Процесс изменения институционального баланса в энергетической политике Европейского союза

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

Европейский союз - чрезвычайно комплексный, suigenerisактор в области энергетической политики. В его рамках поддерживается сложная система разделения полномочий между наднациональными институтами и странами-участницами; единое законодательство ЕС сосуществует с независимыми политическими подходами национальных правительств, в особенности в том, что касается внешней энергетической политики.

Краеугольным камнем энергетической политики ЕС является проблема согласования идеи внутреннего единого энергетического рынка и обеспечения безопасности поставок. Зависимость от импорта углеводородов является причиной того, что единый европейский энергетический рынок не может быть достигнут без скоординированной внешней энергетической политики. Несмотря на значительный массив наднационального законодательствав сфере энергетики, созданный преимущественно в последние два десятилетия, внешняя энергетическая политика остается прерогативой национальных правительств.

Но двадцать восемь стран не могут иметь единого видения внешней энергетической политики по причине различного энергетического баланса и разной степени зависимости от импорта. Также необходимо учитывать и разницу в целях государств-членов ЕС, преследующих собственные национальные интересы, и наднациональных институтов, стремящихся к углублению интеграции. Подход ЕС к внешним энергетическим отношениям отличает односторонность, взгляд через призму внутренних процессов. Некоторые аспекты энергетической политики ЕС подчиняются геополитическим соображениям, другие соответствуют интеграционной логике и управляются законодательством в области внутреннего энергетического рынка.

Множественность акторов, расхождения в предпочтениях и сложившийся за шестьдесят лет определенный институциональный баланс ограничивают способность Европейского союза и стран-участниц проводить согласованную внешнюю энергетическую политику, что зачастую не позволяет добиваться оптимальных результатов в достижении цели по обеспечению энергетической безопасности. В особенности такое положение дел очевидно на примере энергетических отношений Европейского союза и Российской Федерации. Энергетические проекты с участием РФ, такие как «Северный поток», «Южный поток», «Северный поток - 2», как никакие другие вскрывают противоречия между государствами-членами и наднациональными органами ЕС.

На энергетический рынок Европейского союза приходится бульшая часть экспорта российских углеводородов, понимание всей сложности его процессов является непременным условием успешного ведения деятельности в его рамках, что обуславливает актуальность данной работы.

Объектом исследования является энергетическая политика Европейского союза и ее внешнее измерение. В качестве предмета исследования выступает институциональная динамика в энергетической политике Европейского союза и ее влияние на внешний аспект данной политики. институциональный энергетический европейский союз

Цель исследования - раскрыть процесс изменения институционального баланса в энергетической политике Европейского союза и выявить его последствия для ее внешнего измерения.

Теоретической основой исследования является синтез исторического неоинституционализма и концепции «ловушки совместных решений» Ф. Шарпфа.Они предлагают более дифференцированный подход, чем теории высокого уровня, и позволяют учесть,как влияниеинституциональной динамики, так и интересов правительств стран-участниц ЕС. Такая теоретическая база позволяет наиболее адекватно анализировать процесс институционализации энергетической политики Европейского союза.

Гипотеза исследования формулируется следующим образом: процесс расширения полномочий наднациональных органов ЕС привел к «вакууму лидерства» во внешней энергетической политике Европейского союза: национальные правительства уже не имеют полной свободы поступать на своё усмотрение, однако и возможности институтов ЕС (Европейская комиссия) ограничены определенным кругом доступных инструментов.

Для достижения цели работы и проверки гипотезы поставлены следующие задачи:

Определить основные теоретические подходы к анализу изменения институционального баланса в Европейском союзе и обосновать выбор теории;

Охарактеризовать основные положения теории исторического неоинституционализма и концепции «ловушки совместных решений» Ф. Шарпфа и сформировать теоретическую базу исследования;

Провести анализ исторического развития и институциональной динамики в энергетической политике ЕС;

Выявить полномочия ЕС с «внешним» выражением (то есть те, что могут иметь влияние вне территории ЕС);

Продемонстрировать последствия сдвига в институциональном балансе для внешней энергетической политики Европейского союза на примере энергетических отношений ЕС и Российской Федерации (противоречия между государствами-членами ЕС и наднациональными институтами по проектам с участием России).

Научную разработанность определенной выше проблематики целесообразно рассматривать в нескольких блоках. Первый блок посвящен теоретической базе исследования. Исторический неоинституционализм был концептуализирован в 1990-х гг. в трудах таких исследователей как Питер Холл и Розмари Тейлор, Свен Стейнмо, Кэтлин Телени Фрэнк Лонгстрет, Пол Пирсон, Теда Скокпол Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalisms // Political Studies. 1996. № 44. P. 936-957; Steinmo S., Thelen K., Longstreth F. Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. 257 p; Pierson P. Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press, 2003. 208 p; Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics // American Political Science Review. 2000. Vol. 94/2. P.251-267; Skocpol T., Pierson P. Historical Institutionalism in Contemporary Political Science // Political Science: State of the Discipline / ed. by I. Katznelson, H.V. Milner. NY: W.W. Norton, 2002. P. 693-721.. Европейская интеграция с перспективы исторического неоинституционализма рассматривалась в работах Пола Пирсона, СаймонаБулмераи Кеннета Армстронга Pierson P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis // European Integration and Supranational Governance / ed. by W. Sandholz, A. Stone Sweet. Oxford: Oxford University Press, 1998. P.27-58; Bulmer S. The New Governance of the European Union: A New Institutionalist Approach // Journal of Public Policy. 1994. Vol.13. P.351-380; Bulmer S. Politics in time meets the politics of time: historical institutionalism and the EU timescape // Journal of European Public Policy. 2009. Vol. 16. P.307-324; Bulmer S., Armstrong K.A. The governance of the Single European Market. ManchesterUniversityPress, 1998. P.340.. Из российских исследователей к данному подходу обращалась Татьяна Романова Романова Т. А. Методология оценки политической эволюции Европейского союза // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. 2013. Т. 9. №2. С. 80-100.. Концепция «ловушки совместных решений» была введена в 1980-х гг. Фрицем Шарпфом в статье «Ловушка совместных решений: уроки германского федерализма и европейской интеграции»; в 2006 г. автор выпустил статью - ревизию концепции Scharpf F. W. The joint-decision trap: lessons from German federalism and European integration // Public Administration. 1988. № 66. P. 239-278; Scharpf F. W. The Joint-Decision Trap Revisited // Journal of Common Market Studies. 2006. Vol. 44. P.845-864.. Данный подход широко распространился в изучениипроцесса принятия решений в Европейском союзе. К нему обращались Гай Питерс, Йенс Блом-Хэнсен, Адрианна Эритье Peters B.G. Escaping the Joint Decision Trap: Policy Segmentation and Iterative Games in the European Union // West European Politics. 1997. №20. P.22-36; Blom-Hansen J. Avoiding the `joint-decision trap': Lessons from intergovernmental relations in Scandinavia // European Journal of Political Research. 1999. №35. P.35-67; Hйritier A. Policy-Making and Diversity in Europe. Escape From Deadlock. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. 113 p.. Наиболее полным по данной проблеме является труд под редакцией Герды Фолкнер, посвященный «ловушкам совместных решений» в процессе институционализации политик Европейского союзаFalkner G. The EU's Decision Traps: Comparing Policies. Oxford: Oxford University Press, 2011. 260 p..

Второй блок представляет исследования по становлению энергетической политики Европейского союза. Степень изученности данной проблематики является весьма высокой. Среди комплексных исследований необходимо отметить труды Яннэ Хааланд Матлари и Кима Талуса Matlary J.H. Energy Policy in the European Union. NY: St.Martin's Press, 1997. 190 p; Talus K. EU Energy Law and Policy: A Critical Account.Oxford: Oxford University Press, 2013. 352 p.. Данная тема также освещалась в работах Яна Фредерика Брауна, Буркарда Эберляйна, Ли Ханхер и Франческо Марии Салерно,Юрия Боровского и Ксении Трачук, Николая Кавешникова Braun J.F. EU Energy Policy under the Treaty of Lisbon Rules. Between a new policy and business as usual. Brussels: EPIN Working Paper, February 2011. №. 31. 14 p; Eberlein B. Inching Towards a Common Energy Policy: Entrepreneurship, Incrementalism, and Windows of Opportunity // Constructing a policy-making state? Policy Dynamics in the European Union / ed. by J. Richardson. Oxford: Oxford University Press, 2012. P.147-169; Hancher L., Salerno F.M. Energy Policy after Lisbon // EU Law after Lisbon / ed. by A. Biondi et al. Oxford: OxfordUniversityPress, 2012. P.391-392; БоровскийЮ. В., ТрачукК.В. Концептуальные и институциональные аспекты энергетической политики ЕС (1990-2014 гг.) // Вестник МГИМО-Университета. 2015. № 1. С.9-17; Кавешников Н.Ю. Развитие внешней энергетической политики Европейского союза // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4. С.82-91; Кавешников Н.Ю. Становление энергетической политики ЕС // Европейский Союз в XXI веке: время испытаний / Под ред. О.Ю. Потемкиной (отв. ред.), Н.Ю. Кавешникова, Н.Б. Кондратьевой. М.: Издательство «Весьмир», 2012. C. 222-253..

Различные аспекты внешней энергетической политики ЕС стали темами большого числа исследований. Сотрудничество, роль институтов и глобальных рынков рассматриваются в труде Андреаса Голдтау и Ника Ситтера; энергетическая безопасность ЕС как внешнеполитический вызов - в работе Ричарда Янгса; изменения, которые внес Лиссабонский договор в способность ЕС проводить внешнюю энергетическую политику - в статье Барта фон Воорена;роль Европейской комиссии - в статьях Франчески Батцеллы Goldthau A., Sitter N. A Liberal Actor in a Realist World: The European Union Regulatory State and the Global Political Economy of Energy. Oxford:Oxford University Press, 2015. 192 p; Youngs R. Energy Security: Europe's new foreign policy challenge. London and New York: Routledge, 2009. 229 p; Van Vooren B. Europe Unplugged: Progress, Potential and Limitations of EU external energy policy three years post-Lisbon. Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS). Stockholm, November 2012. 54p; Batzella F. EU External Relations in the Energy Sector. Which Role for the Commission? A Principal-Agent Analysis. UACES 43rd Annual Conference, Leeds, 2-4 September 2013. 28 p; Batzella F. Secure and also Lawful? A Trade-Off between Security of Supply and Compliance with Union Energy Law. Paper presented at the ECPR Conference, Glasgow 3-6 September 2014. 26 p..

Исследованию энергетических отношений Российской Федерации и Европейского союза посвящены труды Джонатана Стерна (газовая проблематика в отношениях между Россией и странами Европы), Татьяны Романовой (проблемы институтов, энергетической безопасности), Николая Кавешникова (разногласия по вопросам видения энергетической безопасности), Томаса Малтби (энергетическая безопасность ЕС и Российская Федерация) Reducing European Dependence on Russian Gas - distinguishing natural gas security from geopolitics. OxfordInstituteforEnergyStudies. 2014. 87 p; Романова Т. Энергетические связи России и Евросоюза: проблемы и перспективы// Российский совет по международным делам. 2013. URL: ttp://russiancouncil.ru/inner/index.php?id_4=1492#top (дата обращения 22.02.2016); Романова Т. А. Институциональные аспекты диалога России и Европейского союза: через диверсификацию к примитивизации? (На примере энергетических отношений) // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 6: Философия, политология, социология, психология, право, международные отношения. 2015. № 1. С.65-76; Romanova T. A. Russian energy in the EU market: Bolstered institutions and their effects // Energy Policy. 2014. Vol.74. November. P. 44-53; Романова Т.А. Энергобезопасность без паники // Россия в глобальной политике. 2010. URL: http://www.globalaffairs.ru/number/Energobezopasnost-bez-paniki-14862 (дата обращения 22.01.2016); Кавешников Н.Ю. Многоликая энергетическая безопасность // Международная жизнь.2011. № 12. С. 88-103; Кавешников Н.Ю. Проект Энергетического союза ЕС в контексте отношений между Россией и Европейским союзом // Вестник Московского университета. Серия 25: Международныеотношенияимироваяполитика. 2015. №2.С.73-95; Maltby T. European Union energy policy integration: A case of European Commission policy entrepreneurship and increasing supranationalism // Energy Policy. 2013. №55. P. 435-444..

Новизна исследования заключается в том, что оно является попыткой продемонстрировать последствия сдвига в институциональном балансе в энергетической политике Европейского союзадля ее внешнегоаспекта и концептуализировать современное распределение полномочий между институтами и странами-участницами в рамках «ловушки совместных решений».

В первой главе будет сформирована и охарактеризована теоретическая база исследования на основе объединения теории исторического неоинституционализма и концепции «ловушки совместных решений». Во второй главе раскрывается процесс эволюции энергетической политики Европейского союза и текущий институциональный баланс в ее рамках. Третья глава посвящена выявлению последствий сдвига институционального баланса для внешней энергетической политики ЕС и стран-участниц на примере кейса «Южный поток».

1. Теоретические основы исследования

1.1 Обоснование выбора теории

Европейский союз бесспорно является одним из самых институционализированных политических образований в мире с множеством межправительственных и наднациональных институтов и растущим объемом EU acquis. Устойчивая эволюция ЕС в сторону расширения и углубления наднационального управления в различных политических сферах (policydomains) порождает среди исследователей вопросы о том, почему полномочия по разработке политик переходят с национального на наднациональный уровень, что обуславливает относительно быструю коммунитаризацию одних политических сфер и задерживает другие, в какой степени Европейский союз управляется наднациональными/межправительственными методами? Однако единого подхода к объяснению такого комплексного, динамичного и во многих отношениях уникального процесса не существует.

Европейский союз представляет собой политическое образование, которое одновременно функционирует на разных уровнях - международном, наднациональном, транснациональном, региональном, которые неразрывно связаны между собой. Согласно Дж. Питерсону Peterson J. The choice for EU theorists: Establishing a common framework for analysis // European Journal of Political Research. 2001. № 39. P. 289-318., как правило, теории интеграции могут предложить объяснение политических исходов на одном из данных уровней, ни один теоретический подход не способен адекватно охватить все уровни. Выбор теории зависит от объекта исследования и уровня, на котором он находится. Питерсон выделяет три уровня принятия решений в ЕС: первый - надсистемный уровень или «уровень исторических решений», на котором принимаются решения, меняющие природу ЕС как политической системы. Доминирующими акторами здесь являются государства-члены ЕС, собирающиеся в формате Европейского совета либо межправительственной конференции, в редких случаях Суд ЕС. Суперсистемный уровень является предметом теорий высокого порядка - межправительственной и неофункционалистской. Второй уровень - системный, «уровень осуществления политики». Полномочия по определению политик разделены между институтами, где доминирующими являются Совет ЕС, Комитет постоянных представителей (COREPER), Европейская комиссия. На данном уровне происходит согласование национальных точек зрения, выработка общей позиции и выбор между альтернативными курсами действий. Системный уровень подразумевает важность межправительственного торга при разработке политик, однако при всё расширяющемся использовании обычной законодательной процедуры (ordinarylegislativeprocedure) наиболее значительным становится не межправительственное, а межинституциональное измерение выработки политического курса. Лучшая теоретическая модель для объяснения деятельности на данном уровне предлагается в рамках неоинституционализма. Последний, подсистемный уровень, «уровень формирования политики», раскрывает то, как Европейский союз функционирует на повседневной основе. Особенности этого процесса обстоятельнее других раскрывает теория политических сетей.

Предметом данного исследования является институциональная динамика, в более широком смысле - институциональное развитие одной из политических сфер (энергетической политики) в рамках Европейского союза. В соответствии с классификацией Дж. Питерсона, предмет исследования отвечает системному уровню принятия решений. Таким образом, наиболее соответствующую для анализа указанной проблематики теоретическую базу предлагают неоинституциональные подходы.

Неоинституционализм в изучении европейской интеграции проявился во второй половине 1980 - 1990-х гг., и за прошедшее время был создан внушительный массив работ в рамках данной исследовательской традиции. К наиболее известным относятся исследования Марка Поллака, Томаса Риссе и Тани Бёрцель, Вивьен Шмидт, Джозефа Джупилле и Джеймса Капоразо, Джорджа Цебелиса и Джоффри Гаррета, Марка Аспинуолла и Джеральда Шнайдера Pollack M. The New Institutionalism and the European integration // European Integration Theory. 2 ed. / ed. by T. Diez, A. Wiener. Oxford: Oxford University Press, 2009. P.125-144; Bцrzel T. A., Risse T. When Europeanization Hits Home: Europeanization and Domestic Change. EUI Working Papers RSC №. 2000/56. 2000. 24 p; Schmidt V. A. Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse // Annual Review of Political Science. 2008. Vol. 11. №1. P. 303-326;Jupille J., Caporaso J.A. Institutionalism and the European Union: Beyond International Relations and Comparative Politics // Annual Review of Political Science. 1999. Vol. 2. P.429-444; Tsebelis G., Garrett, G. Agenda Setting, Vetoes and the European Unionґs Co-decision Procedure // The Journal of Legislative Studies. 1997. Vol. 3, №2. P.74-92; Aspinwall M.D., Schneider G. Same Menu, Separate Tables. The Institutionalist Turn in Political Science and the Study of European Integration // European Journal of political Research, Vol. 38. P.1-36; Aspinwall M.D., Schneider G. The rules of integration: institutionalist approaches to the study of Europe. Manchester: Manchester University Press. 2001. 217 p.. Неоинституциональная школа представляет собой мозаику разнородных подходов, концепций и идей. Хотя все институциональные теории объединены мыслью о том, что «институты имеют значение», и заинтересованы в выявлении той роли, которую играют институты при определении политических исходов, в остальном их понимание может радикально различаться. На данный момент наиболее распространённой является классификация Питера Холла и Розмари Тейлор, в соответствии с которой выделяется три типа нового институционализма - неоинституционализм рационального выбора, исторический неоинституционализм и социологический неоинституционализмHall P., Taylor R. Political science and the three new institutionalisms // Political Studies. 1996. Vol. 44. №5. P. 936-57.. В начале 2000-х три «старых» неоинституциональных подхода были дополнены новым направлением - дискурсивным неоинституционализмом (В. Шмидт)Schmidt V. A. Discursive Institutionalism: The Explanatory Power of Ideas and Discourse // Annual Review of Political Science. 2008. Vol. 11. №1. P. 303-326.. В Таблице 1 представлены ключевые идеи каждого подхода. Таблица 1

Типы неоинституционализма Warleigh A. Understanding European Union Institutions. London and NY: Routledge, 2002. P. 8; Schmidt V. Op.cit.

Согласно Холлу и Тейлор, данные теории можно расположить в континууме от подхода, основанного на расчете (calculusapproach), до подхода, основанного на культуре (culturalapproach)Hall P., Taylor R. Op.cit. P. 939-940.. Согласно первому подходу, акторы, действуя стратегически, стремятся максимизировать свою выгоду, а институты обеспечивают им большую или меньшую степень определенности относительно настоящего или будущего поведения других акторов. Культурный подход подчеркивает зависимость действий акторов от их мировоззрения в противовес сугубо инструментальному расчету. Согласно нему акторы встроены в институты, состоящие из символов, сценариев, норм, которые выступают в качестве фильтров для интерпретации и ситуаций, и самих акторов и влияют на выбор курса действий. Кроме того, институты также воздействуют на идентичность и предпочтения акторов. Неоинституционализм рационального выбора соответствует подходу, основанному на расчете, социологический - культурному. Эклектичные исторический и дискурсивныйподходы находятся по центру данного континуума.

Неоинституционализм - неотъемлемый аналитический подход при изучении эволюции политик в Европейском союзе. Он позволяет одновременно учитывать сохраняющееся главенство национальных правительств в принятии решений в ЕС и значение интеграционных институтов. Принимая во внимание тот факт, что институты ЕС обладают определенной степенью независимости и зачастую преследуют «европейские» интересы в противовес национальным, их влияние нельзя сбрасывать со счетов. Наднациональные институты, в особенности Европейская комиссия при поддержке Суда ЕС, играют значительную рольв формировании идей, мобилизации интересов и продвижении наднациональных решений общих проблем стран-участниц ЕС. Однако не стоит и переоценивать автономность институтов от национальных правительств. Институты ЕС, не представляющие национальные правительства (Европейский совет и Совет ЕС), могут влиять на процесс интеграции только тогда, когда они прямо не противоречат предпочтениям стран-участниц, через создание и использование подходящих «окон возможностей» Maltby T. European Union energy policy integration: A case of European Commission policy entrepreneurship and increasing supranationalism // Energy Policy. 2013. №55. P. 435-444..

Эволюция энергетической политики Европейского союза - наглядный пример, демонстрирующий доминирование национальных правительств и использование возможностей интеграционными институтами. Энергетика является весьма специфической областью интеграции.Это - составляющая безопасности государства; прерогатива обеспечения энергетической безопасности ранее всегда принадлежала национальным правительствам. Какие-либо компетенции наднациональных институтов в данной сфере не были компонентом первичного законодательства ЕС вплоть до подписания Лиссабонского договора. На протяжении большей части интеграционного процесса страны-участницы весьма негативно воспринимали попытки Сообщества вмешиваться в энергетическую сферу. Однако, если взглянуть на траекторию развития указанной политики и на ее современное состояние, очевидно, что она в значительной степени коммунитаризирована и являет собой больше, чем наименьший общий знаменатель позиций национальных правительств. В связи с этим возникает вопрос: каким образом при изначальном нежелании стран-участниц так или иначе ограничивать свои полномочия в энергетической сфере, интеграция в ней всё равно происходит, частично распространившись даже на «неприкосновенную» внешнюю энергетическую политику? Перечисленные неоинституциональные подходы, разделяя идею о том, что «институты важны», всё же различно рассматривают их роль и механизм влияния на политические исходы и предлагают различные ответы на поставленный вопрос. Теоретической сложностью данного исследования является выбор подхода, благодаря которому стало бы возможным рассмотреть влияние национальных предпочтений (учитывая специфику энергетики как сферы интеграции) и институционального взаимодействия на эволюцию энергетической политики ЕС.

Неоинституционализм рационального выбора рассматривает институты как инструменты стратегически действующих акторов, преследующих сформированные вне институтов цели. Но, если рассматривать эволюцию энергетической политики Европейского союза, очевидно, что наднациональные органы ЕС также имеют свои, проинтеграционные предпочтения и ресурсы для их продвижения, и при определенных условиях могут добиваться принятия более наднациональных решений, чем того желают страны-участницы Maltby T. Op. cit. . То есть, отрицание какой-либо автономной роли институтов неуместно относительно объекта данного исследования. Что касается социологического и дискурсивного неоинституционализмов, то они, представляя конструктивистскую ветвь исследований, сохраняют ее главные недостатки. Цитируя Э. Моравчика: «Конструктивисты способствовали эмпирическому и теоретическому осмыслению европейской интеграции в гораздо меньшей степени, чем предполагают их мета-теоретические суждения, - определенно меньше, чем существующие альтернативы. …. Причиной этого является показательное нежелание конструктивистов брать на себя риск эмпирического неподтверждения их гипотез» Moravcsik A. Constructivism and European Integration // The social construction of Europe / ed. by T. Christiansen, K.E. Jorgensen, A. Wiener. London: Sage, 2001. P. 178.. Согласно Моравчику, проблема конструктивистов состоит, во-первых, в том, что они не выдвигают «уникальные проверяемые гипотезы», предпочитая вместо этого широкие, открытые к интерпретации идеи, которые могут обосновать практически любой исход, во-вторых, даже если выдвинутая гипотеза соответствует вышеуказанным критериям, конструктивисты не в состоянии доказать, что именно их методы предлагают более обоснованные результаты, нежели другие (рационалистские) теории. По этой причине в данном исследовании резонным видится использование более рационалистского теоретического подхода.

Теорией, в наиболее полной степени отвечающей критериям данной работы, является исторический неоинституционализм (ИН). Рассматривая интеграционный процесс как исторический феномен, он позволяет оценить взаимодействие наднациональных органов ЕС и национальных правительств в динамике и рассмотреть его долговременные институциональные последствия.

Так как исторический неоинституционализм не является однородным теоретическим подходом, следующий параграф будет направлен на концептуализацию ИН в рамках проблематики данного исследования.

1.2 Исторический неоинституционализм

Термин «исторический неоинституционализм» объединяет большой круг разнородных исследований, созданных в 1970 - 90-е гг. (С. Стейнмо, К. Телен и Ф. Лонгстрет, П. Пирсон, Т. Скокпол, Э. Иммергут, П. Холл, Дж. Айкенберри) Steinmo S., Thelen K., Longstreth F. Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge: Cambridge University Press. 1992. 257 p; Pierson P. Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. Princeton: Princeton University Press. 2003. 208 p; Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics // American Political Science Review. 2000. Vol. 94/2. P.251-267; Skocpol T., Pierson P. Historical Institutionalism in Contemporary Political Science // Political Science: State of the Discipline / ed. by I. Katznelson, H.V. Milner.NY: W.W. Norton, 2002. P. 693-721; Immergut E. M. Historical-institutionalism in political science and the problem of change // Understanding Change: Models, Methodologies, and Metaphors / ed. by A. Wimmer, R. Kцssler. NY: Palgrave Macmillan, 2006. P. 237-259; Hall P.A. Historical Institutionalism in Rationalist and Sociological Perspective // Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power / ed. by J.Mahoney. K. Thelen. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. P.204-224. Ikenberry G.J. History's heavy hand: institutions and the politics of the state. Paper presented at the conference “New Perspectives on Institutions”, University of Maryland, October 1994. 32p. .Весь массив исследований в рамках ИН объединён тремя общими утверждениями. Во-первых, политические исходы и ориентация политической системыво многом определяются ключевыми политическими структурами - такими как институциональная конфигурация правительства или партий. Структура политического образования формирует и ограничивает цели, возможности и стратегии групп и индивидов, которые действуют в ее рамках. Во-вторых, для понимания того, как проявляются институциональные ограничения и возможности, они должны быть помещены в исторический процесс; сроки, последовательность, «эффект колеи», непредвиденные последствия и «эффекты» политик имеют значение. В-третьих, институциональные структуры не предоставляют исчерпывающее объяснение политическим исходам. Они оказывают влияние на них посредством ограничения и предоставления возможностей акторам, но общее воздействие необходимо оценивать в сочетании с другими факторами, такими как общественные интересы, культура и идеология, новые идеи и т.д. Ikenberry G.J. History's heavy hand: institutions and the politics of the state. Paper presented at the conference “New Perspectives on Institutions”, University of Maryland, October 1994. P.2.

Как уже отмечалось, ИН - эклектичен, объединяет как черты социологического, так и неоинституционализма рационального выбора. Исследовательская традиция исторического неоинституционализма рассматривает природу акторов расширительно, объединяя взгляды других подходов. Согласно ИН, акторы могут действовать рационально, стремясь максимизировать свои выгоды, и в то же время неосознанно следовать установленным обществом рамкам и нормам, соответствуя «логике уместности» (logicofappropriateness), свойственной социологической ветви неоинституционализма. С. Стейнмо полагает, что, как правило, к значительным политическим исходам следует подходить как к продукту и соблюдения правил, и максимизации выгод Steinmo S. What is Historical Institutionalism? // Approaches and Methodologies in the Social Sciences A Pluralist Perspective / ed. by D. Della Porta, M. Keating. Cambridge: Cambridge University Press, 2008. P.163..

Согласно историческому неоинституционализму институты обеспечивают контекст, в котором политические акторы определяют свои стратегии и преследуют интересы. Более того, в институтах формируются не только стратегии, но и сами цели акторов Bulmer S. Politics in time meets the politics of time: historical institutionalism and the EU timescape // Journal of European Public Policy. 2009. Vol. 16. P.356. . По выражению Телен и Стейнмо, исторический неоинституционализм представляет собой попытку пролить свет на то, как на политическую борьбу воздействует институциональная среда, в которой эта борьба происходит Steinmo S., Thelen K. Historical institutionalism in comparative politics // Structuring Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis / ed. by S. Steinmo, K. Thelen, F. Longstreth. Cambridge: Cambridge University Press. 1992. P.2..

ИН принимает наиболее широкую трактовку институтов: они включают формальные организации и неформальные нормы и процедуры, которые устанавливают правила поведения. Вопрос о том, что считать институтом, а что нет, рождает множество противоречий в литературе по ИН. В целом, исторические неоинституционалисты заинтересованы в целом ряде государственных и общественных институтов, которые оказывают влияние на формирование предпочтений политических акторов и выстраивают структуру властных отношений. Сюда входят нормы электорального процесса, структура партийной системы, взаимоотношения между ветвями власти, организации экономических акторов, например, профсоюзы.

По оценке Марка Поллака Pollack M. The New Institutionalism and the European integration // European Integration Theory. 2 ed. / ed. by T. Diez, A. Wiener. Oxford: Oxford University Press, 2009. P. 129., «первое поколение» исследований в традиции исторического неоинституционализма было более успешно в объяснении преемственности, чем причин институциональных сдвигов. Преемственность, согласно ИН, обуславливается тем, что политические институты характеризуются так называемыми «позитивными эффектами» (positivefeedbacks), существующими до тех пор, пока данные институты генерируют стимулы для их сохранения, требуя только постепенной адаптации к изменяющейся политической обстановке. Согласно Пирсону в той среде, где присутствуют «позитивные эффекты», политике свойственны следующие феномены: инерция или ситуация lock-in, при которой существующие институты остаются в равновесии, несмотря на значительные политические изменения, критическая роль сроков и последовательности, при которой относительно немасштабные и случайные события, которые происходят вначальные периоды «переломных моментов развития» (criticaljunctures)оказывают формирующее влияние (при наличии соответствующего институционального контекста) на события, которые произойдут позже, и «эффект колеи»(pathdependency), при котором более ранние институциональные и политические решения могут сохраняться и влиять на решения, принимаемые в будущем, даже если их последствия негативны Pierson P. Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics // American Political Science Review. 2000. Vol. 94/2. P.263. . В первом поколении работ принятой моделью институциональных изменений оставалась концепция «прерывающегося равновесия»(punctuatedequilibrium) С. Краснера. Согласно ей институциональное устройство, как правило, сохраняется неизменным, пока оно не входит в глубочайшее противоречие с социальными и экономическими условиями или не сталкивается со значительным внешним шоком. В такой момент старая институциональная структура рушится, порождая короткий промежуток времени, в течение которого вероятны несколько путей развития. Исследователи называют его «переломный момент развития» (criticaljuncture). Как только будет сделан фундаментальный институциональный выбор, акторы быстро адаптируются к новым правилам игры, и рождается новый политический порядок.Многие исторические неоинституционалисты критикуют данную модель, говоря о том, что приписывание ключевой роли внешним шокам не допускает мысли об инициативных действиях акторов, и о том, что представление политических и институциональных реформ результатомслучайных событий в корне неверно Steinmo S. Op. cit. P.168. .Более того, Телен и Стейнмо полагают, что институциональные сдвиги могут быть итогом постепенных изменений - результатов политической борьбы и стратегического маневрирования в рамках существующих институциональных ограничений Steinmo S., Thelen K. Op. cit. P.17. . Во втором поколении исследований ИН для объяснения институциональных изменений было выдвинуто предположение, что существуют еще и «негативные эффекты» (negativefeedback), которые провоцируют проведение институциональных и политических реформ. В таком случае существующие институты имеют обратный эффект и постепенно расшатывают их социальную или политическую базу, что в итоге может привести к их реформированию Pollack M. Op. cit. P. 134..

Таким образом, исторический неоинституционализм предполагает, что политические институты и политики со временем могут приводить к различным результатам в зависимости от их характеристик и типа эффектов, которые они производят. Концепция «негативных эффектов», в отличии от модели «прерывающегося равновесия» выдвигает предположение о том, что институциональные изменения могут быть продолжающимися, а трансформация институтов - продуктом постепенной адаптации.

ИН подчеркивает сложность поддержания институциональной эволюции под жестким контролем. Согласно историческому неоинституционализму акторы могут первоначально иметь сильную позицию, отстаивать свои интересы, но, тем не менее, поддержать политические и институциональные реформы, которые изменят их положение в неожиданную либо нежелательную сторону. В исследовательской традиции исторического неоинституционализма убедительное теоретическое объяснение этого процесса предложил Пол Пирсон в своей статье «Путь к европейской интеграции…» Pierson P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis // European Integration and Supranational Governance / ed. by W. Sandholz, A. Stone Sweet. Oxford: Oxford University Press, 1998. P.35-43. . Потенциал ИН к объяснению данного феномена лежит в его внимании к темпоральному аспекту политики (влияние временных горизонтов акторов, интервалов между решениями, долговременных последствий и возникающих в их результате ограничений контроля стран-участниц). В соответствии с ИН, политическое развитие должно пониматься как процесс во времени; попытки оценить результат этого процесса в тот или иной конкретный момент искажают его, и не рисуют полную картину происходящего. По словам П. Пирсона: «Представление о ЕС зависит от того, рассматривается ли один кадр или же весь видеоряд». Оценка развития Европы с учетом временного компонента дает намного лучшее понимание природы Союза. В тот или иной конкретный момент времени («кадр») дипломатическое маневрирование национальных правительств представляется преобладающим, и межправительственная перспектива кажется наиболее целесообразной. Однако, если рассматривать интеграцию как исторический процесс («видеоряд»), полномочия стран-участниц видятся ограниченными в большей степени, а вмешательство других акторов и совокупные ограничения регулятивного режима более значительными.

Пирсон выделяет четыре фактора, которые могут привести к появлению пробелов в контроле стран-участниц:

Частичная независимость институтов ЕС

При создании Европейских сообществ перед национальными правительствами стояла задача сформировать институциональные структуры, которые обеспечили бы эффективность процесса принятия решений, имплементации и контроля над широким кругом политических сфер, а также механизм принужденияв условиях большого количества стран-участниц с различающимися интересами. Это вынудило правительства предоставить значительные полномочия создаваемым институтам. Обладая существенными ресурсами, наднациональные органы не является пассивными инструментами в руках государств, а стремятся к расширению своих компетенций и большей независимости.

Ограниченный временной горизонт политиков

Множество политических решений, в особенности комплексные политические меры или масштабные институциональные реформы, сказываются только в долгосрочной перспективе. Однако политики зачастую наиболее заинтересованы в краткосрочных результатах своей деятельности, и «отложенные» эффекты недооцениваются. Основной причиной этого является логика электоральной политики: так как избиратели голосуют, основываясь на политических успехах в краткосрочный период, политики на них и ориентируются. Таким образом генерируется разрыв между краткосрочными политическими интересами и долговременными институциональными последствиями.

Непредвиденные последствия

Тем не менее, даже если разработчики политик ориентируются на долгосрочную перспективу, все равно существует вероятность появления непредвиденных последствий. Согласно Пирсону, это особенно актуально для Европейского союза из-за наличия чрезвычайно большого количества рассматриваемых вопросов. В отличие от международных организаций, ЕС занимается диапазоном проблем, сопоставимым с объемом внутриполитических вопросов государства, от установления цен на сельскохозяйственную продукцию до регулирования выбросов автомобилей. За шесть десятилетий компетенции Союза расширились настолько, что государства-члены не в состоянии жестко контролировать развитие всех политических сфер. В данном контексте временные ограничения, асимметричный доступ к информации и необходимость делегировать принятие решений экспертам способствует появлению непредвиденных последствий и пробелов в контроле со стороны государств.

Изменение предпочтений национальных правительств

Политические предпочтения нацправительств могут поменяться по ряду причин. Изменившиеся обстоятельства либо новая информация могут спровоцировать смену интересов. В той же степени важно помнить, что состав правительств изменяется на регулярной основе, и разные кабинеты могут иметь различные взгляды на вопросы, рассматриваемые в рамках ЕС.

Пирсон также перечисляет причины, по которым пробелы в контроле даже при их идентификации, сложно ликвидировать Pierson P. The Path to European Integration: A Historical Institutionalist Analysis. Op. cit. P.44-46.:

Сопротивление институциональных акторов

Суд ЕС, Комиссия и Европейский парламент накопили существенный политический потенциал, который могут использовать для оказания сопротивления попыткам стран-участниц расширить свой контроль над их деятельностью. Однако национальные правительства обладают правом определять (и изменять) основные правила игры и широкими надзорными полномочиями, контролируют бюджет и назначения, поэтому сравнительно с ними возможности институтов выглядят весьма скромно.

Институциональные барьеры для проведения реформ

По Пирсону, институты ЕС имеют такое качество как «вязкость» («sticky»)- устойчивость к институциональным и политическим реформам. В принципе, государства-члены ЕС обладают правом изменить или даже ликвидировать Суд ЕС, Комиссию, Европейский парламент. Но на деле в Европейском союзе были созданы правила игры, которые препятствуют подобным изменениям. Те же требования, которые делают первоначальное принятие решений таким трудным, распространяются и на попытки отменить проведенные реформы, даже если они непредвиденно затратны или ущемляют национальный суверенитет.

Высокие издержки при возврате к предыдущей модели ведения деятельности

Когда акторы адаптируются к новым правилам игры и берут на себя обширные обязательства в ожидании, что эти правила будут действовать в будущем, резко повышаются издержки в случае выхода из данных соглашений. В таком случае возвращение к «старой» политике является непривлекательным вариантом, и национальные правительства оказываются в ситуации, когда без возможности вернуться к предыдущему состоянию из-за высоких издержек, они заблокированы в ограниченном пуле доступных политических опций (lock-in). Такая ситуация имеет «эффект колеи» - институциональные или политические решения - даже субоптимальные - воспроизводят сами себя с течением времени.

Все приведенные аргументы связаны важнейшей особенностью - чтобы их обнаружить, необходимо рассматривать политическое развитие во времени. Поэтому именно ИН может предоставить объяснение, почему появляются пробелы в контроле стран-участниц. Такие разрывы в способности национальных правительств держать весь интеграционный процесс под контролем создают возможности для автономных действий институтов, которые в свою очередь могут быть трансформированы в политические ресурсы. В результате в следующем раунде принятия решений институты становятся более влиятельными акторами. Пол Пирсон отмечает, что в отличие от неофункционализма, ИН не рассматривает перетекание политического контроля как игру с нулевой суммой. Согласно историческому неоинституционализму эволюция норм и политик и социальная адаптация порождают всё более структурированную политическую систему, которая ограничивает действия всех акторов.

1.3 Формулирование гипотезы

Исторический неоинституционализм предоставляет убедительную отправную точку исследования, позволяя проанализировать процесс институционализации энергетической политики, выделить факторы, содействовавшие ему, и, напротив, институциональные барьеры. Вклад исторического неоинституционализма в понимание функционирования Европейского союза состоит не только в идее о «вязкости» институтов и влиянии «эффекта колеи», но и в том, что ИН перечисляет условия, при которых можно ожидать различные эффекты (positive/negativefeedback)и обусловленные прошлыми решениями действия. Одним из таких условий является активная роль институтов. В соответствии с ИН, институты не представляют собой только арену для согласования позиций стран-участниц ЕС, но способны создавать и преследовать собственную повестку. Это является особенно актуальным по отношению к энергетической политике ЕС. Европейская комиссия действительно была у истоков и продолжает свою деятельность по расширению и углублению энергетической политики СоюзаПодробнеесм. Maltby T. European Union energy policy integration: A case of European Commission policy entrepreneurship and increasing supranationalism // Energy Policy. 2013. №55. P. 435-444; Mayer S. Path dependence and Commission activism in the evolution of the European Union's external energy policy // Journal of International Relations and Development. Volume 11, № 3, 2008. P. 251-278; Batzella F. EU External Relations in the Energy Sector. Which Role for the Commission? A Principal-Agent Analysis. UACES 43rd Annual Conference, Leeds, 2-4 September 2013. 28 p; Eberlein B. Inching Towards a Common Energy Policy: Entrepreneurship, Incrementalism, and Windows of Opportunity // Constructing a policy-making state? Policy Dynamics in the European Union / ed. by J. Richardson. Oxford: Oxford University Press, 2012. P.147-169.. Исторический неоинституционализм, рассматривая наднациональные органы в качестве одних из ключевых игроков в политическом процессе Европейского союза, таким образом, предоставляет концептуальную основу для анализа роли институтов в развитии энергетической политики ЕС.

Энергетика считается сферой, где страны-участницы сохранили значительную степень своих полномочий. Долгое время необходимость действий на общеевропейском уровне не была очевидной, и национальные правительства были весьма чувствительны к вмешательству Европейского союза в самый центр национального суверенитета. При разработке Маастрихтского договора глава об энергетике была исключена из финальной версии документа из-за разногласий стран-участниц. При ревизии Договора в 1996 г. Комиссия вновь предложила включить отдельную главу, что было отклонено под давлением Нидерландов, Великобритании и Германии Mayer S. Op. cit. P.256. , так же и в Ницце. Только в Лиссабонском договоре энергетика была обозначена как совместная компетенция стран-участниц и Европейского союза (статья 4(2)(i)Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС)) Article 4 of the Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union.URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012E/TXT (датаобращения 27.03.2016), но с ограничениями в области внешнего измерения энергетической политики (выбор внешних поставщиков энергоресурсов и поддержание отношений с ними) Articles 192, 194 of the Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012E/TXT (дата обращения 27.03.2016). Положения межправительственной теории о том, что модальность интеграции в политических сферах определяется национальными предпочтениями и межгосударственными сделками, в данном случае выглядят весьма убедительно. Однако даже в подобной сфере стратегической важности, анализ с перспективы ИН представляет ситуацию в ином свете. Несмотря на изначальные предубеждения национальных правительств против коммунитаризации энергетической политики, за период с начала 1990-х гг. до сегодняшнего дня полномочия ЕС в энергетической политике значительно расширились (как в первичном, так и во вторичном законодательстве), и, более того, был создан специфический политический режим по внешней энергетической политике Mayer S. Op. cit. P.270-271. . Энергетический домен ЕС на данный момент представляет собой многоуровневую кросс-секторальную систему управления энергетикой, объединяющую наднациональных, межправительственных акторов и страны-участницы в рамках исключительных и совместных компетенций (энергетика, внутренний рынок, экология, торговля, помощь в целях развития, расширение). В итоге межправительственная и наднациональная логика становятся всё более взаимосвязанными. Подобная взаимосвязанность привела к тому, что полное разделение задач между акторами невозможно, и для успешного решения проблем необходима высокая степень координации и последовательности политик Союза и государств, чего становится всё сложнее достигнуть.

Проблема несогласованности между Союзом и странами-участницами в области внешней энергетической политики и, как следствие, субоптимальность принимаемых решений, вписываются в логику институционального феномена lockin, при котором установленные ранее правила игры ограничивают акторов в пределах одного политического курса, даже если он не выгоден. В рамках ЕС такое институциональное положение было концептуализировано Фрицем Шарпфом как «ловушка совместных решений» (jointdecisiontrap). При «ловушке совместных решений» установленная институциональная структура блокирует и решения в сфере политики, и попытки ее изменить. Ее результатом становится либо принятие решений «наименьшего общего знаменателя», либо отсутствие какого-либо решений, сохранение statusquo. Согласно Шарпфу Scharpf F.W. The joint-decision trap: lessons from German federalism and European integration // Public Administration. 1988. № 66. P. 254., появление «ловушек» наиболее вероятно при следующих условиях: