Процесс изменения институционального баланса в энергетической политике Европейского союза

Одной из целей настоящего исследования является объяснение данного институционального сдвига. Как было доказано в главе 1, теоретическим подходом с наибольшим объяснительным потенциалом для этого феномена является исторический неоинституционализм. ИН представляет собой эффективный аналитический подход для понимания процесса принятия решений в ЕС и роли институтов в нем. Также исторический неоинституционализм с его акцентом на эволюционной природе норм и политик позволяет прослеживать историю их развития и способствует объяснению траектории развития политик благодаря таким явлениям как «эффект колеи» и ситуация lockin. Ключевыми концептами ИН, на которые опирается данное исследование, являются модель инкрементальных институциональных изменений Кэтлин Телен и Свена Стейнмо Steinmo S., Thelen K. Op. cit. P.17. и важность роли наднациональных институтов в формировании политик.

С точки зрения исторических неоинституционалистов, институты ЕС - ключевые акторы в политическом процессе, а не только площадки для переговоров. Согласно представителю школы ИН Питеру Холлу, институциональные факторы оказывают сильнейшее влияние на формирование и содержание политик Goodman J.W. Telecommunications Policy-Making in the European Union. Cheltenham,UK: Edward Elgar, 2006. P.4. . К таким факторам в рамках Союза относятся Ibid.:

Институты ЕС (их роль рассмотрена ниже).

Межинституциональные отношения. Согласно статье 194 Договора о функционировании Европейского союза, данные отношения регулируются правилами обычной законодательной процедуры, которая четко фиксирует функции институтов. Статья 218 ДФЕС определяет процедуру заключения международных соглашений; в соответствии с пунктом 218(6)(a)(v), соглашения, подпадающие под действие статьи 194, могут быть приняты Советом ЕС только после одобрения Европейского парламента.

Институциональная организация. Например, в рамках Комиссии подразделение на тематические Генеральные директораты может провоцировать внутри-институциональные разногласия; ГД по конкуренции, внутреннему рынку, энергетике и экологии могут иметь разное видение способов достижения энергетических целей Союза. Между Европейской службой по внешним делам (куда был интегрирован DGRELEX) и директоратами Комиссии также могут появляться противоречия в вопросах внешней энергетической политики, суть которых сводится к противостоянию технократов и дипломатов.

Институциональные нормы (к примеру, принципы и цели, для достижения которых и действуют подразделения). К примеру, деятельность ГД по конкуренции направлена на ее развитие, приоритетом ГД по внутреннему рынку является совершенствование режима и его расширение, в то время как ЕСВД может склоняться к геополитическому подходу и энергетической дипломатии.

Наднациональные институты Европейского союза, в особенности Комиссия при поддержке Суда и Парламента, в значительной степени способствовали становлению всеобъемлющей энергетической политики Союза и ее внешнего измерения. Особое положение энергетической политики в рамках ЕС, ее кросс-секторальный характер (она затрагивается в таких политических сферах как торговля, конкуренция, помощь в целях развития, расширение Союза), открыли множественные каналы влияния для Комиссии задолго до официального создания общей энергетической политики ЕС. Множество исследователей (например, Б. Эберляйн, С. Майер, Т.Малтби, К. Талус) Eberlein B. Op. cit. Meyer S. Op. cit. Maltby T. Op. cit. Talus K. EU Energy Law and Policy: A Critical Account. Oxford: Oxford University Press. 2013. 352 p. отмечает проактивную позицию Комиссии в отношении энергетической политики и ее внешнего аспекта. По мнению Б. Эберляйна, изменения в энергетической политике Союза, хотя и спровоцированные внешними факторами - повышением мировых цен на углеводороды, расширением ЕС на восток и политической значимостью проблемы изменения климата, главным образом были реализованы благодаря активности и политическому предпринимательству Европейской комиссии. Исследование Т. Малтби созвучно предыдущему труду: он утверждает, что в контексте газовых кризисов 2006/2009 гг., Европейская комиссия получила шанс и своевременно его использовала для существенного расширения своих полномочий в секторе. С. Майер пишет о том, что Комиссия активно пользовалась тенденцией «зависимости от выбранного пути» и внешними кризисами для развития компетенций во внешней энергетической политике. Вышеперечисленные труды можно подытожить следующим образом: Европейская комиссия, благодаря своему институциональному положению и внешним событиям, способствовавшим смягчению позиций национальных правительств, добилась от них делегирования значительного объема компетенций в области энергетики на наднациональный уровень.

Другие наднациональные институты - Европейский парламент и Суд ЕС также сыграли свою роль в становлении энергетической политики и ее внешнего измерения. Парламент выступал твердым сторонником создания единого внутреннего энергетического рынка, потому что цели данной политики совпадали с проинтеграционными и экологическими целями, свойственными данному институту Eberlein B. Op. cit. P.160; Van Vooren B. Op. cit. P.14.. Суд ЕС не был однозначными сторонником либеральных реформ, уделяя большее внимание соображениям общественной безопасности, чем развитию конкуренции на энергетических рынках. Однако прецедентное право Суда ЕС предоставило юридическую базу для развития внешнеэнергетических полномочий - речь идет о деле ERTA Case 22/70, Commission v. Council (European Road Transport Agreement) [1971] ECR 263., которое установило доктрину «подразумеваемых полномочий» (impliedpowers), согласно которой даже в отсутствие явно выраженного делегирования полномочий в Договорах Сообщество имеет право заключать международные соглашения, если это необходимо для реализации внутренних полномочий ЕС Haghighi S.S. Energy Security and the Division of Competences between the European Community and its Member States // European Law Journal. 2008. Vol. 14, №4. P.474.. Ввиду зависимости стран Европейского союза от импорта энергоресурсов из третьих стран очевидно, что в некоторых случаях вопросы безопасности поставок или функционирования внутреннего энергетического рынка подразумевают внешнюю политику. На данной основе Европейская комиссия с 2011 г. ведёт переговоры с Азербайджаном и Туркменистаном о заключении договора о строительстве Транс-Каспийского трубопровода. Подобным образом, также основываясь на мандате Совета ЕС с 2012 г. Европейская комиссия ведет переговоры с Россией и Белоруссией по поводу соглашения о правилах функционирования электрических сетей в странах Балтийского региона. Данные соглашения заключаются без участия стран-участниц Pradel N. The EU External Energy Policy and the Law: Does the EU Really Matter? // Sustainable Energy United in Diversity - Challenges and Approaches in Energy Transition in the European Union / ed. by L. Squintani, H. Vedder, M. Reese, B. Vanheusden. European Environmental Law Forum Series, Vol. 1, 2014. P.241..

Упомянутая модель институциональных изменений Телен и Стейнмо подразумевает, что институциональные сдвиги - это результат постепенных изменений и стратегического маневрирования в рамках текущей институциональной структуры. При рассмотрении эволюции энергетической политики ЕС и ее внешнего измерения (глава 2, параграф 1) становится очевидно, что ей свойственна именно такая логика развития. В таком сложном политическом контексте как энергетическая политика ЕС затруднительнопредпринимать амбициозные, широкие шаги, что было доказано провалами попыток Комиссии создать общий подход Сообщества к вопросам энергетики с 1950 по 1970 гг. Однако маломасштабные, частичные и зачастую неочевидные шаги с течением времени аккумулируются, ограничивают акторов в пределах одного политического курса и в итоге приводят к более крупным, «зависимым от выбранного пути» политическим изменениям. В истории становления энергетической политики Европейского союза не наблюдается резких, крупномасштабных изменений, в том числе институциональных. Этот процесс характеризуется растянутостью во времени, последовательностью и постепенностью предпринимаемых шагов, созданием институциональной «колеи», которая задает траекторию развития политики. Б. Эберляйн назвал данное явление «непрекращающийся инкрементализм» (relentless incrementalism) Eberlein B. Op. cit. P.155.. К примеру, сложнейший процесс либерализации рынков электричества и газа в ЕС начался в 1986 г. с Декларации Совета о целях в области энергетики до 1995 г., где впервые энергетика была упомянута в контексте общего рынка. С данного момента Комиссия начала выстраивать связи между энергетикой и более устоявшейся в рамках ЕС политической сферой - конкуренцией; данные связи имели ключевую роль в продвижении связанных с энергетикой законодательных актов. Основываясь на идее внедрения конкуренции в энергетику, Комиссия использовала свои существующие компетенции для их дальнейшего расширения и заложила политическую базу для последующих реформ. Серия директив по либерализации рынков началась с относительно безобидной Директивы о прозрачности цен, подготовленной на правовой основе статьи 213 Римского договора о компетенции Комиссии проводить сбор информации, необходимой для реализации задач Сообщества. Её целью было создать осведомлённость о ценах, сроках и объемах сделок по газу и электричеству среди промышленных потребителей, таким образом, указать на несовершенства действующего рынка Talus K. Op. cit. P.42.. Ее принятия возможно было добиться, так как она не имела целью повлиять на структуру рынков. Однако это был первый шаг для смягчения сопротивления национальных правительств, и подрыва протекционизма энергетических монополий. С этой директивой была инициирована постепенная либерализации энергетического пространства Европейского союза. Только через 10 лет после публикации Декларации Совета были приняты первые Электрическая (1996) и Газовая (1998) директивы. Дальнейшее последовательное принятие Второго и Третьего энергетического пакетов также свидетельствует об очевидном инкрементальном подходе Европейской комиссии, начавшей с внедрения рыночных принципов в энергетику с минимальными требованиями в первых энергетических директивах в 1990-х гг., и закончившей на данный момент принятием Третьего энергопакета, требующего разделить вертикально-интегрированные компании и обеспечить доступ третьих лиц к энергетической инфраструктуре. Само обозначение энергетики в качестве сферы совместных компетенций в 2009 г. также не было резкой трансформацией политики, скорее кодификацией политического процесса, который ему предшествовал, закономерным результатом «политической колеи», проложенной предшествующими инициативами Европейской комиссии.

Что касается внешнего измерения энергетической политики, вмешательство ЕС в данную сферу до Лиссабонского договора было возможным благодаря доктрине «подразумеваемых полномочий», признанной Судом ЕС в деле ERTA Keukeleire S., Delreux T. The Foreign Policy of the European Union. NY: PalgraveMacmillan, 2014. P.95., которая позволяет Союзу заключать международные соглашения, если это необходимо для реализации внутренней компетенции, но при условии, что право на внутренние меры уже реализовано на коммунитарном уровне. В решении по делу ERTA также содержалось положение о том, что страны-участницы в духе лояльности не вправе принимать на себя международные обязательства, которые не соответствуют правилам Союза и идут вразрез с его целями Губарец Д. Механизм распределения внешнеполитических компетенций в Европейском сообществе // Право и жизнь. № 153 (2), 2011. С.7..

Доктрина «преимущественного права» (pre-emption), согласно которой страны-участницы могут заключать юридически обязывающие соглашения в сферах совместной компетенции только в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией, также ограничивает свободное пространство для внешнеполитической деятельности национальных правительств Keukeleire S., Delreux T. Op.cit.P. 95..

Закономерным итогом вышеуказанных принципов является то, что чем больше было создано внутренних законодательных актов в определенной политической сфере, тем больше возможностей для наднациональных мер во внешнем измерении. Таким образом, постепенное расширение полномочий Европейского союза в рамках энергетической политики означало также расширение полномочий и в ее внешнеполитическом аспекте. Применение данных доктрин способствовало тому, что принятие вторичных законодательных актов по внутреннему энергетическому рынку ограничило возможности национальных правительств вести независимую внешнюю энергетическую политику Haghighi S.S. Op. cit. P.477., а сущность директив, регламентов и решений ЕС, которые традиционно направлены на продвижение принципов внутреннего рынка, создало «политическую колею», которая определила вектор дальнейшего развития энергетической политики. Последующая кодификация доктрины «подразумеваемых полномочий» в статьях 216(1) ДФЕС и 3(2) Konstadinides T. EU foreign policy under the doctrine of implied powers: codification drawbacks and constitutional limitations // European Law Review. 2014. Vol. 39, № 4. P.512., доктрины «преимущественного права» в статье 2(2) ДФЕС и включение энергетики в сферу совместных компетенций только укрепила положение ЕС в реализации внешнеполитических целей, в том числе в области энергетики.

Таким образом, политическое предпринимательство и «непрекращающийся инкрементализм» Комиссии с конца 1980-х гг. привели к значительному изменению институционального баланса в энергетической политике в пользу наднациональных институтов, в том числе, и к расширению их роли во внешнем измерении рассматриваемого сектора.

Анализ динамики, лежащей в основе процесса институционализации энергетической политики и ее внешнеполитического аспекта, а также совокупности инструментов и механизмов в руках Союза (глава 2, параграфы 2 и 3), позволяет сделать вывод о том, что, хотя учреждающие Договоры напрямую не ограничивают право стран-участниц на самостоятельную внешнюю энергетическую политику, и пока на практике единая внешняя энергетическая политика пока не приводит к впечатляющим результатам, Европейский союз обладает внушительным потенциалом для ее развития.

Однако уже сейчас, несмотря на то, что настоящая единая энергетическая политика только формируется, ЕС в состоянии оказывать решающее влияние на энергетические инициативы отдельных стран-участниц. Пример вероятных последствий текущего институционального баланса для национальных правительств - судьба газопровода «Южный поток» - рассматривается в следующем параграфе.

3.2 Провал «Южного потока» как следствие «ловушки совместных решений»

«Южный поток» - это нереализованный проект трубопровода ПАО «Газпром», предназначавшегося для поставок природного газа из Российской Федерации в страны Юго-восточной и Центральной Европы. Он должен был быть проложен от г. Анапа (компрессорная станция «Русская») по дну Черного моря через территориальные воды Турции до Болгарии; сухопутный участок планировалось провести по Болгарии, Сербии, Венгрии, Словении до Италии (терминал Тарвизио) Булаев С. А. Газопровод «Южный поток»: задачи, инновации, перспективы // Вестник Казанского технологического университета. 2013. Выпуск №5, том №16. С.236. и Австрии (Баумгартен).Проект был инициирован Президентом РФ В. Путиным и руководством «Газпрома» после первого украинского транзитного кризиса 2006 г. в целях диверсификации маршрутов поставок и уменьшения роли Украины в них. В том же году российская компания и итальянский энергетический концерн ENI объявили о запуске проекта, в следующем 2007 г. подписав Меморандум о взаимопонимании. В 2008 г. в Швейцарии на паритетных началах была учреждена компания по строительству морского участка трубопровода SouthStreamAG. Первоначально предполагалось, что «Южный поток» будет состоять из двух ниток общей мощностью 31 млрд. кубометров в год, но после второго российско-украинского газового кризиса в 2009 г. было принято решение удвоить число ниток и увеличить объем прокачиваемого «голубого топлива» до 63 млрд. кубометров в год Stern J., Pirani S., Yafimava K. Does the cancellation of South Stream signal a fundamental reorientation of Russian gas export policy? Oxford Institute for Energy Studies. January 2015. P.3..

С 2008 по 2010 гг. Россия последовательно, но не без трудностей подписала межправительственные соглашения с семью европейскими странами (Болгария, Сербия, Венгрия, Греция, Словения, Хорватия, Австрия) для строительства сухопутных участков трубопровода. Переговоры с Сербией осложнялись тем, что на ее руководство оказывал сильное давление ЕС. Болгария, стремясь извлечь максимальную выгоду, заявляла об участии и в конкурирующем проекте «Набукко» и выдвигала дополнительные условия. Из-за сложных переговоров рассматривался альтернативный маршрут прохождения трубопровода через Румынию. В итоге, только в 2012 г. было достигнуто окончательное соглашение о том, что «Южный поток» выйдет из моря на болгарской территории. Болгария, Сербия и Венгрия объявили проект объектом национального значения, что позволило бы сократить сроки решения административных вопросов и облегчить вывод газопровода из-под действия Третьего энергетического пакетаИванниковИ.Н. Проект "Южныйпоток": промежуточныеитоги // Обозреватель = Observer. 2014. № 4. С.66.. Параллельно с заключением межправительственных соглашений Россия столкнулась с резкой критикой «Потока» со стороны Украины, которая опасалась потери объемов транзитного газа и снижения своей геополитической роли Симоненко Е.С. «Южный поток» как приоритет энергетической безопасности России // Геополитический журнал. 2014. № 3. С. 68.. Также были заключены двусторонние соглашения о сотрудничестве с национальными компаниями участвующих стран, и учреждены совместные предприятия для реализации проекта на их территориях Булаев С.А. Указ. соч. C.237.. В 2010 - 2011 гг. к компании SouthStreamAG присоединились немецкая компания WintershallHolding и французская EDF; в результате доли в строительстве морского участка «Южного потока» распределились таким образом: «Газпром» - 50%, ENI - 30%, WintershallHolding и EDF - по 15%. К концу 2011 г. с получением разрешения властей Турции на прокладку газопровода в ее территориальных водах были сняты все формальные ограничения на строительство проекта в его морской части. 7 декабря 2012 г. на компрессорной станции «Русская» был дан старт строительству «Южного потока».

Несмотря на начало строительства, неурегулированным оставался вопрос соблюдения участниками проекта требований вступившего в силу в марте 2011 г. Третьего энергетического пакета (разделение вертикально-интегрированных компаний (ВИК) на транспортировку и поставку потребителям, доступ третьих лиц к инфраструктуре).

Выведение «Южного потока» из-под действия ТЭП было возможно через приобретение им статуса трансграничной европейской сети (TransEuropeanNetwork, TEN). Газопроводы «Ямал» и «Северный поток» имеют такой статус Петров К.Е. Применение правил Третьего энергетического пакета ЕС и его последствия для российской энергетики // Ежегодник Института международных исследований Московского государственного института международных отношений (Университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации. 2014. № 3-4 (9). С. 185.. По оценке эксперта Оксфордского института энергетических исследований К. Яфимавой «Южный поток» не имел шансов на получение такого статуса, так как он не удовлетворял критериям отбора проектов (способствование интеграции рынков, безопасности поставок и т.д.), более того, был прямым конкурентом Южного газового коридора, продвигаемого Комиссией Yafimava K. European regulatory challenge for South Stream: a way forward. European Parliament, Brussels, 5 December 2013. P.16.. Существовал другой путь - через процедуру освобождения от соблюдения норм энергопакета на определенный период времени по статье 36 Директивы 2009/73/EC по газу (exemption). Процедура осуществляется национальными регулирующими агентствами, но окончательное решение остается за Европейской комиссией. Однако на фоне неудачного опыта «Газпрома» с сухопутными ответвлениями «Северного потока» - «OPAL» и «NEL», которым было отказано в полном освобождении Stern J., Pirani S., Yafimava K. Op.cit. P.4., РФ не стала запрашивать подобный статус для «Южного потока» и решила основывать проект только на межправительственных соглашениях с принимающими странами. Европейская комиссия после проверки данных соглашений в декабре 2013 г. объявила их нарушающими законодательство ЕС и призвала к их пересмотру или отказу от них, в противном случае пригрозив странам-участницам исками о невыполнении обязательств. Представитель Комиссии Клаус-Дитрих Борчардт в своем выступлении в Европейском парламенте упомянул о следующих нарушениях в межправительственных сделках: во-первых, несоблюдение правил ТЭП об разделении ВИК, во-вторых, обеспечение доступа третьих компаний к трубопроводу, что означает, что «Газпром» не может обладать эксклюзивным правом на использование его мощности, в-третьих, тарифный режим, не соответствующий нормам конкуренции ЕС South Stream bilateral deals breach EU law, Commission says // Euractiv, 4.12.2013. URL: http://www.euractiv.com/section/competition/news/south-stream-bilateral-deals-breach-eu-law-commission-says/ (дата обращения 28.04.2016) . На что премьер-министр России Д.А. Медведев отметил, что «… с точки зрения международного права акты Евросоюза являются национальным законодательством, а межправсоглашения РФ со странами ЕС регулируются международным правом, которое превалирует над национальным законодательством» Медведев: Соглашения по «Южному потоку» превалируют над законами ЕС // Взгляд. Деловая газета, 10.12.2013. URL: http://vz.ru/news/2013/12/10/663653.html (дата обращения 28.04.2016) . 12 декабря на встрече с министрами энергетики стран, подписавших рассматриваемые соглашения, Европейская комиссия получила мандат на проведение переговоров по пересмотру документов с Россией. Однако в свете разгоревшихся на Украине событий Комиссия дала понять, что медиация правовых вопросов «Южного потока» будет возможна только, если РФ будет «соблюдать международное право в контексте украинского кризиса и будет готова к конструктивному сотрудничеству на основе энергетического права ЕС» Oettinger: EU help in resolving South Stream's legal problems is conditional says // Euractiv, 2.06.2015. URL: http://www.euractiv.com/section/energy/news/oettinger-eu-help-in-resolving-south-stream-s-legal-problems-is-conditional/(дата обращения 28.04.2016) .

Cледующей попыткой остановить строительство стала встреча Президента Комисии Жозе Мануэля Баррозу с болгарскими политиками в апреле, на которой он предостерег Болгарию, чтобы она не мешала новой жесткой линии ЕС по проекту и в целом по Украине Evans-Pritchard A. Russia's South Stream pipeline in deep freeze as EU tightens sanctions noose // The Telegraph, 7.04.2014. URL: http://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/energy/oilandgas/10750840/Russias-South-Stream-pipeline-in-deep-freeze-as-EU-tightens-sanctions-noose.html (дата обращения 28.04.2016) . Между тем Европейский парламент 17 апреля принял резолюцию European Parliament resolution of 17 April 2014 on Russian pressure on Eastern Partnership countries and in particular destabilisation of eastern Ukraine (2014/2699(RSP)). URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2014-0457+0+DOC+XML+V0//EN (дата обращения 28.04.2016) , требующую закрытия проекта в ответ на украинские события. В конце мая Комиссия направила Болгарии официальное послание, в котором потребовала разъяснений по поводу нарушений европейского законодательства (конкурентного права, правил государственных закупок при проведении тендеров на сооружение газопровода), а также приостановления реализации проекта на это время Ратников А. ЕС потребовал от Болгарии приостановить строительство "Южного потока"// РБК, 3.06.12. URL: http://www.rbc.ru/economics/03/06/2014/928196.shtml (дата обращения 28.04.2016) .

В ответ глава «Газпрома» Алексей Миллер заявил, что Комиссия не может остановить строительство «Южного потока», начало которого запланировано на лето 2014 г Миллер: Нам никто не может запретить строить «Южный поток» // Взгляд. Деловая газета, 31.05.2014. URL: http://www.vz.ru/news/2014/5/31/689386.html (дата обращения 28.04.2016) .

Под угрозой судебного разбирательства Болгария 8 июня 2014 г. приняла решение приостановить подготовительные работы на своей территории до устранения замечаний Комиссии Петров К.Е. Указ. соч. С.187.. В начале июля министр иностранных дел Болгарии Кристиан Вигенин по итогам переговоров со своим российским коллегой Сергеем Лавровым заявил о намерении Болгарии продолжать строительство газопровода, при этом отметив, что реализация проекта должна происходить в соответствии с законодательством ЕС. Однако в конце июля правительство Пламена Орешарского, поддерживавшего «Южный поток», было вынуждено уйти в отставку. Новое техническое правительство Георги Близнашки приняло сторону Еврокомиссии, и уже 18 августа Министерство экономики и энергетики Болгарии распорядилось приостановить всю деятельность по проекту, пока он не будет отвечать требованиям Европейской комиссии Болгария приостановила все действия по проекту "Южный поток" // ТАСС, 18.08.2014. URL:

http://tass.ru/ekonomika/1386864 (дата обращения 28.04.2016) . Избранный осенью 2014 г. премьер-министром Бойко Борисов, известный своей проатлантической позицией, настаивал на реализации проекта на основе требований ЕС при соблюдении норм ТЭП.

1 декабря Владимир Путин заявил о невозможности продолжения строительства газопровода из-за неконструктивной позиции Европейского союза и о перенаправлении потоков российских энергоресурсов Путин заявил о невозможности строительства «Южного потока» // Lenta.ru, 1.12.04. URL: https://lenta.ru/news/2014/12/01/potok/ (дата обращения 28.04.2016) . В тот же день Алексей Миллер в ходе визита в Турцию подтвердил закрытие проекта и сообщил о том, что РФ и Турция договорились о строительстве совместного морского газопровода «Турецкий поток» Миллер объявил о закрытии проекта «Южный поток» // Lenta.ru, 1.12.04. URL: https://lenta.ru/news/2014/12/01/miller/ (дата обращения 28.04.2016) .

Рассмотренный кейс призван проиллюстрировать потенциал, которым обладает Европейская комиссия для достижения своих целей, в противовес праву национальных правительств на самостоятельную внешнюю энергетическую политику.

Проект «Южный поток» с самого старта обладал поддержкой стран Евросоюза - Австрии, Италии, Болгарии, Венгрии, Греции, Словении, так как способствовал диверсификации маршрутов поставок природного газа и, как следствие, повышению их энергетической безопасности. Партнерство с такими энергетическими концернами как итальянский ENI, французcкий EDF, немецкий WintershallHolding также придавало проекту определенный вес.

В конце июня 2014 г., несмотря на приостановление строительства и сохраняющиеся претензии Комиссии, Австрия поддержала проект. 25 июня глава «Газпрома» Алексей Миллер и глава австрийского энергетического гиганта OMV Герхард Ройсс подписали соглашение о строительстве ответвления «Южного потока» до Баумгартена. Президент Австрии Хайнц Фишер выступил в защиту проекта, cказав, что ««Южный поток» -- «весьма целесообразный и полезный» проект» Калюков Е., Дзядко Т. «Южный поток» дошел до точки // РБК, 25.06.2014. URL:

http://www.rbc.ru/newspaper/2014/06/25/56be65879a7947299f72ce82 (датаобращения 28.04.2016) . Чуть ранее министр иностранных дел Австрии Себастьян Курц заявил о поддержке проекта, отметив, что страна нуждается в диверсификации маршрутов поставок, и что пять государств-членов Европейского союза являются твердыми сторонниками строительства газопровода Austria pleads for South Stream pipeline // Euractiv, 24.06.2014. URL: http://www.euractiv.com/section/energy/news/austria-pleads-for-south-stream-pipeline/ (дата обращения 28.04.2016) .

В начале июля свою позицию выразила Италия, председательствовавшая в тот момент в ЕС. По словам госсекретаря по европейским делам правительства Италии Сандро Гоци ««Южный поток» должен состояться, и таким образом диверсифицировать маршруты поставок» Italian presidency: South Stream should go ahead // EUobserver, 10.07.2014. URL: https://euobserver.com/tickers/124929 (датаобращения 28.04.2016) . В том же месяце итальянский премьер-министр Маттео Ренци призвал участвующие страны направить в Комиссии совместное письмо в поддержку «Южного потока» Renzi leads belated effort in support of South Stream // Euractiv, 10.06.2014. URL: http://www.euractiv.com/section/global-europe/news/renzi-leads-belated-effort-in-support-of-south-stream/ (дата обращения 28.04.2016) .

Премьер-министр Венгрии Виктор Орбан высказался в защиту проекта: «Венгрия будет строить «Южный поток», потому что он гарантирует нам поставки газа» Венгрия отказалась прекращать работы по «Южному потоку» // Lenta.ru, 1.07.04. URL: https://lenta.ru/news/2014/07/01/hungary/(дата обращения 28.04.2016) . По словам государственного секретаря по вопросам энергетики Венгрии Андраша Арадски, страны, поддерживающие «Южный поток», - Венгрия, Болгария, Словения и Австрия - просили Европейскую комиссию урегулировать разногласия с Москвой по тому, как можно привести проект в соответствие с правом ЕС Венгрия начнет строить свой отрезок Южного потока в 2015 году // Reuters. Россия и страны СНГ, 19.11.2014. URL: http://ru.reuters.com/article/businessNews/idRUKCN0J31FH20141119 (дата обращения 28.04.2016) .

Вышеизложенное указывает на значительный объем поддержки проекта со стороны заинтересованных стран-участниц Европейского союза. Государства Юго-восточной и Центральной Европы в значительной степени зависят от поставок российского газа (их зависимость колеблется от 50% (Австрия, Венгрия, Словения) до 100% (Болгария)) Europe's Dependency On Gazprom In One Chart // Business Insider, 4.03.2014. URL: http://www.businessinsider.com/european-dependency-on-gazprom-2014-3(дата обращения 28.04.2016) и от транзита через ненадежную Украину, что обуславливало их сильную заинтересованность в реализации газопровода.

Однако Европейская комиссия рассматривала проект наоборот, как угрозу энергетической безопасности ЕС. Еще в 2011 г. в то время Комиссар по энергетике Гюнтер Эттингер отметил, что «Южный поток» не является приоритетом Европейского союза, Speech of Commissioner Oettinger at the South Stream event. Brussels, 25.05.2011. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-11-382_en.htm (дата обращения 28.04.2016) что через пару лет, в 2014 г., подтвердил Комиссар по защите потребителей Невен Мимика во время визита в Софию: «Южный поток - это негативный приоритет, так как он диверсифицирует только маршрут, но не источник. … Проект никогда не был приоритетом ЕС» EU Commissioner Mimica: South Stream Is a Negative Priority for EU // InfoBalkans.com, 06.09.2014. URL: http://www.infobalkans.com/2014/06/09/eu-commissioner-mimica-south-stream-negative-priority-eu(дата обращения 28.04.2016) . В декабре 2013 г. Комиссия заявила о том, что заключенные межправительственные соглашения не представляют собой состоятельную правовую базу для строительства и функционирования «Южного потока». Представитель Комиссии также добавил, что, если они не будут пересмотрены, Комиссия будет вынуждена прибегнуть к принудительным мерам South Stream bilateral deals breach EU law, Commission says // Euractiv, 4.12.2013. URL: http://www.euractiv.com/section/competition/news/south-stream-bilateral-deals-breach-eu-law-commission-says/ (дата обращения 28.04.2016) . В январе 2014 г. на встрече Гюнтера Эттингера и министра энергетики РФ Александра Новака было достигнуто решение создать Совместную рабочую группу по «Южному потоку» Europe, Russia set up task force to proceed with South Stream // Natural gas Europe, 20.01.2014. URL: http://www.naturalgaseurope.com/europe-russia-task-force-south-stream (дата обращения 28.04.2016) , однако ее деятельность была прекращена по инициативе Брюсселя в свете разворачивающихся событий на Украине и аннексии Крыма. В своем интервью Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung в июне 2014 г. Эттингер заявил, что претензии к проекту, помимо правовых, стали еще и политическими: «В условиях войны на востоке Украины и непризнания Москвой киевского правительства мы не сможем достигнуть соглашения». Комиссар также добавил, что газопровод устранит Украину из транзитного маршрута (что ухудшит ее переговорную позицию относительно Москвы), такой шаг со стороны Евросоюза равнялся бы отсутствию солидарности энергетическому партнеру. Дополнительным негативным фактором стало то, что Россия обратились с иском по поводу ТЭП во Всемирную торговую организацию, вместо того, чтобы добиваться соглашения в двустороннем формате Rettman A. EU commission scales up rhetoric against Russian gas pipeline // EUobserver, 3.06.2014. URL: https://euobserver.com/foreign/124454 (датаобращения 28.04.2016) .

Президент Комиссии Баррозу в мае 2014 г. на пресс-конференции после неформального саммита лидеров Европейского союза отметил, что проект в его текущем виде ставит под угрозу энергетическую безопасность и Болгарии, и в целом Союза, и что Комиссия готова принять соответствующие меры в отношении этой балканской страны в случае неисполнения требований института Barroso warns Bulgaria on South Stream // Euractiv, 28.05.2014. URL: http://www.euractiv.com/sections/energy/barroso-warns-bulgaria-south-stream-302467(дата обращения 28.04.2016) . 4 июня, в преддверии саммита G7 глава Еврокомиссии подтвердил, что начато разбирательство по поводу условий участия Болгарии в реализации газопровода и предупредил, что подобные процессы могут последовать относительно и других стран, если законодательство внутреннего рынка не будет соблюдаться Remarks by President Barroso ahead of the G7 Summit. Brussels, 4.06.2014. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-14-430_en.htm (дата обращения 28.04.2016) . Сменивший Гюнтера Эттингера осенью 2014 г. Марош Шефчович разделил взгляды своих предшественников, заявив, что «Южный поток» ни в коей мере не способствует энергетической безопасности Европы.

Таким образом, различные представления о природе проекта (угроза энергетической безопасности Союза vs. диверсификация маршрутов поставок) вылились в противостояние Европейской комиссии и заинтересованных стран. Так как Комиссия не обладает правом напрямую требовать закрытия межгосударственных проектов и отказа от определенного поставщика энергоресурсов, она избрала стратегию юридического разбирательства с «Газпромом» и Болгарией по правовым аспектам проекта, в которых институт обладает обширными полномочиями. Речь идет об EUacquis в сфере конкуренции (статьи 100 и 101 ДФЕС) и внутреннего рынка (статья 114 ДФЕС). Аргументируя требования по остановке проекта законодательством внутреннего рынка и конкуренции, и угрожая судебными санкциями странам-участницам, Европейская комиссия добилась того, что Российская Федерация отказалась от реализации проекта, несмотря на очевидную поддержку стран Юго-восточной и Центральной Европы.

Следовательно, современный институциональный баланс в энергетике и смежных сферах сложился таким образом, что даже в отсутствие явно выраженных компетенций во внешнем направлении энергетической политики, наднациональные институты через использование доступных им инструментов могут ограничивать государства-члены ЕС в проведении независимой внешней энергетической политики, что было доказано в рассмотренном кейсе «Южный поток».

Хотя на данный момент наиболее существенное влияние на энергетическую дипломатию стран-участниц оказывают инструменты, созданные на основе более устоявшихся компетенций ЕС - конкуренции и внутреннего рынка (например, «энергетические пакеты»), Комиссия уже начала реализовывать возможности, предоставленные специальной статьей Договора. К примеру, Решение 994/2012 о механизме обмена информацией о двусторонних энергетических соглашениях государств ЕС с третьими странами было принято на правовой базе статьи 194.

3.3 Выход из «ловушки совместных решений»: способы и препятствия

Современная институциональная архитектура во внешней энергетической политике Европейского Союза, таким образом, являет собой пример «ловушки совместных решений». Соотношение полномочий стран-участниц и совокупности рассмотренных инструментов наднациональных институтов не обеспечивают ни одному из акторов решающего перевеса в определении политических исходов во внешнем измерении энергетической политики, что в свою очередь может приводить к принятию субоптимальных решений или даже политическим тупикам, как было проиллюстрировано в предыдущем параграфе.

И в самой статье Ф. Шарпфа, и в работах других авторов указаны пути выхода из «ловушки совместных решений» Scharpf F. W. Op.cit. P.260-264; Peters G.B. Escaping the joint?decision trap: Repetition and Sectoral politics in the European Union // West European Politics, 1997. Vol. 20, №2. P.26-27; Falkner G. Patterns of policy-making in European politics and the EU's joint-decision trap // Routledge Handbook of European Politics / ed. by J.M. Magone. NY: Routledge, 2015. P.709-719.. Их можно сгруппировать по ключевым принципам. Во-первых, манипулирование применяемой моделью голосования (изменение Договоров и замена единогласия на квалифицированное большинство или смена политической арены на ту, где действуют другие правила - участвуют другие акторы либо делегирование бюрократам и экспертам). Во-вторых, механизмы, способствующие консенсусу между участниками: минимизация конфликта путем переопределения рассматриваемой проблемы, ее размывания или уменьшения масштаба, через опт-ауты и пакетные сделки (log rolling), изменения во внешней среде или другие непредвиденные события, которые могут повлиять на предпочтения акторов, переход от рациональной к конструктивистской перспективе (нацеленность национальных правительств не на торг, а на решение проблемы). В-третьих, механизмы, базирующиеся на потенциале наднациональных институтов (в основном Европейской комиссии, благодаря ее роли «менеджера процессов» в ЕС) действовать стратегически и продвигать желаемое решение.

Европейская комиссия в своей деятельности комбинировала различные методы выхода из «ловушки». Йоханнес Поллак и Петер Сломински в своем исследовании стратегий выхода из «ловушки совместных решений» в процессе либерализации энергетических рынков ЕС выделили некоторые из них. Во-первых, Комиссия использовала свои обширные компетенции в области конкуренции, широко применяла полномочие начинать разбирательства в отношении нарушения странами-участницами права ЕС (infringementprocedure), во-вторых, использовала «мягкое» право - публикацию отчетов, исследований, руководящих принципов, в-третьих, через создание технократических регуляторных органов Комиссия содействовала обмену информацией и идеями, выработке консенсуса между акторами Pollak J., Slominski P. Liberalizing the EU's Energy Market. Hard and soft power combined // The EU's Decision Traps: Comparing Policies / ed. by G. Falkner. Oxford: Oxford University Press, 2011. P.93-106..

Однако во внешнем аспекте энергетической политики ЕС не обладает тем же весом и арсеналом юридически обязывающих инструментов, поэтому методы выхода из политических и институциональных тупиков сводятся к механизмам, способствующим консенсусу, и «мягкому» праву. Среди упомянутых механизмов наиболее эффективными, как показала история, являются внешние факторы, такие как повышение мировых цен на энергоресурсы, российско-украинские транзитные кризисы, расширение 2004/2007, которое включило в состав ЕС более импортозависимые страны, проблема изменения климата в глобальной повестке дня. Подобные события выступали в качестве катализаторов, открывая «окна возможности» Комиссии для реализации наднациональных решений и расширения роли института во внешнем направлении энергетики. Результатом выработки консенсуса также является Решение 994/2012 о механизме обмена информацией о межправительственных соглашениях. Согласно исследованиям Б. ван Воорена и Франчески Батцеллы, изначально весьма амбициозный законодательный проект в конечном виде был размыт, сведен к минималистичному, компромиссному варианту Batzella F. Secure and also Lawful? A Trade-Off between Security of Supply and Compliance with Union Energy Law. Paper presented at the ECPR Conference, Glasgow 3-6 September 2014. P.19; Van Vooren B. Europe Unplugged: Progress, Potential and Limitations of EU external energy policy three years post-Lisbon. Op.cit. P.69.. Определение затрагиваемых межправительственных соглашений было сужено только до юридически обязывающих и «влияющих на функционирование внутреннего рынка», при этом последнее оценивается на усмотрение стран-участниц. Обязательство национальных правительств предупреждать Комиссию до начала переговоров было смягчено до возможности («Member State shallvs. may inform the Commission»). Комиссии была отведена функция проверки на предмет правовой совместимости соглашений, но не политического соответствия целям ЕС. Но принятое Решение - это только первый шаг; во время утверждения Решения в Совете, Комиссия отметила, что продолжит содействовать более амбициозному подходу для достижения прозрачности, солидарности и последовательности межправительственных соглашений в сфере энергетики.

Тем не менее, специфика энергетики как сферы интеграции, в особенности ее внешнего измерения, ограничивает возможности выхода из «ловушки совместных решений» следующими факторами:

Отсутствие соглашения по существу общей внешней энергетической политики. В ЕС нет соглашения по поводу того, стоит ли основываться преимущественно на рыночной логике, либо из-за специфики международных энергетических отношений требуется более геополитический и стратегический подход в отношениях с экспортными и транзитными странами. Как отмечает Ричард Янгс, эти два различных подхода регулярно провоцируют конфликты среди стран-участниц и официальных лиц ЕС. Основываясь на проведенных интервью, Янгс сделал следующий вывод: принципиальные противоречия имеют место быть между Генеральным директоратом Комиссии по энергетике и ГД по внешним связям (сейчас Европейская служба по внешним делам) с Советом ЕС. «Дипломаты» обвиняют «технократов» во невнимании к геополитическим реалиям, с другой стороны звучат претензии о том, что внешняя политика, ориентированная на политические альянсы, подрывает согласованность стратегий Европейского союза Youngs R. Energy Security: Europe's new foreign policy challenge. London and New York: Routledge, 2009. P.40-44..

Горизонтальная институциональная фрагментация ЕС. Внутри Европейской комиссии межинституциональные разногласия могут быть следствием существования тематических Генеральных директоратов (конкуренция, внутренний рынок, энергетика, окружающая среда, климат). Также Комиссия, Совет ЕС, Парламент, Европейская служба по внешним делам (ЕСВД) и Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности могут приоритизировать разные аспекты внешней энергетической политики. Усиление роли Европейского парламента и создание ЕСВД в свою очередь также усложняют институциональную архитектуру в энергетическом секторе.

Индивидуализм стран-участниц ЕС. Различный энергетический баланс государств Союза, который, согласно статье 194(2) ДФЕС, страны вправе определять сами, обуславливает их различные экологические, географические и геополитические проблемы. Поэтому национальные правительства зачастую стремятся продвигать свои позиции и защищать интересы национальных энергетических гигантов. В результате государства-члены могут преследовать свои национальные интересы через энергетическую политику ЕС, а не «общее благо Союза»: Германия может быть заинтересована в отношениях с Россией, задевая тем самым Польшу, Испания - в сотрудничестве с Алжиром, а Италия опасаться потери инвестиций в Ливии Van Vooren B. Europe Unplugged: Progress, Potential and Limitations of EU external energy policy three years post-Lisbon. Op. cit. P.26-28..

Культура консенсуса. Восприятие энергетики как сферы стратегической важности, доминирование межправительственной логики в данном секторе обуславливает стремление к единогласным решениям, что препятствует голосованию квалифицированным большинством. Поэтому энергетике свойственны решения «наименьшего общего знаменателя» и расплывчато сформулированные законодательные акты, что зачастую приводит к их некорректной имплементации Falkner G. Patterns of policy-making in European politics and the EU's joint-decision trap. Op.cit. P.717..

В феврале 2015 г. в стремлении усовершенствовать энергетическую политику Союза, а также исправить недостатки текущего институционального баланса Европейская комиссия выдвинула стратегию Энергетического союза. Одной из его целей является усиление роли Союза во внешней энергетической политике. 18 ноября того же года Комиссия опубликовала коммюнике «Состояние Энергетического союза», в которое, помимо анализа текущей ситуации, включены законодательные планы института на 2016 г. В рамках первого «столпа» плана - «Энергетическая безопасность, солидарность и доверие», Комиссия заявила о намерении пересмотреть два имеющихся механизма - это Регламент 994/2010 о мерах по обеспечению безопасности поставок газа и Решение 994/2012 о механизме обмена информацией о двусторонних соглашениях государств ЕС с третьими странами, и создать новый инструмент по обеспечению безопасности поставок электричества. В феврале 2016 г. ЕК опубликовала проекты обновленных инструментов. Законодательные проекты отличаются расширенным участием ЕС и большим количеством обязательств со стороны ЕС. К примеру, пересмотренное Решение 994/2012 предполагает обязательное уведомление Комиссии о начале межправительственных переговоров и обязательную оценку соглашения на предмет его совместимости с правом ЕС до его подписания European Commission. Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements and non-binding instruments between Member States and third countries in the field of energy and repealing Decision No 994/2012/EU. COM(2016) 53 final, 16 February 2016..

Помимо вышеуказанных, в плане «Энергетического союза» на данный момент отсутствуют явно прописанные инструменты Союза во внешнем измерении энергетической политики. От одного из ключевых пунктов оригинального предложения Польши - механизма совместных покупок газа - Комиссия предпочла отказаться, натолкнувшись на реакцию национальных правительств. Впрочем, возможность добровольных соглашений по общим закупкам маленькими группами стран сохраняется.

По мнению Ш. Фара и Р. Янгса, влияние Энергетического союза на внешнюю политику ЕС будет скорее косвенным и подразумеваемым (implied), нежели прямым и преднамеренным, так как пока он не предполагает создания новых механизмов, сближающих два данных сектора. «Союз» в своей нынешней форме также не разрешает дилеммы «рынок против геополитики» и не задает четкое «разделение труда» между институтами. Таким образом, проект оставляет множество вопросов открытыми для интерпретации Far Sh., Youngs R. Energy Union and EU global strategy. The undefined link. Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS). Stockholm, Report №5, November 2015. P.7-8..

Траектория развития энергетической политики ЕС свидетельствует о постепенном появлении ее внешнеполитического измерения. Политическое предпринимательство института и изменения во внешней среде в 2000-х гг. позволили Комиссии постепенно институционализировать энергетическую политику, что отчасти транслируется и в ее внешний аспект. Тем не менее, существующий на данный момент институциональный порядок накладывает ограничения на каждую из сторон (наднациональные органы и государства-члены), не позволяя проводить абсолютно независимую внешнюю энергетическую политику, то есть являет собой пример «ловушки совместных решений». Целями Еврокомиссии являются выход из «ловушки» и дальнейшее расширение ее полномочий. Создание правовой базы в Договорах должно было стать импульсом для этого, однако статья 194 ДФЕС предоставляет только возможность для законотворчества, которое, как и прежде, затрудняется позициями национальных правительств, и сама по себе не гарантирует проведения единой энергетической политики. Статья 194 ДФЕС не налагает на страны-участницы обязанность сотрудничать в области внешней энергетической политики. Для этого необходимы специальные институциональные структуры и механизмы (например, механизм по обмену информацией, созданный по Решению 994/2012). Последней на данный момент попыткой Европейской комиссии добиться своих целей является амбициозная стратегия «Энергетического союза», которая, тем не менее, также не предлагает решения всех проблем, присущих внешнему измерению энергетической политики ЕС.

Заключение

За три десятилетия с конца 1980-х гг. энергетическая политика превратилась из крупнейшего провала Сообщества в одну их важнейших областей деятельности ЕС. Несмотря на традиционные предубеждения стран-участниц против вмешательства ЕС во внешнюю энергетическую политику, роль Союза во внешнем измерении энергетической политики ЕС расширилась до непредвиденных национальными правительствами масштабов. Европейская комиссия на регулярной основе подготавливает рамочные документы для национальных энергетических политик, контролирует соответствие инициатив государств праву ЕС, поддерживает энергетические отношения с третьими странами (через энергетические диалоги и многосторонние соглашения), разрабатывает стратегии диверсификации поставок энергоресурсов через «энергетическую дипломатию» и поддержку проектов трубопроводов. Важным индикатором становления ЕС как значимого актора в области энергетики является то, что с 2008 г. Международное энергетическое агентство публикует обзор энергетической политики ЕС наряду с обзорами национальных политик.

На основе проведенного в первой главе анализа было установлено, что наиболее адекватное теоретическое объяснение подобному институциональному сдвигу в области внешней энергетической политики предлагается в рамках исторического неоинституционализма. Внимание ИН к темпоральному компоненту интеграционного процесса и предположение о том, что трансформация институциональной конфигурации может быть продуктом постепенных изменений и стратегического маневрирования в рамках текущих институциональных ограничений, обеспечивает лучшее понимание процесса становления энергетической политики Европейского союза. В исследовательской традиции исторического неоинституционализма наднациональные институты- одни из ключевых игроков в политическом процессе ЕС, способные генерировать и продвигать собственные проинтеграционные цели. Данный тезис нашел подтверждение в процессе анализа эволюции энергетической политики Евросоюза. Европейская комиссия, актор - «автор» стратегического подхода в отношении энергетического сектора, накопила существенный регулятивный и политический потенциал и добилась включения энергетики в число совместных компетенций стран-участниц и Союза. При сохранении преимущественно межправительственной логики во внешнем измерении энергетической политики передача полномочий на наднациональный уровень произошла, тем не менее, в ущерб способности государств-членов ЕС проводить самостоятельную внешнюю энергетическую политику. Хотя формально статья 194(2) ДФЕС подтверждает право стран-участниц на самостоятельный выбор между разными источниками энергии и ее поставщиками, фактически ЕС, определяя рамочную энергетическую политику, имеет рычаги влияния на национальные политики в указанной области. Этому способствует кросс-секторальный характер энергетики (данная сфера связана с внутренним рынком, внешней политикой, конкуренцией, экологией, торговой политикой, помощью в целях развития, расширением), то есть Европейской комиссии не обязательно действовать напрямую. Имея в распоряжении политические сферы, где институт обладает значительными полномочиями, и выстраивая связи с энергетики с ними, Комиссия существенно расширила набор доступных ей механизмов, которые могут рассматриваться как инструменты внешней энергетической политики ЕС. К ним относятся: законодательные акты по внутреннему рынку, которые могут иметь значительное внешнее влияние, обмен информацией по энергетическим сделкам с третьими странами, требования по хранению запасов (stockholding), региональные многосторонние соглашения, двусторонние соглашения с третьими странами, сотрудничество с развивающимися странами.Совокупность данных инструментов позволяет Европейской комиссии не только продвигать свою повестку дня, но и оказывать влияние на политические исходы во внешней энергетической политике ЕС и стран-участниц.