Совет Европейского Союза, состав и порядок деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ)

МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ФАКУЛЬТЕТ

КАФЕДРА ЕВРОПЕЙСКОГО ПРАВА

Курсовая работа

Совет Европейского Союза, состав и порядок деятельности

Выполнил: студент

Федоров Герман Игоревич

3 курс, группа № 8

Научный руководитель: д.ю.н., профессор

Энтин Лев Матвеевич

Москва - 2012

План

Введение

Общие положения о деятельности

Место и роль в политико-правовой системе ЕС

Изменения, привнесенные Лиссабонским договором

Полномочия Совета ЕС

Процедура принятия решений

Вспомогательные органы Совета ЕС

Государство-председатель Совета ЕС

Заключение

Список использованной литературы и нормативно-правовых актов

Введение

На основе меморандума министра иностранных дел Франции Роберта Шумана в 1950 г. было учреждено первое из Европейских сообществ - ЕОУС (Европейское объединение угля и стали). В рамках ЕОУС впервые в международную жизнь вводились элементы наднациональности через делегирование государствами - участниками части своего суверенитета. В числе основных органов был высший руководящий орган, который формировался из представителей государств-участников, но действовал независимо от их правительств и получил полномочия принимать решения в общих интересах государств - членов, обязательные для исполнения. Одновременно в ходе переговоров, по инициативе Бельгии и Нидерландов, было решено создать еще один институт, функционирующий в качестве посредника между Высшим руководящим органом и национальными интересами, который позволил бы обеспечить отражение не только «общих интересов», которым служит Высший руководящий орган, но и интересов каждого отдельного государства-члена. Этим органом стал Совет Министров. Именно Создание наряду с Высшим руководящим органом Совета министров обеспечивало необходимый баланс между национальными интересами и элементами наднациональности. Совет министров ЕОУС стал прародителем настоящего Совета ЕС.

Общие положения о деятельности

Совет ЕС является главным, принимающим решения органом в ЕС. Совет ЕС представляет страны участницы, и в его собраниях принимают участие по одному министру от правительства каждой страны ЕС. В зависимости от того, какие вопросы стоят на повестке дня, выбирается министр, принимающий участие в том или ином заседании. Например, если на Совет ЕС планируется обсуждать вопросы окружающей среды, то на собрание приглашаются министры по вопросам окружающей среды от каждой страны-участницы ЕС, а собрание будет называться Совет ЕС по вопросам окружающей среды.

В зависимости от вопросов, включенных в повестку дня, можно выделить различные составы (формации, конфигурации) Советa ЕС: Совет по общим вопросам, Совет иностранных дел, Совет экономики и финансов, Совет юстиции и внутренних дел, Совет по делам занятости, социальной политики, здравоохранения и по делам потребителей, Совет по конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность, научные исследования и космос), Совет по делам транспорта, телекоммуникаций и энергетики, Совет по делам сельского хозяйства и рыболовства, Совет окружающей среды, Совет образования, молодежи, культуры и спорта (данный перечень был утвержден в 2002 г. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / рук. Авт. Кол. И отв. Ред. Л.М. Энтин. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - 2011 г., с. 157) Несмотря на то, что на заседаниях Совета ЕС обсуждаются различные вопросы, все же, Совет ЕС является единым рабочим органом. Каждый министр в Совет ЕС уполномочен представлять своё правительство. Иными словами, подпись министра - это подпись всего правительства. К тому же, каждый министр несёт ответственность перед Европейским парламентом своей страны и её гражданами. Это обеспечивает демократическую законность принятых Советом ЕС решений.

Место и роль в политико-правовой системе ЕС

Отечественная и зарубежная литература не предусматривает однозначного подхода к определению статуса Совета Европейского Союза и установлению его места и роли в политико-правовой системе этого наднационального образования. Спектр мнений довольно широк и разнообразен.

Например, одни авторы, ссылаясь на ст. 207 Договора, учреждающего Европейское сообщество (ДФЕС), где наряду с организационной и другими сторонами деятельности Совета говорится и о его законодательной деятельности, на первый план ставят его законодательные полномочия и функции. При этом правда, оговаривается, что наряду с законодательными Совет «осуществляет и многие другие полномочия, в том числе в сфере исполнительной власти» Кашкин С.Ю., Четвериков А.О., Калиниченко П.А. и др. Право Европейского Союза: учебное пособие (отв. ред. С.Ю. Кашкин). - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011 г. Совет Европейского Союза, пишут в связи с этим английские исследователи Д. Эдвард и Р. Лэйн, является в основе своей «предельно законодательным органом Сообщества» Edward D. and Lane K. European Community Law. L., 1995. Исключение составляют лишь два момента или обстоятельства. Первое - когда согласно Договору о Европейском объединении угля и стали Договор об учреждении ЕОУС, «договор слияния», или брюссельский договор, подписан 1965 г, в ступил в силу 1967 г., ст.14, 28 правотворческие функции выполняла Комиссия, а от Совета требовалось в некоторых случаях только согласие на принятие ею решений по определенным вопросам. А второе исключение состоит в том, что в соответствии с тем же Договором Договор об учреждении ЕОУС, ст. 251 Совет в ряде случаев должен следовать процедуре совместного принятия решений, предписывающей деление правотворческих полномочий между ним и Европарламентом. Если данная группа авторов в процессе определения места и роли Совета в политико-правовой системе Евросоюза акцентирует внимание в основном на его правотворческой и отчасти на исполнительно-распорядительной деятельности, тесно связанной с правотворческой, то другая группа исследователей, не упуская из поля зрения правотворческие функции Совета, придает весьма важное значение одновременно его координирующей деятельности.

Совет Европейского Союза выступает, с одной стороны, как важнейший институт, призванный «обеспечить координацию экономической политики государств-членов», а с другой - «проявляется так же, как правотворческий орган Сообщества» Mathijsen P. A Guide to European Union Law. L., 1995, p. 5. В доказательство важности координирующей деятельности Совета традиционно даются ссылки не только на практику функционирования Совета в этой области, но и на соответствующие правовые нормативы, в частности на ст. 4 Договора, учреждающего Европейское сообщество (ДФЕС), в которой указывается на необходимость в целях решения экономических и социально-политических задач, стоящих перед Сообществом, «установления экономической политики, которая основана на тесной координации экономической политики государств-членов». В данном договорном акте также говорится о том, что «для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с его положениями» Договор об учреждении Европейского Сообщества 1957 г. (с изменениями Лиссабонского договора; в наст. время именуется Договор о функционировании ЕС), ст. 202 Совет, наряду с другими видами и формами деятельности, «обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов».

Наконец, при рассмотрении различных наметившихся в отечественной и зарубежной литературе подходов к определению места и роли Совета в политико-правовой системе Евросоюза, нельзя не обратить внимание на то, что в некоторых случаях, в отличие от традиционного его изучения в качестве законодателя, исполнителя, контролера или координатора, Совет Европейского Союза исследуется одновременно и как политический институт.

Констатируя, что Совет является неотъемлемой составной частью институциональной системы Европейского союза и что его статус и полномочия определены непосредственно в учредительных договорах, исследователи не без оснований обращают особое внимание на то, что Совет, помимо всего прочего, представляет собой «важный политический институт, который призван обеспечить согласование национальных интересов государств-членов с выполнением задач и целей, стоящих перед интернациональным объединением» Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / рук. Авт. Кол. И отв. Ред. Л.М. Энтин. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - 2011 г.. Будучи в формально - юридическом плане институтом Европейского союза и Сообществ, который в силу своего положения должен следовать предписаниям европейского права в целом, Совет одновременно в процессе обсуждения и принятия решений не может не учитывать жизненно важные интересы государств-членов. В практическом отношении это означает, что в силу действующих положений он обязан воздерживаться от принятия любых решений, если какое-либо государство - член Союза заявит о том, что принятием данного акта будет нанесен серьезный ущерб его национальным интересам.

В западной литературе такое двоякое положение Совета, когда он, будучи институтом Евросоюза, должен, с одной стороны, выражать общие интересы государств-членов, а с другой - в максимальной степени учитывать интересы каждого из них, именуют дихотомией Mathijsen P. A Guide to European Union Law. L., 1995, p. 49 - «последовательным делением целого на части», которая «нередко порождает противоречия (трения - frictions) между интересами Сообщества и интересами отдельных государств-членов» Mathijsen P. A Guide to European Union Law. L., 1995, p. 49-50.

В практическом плане эти «трения» - противоречия устраняются или нивелируются, по наблюдению аналитиков, в результате переговоров между заинтересованными сторонами со ссылкой и опорой на ст. 2 Договора, учреждающего Европейское сообщество (ДФЕС), которая обязывает сообщества содействовать повсеместно не только «гармоничному, сбалансированному и устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню конкурентоспособности и конвергенции экономических показателей», «устойчивому и безинфляционному росту», высокому уровню защиты и улучшения качества окружающей среды, повышению жизненного уровня и качества жизни, но и, наряду с этим - также «экономическому и социальному сплочению и солидарности государств-членов» Договор об учреждении Европейского Сообщества 1957 г. (с изменениями Лиссабонского договора; в наст. время именуется Договор о функционировании ЕС), Ст. 2.

В силу наличия различных подходов к рассмотрению Совета Европейского Союза путем выделения его отдельных, наиболее важных сторон и видов - законодательной, координирующей или иной - его деятельности, бесспорно важным представляется раcсмотрение вопроса идентификации данного общеевропейского института, а также для определения его места и роли в политико-правовой системе Европейского.

Однако не менее важное значение при этом имеет, наряду с обозначением его главной, определяющей черты, выделение и рассмотрение ряда других его черт и особенностей, позволяющих более точно определить не только его политико-правовой статус, но и его место и роль как общеевропейского института среди других, тесно связанных и взаимодействующих с ним институтов. Речь идет, в частности, о таких чертах и особенностях Совета Европейского Союза, которые связаны с порядком его формирования и деятельности, с его составом, полномочиями, целями и задачами, стоящими перед ним, а также с характером его отношений с другими институтами и должностными лицами.

Одна из таких черт и особенностей ассоциируется с составом Совета, а также с порядком его формирования и функционирования.

Согласно действующим нормативам в состав Совета входит «по одному представителю из каждого государства - члена на уровне министров, способных обязывать свое государство». В заседаниях Совета обычно принимает участие представитель Еврокомиссии (европейский комиссар - один из двадцати семи членов Европейской комиссии, каждый из которых отвечает за определенную область деятельности Союза). Работу Совета организует и ведет его заседания председатель Совета, который в порядке ротации государств-членов занимает этот пост в течение шести месяцев.

Данное положение закреплено в Договоре о ЕС, согласно которому председательствование в Совете осуществляется «поочередно в течение шести месяцев каждым государством-членом Совета в порядке, установленным Советом на основе единогласия». В соответствии с Внутренним регламентом, который принимается Советом в целях упорядочения его внутренней жизни и деятельности, в повседневной работе председателя ему оказывает помощь заместитель, являющийся представителем государства-члена, которое будет председательствовать в течение следующих шести месяцев. Главное назначение поста заместителя, который в некоторых случаях по просьбе председателя может временно выполнять его функции, заключается в обеспечении преемственности в руководстве Советом.

Изначально Совет замышлялся в виде некой «коллегии делегатов» Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории. - «Проспект», 2010 г., функционирующей в виде «единого самостоятельного института» состоящего из постоянных, специально назначенных государствами-членами для представления их интересов в Совете министров. Однако последующая практика работы Совета с постоянным составом одних и тех же министров себя не оправдала. И Совет фактически преобразовался в нечто подобное традиционному форуму для переговоров на межправительственном уровне, а его постоянно меняющийся состав стал в полной мере зависим от того, какие вопросы обсуждаются на его очередном заседании: при обсуждении финансовых вопросов в составе Совета работают министры финансов государств-членов; при рассмотрении вопросов образования и культуры - соответственно, министры государства или отрасли; при анализе проблем здравоохранения - министры здравоохранения и так далее.

Причем по настоянию Германии и Бельгии в состав Совета могут входить от федераций не только федеральные, но и региональные министры - министры субъектов федерации.

Количество Советов, существующих под одним названием Совета Европейского Союза, а точнее - его заседаний с меняющимся в зависимости от предмета обсуждения составом, в учредительных договорных или иных актах Евросоюза не фиксируется. Они проводятся по мере необходимости и созываются в соответствии со ст. 204 Договора, учреждающего Европейское сообщество Договор об учреждении Европейского Сообщества 1957 г. (с изменениями Лиссабонского договора; в наст. время именуется Договор о функционировании ЕС) (ДФЕС), «председателем по его собственной инициативе, по предложению одного из членов Совета или по предложению Комиссии».

В формально-юридическом плане все формации Совета, как называются во Внутреннем регламенте его заседания, проводимые в новом составе по обсуждению и решению различных вопросов, равны между собой, обладают одинаковым статусом и от имени Совета принимают одинаковые по своей юридической силе решения. Однако, фактически в соответствии со сложившейся практикой роль ведущей формации выполняет так называемый Совет по общим и иностранным делам, вопросам, в составе министров иностранных дел или министров по европейским делам, в тех государствах -членах, где такая должность существует. Кроме проблем, касающихся внешней политики Европейского союза, этот Совет выполняет функции координации деятельности других составов Совета.

Во всех тех случаях, когда Совет заседает в составе глав государств и правительств, что допускается ст. 203 Договора, предусматривающей участие в работе Совета представителей государств-членов на уровне министров в ее расширенном толковании, ведущую и определяющую роль среди всех Советов-формаций выполняет, естественно, данный Совет. Этот фактически «европейский саммит» решает стратегически важные вопросы, касающиеся как Евросоюза в целом, так и его отдельных институтов. Его решения носят, как правило, преимущественно политический, а не юридический характер.

Если заседания с участием министров проводятся, как свидетельствует практика, по нескольку раз в месяц, то Совет на высшем уровне собирается довольно редко. Главы европейских государств и правительств постоянно принимают участие в работе другого органа, не входящего в структуру Евросоюза, - Европейского совета. В силу того, что Совет каждый раз при обсуждении новых вопросов работает в разном составе и при этом им используется сессионный порядок деятельности, вполне естественно встает вопрос в плане определения места и роли Совета в политико-правовой системе Евросоюза не только о характере его взаимосвязей и взаимодействия с национальными государствами, но и о его, весьма значительной судя по отзывам экспертов, зависимости от руководящих органов в лице председателя и его заместителя, от вспомогательных органов - Комитета постоянных представителей, включающего в себя руководителей официальных представительств государств-членов, от специальных комитетов и рабочих групп, а также от Генерального секретариата Совета, обеспечивающего его организационную и техническую работу.

При определении статуса Совета в договорных актах в связи с этим не случайно особое значение придается каждому из этих компонентов Совета.

В частности, предусматривается, что Комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов не только несет ответственность за подготовку работы Совета и выполнение задач, порученных ему Советом, но и самостоятельно может принимать решения по процедурным вопросам в случаях, предусмотренных Внутренним регламентом Совета.

Более того, значительная часть решений, констатируют аналитики, лишь формально принимается Советом, а фактически - Комитетом постоянных представителей». Речь при этом идет о решениях, которые в повестке дня Совета, согласно Внутреннему регламенту и сложившейся практике, относятся к части А, означающей полное согласование их и одобрение Комитетом. По общему правилу они принимаются Советом без обсуждения, которое проводится лишь по тем вопросам, по которым не было достигнуто согласие в Комитете, и они соответственно были отнесены ко второй части повестки, обозначенной буквой В. Поскольку, отмечают исследователи, подавляющее большинство вопросов, обсуждаемых Советом (свыше 90%), - вопросы части А его повестки дня, то это означает, что основная часть законодательства, исходящего от Совета Европейского союза, является результатом усилий не столько министров, сколько членов Комитета постоянных представителей, а также рабочих групп. Аналогично в плане взаимоотношений Совета с действующими в его пределах органами обстоит дело и с Генеральным секретариатом. В Договоре, учреждающем Европейское сообщество (ДФЕС), по этому поводу говорится, что Совет пользуется помощью Генерального секретариата, возглавляемого Генеральным секретарем, Верховным представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, которому помогает заместитель Генерального секретаря, осуществляющий управление работой Генерального секретариата.

В связи с очевидной зависимостью Совета от его вспомогательных органов и аппарата вполне логично встает еще один вопрос, касающийся уровня его организационной, функциональной и иной самостоятельности как одного из ведущих институтов в политико-правовой системе Европейского союза и степени подмены его весьма важной для интересов государств-членов деятельности активностью технической и иной, обобщенно именуемой западными авторами «брюссельской бюрократией» (в настоящее время резиденция Совета находится в Брюсселе; несколько месяцев в году сессии данного института проводятся в Люксембурге). Последняя, как широко известно, традиционно и не без оснований ассоциируется западными исследователями не только с отдельными институтами Евросоюза, включая Совет, но и с самим надгосударственным образованием в целом.

Бюрократия, писал по этому поводу англичанин Эд Пэйдж Edward C. Page. People Who Run Europe. Oxford, 1997, «весьма легко ассоциируется с Европейским союзом». Для многих людей, весьма скептически относящихся к более глубокой европейской интеграции, «независимо от того, находятся ли они в Великобритании, Норвегии, Франции, Германии или еще где-либо, одну из главных проблем Европейского союза они видят в стремлении оторванной от жизни бюрократии к стандартизации всей повседневной жизни 380 миллионов человек - его граждан и введении ее в прокрустово ложе, спроектированное в Брюсселе». Edward C. Page. People Who Run Europe. Oxford, 1997

совет европейский союз министр

Изменения, привнесенные Лиссабонским Договором

Совет ЕС в целом сохраняет свой статус, однако и он претерпевает некоторые изменения. Договор о Европейском Союзе более четко определяет полномочия Совета ЕС. Наряду с Европейским парламентом он приобретает законодательные полномочия, участвует в принятии бюджета и формировании других институтов ЕС. В Совете Изменения не затронули ротационный принцип председательствования. В соответствии с утвержденным Европейским советом порядком каждые шесть месяцев председательствует в Совете ЕС представитель одного из государств - членов ЕС. При этом наблюдается определенная особенность, поскольку в обсуждении и подготовке решений Совета ЕС и руководстве его функционированием действующий Председатель должен согласовывать свои действия с предшествующим Председателем Совета ЕС и будущим Председателем Совета ЕС. Энтин Л.М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза // "Журнал российского права", N 3, март 2010 г. Такая «треугольность» принятия решения будет в определенной мере обеспечивать преемственность и направленность политического курса и деятельности Совета ЕС.

Совет ЕС, будучи единым институтом, может функционировать и функционирует на практике в различных формациях. Европейский Совет учреждает их перечень. В Лиссабонском Договоре не выделено непосредственный указаний по этому вопросу, но он вводит некоторые положения, позволяющие говорить об изменении в структуре формаций. В частности, председательствование в Совете министров иностранных дел осуществляет Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности (ранее Высокий представитель по ОВПБ). В других, как и раньше, председательствует представитель страны, которая осуществляет в данный период председательствование в Совете ЕС. Разделены функции Совета по иностранным делам и Совета по общим вопросам. Последний выступает в роли законодательной палаты, что, как предполагается, должно привнести более качественную реализацию принципов гласности, открытости и др. в процесс принятия решения.

Два вопроса имеют определяющее значение для эффективности функционирования Совета министров в качестве законодателя - отказ от права «вето» и изменение системы голосования квалифицированным большинством. Расширение сферы голосования квалифицированным большинством (ГКБ) было одной из наиболее значимых тенденций развития ЕС в 90-е годы. Эта тенденция была обусловлена синхронным действием двух факторов. Во-первых, Маастрихтский и в меньшей степени Амстердамский договоры значительно расширили компетенцию ЕС. Во-вторых, уже в ЕС-12/15 стала очевидной невозможность эффективно проводить политику в этих областях на основе единогласного принятия решений. Например, вскоре после Маастрихта стало очевидно, что общая политика в области внутренних дел и юстиции «вылилась в бесконечные бесплодные дискуссии» Шемятенков В.Г. Европейская интеграция. - Москва, 2003. Положение еще более обострилось бы после расширения - в составе 25/27 государств достичь компромисса практически невозможно. Если бы сфера ГКБ не была расширена, то, по сути, это означало бы сокращение компетенции Сообщества, поскольку при сохранении принципа единогласия этими полномочиями нельзя было бы воспользоваться Nuffel P.van. The Constitutional Issues on the IGC 2000 Agenda // EU Enlargement. The Constitutional Impact at EU and National Level / Ed. byKellermann A. E., Zwaan J. W. de, Czuczai J. - Hague, 2001. - P. 382-398.

Продолжается тенденция постепенного отказа от права «вето»; процедура принятия решений квалифицированным большинством голосов распространится еще на 51 область. Однако цифру 51 следует воспринимать без экзальтации, по преимуществу речь идет не о широких сферах деятельности, а об отдельных вопросах. При этом в неприкосновенности остались классические «красные линии» - в частности, право «вето» сохраняется в сфере ОВПБ/ЕПБО (общая внешняя политика и политика в области безопасности), социальной и налоговой политики, в вопросах борьбы с финансовыми нарушениями, в сфере сотрудничества по вопросам уголовного права и ключевых аспектах экологической политики.

Что касается самого механизма голосования квалифицированным большинством, то его реформа была самым сложным из стоявших на повестке дня вопросов, поскольку речь шла о степени влияния отдельных государств-членов. Проблема распределения голосов коренится в том, что оно никогда не основывалось на каком-либо ясном принципе, а отражало политический компромисс между шестью государствами-основателями.

Ныне действующий ниццский механизм квалифицированного голосования в Совете был подвергнут критике практически сразу после подписания Ниццкого договора - как чрезмерно сложный и не обеспечивающий баланса между странами. Им были недовольны даже крупные страны: хотя их позиции были усилены, они все же оставались существенно «недопредставлены» в Совете. Лиссабонский договор повторяет решительный шаг, сделанный при разработке Конституции ЕС - он отменяет всю систему взвешенных голосов. Отныне решения в Совете будут приниматься, если «за» проголосовали более 55% стран (но не менее 15), представляющих как минимум 65% населения Союза. Для того чтобы лишить крупные страны возможности втроем заблокировать решение (ведь население любой тройки крупных стран больше 35% всего населения Союза), предусмотрено, что блокирующее меньшинство должно состоять как минимум из четырех государств. Правда, эта оговорка имеет скорее символический характер - ситуация, в которой Франция, Германия и Италия не найдут в ЕС ни одного союзника, практически невероятна. Однако эта система будет применяться лишь с 2014 г. (пока используются правила Ниццкого договора), а в полную силу она заработает только после 2017 г. (в 2014-2017 гг. любая страна может потребовать применять не «двойное большинство», а правила Ниццкого договора).

Полномочия Совета Европейского Союза

Римский договор 1957 г., учредивший ЕЭС, уполномочил именно Совет принимать почти все нормативные акты по вопросам, отнесенным к ведению Сообщества.

(1) Законодательные полномочия составляют «ядро» компетенции Совета; одноименная функция выступает главным направлением его деятельности. Долгое время Совет был единственным законодательным органом Сообществ. Ныне он разделил эту роль с Европейским парламентом (далее Парламент). Тем не менее, и в прошлом, и сейчас, за единичными исключениями, ни один нормативный акт, а также -- по ряду вопросов -- индивидуальные акты не могут быть приняты без согласия Совета министров.

Законодательные процедуры:

1. Процедура консультаций

Особенности этой процедуры являются:

- быстрота

-исключительно консультативный характер полномочий Европейского парламента.

Первой стадией процедуры консультации является правотворческая инициатива Комиссии, которая представляет проект решения в Совет. За этим следует запрос Советом мнения Европейского парламента относительно проекта решения. Далее Европейский парламент высказывает свое мнение по проекту в виде заключения, оформляемого резолюцией.

После чего Совет принимает решение единогласно (или квалифицированным большинством голосов) или отклоняет его.

Юридически Совет не обязан учитывать заключение Европейского парламента, но обязан дождаться его поступления, так как его несоблюдение влечет аннулирование утвержденного акта.

2. Процедура совместного принятия решений Договор о ЕС, ст. 251, или обычная законодательная процедура

Отличительной чертой этой процедуры является влиятельная роль в ней Европейского парламента, выступающего вместе с Советом в качестве «созаконодателя» в процессе принятия решений.

Процедура инициируется Комиссией, которая вносит проект решения в Совет и Европейский парламент. Последний рассматривает проект (так называемое «первое чтение»), и, в зависимости от результатов рассмотрения, процедура развивается следующим образом:

- если Европейский парламент одобряет проект решения или вовсе не рассматривает его, то решение квалифицированным большинством утверждается Советом.

- если Европейский парламент вносит в проект поправки (либо другим образом выражает свое несогласие с проектом решения), то Совет может согласиться с этими поправками и утвердить решение квалифицированным большинством или, также действуя на основе принципа квалифицированного большинства, выработать «общую позицию» по проекту решения.

Данная «общая позиция» направляется Европейскому парламенту на рассмотрение (так называемое «второе чтение»).

Рассмотрев «общую позицию», Парламент может:

- ее одобрить (или не рассматривать ее) и утвердить решение,

- абсолютным большинством голосов отклонить общую позицию и проект решения в целом (абсолютное вето)

- абсолютным большинством голосов может внести поправки к «общей позиции» по проекту и направить их на рассмотрение в Совет и Комиссию.

По получении всех материалов из Комиссии, Совет либо квалифицированным большинством одобряет поправки Европейского парламента к «общей позиции» с учетом мнения Комиссии (а если мнение Комиссии было отрицательным, то Совет действует единогласно) и утверждает решение, либо не одобряет поправки к «общей позиции», и тогда Председатель Совета и Председатель Европейского парламента созывают Согласительный комитет.

Согласительный комитет создается из числа членов Совета (или их представителей) и такого же числа представителей Парламента при участии в заседаниях комитета представителей Комиссии. Целью Согласительного комитета является доработка проекта решения, приведение его текста в такое состояние, которое могло бы удовлетворять интересы каждой из сторон.

Если в течение установленного срока Согласительный комитет не одобрит доработанный проект решения (или даже не сможет доработать текст), то он считается отклоненным.

Если Согласительный комитет квалифицированным большинством представителей Совета и простым большинством представителей Парламента одобряет доработанный проект, то он направляется на одновременное голосование в Совет и парламент (так называемое «третье чтение»).

Для утверждения решения необходимо абсолютное большинство голосов депутатов Парламента и квалифицированное большинство членов Совета. Если доработанный проект решения не набирает необходимого числа голосов хотя бы в одном из институтов, то считается отклоненным.

Для прохождения каждой стадии процедуры Договором о ЕС предоставляется 3 месяца, за исключением созыва Согласительного комитета и периода его работы (на эти действия дается по 6 недель).

Процедура совместного принятия решения является результатом компромисса между демократизацией законодательного процесса в Европейском Союзе (т.е. усиления позиций Европейского парламента) и сохранением традиционной роли Совета как основного законодательного органа. Лиссабонский договор 2007 г. значительно расширил сферу применения процедуры совместного принятия решений, признав ее по сути важнейшей законодательной процедурой Европейского Союза. Отсюда вытекает новое, введенное Лиссабонским договором, название рассмотренной процедуры: «обычная законодательная процедура».

3. Бюджетная процедура

Специфика бюджетной процедуры предопределена разделением бюджетных расходов на обязательные расходы и необязательные расходы.

Предварительный проект бюджета составляется Комиссией и направляется в Совет, где проходит утверждение квалифицированным большинством голосов и в качестве окончательного проекта бюджета направляется в Европейский парламент на одобрение не позднее 5 октября года, предшествующего году исполнения бюджета.

Если Парламент в течение 45 дней после получения проекта одобрит или не рассмотрит проект бюджета, то бюджет считается принятым. Поправки могут также быть внесены Парламентом простым большинством голосов в статьи необязательных расходов бюджета и/или абсолютным большинством голосов могут быть предложены модификации статей обязательных расходов.

В течение 15 дней после этого Совет может согласиться с поправками и модификациями Европейского парламента или даже (в определенных случаях) не рассматривать их и утвердить бюджет. Однако возможен и другой вариант, Совет квалифицированным большинством может модифицировать поправки Европейского парламента и/или, в зависимости от того, ведут модификации Евр. парламента к увеличению расходов института или нет, не принимать такие модификации (что равносильно отклонению) или квалифицированным большинством отвергнуть их, а также изменить.

При последнем варианте развития событий проект бюджета возвращается обратно в Европарламент. Последний в течение 15 дней может изменить или отклонить модификации Совета большинством в 3/5 голосов или не рассматривать проект бюджета и утвердить его.

Европарламент может также отклонить бюджет в целом большинством в 2/3 голосов, «руководствуясь важными аргументами» Договор о ЕС, ст. 272. Как видно, процедура принятия бюджета в Европейском Союзе отличается от других законодательных процедур, что характерно и для принятия бюджетов в государствах - членах.

Другое дело - бюджетные процедуры демократических государств предоставляют органам, непосредственно избираемым гражданами, широкие возможности влиять на структуру расходов в процессе обсуждения. Бюджетная процедура в Европейском Союзе не предоставляет Европейскому парламенту таких правомочий в полном объеме. Вне возможности вносить поправки остаются обязательные расходы бюджета - обычно это компенсационные выплаты аграрному сектору, субсидии государствам-членам, внешний долг.

(2) «Разделенными» с Европарламентом в настоящее время являются и финансовые полномочия -- полномочия по утверждению бюджета Европейских Сообществ:

- утверждение «обязательных расходов» бюджета ЕС, который может отклонить любую предложенную Европарламентом «модификацию». Что же касается «необязательных расходов», то положение дел в данной области является обратным: Европарламент вносит в представленный Комиссией проект бюджета «поправки», а Совет предлагает «модификации». Однако решающее слово здесь имеет Европарламент, который вправе отвергнуть или изменить любую «модификацию» Совета.

(3) К полномочиям Совета Договор о ЕС относит также заключение международных договоров (в зависимости от предмета -- единолично или совместно с Европарламентом). Хотя речь идет о «заключении», точнее было бы говорить об утверждении или ратификации, ибо переговорный процесс от имени Сообщества осуществляет Комиссия. Совет уполномочивает Комиссию на эти действия и утверждает (с согласия Парламента или, когда не требуется, без такового) текст соглашения, выработанный ею совместно с другими государствами и/или международными организациями. Это является окончательным согласием ЕС на обязательность международного договора для него и его государств - членов.

В ряде случаях Совет назначает членов некоторых институтов и иных органов Союза: Счетной палаты, Экономического и социального комитета и др. Например, решение вопроса о составе Счетной палаты, члены которой «назначаются на шестилетний срок Советом, принимающим решение единогласно и после консультаций с Европейским парламентом» Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза. Вопросы истории и теории. - «Проспект», 2010 г.; в определении состава членов Комитета регионов, которые назначаются Советом на четыре года единогласным решением по представлению государств-членов; в назначении членов Экономического и социального комитета, которое осуществляется Советом путем единогласного принятия соответствующего решения.

Наконец, среди играющих существенную роль в функционировании Союза прав Совета необходимо указать его право на обращение в Суд (Европейский суд) с исками к другими институтам ЕС. Это право не распространяется на иски к государствам - членам. Такая возможность зарезервирована только за Комиссией. Гораздо чаще, однако, Совет выступает в Суде не истцом, а ответчиком за принятые (или непринятые) им решения по жалобам других институтов, государств - членов, а также юридических лиц и граждан. Одним из главных стимулов, способствовавших увеличению исков к Совету, ныне является принятие им нормативных и иных актов квалифицированным большинством, что не только изменило политическую ситуацию, но и побуждает переголосованные государства к судебному обжалованию.

Процедура принятия решений

В большинстве случаев в Совете ЕС решения принимаются путем квалифицированного большинства, за исключением тех случаев, когда договор ЕС требуют использование других процедур принятия решений (например, единогласно). На практике это означает, что голосование квалифицированным большинством распространено на многие области политики (например, вопросы иммиграции и культуры).

Как уже отмечалось раннее в работе, в 2014 году в Совете ЕС будет введен новый метод голосования - голосование двойным большинством голосов. Чтобы Совет ЕС мог принять законопроект, необходимо согласие не только большинства стран-участниц ЕС (55%), но и населения ЕС (65%). Это будет отражать легитимность ЕС как союза не только стран, но и народов. Это поможет сделать процесс принятия законов более прозрачными и более эффективными.

Совет ЕС принимает решения двумя способами: единогласно - путём большинства голосов или путём квалифицированного большинства голосов. Порядок проведения голосования по конкретному вопросу определяют договора ЕС. Вопросы особой важности, имеющие отношения к дальнейшему развитию ЕС, например, общая внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество полиций стран ЕС, предоставление убежища и иммиграционная политика, а также налоговая политика требуют единогласного принятия решений или, другими словами, у каждого государства есть право вето.

Во время голосования, предусматривающее использование принципа единогласия или простого большинства, у каждого государства имеется один голос. В свою очередь, если применяется принцип квалифицированного большинства, у стран-участниц имеется неодинаковое число голосов.

В работе Совета возникают случаи, при которых достаточно трудно принять единогласное решение из-за различных интересов стран-участниц ЕС. Прогрессу в развитии обшей политики Европы препятствовало использование права вето какой-либо страной-участницей. Поэтому всё чаще применяется голосование, в котором используется принцип квалифицированного большинства.

В состав ЕС входят представители 27 стран-участниц Союза. Наложение вето каждым из государств в рассмотрении любого вопроса может привести к остановке работы ЕС. На основании Ниццского договора были определены сферы, в которых государства имеют возможность применения право вето. В большинстве случаев квалифицированным большинством Совет принимает решения по рассматриваемым вопросам. Более того, Ниццский договор также предусматривает, что любое государство может потребовать провести проверку выполнения условий договора, т.е. поддерживают ли, по меньшей мере, 62% жителей ЕС принятое в Совете решение путем квалифицированного большинства.

С целью содействия сотрудничеству и прогрессу ЕС, Амстердамский договор предусматривает возможность странам-участницам начать усиленное сотрудничество в какой-либо сфере. Сотрудничество должно опираться на общие интересы ЕС и позволять остальным странам-участницам ЕС присоединиться к нему в любое время. Ниццский договор предусматривает, что государства не могут наложить вето на отмену такого сотрудничества. Для начала такого сотрудничества необходима поддержка не менее восьми стран-участниц. Подобное сотрудничество может состояться, например, в сфере общей внешней политики и политики безопасности, за исключением вопросов затрагивающие оборону.

Какова ценность каждого голоса?

При принятии решения Советом ЕС путем квалифицированного большинства, каждая страна-участница имеет право использовать определенное количество голосов.

Страна	Число голосов
Германия, Франция, Италия, Великобритания	29
Испания, Польша	27
Румыния	14
Нидерланды	13
Греция, Португалия, Бельгия, Венгрия, Чехия	12
Швеция, Болгария, Австрия	10
Словакия, Дания, Финляндия, Ирландия, Литва	7
Латвия, Словения, Эстония, Кипр, Люксембург	4
Мальта	3
Всего	345

Решение квалифицированным большинством голосов считается принятым, если поддержку оказало большинство (в некоторых случаях две третьих большинства) стран-участниц, и если есть минимум 258 голоса «за». Тем не менее, каждая страна-участница может просить подтверждения числа проголосовавших «за» принятие решения, что должно составлять не менее 62% от общего числа жителей ЕС. Если окажется, что такого количества нет, решение считается не принятым.

Вспомогательные органы Совета ЕС

Несмотря на то, что ранее в работе данный вопрос затрагивался, стоит еще раз упомянуть, что в силу непостоянного характера работы Совета в функционировании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них - Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой COREPER (от франц. Comite des representants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители. Основа деятельность данного вспомогательного органа законодательно закреплена в ст. 240 Договора о функционировании Европейского Союза.

COREPER в предварительном порядке рассматривает проекты, вносимые на утверждение Совета Договор о Европейском Союзе, ст. 16, ч.7, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Совет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в COREPER. Так происходит примерно в 75-80% случаев, т.е. COREPER своей деятельностью существенно «разгружает» Совет Dony M. Droit de la Communaute et de l'Union europeenne. Bruxelles: Institut d'etudes europeennes, 2001. P. 65.

Наряду с COREPER в структуре Совета имеются ряд специальных комитетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики и безопасности и др.), а также создаются рабочие группы по отдельным вопросам, число которых варьируется от 250 до 300 Introduction au Conseil de l'Union europeenne. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautes europeennes, 2002. P. 9..

Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. совмещает две должности: Генеральный секретарь Совета - Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и политике безопасности (сокращенно: «Генеральный секретарь - Высокий представитель»). В качестве Высокого представителя это должностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внешнеполитических функций Европейского Союза.

В целях усиления последовательности и согласованности внешней политики Европейского Союза Лиссабонский договор 2007 г. предусматривает ликвидацию совместной должности Генерального секретаря - Высокого представителя. Пост Генерального секретаря Совета в дальнейшем сохранится лишь в качестве внутренней административной должности (начальника аппарата).

Что касается поста Высокого представителя, то вместо него вводится новое должностное лицо под названием «Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности». Пост был учреждён согласно Амстердамскому договору как Верховный представитель по общей иностранной политике и политике безопасности; в течение 10 лет его занимал Хавьер Солана. Лиссабонским договором, вступившим в силу 1 декабря 2009, предусматривается расширение должностных полномочий Верховного представителя: обладание местом в Европейской комиссии и председательство в Совете по иностранным делам. На данный момент пост занимает Кэтрин Эштон.

Верховный представитель по иностранным делам и политике безопасности будет курировать все аспекты внешнеполитической деятельности Европейского Союза, действуя в двойном качестве:

- с одной стороны, Верховный представитель наделен правом председательствовать (без права голоса) на заседаниях Совета Европейского Союза при принятии им внешнеполитических решений (в формации «Совет по иностранным делам» на уровне министров иностранных дел государств-членов);

- с другой стороны, Верховный представитель будет являться вице-председателем главного исполнительного института Союза - Европейской комиссии.

Государство-председатель Совета ЕС

«Председательство в формациях Совета, за исключением формации по иностранным делам, осуществляют представители государств-членов в Совете согласно системе равноправной ротации, на условиях, установленных в соответствии со статьей 236 Договора о функционировании Европейского Союза» Договор о ЕС, ст. 16, ч.9. Следует отметить, что носителями этой должности выступают не конкретные физические лица, а государства. Государство-председатель Совета Европейского союза - государство - член Европейского Союза, которое имеет право принятия общих решений в Совете Европейского Союза. Этим правом наделено правительство страны-председателя, избранного на период шести месяцев, по предварительно принятому списку (по принципу ротации). Премьер-министр государства-председателя на шесть месяцев становится председателем Совета Европейского союза.

Хотя это нигде формально не закреплено, именно государство-председатель несет ответственность за эффективность работы Совета, является не столько «спикером», сколько координатором всей работы данного органа в соответствующие полгода на основании объявленной заранее программы.

Нельзя не упомянуть, что система шестимесячной ротации уже давно вызывала нарекания по причине слишком короткого срока. После расширения ЕС до 25 стран возникла необходимость изменения института президентства ЕС. С 2007 г. система руководства трансформировано в новую форму «коллективного тройного президентства». Теперь на полтора года разрабатывается повестка по определенным текущим вопросам, решать которые предстоит трём странам председателям по очереди (так называемый «триумвират» Энтин Л.М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза // "Журнал российского права", N 3, март 2010 г.). В результате одна страна-председатель просто продолжает начатую работу предшественника.

На первой неделе января 2012 года в программе UTalkЕженедельная интерактивная передача, которая позволяет человеку задать все те вопросы, что искренне волнуют его, чтобы лучше понять Европу; http://ru.euronews.com/programs/u-talk/ был задан вопрос: «каков смысл сменяемого председательства в Совете Европейского союза».

Как известно с 1 января этого года государством - председателем стала Дания, принявшая эстафету у Польши. 1 июля председательство перейдёт к Кипру. Система ротации позволяет каждому члену ЕС влиять на принятие общих решений по вопросам функционирования Союза.

Этот вопрос не остался не услышанным. Глава отдела по связям с общественностью датского Министерства Иностранных Дел Петер Леви прокомментировал его следующим образом:

«Задача председателя ЕС, в первую очередь, возглавлять совместную работу между правительствами. То есть, председательствовать на встречах, координировать усилия, пытаться искать компромиссы между разными позициями, с тем, чтобы результат удовлетворял нуждам ЕС.

Вторая задача -- представлять Совет ЕС в других европейских институтах. Например, в заседаниях Европейского парламента будут участвовать датские министры, еженедельно представляющие отчёты о своей работе и обсуждающие её с депутатами.

Девиз датского председательства в ЕС -- «Европа за работой».

По словам Петера Леви перед Данией стоят четыре приоритета: ответственная Европа, динамичная Европа, зелёная Европа и безопасная Европа. Глава отдела по связам с общественностью предполагает, что главной темой будет экономическая ситуация; но в то же время Дания намерена достичь результатов во всех областях, таких результатов, которые пошли бы на пользу жителям Европы».

Таким образом, никакого элемента координации принятия решения в угоду лишь своим национальным интересам не присутствует в деятельности государства-председателя Совета ЕС, по крайней мере нынешнего, если опираться на заявления официальных лиц.

Очередность занятия государствами - членами должности государства-председателя:

2010 год	2011 год	2012 год
Испания	Венгрия	Дания
Бельгия	Польша	Кипр

2013 год	2014 год	2015 год
Ирландия	Греция	Латвия
Литва	Италия	Люксембург

Заключение

Изучая институциональную систему Европейского Союза, нельзя не учесть неотъемлемую значимость Совета Европейского Союза. Его статус и полномочия определены непосредственно в учредительных договорах. Наиболее общее определение места и роли данного органа можно встретить в ст. 16 Договора о Европейском Союзе.

Совет ЕС является форумом, в котором совместно с Европейским парламентом утверждаются правовые акты ЕС, и представители стран-участниц защищают свои национальные интересы. В этих форумах достигается компромисс между интересами всего ЕС и отдельных стран-участниц, которые нередко сильно отличаются.

Совет ЕС координирует экономическую политику государств-членов. Совет ЕС определяет и реализует Общую внешнею политику и политику безопасности ЕС, на основе руководящих принципов, установленных Европейским советом. Совет ЕС заключает международные соглашения между ЕС и другими государствами или международными организациями, от имени ЕС. Совет ЕС также координирует действия государств-участниц и принимает меры в области полиции и судебного сотрудничества по уголовным делам. Совет ЕС и Европейский парламент принимает бюджет ЕС.

Вплоть до начала 90-х годов Совет ЕС являлся единственной законодательной институцией ЕС. В настоящий момент ситуация изменилась - Совет ЕС тесно сотрудничает с Европейским парламентом в принятии большинства решений.