Процесс изменения институционального баланса в энергетической политике Европейского союза

Доминирование межправительственной модели принятия решений;

Необходимость единогласия (в противовес голосования квалифицированным большинством).

Так как энергетическая политикаи энергетическая безопасность связаны с проблемой национальной безопасности стран-участниц, в ней, в особенности в самых чувствительных вопросах данной политической сферы - внешнеэнергетических отношениях - преобладает межправительственная логика. И, несмотря на то, что энергетика числится среди совместных компетенций стран-участниц и Союза, согласно Договору о функционировании Европейского союза, управление внешним измерением энергетической политики сохраняется за национальными правительствами. Статьи 192 (параграф 2, пункт «с») и 194 (параграфы 2 и 3)Договора устанавливают, что меры, которые оказывают заметное воздействие на выбор государств-членов между разными источниками энергии и на общую структуру их энергоснабжения принимаются единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой. Таким образом, удовлетворяя обоим критериям Шарпфа, энергетическая политика является одной из тех политических сфер, где высока возможность возникновения «ловушек совместных решений».

Опираясь на такие теоретические концепты исторического неоинституционализма как постепенность развития вдоль «политической колеи», закладываемой институтами, и пробелы в контроле со стороны стран-участниц над интеграционным процессом, возникающие в результате активности наднациональных акторов, и концепцию «ловушки совместных решений» Ф. Шарпфа мы формулируем следующую теоретическую конструкцию:

Появившиеся в результате постепенного расширения и углубления интеграции пробелы в контроле со стороны стран-участниц способствуют появлению «ловушек совместных решений», которые не позволяют участникам достигать оптимальных политических результатов.

Проблематика предмета исследования состоит в том, что активизация Европейской комиссии в начале 1990-х гг. и последовавшее «политическое предпринимательство» института вкупе с сохраняющимся нежеланием национальных правительств лишаться свободы действий в энергетическом секторе имеют своим результатом сложную систему распределения полномочий среди институтов и стран-участниц. Расширение и углубление наднациональной энергетической политики ЕС серьезно повлияло на способность государств проводить независимую внешнюю энергетическую политику, однако и Комиссия не в состоянии напрямую продвигать свое видение данного сектора.

На основе синтеза теоретической конструкции и эмпирического материала формулируется следующая гипотеза исследования:

Процесс расширения полномочий наднациональных органов ЕС привел к «вакууму лидерства» во внешней энергетической политике Европейского союза: национальные правительства уже не имеют полной свободы поступать на своё усмотрение, однако и возможности институтов ЕС (Европейская комиссия) ограничены определенным кругом доступных инструментов.

Последующие главы направлены на подтверждение данной гипотезы на основе анализа институционального баланса во внешней энергетической политике, и соотношения полномочий наднациональных институтов и национальных правительств. Сама гипотеза будет тестироваться на кейсе «Южный поток». Выбор кейса обуславливается, во-первых, временным аспектом. Целесообразно рассматривать случай, имевший место быть после вступления в силу Третьего энергетического пакета, ввиду значительности изменений, внесенных его положениями. Во-вторых, именно энергетические сделки с участием РФ (в данных случаях монопольного экспортера российского газа - «Газпрома») по причине большой степени зависимости и сложности партнера провоцируют в ЕС подобной резонанс и внутренние противоречия относительно внешнего аспекта энергетической политики.



2. Эволюция энергетической политики Европейского союза

2.1 Становление общей энергетической политики ЕС и ее внешнего измерения

Необходимо отметить, что внешняя энергетическая политика ЕС по большому счету является внешним выражением внутреннего энергетического рынка, поэтому историю их становления целесообразно рассматривать вместе Van Vooren B. Europe Unplugged: Progress, Potential and Limitations of EU external energy policy three years post-Lisbon. Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS). Stockholm, November 2012. P.14..

Энергетика всегда занимала значительное место в процессе европейской интеграции; два из трех основополагающих договоров имели отношение к энергии - Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (1951) и Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (1957). Энергетическая политика развивалась и в рамках третьего «столпа» европейской интеграции - Европейского экономического сообщества (ЕЭС).

В эволюции энергетической политики Европейского союза можно условно выделить несколько этапов. Первый этап охватывает период с 1950-х до середины 1970-х гг., когда Комиссия пыталась инициировать комплексную энергетическую политику Сообществ. Энергетика была в самом центре институтов, которые стали основой Европейского союза. Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) обладало беспрецедентным объемом наднациональных полномочий, функции Евратома были более ограниченными (финансирование совместных исследовательских программ и общая политика закупок сырья). Однако со временем первоначальные институциональные договоренности стали неактуальны по отношению к энергетическим потребностям стран-участниц (в 1960-1970-е гг. уголь и атомная энергетика уступили место нефти и газу), однако они не были обновлены соответственно новому энергетическому балансу Duffield J., Birchfield V. Toward a Common European Union Energy Policy. NY: Palgrave Macmillan, 2011. P.2-3.. В течение 1950-х и 1960-х гг. попытки разработать политику в энергетическом секторе игнорировались или отклонялись странами-участницами, желавшими сохранить контроль в данной сфере McGowan F. Energy policy // The European Union and National Industrial Policy / ed. by H. Kassim, A. Menon. London:Routledge, 1996. P.145.. Европейские сообщества не смогли добиться ни того же объема полномочий над новыми источниками энергии, ни включения энергетики в сферу своих компетенций. Законодательная лакуна не была результатом незаинтересованности акторов. Каждое десятилетие от середины 1950-х до середины 1990-х знаменовалось попыткой создания Европейской энергетической политики. На конференции в Мессине в 1955 г. был поднят вопрос об интеграции в энергетическом секторе, отклоненный в пользу узкого сотрудничества в атомной сфере. В начале 1960-х гг. страны-участницы поручили Исполнительной рабочей группе по энергетике сформулировать Энергетическую политику Сообщества, но полученный меморандум так и не стал политикой. В 1968 г. Комиссия по своей инициативе подготовила «Первые руководящие принципы энергетической политики Сообщества» First guidelines for a Community energy policy. Memorandum presented by the Commission to the Council. COM (68) 1040 final, 18 December 1968. Bulletin of the European Communities, Supplement to No. 12/1968., предлагающие конкретные меры по созданию общего рынка в секторе, но Совет министров договорился только о совокупности общих принципов. К концу 70-х гг. усилия наднациональных институтов привели только к общим соглашениям по единым приоритетам энергетических политик стран-участниц. Во время нефтяного шока 1973 г. страны-участницы предпочли механизм обмена нефтепродуктами в рамках Международного энергетического агентства под эгидой США, несмотря на существующий механизм Сообщества (в 1968 г. была принята директива, обязывающая страны хранить запасы нефти на 65 дней, директивой 1972 г. количество дней было повышено до 90). Хотя впоследствии в ЕС были провозглашены амбициозные цели в области производства, потребления и импорта энергоресурсов Council Resolution of 17 September 1974 concerning a new energy policy strategy for the Community, 1974; Council Resolution of 17 December 1974 on a Community action programme on the rational utilization of energy, 1974. , национальные правительства не смогли согласовать конкретные меры по их достижению.

Анализируя данный период интеграции, сложно говорить о каких-либо полномочиях Сообщества во внешней энергетической политике. Полномочия ЕОУС, несмотря на их обширность, носили сугубо экономический характер и были сфокусированы только на угле и стали. Внешняя политика Евратома ограничивалась общей политикой закупок сырья вначале и предоставлением технической помощи в области ядерной безопасности странам бывшего Советского блока впоследствии Belyi A. EU External Energy Policy. POLINARES working paper №69. 2012. P.3..Нефтяные шоки 1970-хгг. могли бы стать окном возможности для расширения компетенций Сообщества, но спровоцировали обратную реакцию - дальнейшую национализацию и секьюритизацию энергетической политики. К концу данного этапа внешнее измерение энергетической политики ЕС сводилось только к координации национальных мер энергетической безопасности стран-участниц (через Директивы о запасах нефти в случае чрезвычайных ситуаций).

В результате неудач Комиссия сменила подход на более стратегический и менее амбициозный, что ознаменовало переход к следующему этапу (сер. 1970-х - сер. 2000-х гг.) McGowan F. Op. cit. P.146.. Будучи неспособной создать формальную де-юре общую энергетическую политику, Комиссия занялась де-факто расширением своих возможностей. Она использовала полномочия ЕЭС по гармонизации рынков для введения мер, имеющих отношение к энергетике. К 1978 г. Сообществом было одобрено более 70 мер, касающихся нефти, газа, электричества, энергоэффективности, исследований, экологии, не учитывая мер, принятых в рамках ЕОУС и Евратома Benson D., Russel D. Patterns of EU Energy Policy Outputs: Incrementalism or Punctuated Equilibrium? // West European Politics. 2015. Vol. 38. №1. P.190.. Одной из целей было изменить структуру энергобаланса стран, а не структуру рынков, через сбор и распространение информации, установление целей (например, снижение соотношения импорта к общему потреблению, повышение энергоэффективности), научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки (НИОКР). Посредством подобной активности стала расти (неофициальная) роль Сообщества в политике в области энергетики McGowan F. Op. cit. P.145-147.. После принятия Единого европейского акта (ЕЕА)в 1987 г. инкрементальную стратегию Комиссии дополнилиполномочия, которые Сообщество получило в смежных сферах - внутреннем рынке и экологии. Создавая законодательство на основе новых компетенций, ЕЭС расширило свою роль в регулировании экономики Сообщества, в том числе в энергетическом секторе. На волне успеха Программы 1992 по созданию внутреннего рынка в 1988 г. Комиссия представила Зеленую книгу с мерами, необходимыми для создания единого либерализованного энергетического рынка ЕС (реорганизация рынков в соответствии с правом ЕС, прозрачность цен, развитие конкуренции) European Commission. The internal energy market. Commission working document. COM (88) 238 final, 2 May 1988.. Предложения Комиссии были позже воплощены в первых электрической (1996) и газовой (1998) директивах, известных как «Первый пакет» Van Vooren B. Op. cit. P.15-16..

Противодействие стран-участниц общей энергетической политике продолжилось и в 1990-е гг. Включение главы по энергетике в Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор) поначалу рассматривалось, но было отклонено под давлением стран-участниц. В договоре осталась расплывчатая формулировка, которая не обеспечила существенной базы для законотворчества в сфере энергетики. Тем не менее, именно в Маастрихте ЕОУС и Евратом были интегрированы в первую опору Европейских сообществ. В 1995 г. Комиссия подготовила Белую книгу по энергетической политике; эта инициатива, как и все остальные, не была реализована из-за незаинтересованности/сопротивления стран-участниц Duffield J., Birchfield V. Op. cit. P.4.. Ни Амстердамский договор (1997 г.), ни Ниццский договор (2001 г.) не принесли значительного продвижения в общей энергетической политике Langsdorf S. EU energy policy: from the ECSC to the Energy Roadmap 2050. Green European Foundation, Brussels. 2011. P.5..

Значительным было развитие экологического измерения энергетики. Формальное признание компетенции Сообщества по защите окружающей среды в ЕЕА привело к принятию ряда законодательных актов. В 1991 г. страны достигли соглашения по стабилизации выбросов CO2 к 2000 г., была принята программа по продвижению энергоэффективности и Белая книга 1997 г. по развитию возобновляемых источников энергии (ВИЭ). Принципиальное предложение по снижению воздействия на окружающую среду и введению налога на углеродные выбросыбыло отклонено из-за противодействия стран-участниц. Для скорейшего достижения целей Киотского протокола в 2000 г. Комиссия учредила многостороннюю Европейскую программу по борьбе с изменениями климата для разработки проектов соответствующего законодательства. Кульминацией программы стали разработка и принятие в 2003 г. Директивы о Системе торговли квотами на выброс и директив о ВИЭ (2001) и биотопливе (2003).

После окончания Холодной войны и в контексте начавшейся либерализации энергетических рынков сохранявшиеся национальные предубеждения против наднациональных решений в области внешней энергетической политики стали постепенно ослабевать. И хотя наиболее амбициозные инициативы, такие как включение главы по энергетике в Договор о Европейском союзе или подписание Договора к энергетической хартии (ДЭХ) в законодательных рамках Европейских Сообществ, провались (ДЭХ был подписан на межправительственной основе вне ЕС), в это время произошли некоторые подвижки. Комиссии было поручено разработать и координировать программы сотрудничества с другими странами, включающие энергетический компонент, среди них TACIS, PHARE, SYNERGIE, INOGATE Mayer S. Op. cit. P. 255-260..Учрежденная ДЭХ Конференция энергетической хартии, хотя и являющаяся независимой межправительственной организацией, была в некоторой степени «узурпирована» Европейской комиссией. Кроме того, что положения ДЭХ были основаны на acquiscommunautaireи общей целью договора был экспорт законодательных норм ЕС на пространство Центральной и Восточной Европы, до 1995 г. Секретариат Конференции располагался в Генеральном директорате по энергетике. Комиссия поддерживала близкие неформальные отношения с институтом и вмешивалась в его политический процесс. Одним из исследователей ДЭХ был назван «настоящей внешнеполитической инициативой ЕС» Ibid. P.264..

Относительное пренебрежение энергетической политикой в 90-е гг. сменилось активностью в первую декаду 2000-х. Первые пять лет ознаменовались продолжающимися попытками создания единого энергетического рынка. Кульминацией этого процесса стало принятие в 2003 г. Второго энергетического пакета, состоящего из электрической и газовой директив, направленных на открытие национальных газовых и электрических рынков потребителям к 2007 г. и борьбу с вертикально-интегрированными компаниями-монополистами через разделение бизнеса на поставку и передачу (unbundling). Что касается внешнего измерения энергетической политики, Комиссия получила мандат на поддержание постоянного энергетического диалога с РФ и заключила Договор, учреждающий Энергетическое сообщество (2005 г.), который призван экспортировать энергетическое законодательство ЕС в Юго-восточную Европу Duffield J., Birchfield V. Op. cit. P.5..

В середине декады эти бессистемные усилия были заменены более интегрированным подходом к энергетической политике. В 2005 г. на встрече в Хэмптон-корте лидеры стран Европейского союза дали согласие на разработку общей энергетической политики ЕС. Именно с этого момента в политической повестке дня появляется вопрос о последовательной и согласованной внешней энергетической политике Союза,которая до этого времени носила неконтролируемый, adhoc характери провоцировалась внешними событиями (например, нефтяной шок 1973 г., распад СССР).

В марте 2006 г. по просьбе стран-участниц Комиссия подготовила Зеленую книгу со всеобъемлющей стратегией по обеспечению устойчивой, конкурентоспособной, надежной энергии European Commission. Green Paper “A European Strategy for Sustainable, Competitive and Secure Energy”. COM (2006) 105 Final, 8 March 2006., одобренную в том же месяце Европейским советом. Далее последовало большое количество документов, наиболее важные среди них - коммюнике Комиссии «Внешние энергетические отношения - от принципов к действиям» European Commission. External energy relations - from principles to action. Communication from the Commission to the European Council. COM (2006) 590 final, 12 October 2006. , совместное сообщение Комиссии и Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности ЕС «Внешняя политика для защиты энергетических интересов Европы» Report from the Commission and the Secretary General/High Representative to the European Council. Joint Paper «An external policy to serve Europe's energy interests». DOC 9971/06, 30 May 2006.. В 2006 г. среди других была одобрена идея публикации Комиссией регулярных Стратегических обзоров энергетики ЕС. ПервыйСтратегический обзор «Энергетическая политика для Европы» European Commission. An energy policy for Europe. Communication from the Commission to the European Council and the European Parliament. COM (2007) 1 Final, 10 January 2007.сконцентрировался на конкурентоспособности и устойчивости энергетики Союза, второй «План действий по обеспечению энергетической безопасности и солидарности в ЕС» European Commission. An EU Energy Security and Solidarity Action Plan. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2008) 781 Final, 13 November 2008. - сделал больший акцент на внешнеполитических аспектах энергетической безопасности (строительство инфраструктуры и диверсификация, роль ЕС во внешних энергетических отношениях).

Первый Стратегический обзор установил три амбициозные цели: снизить выбросы парниковых газов, повысить долю использования ВИЭ и снизить энергопотребление на 20% к 2020 г. На основе этого Плана действий Европейская комиссия в 2008 г. разработала Пакет реформ по энергетике и климату с конкретными мерами по достижению указанных целей. Данная инициатива Комиссии была подкреплена усилиями Совета ЕС и Парламента, в результате чего в период с 2006 по 2009 г. было принято огромное количество законодательных актов (ревизия Системы торговли квотами на выброс, Третий энергетический пакет, развитие ВИЭ, энергоэффективности, строительство энергетической инфраструктуры, снижение выбросов парниковых газов, безопасность поставок) Duffield J., Birchfield V. Op. cit. P.6.. Данные усилия в 2009 г. были увенчаны вступлением в силу Лиссабонского договора; с данного момента Европейская комиссия начала обладать правовой базой для создания энергетического законодательства. Это должно было придать импульс для запуска обновленной энергетической политики ЕС. Однако события Арабской весны и кризис суверенного долга в Европе сместили энергетику в списке приоритетов. В ноябре 2010 г. Комиссия опубликовала Энергетическую стратегию до 2020 г. European Commission. Energy 2020: A strategy for competitive, sustainable and secure energy. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2010) 639 final, 10 November 2010., призывающую, в том числе, к укреплению внешнего измерения энергетического рынка ЕС, которую должны были одобрить на Энергетическом саммите 4 февраля 2011 г. - Европейском совете, собранном с единственной целью обсудить энергетическую политику ЕС. Саммит состоялся, и его Заключения действительно содержали некоторые руководящие принципы энергетической политики, но значительная часть дискуссий и общий итог встречи в большей степени затрагивали упомянутые кризисы. В результате вопросы энергетики переместились на министерский уровень, и на заседании Совета ЕС была одобрена Стратегия 2020.

К концу 2010-х из-за роста зависимости от импорта энергоресурсов, повышения цен на них и уязвимости стран-участниц перед лицом нарушений поставок, проблема энергетической безопасности вновь стала лидировать в политической повестке дня. Вследствие газовых кризисов (между Россией и Украиной) страны-участницы на заседании Европейского совета в феврале 2009 г. призвали к срочным согласованным действиям по снижению энергетической уязвимости ЕС. В сентябре 2011 г. по требованию Европейского совета Комиссия подготовила коммюнике по безопасности поставок энергоресурсов и международному сотрудничеству «Энергетическая политика ЕС: развитие отношений с партнерами вне ЕС» European Commission. On security of energy supply and international cooperation - "The EU Energy Policy:

Engaging with Partners beyond Our Borders". Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2011) 539 final, 7 September 2011.. Результатом ее обсуждения стало принятие в 2012 г. Решения 994/2012 о механизмеобмена информацией о двусторонних соглашенияхгосударств ЕС с третьими странами Decision No 994/2012/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements between Member States and third countries in the field of energy.. Согласно документу, страны-члены будут информировать Комиссию о всех своих новых и существующих двусторонних энергетических соглашениях с третьими странами Кавешников Н.Ю. Развитие внешней энергетической политики Европейского союза // Вестник МГИМО-Университета. 2013. № 4. С.84..

В январе 2014 г. Комиссия опубликовала проект политики по энергетике и климату до 2030 г. European Commission. A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. COM (2014) 15 final, 22 January 2014., призывающий к уменьшению выбросов парниковых газов на 40% относительно показателей 1990 г., расширению доли ВИЭ в энергобалансе стран до 27%, повышению согласованности энергетической политики ЕС, обеспечению энергетической безопасности и, в целом, созданию низкоуглеродной конкурентоспособной интегрированной энергетической системы. После нескольких месяцев переговоров, на встрече Европейского совета в Брюсселе в октябре 2014 г. национальные лидеры одобрили проектEuropean Energy Policy. Federal Ministry for Economic Affairs and Energy. URL: http://www.bmwi.de/EN/Topics/Energy/European-and-International-Energy-Policy/european-energy-policy.html (дата обращения 4.04.2016).

Последний российско-украинский конфликтвновь поместил проблему энергетической зависимости ЕС в центр внимания. В мае 2014 г. Европейская комиссия обнародовала «Стратегию энергетической безопасности» European Commission. European Energy Security Strategy. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. COM (2014) 330 final, 28 May 2014., имеющую беспрецедентный геополитический тон и открыто призывающую к уменьшению российского влияния. В стратегии предложен целый набор соответствующих политических мер: завершение создания внутреннего энергетического рынка, укрепление механизмов солидарности, диверсификация поставщиков энергоресурсов и маршрутов поставок, координация национальных энергетических политик и создание «единого голоса Союза» во внешней энергетической политике.

В целях консолидации различных направлений энергетической политики ЕС и создания надежной, устойчивой и конкурентоспособной энергетической системы 5 февраля 2015 г. Комиссия Жана Клода Юнкера представила стратегию создания Европейского Энергетического Союза European Commission. Energy Union Package. Communication from the Сommission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank. COM (2015) 80 final, 25 February 2015.. На заседании Европейского совета 20 марта 2015 г. главы стран-участниц ЕС одобрили проект Комиссии. Проект включает пять взаимосвязанных и взаимно усиливающих направлений:

Энергетическая безопасность, солидарность и доверие.

Полностью интегрированный энергетический рынок ЕС.

Энергоэффективность и, как следствие, снижение спроса на энергоресурсы.

Декарбонизация экономики.

Исследования, инновации и конкурентоспособность.

Под шапкой «Энергетического союза» собраны уже реализуемые проекты Евросоюза (в рамках «Стратегии энергетической безопасности 2014» и «Политики по энергетике и климату до 2030 г.»); новое оформление призвано повысить политический профиль установленных в документе целей. Новые значимые решения приняты только в первомнаправлении - энергетическая безопасность, солидарность и доверие, другими словами в области внешней энергетической политики. По оценке Н.Ю. Кавешникова, развитие инструментов общей энергетической политики в этой сфере будет осложняться, как и раньше, нежеланием членов ЕС ограничивать свой суверенитет в данных вопросах, разнящимися национальными интересами и сложностями при создании адекватной системы управления на уровне ЕС Кавешников Н.Ю. Энергетический союз ЕС -- новая упаковка для старых проектов // Российский совет по международным делам. 2015. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=5549#top-content (дата обращения 8.04.2015).

2.2 Институциональный баланс во внешней энергетической политике Европейского союза

Наиболее значительные изменения в распределение полномочий между наднациональными институтами и странами-участницами в области энергетики внес в 2009 г. Лиссабонский договор. Согласно параграфу 2 статьи 194 ДФЕС, для достижения целей, перечисленных в параграфе 1 (обеспечение функционирования энергетического рынка; обеспечение надежности энергоснабжения в Союзе; содействие энергетической эффективности и экономии энергии, а также развитию новых и возобновляемых видов энергии; содействие соединению энергетических сетей)Article 194 of the Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union. ЕС может принимать меры на основе обычной законодательной процедуры. Пределы данной компетенции обозначены параграфом 2 статьи 194, запрещающим введение мер, которые могут «задеть право любого государства-члена определять условия эксплуатации своих энергетических ресурсов, его выбор между разными источниками энергии и общую структуру его энергоснабжения». Из этого также следует, что страны-участницы сохраняют право осуществлять двусторонние (энергетические) отношения с третьими странами по своему усмотрению. Однако подобные меры всё равно могут быть одобрены, но на базе других положений договора, напрямую не связанных с энергетикой, например, единогласным решением Совета в соответствии со специальной законодательной процедурой согласно статье 192, параграф 2, пункт «с». Но для принятия меры на такой основе она должна соответствовать экологическим целям ЕС, изложенным в статье 191 Review of the Balance of Competences between the United Kingdom and the European Union. Energy Report. UK. 2014. P.28.. То есть, хотя в статье 194 прописан запрет на принятие мер, могущих иметь прямой внешнеполитический эффект, они всё же возможны.

Лиссабонский договор также внес изменения относительно роли Союза во внешней политике, которые потенциально могут оказать влияние на положение энергетики между наднациональными институтами и странами-участницами.В статье 17 Договора о Европейском союзе (ДЕС) говорится о том, что Комиссия «… за исключением общей внешней политики и политики безопасности и иных случаев, предусмотренных Договорами, обеспечивает представительство Союза на международной арене» Article 17 of the Consolidated version of the Treaty on European Union.. В статье 21 ДЕС, параграфе 2 приводятся цели деятельности Союза на международной арене, где указана цель по «содействию выработке международных мер по сохранению и улучшению качества окружающей среды и надежному управлению мировыми природными ресурсами для того, чтобы обеспечить устойчивое развитие». Для реализации этой и других целей, предусмотренными Договорами, статьей 216 ДФЕС предусматривается право ЕС заключать международные договоры:

Статья 216

Союз может заключать соглашения с одной или несколькими третьими странами или международными организациями, когда это предусматривают Договоры, а также в тех случаях, когда заключение соглашения либо является необходимым для достижения в рамках политики Союза одной из целей, указанных Договорами, либо предусмотрено в юридически обязательном акте Союза, либо способно затрагивать общие правила или изменять их действие.

Далее в статье 3, параграфе 2 ДФЕС говорится о том, что «Союз также располагает исключительной компетенцией по заключению международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, когда оно необходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию». Так как статья 194 обеспечивает внутреннюю компетенцию, ЕС имеет право заключать международные соглашения в этой сфере Review of the Balance of Competences between the United Kingdom and the European Union. Op. cit. P.30.. Однако, согласно процедуре (Статья 218 ДФЕС), при заключении соглашения,исключительно или преимущественно относящиеся к сфере общей внешней политике и политике безопасности, главенствующая роль принадлежит Совету, и таким образом странам-участницам и их национальным энергетическим интересам Braun J.F. EU Energy Policy under the Treaty of Lisbon Rules. Between a new policy and business as usual. Brussels: EPIN Working Paper, February 2011. №31. P.3..

Таким образом, энергетическая глава в Лиссабонском договоре представляет собой тщательно разработанный компромисс с сохранением суверенитета стран-участниц над энергобалансом и внешними энергетическими отношениями и совместным управлением остальными аспектами энергетики в Союзе.

Договор также имел значительные институциональные последствия для энергетической политики ЕС. Была формализована роль Европейского совета в системе управления Союзом. Собрание национальных лидеров определяет стратегические направления развития организации и может принимать решения относительно тематических областей, таких как энергетика, например. С другой стороны, Европейский совет не обладает законодательными полномочиями и полагается на техническую экспертизу аппаратов Комиссии и Советадля дальнейшей разработки приоритетов, указанных в его Заключениях.

Совет является доминирующим актором в принятии решений во внешнем измерении энергетической политики (участвует в обычной законодательной процедуре по статье 194(2), единогласно принимает решения по статье 192(2), заключает международные соглашения). Европейский парламент, согласно параграфу 2 статьи 194, расширил свои полномочия в энергетике через участие в обычной законодательной процедуре (ОЗП). Включение статьи 218 (6а) о заключении международных соглашений значительно повысило роль института; соглашения в сферах, где применяется ОЗП, теперь могут приниматься только после согласия Парламента.

Наибольшие изменения претерпела Европейская комиссия. Генеральный директорат (ГД) по транспорту и энергетике (DGTREN)был разделен, и появился отдельный ГД по вопросам энергии (DGENER) Ibid. P.7.. ГД по внешним связям (DGRELEX)был включен в образованную Европейскую службу по внешним делам (ЕСВД). В ЕСВД отсутствует специальное подразделение по энергетикеStructure of the EEAS. Organization chart. European Union External Action. URL: http://eeas.europa.eu/background/docs/organisation_en.pdf (дата обращения 11.04.2015), хотя некоторые сотрудники работают над этими вопросами в рамках общих или географических департаментов. Также произошла институциональная централизация внешнеполитической функции в руководящих органах ЕС благодаря переформатированию должности Высокого представителя Союза по внешней политике и политике безопасности, который в дополнение к своему портфелю теперь является председателем Совета министров иностранных дел, Вице-президентом Комиссии и главой ЕСВД.В своем заключении от 4 февраля 2011 г. Европейский совет отметил, что «Высокому представителю предлагается принять во внимание энергетическую безопасность» Van Vooren B. Legal and Institutional Obstacles to an EU External EU Energy Policy post-Lisbon: Managing the Vertical and Horizontal Axes. Paper for ECPR Reykjavik. 2011. P.13. . Согласно оценке, проведенной Европейским парламентом The organisation and functioning of the European External Action Service: achievements, challenges and opportunities. Study by Directorate-General for External Policies of the Union of the European Parliament. Brussels, 2013. P. 51-52.,на 2013 г. ЕСВД не имела значительной роли в формулировании, управлении и имплементации внешней энергетической политики. За исключением Энергетического совета ЕС-США не присутствовала в ней и Высокий представитель Кэтрин Эштон. На тот момент в данной сфере доминировали ГД по энергетике, соответствующий Комиссар и Президент Комиссии.

В 2014 г. новый глава института ЖанКлодЮнкер реорганизовал систему работы Комиссии; различные портфели были сгруппированы в так называемые «проектные команды», возглавляемые семью Вице-президентами The Commission's structure. European Commission. URL: http://ec.europa.eu/about/structure/docs/structure_en.pdf (датаобращения 11.04.2015). Федерика Могерини, Высокий представитель Союза по внешней политике и политике безопасности, возглавила проектную группу по внешним делам. По вопросам энергетики была создана проектная группа «Энергетический союз» под руководством Мароша Шефчовича, в рамках которой сотрудничают Комиссары энергетике и климату, транспорту, внутреннему рынку, торговле и промышленности и т.д. Энергетическая политика бесспорно стала одним из приоритетов Комиссии Юнкера. Поскольку проект Энергетического союза очевидно имеет внешнеполитическое измерение, ЕСВД стала намного заметнее в энергетической дипломатии; улучшилась координация между Службой и группой М. Шефчовича. Могерини и Шефчович сотрудничают на уровне Вице-президентов, глава «Энергетического союза» и Комиссар по энергетике и климату могут участвовать в деятельности проектной группы по внешним делам при обсуждении соответствующих вопросов Helwig N. Fine-tuning EU foreign policy: a joint approach between the new Commission and the European External Action Service. FIIA briefing paper №168, 2015. P.7..

Публикация Стратегии создания Европейского Энергетического Союза European Commission. Energy Union Package. Communication from the Сommission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank. COM (2015) 80 final, 25 February 2015. P. 3-4. и ее одобрение Европейским советом сигнализировали о важности внешней энергетической политики для участников. 20 июля 2015 г. Совет министров иностранных дел принял Заключения об энергетической дипломатии ЕС и План действий в этой области Energy Diplomacy. European Union External Action. URL: http://eeas.europa.eu/energy/index_en.htm (дата обращения 11.04.2015). Он основывается на четырёх целях Council conclusions on Energy Diplomacy. 10995/15, 20 July 2015. :

Укрепить стратегическое руководство через участие высокопоставленных должностных лиц.

Учреждать и развивать энергетическое сотрудничество и диалоги, особенно для поддержки диверсификации источников, поставщиков и маршрутов.

Поддерживать попытки улучшить глобальную энергетическую архитектуру и многосторонние инициативы.

Укрепить совместные заявления и потенциал энергетической дипломатии.

План действий должен быть реализован Высоким представителем, Комиссией и странами-участницами в соответствии с их ролями и мандатами, определенными в Договорах. Централизация внешнеполитических функций Союза (ЕСВД, Высокий представитель), объединение различных подразделений Комиссии в рамках «Энергетического союза» и стратегическое сотрудничество между ними могут в значительной степени поспособствовать согласованности внешней энергетической политики Европейского союза.

2.3 Инструменты внешней энергетической политики ЕС

Несмотря на наличие отдельной главы в Договоре, энергетическая политика ЕС не имеет единой законодательной и институциональной основы. Формально правовой базой для внешней энергетической политики Союза является статья 194 ДФЕС. Однако энергетика является компонентом и других секторальных политик, таких как внутренний рынок, экология, инфраструктура, конкуренция. Законодательные акты на основе этих компетенций ЕС также могут иметь «внешний эффект». Например, ключевую роль в энергетических отношениях государств ЕС и третьих стран играет законодательство внутреннего рынка. Ввиду зависимости Европейского союза от импорта энергоресурсов, очевидно, что одно из измерений внутреннего энергетического рынка - «безопасность поставок» подразумевает отношения со странами вне ЕС. Законодательные акты Третьего энергетического пакета, имеющего неоднозначные последствия для энергетических отношений с третьими странами, был приняты на правовой базе статьи 95 Договора о Европейских сообществах (внутренний рынок). Параллельно ЕС занимается экспортом европейской модели энергетического рынка и ее стандартов в соседние страны. Другими словами, внутренний рынок тоже может выступать инструментом внешней энергетической политики ЕС.

На основе вышеупомянутых компетенций Европейский союз выработал множество механизмов, часть которых можно рассматривать как инструменты внешней энергетической политики ЕС Ataka V. EU external energy policy as part of the shared competence agenda under the Treaty of Lisbon. P.20; Van Vooren B., Wessel R. A. EU external relations law : text, cases and materials. Cambridge University Press, Cambridge. 2014. P.455.:

Законодательные акты по внутреннему рынку, которые могут иметь значительное внешнее влияние

Обмен информацией по энергетическим сделкам с третьими странами

Требования по хранению запасов (stockholding)

Региональные многосторонние соглашения

Двусторонние соглашения с третьими странами

Сотрудничество с развивающимися странами

Внешнее измерение внутреннего рынка: имущественное разъединение (unbundling)и «газпромовская» оговорка

Либерализация и интеграция внутреннего рынка - это один из фундаментальных способов повышения энергетической безопасности ЕС. Последовательное принятие Первого, Второго и Третьего энергетических пакетов преследовало именно такую цель. Нельзя, тем не менее, упускать тот момент, что Европейский союз зависим от поставок углеводородов из третьих стран (импортируется 90% нефти, 66% природного газа, 40% угля и ядерного топлива European Energy Security Strategy. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council. COM (2014) 330 finalof 28.5.2014. P.2. ), и на рынке ЕС присутствуют компании из государств-поставщиков, чья деятельность также регулируется энергетическимзаконодательством Союза. Если обратится к рынку газа, то главными поставщиками являются, помимо Норвегии, которая занимает особое положение среди внешних поставщиков, Российская Федерация и Алжир. Экспортом газа из этих стран занимаются только государственные компании - «Газпром» и «Sonatrach». Таким образом, энергетические отношения между сторонами переходят из чисто коммерческого измерения в том числе и во внешнеполитическое. Наибольший резонанс в данном контексте вызвали положения Третьего энергопакета (ТЭП), который потребовал, во-первых, имущественного разъединения вертикально-интегрированных компаний на добывающие мощности и транспортные сети. Согласно Газовой директиве ТЭП, объекты новой газотранспортной инфраструктуры могут быть временно освобождены от применения требований имущественного разъединения. Окончательное решение по этому вопросу принимает Комиссия,что может считаться рычагом давления в энергетических отношениях с компаниями третьих стран. Во-вторых, ТЭП впервые ввел ограничение прав иностранных инвесторов в сфере энергетики, так называемую «газпромовскую» оговорку, согласно которой добывающие или генерирующие компании из третьих стран не могут контролировать транспортные сети на территории ЕС без специального соглашения с национальными регуляторами.

Эффект положений ТЭП состоит в том, что, хотя страны-участницы сохраняют свое право на выбор поставщиков, способы и условия их взаимодействия определяются нормами EUacquis Романова Т.А. «Третий пакет» и будущее «Газпрома»// Россия в глобальной политике. 2007. URL: http://www.globalaffairs.ru/number/n_9959 (датаобращения 13.04.2016).

Обмен информацией по энергетическим сделкам с третьими странами

Для обеспечения прозрачности энергетических сделок с третьими странами ЕС уже в 1972 г. обязал страны-участницы раскрывать детали подобных соглашений со странами вне ЕС. Первыми примерами являются Регламенты 1055/72/EEC Council Regulation 1055/72/EEC of the Council of 18 May 1972 on notifying the Commission of imports of crude oil and natural gas. и 1056/72/EEC Council Regulation 1056/72/EEC of the Council of 18 May 1972 on notifying the Commission of investment projects of interest to the Community in the petroleum, natural gas and electricity sectors. . Первый требовал от национальных правительств информировать Комиссию об импорте углеводородов, второй - об инвестиционных проектах, затрагивающих интересы Сообщества в нефтяном, газовом, электрическом секторах.

В 2012 г. на базе новой статьи 194 ДФЕС было одобрено Решение 994/2012, учреждающее механизм обмена информацией о межправительственных соглашениях в сфере энергетики и их проверки на предмет соответствия EUacquis. Цель этого шага - повысить прозрачность подобных сделок и таким образом способствовать скоординированным действиям Союза. Однако право первоначальной оценки межправительственных соглашений и определения того, оказывает ли соглашение влияние на внутренний рынок и безопасность энергоснабжения, сохраняется за государствами ЕС.

Требования по хранению запасов (stockholding)

Данные меры как инструмент обеспечения безопасности энергоснабжения были впервые приняты Сообществами еще в 1968 г. Первым законодательным актом была Директива 68/414/CEE, согласно которойстраны-участницы обязуются хранить запасы сырой нефти и нефтепродуктов с запасом минимум на 65 дней (в 1972 г. количество дней увеличено до 90). Положения были пересмотрены в Директиве 2009/119/EC иприведены в соответствие с Соглашением по международной энергетической программе, согласно которому объем обязательств по хранению определяется на основе нетто-импорта нефти и нефтепродуктов. Эта мера нацелена на поощрение солидарности и совместных действий национальных правительств в случае энергетического кризиса или физического нарушения поставок. Учитывая тот факт, что подобные кризисы как правило являются результатом событий вне контроля ЕС, то и введение данных мер происходит в общем внешнеполитическом контексте. Например, в 2010 г. после нарушений поставок газа, спровоцированных российско-украинским конфликтом, был одобрен Регламент 994/2010/EUо мерах по обеспечению безопасности поставок газа. По Регламенту хранение запасов альтернативного топлива рассматривается как нерыночный способ обеспечения надежного энергоснабжения.

Многосторонние соглашения

К наиболее значительным многосторонним инициативам в регионе относятся следующие:

Договор к Энергетической хартии (1994). Онустанавливает многостороннюю правовую базу для трансграничного сотрудничества в сфере энергетики. Он охватывает торговлю, инвестиции, транзит, энергоэффективность и разрешение споровДоговор к Энергетической хартии. Путеводитель для читателя. URL: http://www.energycharter.org/fileadmin/DocumentsMedia/Legal/ECT_Guide_ru.pdf (дата обращения 13.04.2016).

Договор об Энергетическом сообществе в Юго-восточной Европе (2005), который рассматривается как попытка распространить «европейский энергетический режим» в страны региона и таким образом повысить безопасность поставок. Стороны договора обязуются либерализовать свои энергетические рынки и реализовать основные европейские юридические акты в области электричества, газа, окружающей среды и возобновляемых источников энергии Andoura S., Hancher L., Van Der Woude M. Towards a European Energy Community: a policy proposal. NotreEurope, 2010. P.55. .

Инициатива «Синергия Черного моря» (2007), инициированная Европейской комиссией. Ее цель заключается в развитии сотрудничества в области торговли, экономики и безопасности со странами региона Цвицинская Н. Черноморская стратегия ЕС: теория и практика. 2009. C.109. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Ians_2009_3_21. (дата обращения 13.04.2016). Энергетическое измерение заключается в реализации проектов, связанных с транспортировкой природного газа и нефти из Каспийского бассейна.

Двусторонние соглашения с третьими странами

В области двусторонних отношений в сфере энергетики Европейский союз использует два типа внешнеполитических инструментов. Первый тип - это включение положений об энергетическом сотрудничестве в более широкие двусторонние договоры. Например, в Соглашение о партнерстве и сотрудничестве ЕС и РФ (1994) включена подобная статья Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве с Россией 1994 г. Статья 65. URL: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/eea/pca_russia.htm (дата обращения 13.04.2016).Однако данные положения имеют ограниченное действие.Более значительными являются множественные юридически не обязывающие Меморандумы о взаимопонимании или Совместные декларации в области энергетики.На данный момент подписано более 15 подобных соглашений с ключевыми энергетическими партнерами, включая Россию, Украину, страны Каспийского региона, Ближний Восток, Индию и Китай Brunarska Z., Jarosiewicz A., Loskot-Strachota A., Wisniewska I. Between energy security and energy market integration. Centre for Eastern studies, Warsaw. 2011. P.30-31.. Барт ван Воорен отмечает, что в отличие от процесса формирования правовых норм на внутреннем энергетическом рынке, движущая сила в нарождающейся внешней энергетической политике Союза - это исполнительная ветвь, то есть Комиссия Van Vooren B., Wessel R. Op. cit. P.455.. Это иллюстрируется тем, что ЕС реализует внешние энергетические отношения через использование «мягкого» права, то есть подписание двусторонних юридически не обязывающих документов. Так как данные соглашения не рассматриваются на юридические акты, обычная процедура заключения договоров по статье 218 ДФЕС здесь не применяется Van Vooren B. Op. cit. P.81.. Смысл подписания подобных документов состоит в том, чтобы с течением времени они привели к заключению обязывающих договоров. Другими словами, двусторонние соглашения «мягкого» права рассматриваются как временное решение.

Сотрудничество с развивающимися странами

Примерами инициатив в этой области являются:

Глобальный фонд энергоэффективности и возобновляемой энергии. Был инициирован в 2006 г. Комиссией и запущен в 2008 г. для поддержки и привлечения частных инвестиций в проекты «чистой» энергетики в развивающихся странах. Финансируется ЕС, Германией и Норвегией What GEERF is. Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund. URL: http://geeref.com/about/what-geeref-is.html (дата обращения 11.04.2015) .

Энергетический фонд для стран Африки, Тихого океана и Карибского бассейна. Был учрежден в 2005 г. для со-финансирования проектов в области энергетики в странах указанного региона. С 2005 по 2013 г. было выделено порядка 445 млн. евро на их реализацию ACP - multi-country cooperation - Energy. International Cooperation and Development. European Commission. URL: https://ec.europa.eu/europeaid/regions/african-caribbean-and-pacific-acp-region/acp-multi-country-cooperation/energy_en (дата обращения 11.04.2015).

Программа сотрудничества Африки и ЕС в области возобновляемых источников энергии. Запущенная в 2010 г. инициатива направлена на развитие рынков и технологий ВИЭ в Африке через привлечение инвестиций About RECP. Africa-EU Renewable energy cooperation programme. URL: http://www.africa-eu-renewables.org/about-recp/ (дата обращения 11.04.2015).

Внешняя энергетическая политика, в особенности в области энергетического сотрудничества с третьими странами, сохраняет преимущественно межправительственную логику, что подтверждается статьей 194 Договора. Но Лиссабонский договорне обеспечил единую законодательную и институциональную основу для достижения целей энергетической политики; это оставляет большое пространство странам-участницам и Комиссии для маневрирования при формировании политики. Соднойстороны,государства-члены сохраняют право на самостоятельное определение условий эксплуатации своих энергетических ресурсов, общей структуры энергоснабжения и выбор между разными источниками энергии. С другой стороны, Союз приобрел полномочия определять общие рамки энергетической политики и ЕС, и стран-участниц. И на практике внутренний энергетический рынок Союза и его растущая зависимость от внешних факторов способствуют перетеканию полномочий наднациональным институтам. ЕС становится всё более активен во внешнеэнергетических отношениях через использование связанных с рынком инструментов (например, ТЭП), финансовых ресурсов и многосторонних международных инициатив. Хотя совокупность данных инструментов нельзя назвать полноценной внешней энергетической политикой Европейского союза, их применение ограничивает возможности национальных правительств поддерживать полностью независимые двусторонние отношения в области энергетики с третьими странами.



3. Влияние институциональной архитектуры на политические исходы во внешней энергетической политике ЕС и стран-участниц

3.1 Институциональный сдвиг в энергетической политике ЕС и её внешнем аспекте

Римский договор 1957 г. не предоставил Европейской комиссии право выступать с законодательными инициативами в области энергетики. Исторически данный сектор рассматривался как национальная забота, его характерной чертой были государственные монополии. Страны-участницы всегда стремились к сохранению независимости в энергетической политике и препятствовали вмешательству Комиссии в их деятельность. Тем не менее, начиная с 1990-х гг. сектор постепенно был либерализован, и компетенции ЕС значительно расширились. В отсутствие правовой основы в Договорах, которая легитимировала бы участие Комиссии, была создана европейская всесторонняя нормативно-правовая база в области энергетики, которая обеспечивает «перелив» полномочий и во внешнее измерение. Лиссабонский договор признал данную сферу как область совместных компетенций «задним числом», то есть уже по факту существования энергетической политики ЕСEberlein B. Inching Towards a Common Energy Policy: Entrepreneurship, Incrementalism, and Windows of Opportunity // Constructing a policy-making state? Policy Dynamics in the European Union / ed. by J. Richardson. Oxford: Oxford University Press, 2012. P.149..