Роль и место Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в архитектуре европейской безопасности

· безусловное сохранение и укрепление консенсуса в качестве основы функционирования Организации, дальнейшее повышение роли и ответственности коллективных органов в принятии важнейших решений, особенно Постоянного совета;

· урегулирование вопросов о международной правосубъектности и правоспособности ОБСЕ как региональной организации в соответствии со Статьей VIII Устава ООН, привилегиях и иммунитетах её органов и институтов;

· разработка и принятие четких правил процедуры для всех органов и институтов ОБСЕ, включая миссии как основного инструмента оперативной деятельности Организации.

В целом, для России ОБСЕ является организацией для сотрудничества равноправных государств в интересах обеспечения безопасности и процветания всех ее участников, для создания Европы без разделительных линий.

В рассматриваемый период Соединенные Штаты поддерживали работу в рамках форума, однако в своей европейской политике никогда не отдавали ему приоритета. В глазах сменявших друг друга правительств США СБСЕ/ОБСЕ было далекой, относительно неэффективной организацией, укрепление которой могло превратить ее в конкурента НАТО. А как известно, Вашингтон традиционно рассматривал Североатлантический альянс в качестве гаранта своего влияния на европейские процессы.

В 1999 году накануне саммита в Стамбуле позиция США сводилась к следующему: недопущение создания в Европе какого-либо международного института, способного занять нишу НАТО в обеспечении военно-политического аспекта европейской безопасности. Вашингтон продвигал концепцию так называемых "трех корон" Суть ее сводилась к следующему: существующие на евроатлантическом пространстве организации должны выполнять схожие задачи, но каждая в той области, где она имеет сравнительное преимущество; ОБСЕ - в том, что касается проблематики прав человека, демократического развития и предотвращения конфликтов; ЕС - в экономической сфере; НАТО - в военно-политической. Белый дом заявил о своей заинтересованности в сильной и гибкой ОБСЕ, которая не будет "соревноваться с НАТО" и должна занимать "среднее положение между дипломатией и силой". Президент Б. Клинтон в своем берлинском обращении в мае 1998 года говорил об ОБСЕ как о "важном инструменте" в укреплении и распространении демократии. В том же году Государственный секретарь М. Олбрайт определила роль, которую, по мнению США, призвана играть ОБСЕ в противодействии "реальным мировым вызовам, с которыми мы сталкиваемся в Европе": она должна "развивать институты, которые устанавливают стандарты международного поведения и которые требуют от своих членов сотрудничества в поддержании этих стандартов".

В течение девяностых годов позиция Франции в отношении ОБСЕ состояла в следующем: поддержка развития всех находящихся в распоряж ении Организации инструментов укрепления безопасности и стабильности на европейском континенте, таких как разоружение и контроль над вооружением, превентивная дипломатия, меры постконфликтного восстановления. То есть, в ОБСЕ Париж видел институт, укрепление которого будет способствовать созданию системы коллективной безопасности в Европе. Франция признавала за Организацией главенствующую роль в урегулировании конфликтов в зоне ее ответственности. Кроме этого, подтверждала необходимость углубления сотрудничества между государствами-участниками по всем трем измерениям. С точки зрения объединенной Германии, ОБСЕ - необходимый инструмент поиска демократических решений современных проблем безопасности. Поэтому Берлин, исходя их общеевропейских интересов, неизменно проводит активную политику в отношении Организации. Немецкая сторона признавала необходимость укрепления ОБСЕ, так как она способна предпринимать действия в таких областях, где у нее нет конкурентов, а это очень важно для сохранения международной стабильности.

Канада видела в ОБСЕ один из действенных механизмов многосторонней дипломатии, позволяющий сводить противоречивые интересы государств-участников к общему знаменателю. Она считала ОБСЕ своего рода политической конференцией, способной гибко реагировать на возникающие проблемы и кризисы. Главную цель Хартии европейской безопасности канадцы видели в адаптации положений Хельсинкского Заключительного акта к новым реалиям международных отношений. При этом, для них неприемлемой является идея о придании Организации юридически обязывающего характера.

Глава 3. Роль ОБСЕ в урегулировании отдельных конфликтов

3.1 Мирное урегулирование споров в рамках ОБСЕ

Современная система мирного урегулирования международных споров в рамках общеевропейского процесса - итог двадцатилетней работы, которая велась на регулярных встречах представителей государств -- участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) и на четырех специальных совещаниях экспертов СБСЕ по мирному урегулированию споров (Монтрё -- 1978 г., Афины -- 1984 г., Валлетта -- 1991 г., Женева -- 1992 г.).

Первоначально рассмотрение проблемы мирного урегулирования споров в рамках СБСЕ основывалось на проекте конвенции о европейской системе мирного урегулирования споров, внесенном Швейцарией в 1973 г. Проект предполагал использование обязательного арбитража практически в отношении всех возможных категорий споров.

На совещании 1978 года в Монтрё экспертам удалось выработать основополагающие принципы разрабатываемого метода, названные "общим подходом".

Второе Совещание экспертов СБСЕ по мирному урегулированию споров в Афинах завершилось еще более скромными результатами. В итоговом документе указывалось лишь на целесообразность "продолжить обсуждение этого вопроса в соответствующих рамках общеевропейского процесса".

Третье Совещание 1991 года в Валлете оказалось более продуктивным, чему в значительной степени способствовал соответствующий мандат венского Итогового документа СБСЕ от 15 января 1989 г., подкрепленный положениями Парижской хартии для Новой Европы от 21 ноября 1990 г. Совещание приняло 8 февраля 1991 г. документ, озаглавленный "Принципы урегулирования споров и положения процедуры СБСЕ по мирному урегулированию споров".

Документ предполагал создание специального "Механизма СБСЕ по урегулированию споров", задача которого состояла бы в вынесении рекомендаций государствам относительно процедур урегулирования споров.

Особенность Механизма в том, что "разбирательство спора, проведенное Механизмом, и любые сделанные им замечания или советы являются конфиденциальными, хотя факт создания Механизма может признаваться открыто". Новая процедура СБСЕ по урегулированию споров не применяется, если одна из сторон считает, что спор затрагивает вопросы, касающиеся территориальной целостности или национальной обороны, права на суверенитет над территорией суши или одновременных притязаний на юрисдикцию над другими районами.

Существенный элемент валлеттской процедуры состоит также в том, что по взаимному согласию сторон в споре новый Механизм СБСЕ может осуществлять функции по установлению фактов, проводить экспертизы предмета спора, составлять доклады. Стороны могут по взаимному согласию признавать замечания или советы Механизма имеющими обязательную силу.

Четвертое Совещание экспертов СБСЕ по мирному урегулированию (Женева, 1992 г.) выработало окончательные рекомендации относительно системы мирного урегулирования споров в рамках СБСЕ, которые и были официально приняты Советом СБСЕ на Стокгольмской встрече 15 декабря 1992

Система складывается из четырех элементов:

· Механизма СБСЕ по урегулированию споров;

· Конвенции по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ ;

· Комиссии СБСЕ по примирению (положение принято в Стокгольме);

· Положений о директивном примирении (приняты в Стокгольме).

Конвенция по примирению и арбитражу в рамках СБСЕ предусматривает общую процедуру примирения и арбитража на основе соглашений "ad hoc" или на основе предварительных взаимных заявлений. Конвенция открыта для подписания заинтересованными государствами -- участниками СБСЕ. Предусмотрена двухступенчатая система урегулирования споров в Примирительных комиссиях и Арбитражных, трибуналах. Примирительная комиссия может создаваться по одностороннему заявлению государства -- участника Конвенции. Ее главная цель -- оказывать помощь сторонам в споре в поисках урегулирования в соответствии с международным правом и их обязательствами в рамках СБСЕ.

Процедура примирения состоит в том, что если стороны придут к взаимоприемлемому урегулированию, то условия этого урегулирования фиксируются в резюме выводов, подписываемом представителями сторон и членами Комиссии. На этом разбирательство заканчивается. В случае несогласия сторон Комиссия составляет заключительный доклад с предложениями по мирному урегулированию спора и доводит его до сведения сторон. Если в течение 30 дней стороны не соглашаются с предложениями, доклад направляется Совету СБСЕ.

Арбитражный трибунал, в свою очередь, может создаваться по обоюдному обращению спорящих сторон или по односторонней просьбе государства -- участника Конвенции по истечении 30 дней после представления доклада Примирительной комиссии Совету СБСЕ.

Что касается признания обязательной юрисдикции Арбитражного трибунала, то государства-участники располагают возможностью сделать заявления о ее признании путем уведомления депозитария Конвенции. Подобное заявление может быть сделано без ограничения срока или на определенный срок, оно может распространяться на все споры или исключать споры, касающиеся территориальной целостности государства, национальной обороны, права на суверенитет над территорией суши, притязаний на юрисдикцию над другими районами.

Положение о Комиссии СБСЕ по примирению, принятое на Стокгольмской встрече, направлено на дополнение валлеттской процедуры мирного урегулирования споров. Данная процедура примирения рассматривается в качестве одной из возможностей, к которым могут прибегать государства-участники на основе специальных договоренностей или по предварительным взаимным заявлениям.

Положением предусмотрено, что государство-участник может в любое время заявить, о своем согласии на условиях взаимности с процедурой примирения Комиссии в спорах между ним и другими государствами-участниками.

Государство-участник может сделать заявление, что, либо в общем порядке, либо в связи с конкретным спором оно будет считать обязательными, на условиях взаимности, любые условия урегулирования, предложенные Комиссией.

Положения о директивном примирении предусматривают, что Совет СБСЕ или Комитет старших должностных лиц (КСДЛ) "могут предписать двум любым государствам-участникам прибегнуть к процедуре примирения с целью оказания им содействия в разрешении спора, который они не смогли урегулировать в течение разумного периода времени". В таком случае Совет СБСЕ или КСДЛ могут предписать сторонам передать спор в Примирительную комиссию.

Механизм реализации принципа мирного разрешения международных споров существует в виде системы международно-правовых средств такого урегулирования. Согласно ст. 33 Устава ООН, государства, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, должны прежде всего стремиться разрешить спор путем "переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору". Под обследованием Устав ООН имеет в виду следственные комиссии, то есть следственную процедуру, а под примирением -- согласительные комиссии.

Обследование (следственная процедура). Это средство мирного урегулирования, используемое тогда, когда спорящие стороны расходятся в оценке фактических обстоятельств, вызывающих спор. Для осуществления процедуры обследования стороны создают на паритетных началах международную следственную комиссию, иногда во главе с представителем третьего государства или международной организации. Следственная комиссия должна учреждаться на основании специального соглашения между спорящими сторонами. В соглашении определяются подлежащие расследованию факты, порядок и срок образования комиссии, объем полномочий ее членов, а также место пребывания комиссии, ее право перемещаться, срок, в который каждая спорящая сторона должна будет представить свое изложение фактов, и т.д. Результаты работы комиссии фиксируются в докладе, который должен ограничиваться лишь установлением фактов. За сторонами сохраняется полная свобода воспользоваться выводами следственной комиссии по своему усмотрению.

Примирение (согласительная процедура), как средство мирного урегулирования споров, в отличие от обследования" включает не только выяснение фактических обстоятельств, но и выработку конкретных рекомендаций для сторон. При применении согласительной процедуры стороны, как и в случае с обследованием, образуют на паритетных началах международную согласительную комиссию, которая и вырабатывает свои рекомендации.

Выводы согласительной комиссии носят факультативный характер, то есть не являются юридически обязательными для сторон, участвующих в споре. Подробно порядок создания и функционирования согласительной комиссии изложен в Акте о мирном разрешении международных споров 1928 года, пересмотренном ГА ООН в 1949 г. Согласно данному Акту споры между двумя или несколькими сторонами, присоединившимися к Общему акту, которые не могли быть разрешены дипломатическим путем, подлежат согласительной процедуре.

Такие споры передаются постоянной или специальной согласительной комиссии, образованной тяжущимися сторонами. По просьбе, направленной для этой цели одной из договаривающихся сторон какой-либо другой стороне, в шестимесячный срок создается постоянная согласительная комиссия. Комиссия состоит из 5 членов. Стороны назначают каждая по одному члену. Три других члена комиссии избираются с общего согласия из числа граждан третьих держав. Члены комиссии назначаются на 3 года. Они переизбираемы.

Дела в согласительной комиссии возбуждаются по заявлению, направленному председателю обеими сторонами. Заявление должно содержать, после краткого изложения предмета спора, приглашение комиссии предпринять все необходимые меры, способные привести к соглашению. Задачей Согласительной комиссии является выяснение спорных вопросы, подбор для этой цели всех необходимых материалов и попытки привести стороны к соглашению.

По окончании своей работы комиссия составляет протокол, констатирующий, либо что стороны пришли к разрешению вопроса и содержащий условия разрешения, либо что стороны не могли быть приведены к соглашению.

Таким образом, деятельность ОБСЕ по урегулированию конфликтов и их последствий охватывает комплекс мер по оказанию содействия предотвращению, разрешению, урегулированию спорных вопросов, конфликтных ситуаций и сближению точек зрения по ним конфликтующих сторон в целях поиска взаимоприемлемых договоренностей. Эта деятельность должны быть направлена на:

· предотвращение конфликтов (меры по предотвращению конфликтов);

· урегулирование вооруженных конфликтов;

· постконфликтное построение мира (миростроительство).

В практической деятельности ОВСЕ за все время ее существования прослеживались как успехи, так и провалы. Причины разнородны и разнообразны. Отсутствие гибкого, оперативного механизма по раннему предупреждению локальных и межнациональных конфликтов и споров, недостаточно эффективное сотрудничество в этой области с миротворческими структурами ООН, принцип обязательного единогласия (консенсуса, часто блокирующего принятие решений), ограниченность спектра средств для вмешательства в открытые конфликты и постконфликтную реабилитацию и иные причины приводили порой к безрезультатности усилий европейского сообщества в улаживании спорных и конфликтных ситуаций.

Так, не до конца успешной можно считать деятельность ОБСЕ в ходе урегулирования конфликтов экс-Югославии, Нагорном Карабахе, Приднестровье, Чечне и других "горячих точках", в ряде которых конфликты полностью до сих пор не урегулированы.

Хотя деятельность образованной в 1992 году Минской группы ОВСЕ (механизма по урегулированию конфликта в Нагорном Карабахе, включающего 11 стран-участниц ОВСЕ) в определенной степени способствовала диалогу между конфликтующими сторонами. Что касается причин неразрешенности, то, они кроются как в недостатках механизма мирного урегулирования международных споров ОВСЕ, так и в отсутствии политической воли сторон конфликта.

В значительной мере усложняет деятельность ОБСЕ по урегулированию конфликтов факультативный характер выводы согласительной комиссии.

Вероятно целесообразно было бы рассмотреть возможность передачи спора или конфликта на любой стадии и на обязательной основе в Совет Безопасности ООН, когда возможности СБСЕ исчерпаны и требуются меры принуждения, даже без согласия сторон, вовлеченных в спор, конфликт.

СБСЕ должно наблюдать за реализацией соглашений между участниками конфликта и за соответствием действий этих сил международно-признанным стандартам.

Необходимо установить непосредственную ответственность ОБСЕ за предотвращение конфликтов в регионе ОБСЕ, за соблюдение норм и принципов международного права, права народов на самоопределение, в том числе. Также с целью повышения эффективности деятельности по предотвращению и разрешению споров необходимо развивать и укреплять оперативную деятельность ОБСЕ, в особенности путем более тесного сотрудничества между председателем Совета министров ОБСЕ и Генеральным секретарем ОБСЕ.

Можно предусмотреть возможность принимать рекомендации, заявления, если это необходимо, без согласия нарушителя договоренностей ОБСЕ.

Что касается превентивной дипломатии, проводимой ОБСЕ, то в этом вопросе существует много парадоксов. В случае, когда удаётся предотвратить конфликт (особенно на его ранней стадии), такой факт редко привлекает широкое общественное внимание и редко оказывается на первых страницах газет. Парадокс заключается в следующем: чтобы на кризис обратили внимание и предприняли шаги по его урегулированию, требуется, чтобы он достиг чуть ли не критической точки. Разрешить этот парадокс или, по крайней мере, снизить его влияние, как раз и призваны миссии ОБСЕ. Таким образом, миссии ОБСЕ должны преследовать две задачи: содействовать политическим процессам, направленным на предотвращение или урегулирование конфликтов, а также информировать сообщество ОБСЕ о развитии событий в странах, где они размещены, а в случае необходимости подавать сигналы тревоги.

3.2 Участие ОБСЕ в урегулировании югославского конфликта

Югославский кризис оказал решающее воздействие на судьбу новой системы европейской безопасности, стал индикатором многих кризисных явлений, накопившихся после окончания "холодной войны", а также испытанием на прочность и эффективность современных международных институтов обеспечения безопасности.

При анализе развития конфликта в Косово, в том числе хода и результатов военной операции на Балканах, акцент, как правило, делается на роли таких организаций как НАТО и ООН, действия которых наиболее серьезно повлияли на развитие ситуации. Однако актуальной представляется оценка участия в процессе урегулирования кризиса Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе. Она является единственным общеевропейским институтом, хотя и несовершенным, как показала практика, созданным для предотвращения и разрешения подобных конфликтов. В рамках ОБСЕ могут взаимодействовать все европейские государства, а не только члены Североатлантического альянса или ЗЕС.

Однако результаты участия ОБСЕ в урегулировании кризиса в Косово не позволяют сделать вывод о высокой эффективности данной организации в сфере обеспечения безопасности. Нельзя не отметить, что Косовский кризис определяет необходимость пересмотра национальной концепции европейской безопасности, особенно в части, касающейся центральной роли ОБСЕ и наделения ее необходимым политическим мандатом и средствами для адекватного реагирования на угрозы стабильности и безопасности. Именно в этом наблюдалось и наблюдается до сих пор основное расхождение позиции России и большинства западных стран, в первую очередь, членов НАТО.

При оценке роли ОБСЕ в новой системе европейской безопасности США и другие страны-члены НАТО исходят из стремления закрепить лидирующую роль за НАТО. Под предлогом незавершенности процесса ее институционализации ОБСЕ, рассматривается лишь как вспомогательный элемент, призванный дополнять такие структуры как НАТО, ЗЕС и ЕС и оказывать им посильную помощь в обеспечении коллективной безопасности на континенте. Как показывает анализ участия ОБСЕ в урегулировании кризиса в Косово, именно западная трактовка роли этой организации на сегодняшний день является решающей при определении ее функций и соответствует ее реальным возможностям в области предотвращения и урегулирования насильственных конфликтов.

Балканский кризис 1999 года наглядно продемонстрировал, что расхождения во взглядах России и стран НАТО сводят к нулю усилия по выработке взаимоприемлемого подхода к строительству новой модели европейской безопасности и затрудняют координацию действий между ОБСЕ и НАТО. Следует отметить, что ОБСЕ стремилась активно участвовать в урегулировании косовской проблемы. Ее руководство тесно взаимодействовало в этом вопросе с ООН, НАТО, Контактной группой по бывшей Югославии. В деятельности ОБСЕ можно выделить три основных этапа, каждый из которых, как представляется, требует отдельного рассмотрения и оценки:

1. Миссия наблюдателей ОБСЕ, работавшая в Косово вплоть до начала военной операции НАТО в СРЮ.

2. Миссия ОБСЕ, организовавшая работу с беженцами в Македонии и Албании в период проведения военной операции.

3. Миссия ОБСЕ по институциональному развитию в крае в соответствии с планом постконфликтного регулирования.

С момента обострения кризиса в Косово на территории Албании вдоль албано-югославской границы действовали группы наблюдателей ОБСЕ. Через своих официальных представителей организация стремилась также способствовать налаживанию диалога между конфликтующими сторонами, однако ее действия не принесли ощутимых результатов. Во многом это обусловлено позицией югославского руководства, которое игнорировало усилия ОБСЕ, требуя восстановления членства СРЮ в этой организации.

После принятия Советом Безопасности ООН резолюции №1199 руководство ОБСЕ 15 октября 1998 года приняло решение о готовности взять на себя задачи по проверке соблюдения решения СБ ООН и учредить для этого миссию в Косово. Руководство СРЮ под давлением США и НАТО было вынуждено пойти на подписание ряда документов с альянсом и ОБСЕ, регламентирующих деятельность этих организаций по урегулированию ситуации в районе кризиса. Так, 15 октября 1998 года по итогам переговоров генерального секретаря НАТО Х. Соланы и югославского президента С. Милошевича было подписано соглашение о процедуре проверки соблюдения условий договоренностей по урегулированию кризисной ситуации в Косово. На следующий день в ходе встречи действующего в то время председателя ОБСЕ Б. Геремека и министра иностранных дел СРЮ Р. Йовановича было подписано соглашение о размещении в Косово Миссии ОБСЕ по контролю за выполнением резолюции Совета Безопасности ООН № 1199.

На Миссию ОБСЕ в Косово возлагались следующие задачи:

1) контроль за обстановкой в Косово и соблюдением сторонами режима прекращения огня с правом круглосуточного доступа наблюдателей на любой объект;

2) проверка данных министерств обороны и внутренних дел СРЮ о перебросках воинских контингентов и полиции. Сопровождение по требованию главы Миссии колонн полиции при их перемещении по территории края;

3) непосредственный контроль за деятельностью всех подразделений и частей, осуществляющих охрану границы Косово с Албанией и Македонией;

4) выборочное наблюдение за действиями полиции в Косово;

5) оказание помощи неправительственным организациям в возвращении

беженцев и перемещенных лиц в места постоянного проживания;

6) оказание помощи органам самоуправления в крае;

7) информирование ОБСЕ и НАТО о складывающейся в Косово обстановке.

В соответствии с планом, Миссия ОБСЕ в Косово имела трехуровневую структуру: штаб-квартира, пять региональных центров, 21 общинный центр.

Кроме того, в миссии было создано шесть подразделений:

1) Совместный центр по координации действий ОБСЕ и НАТО;

2) Совместная комиссия по разрешению спорных вопросов с участием представителей сербских властей и косовских сепаратистов;

3) Комиссия по проведению выборов в Косово;

4) Секция по проверке соблюдения соглашений, заключенных между ОБСЕ и Белградом, а также резолюций СБ ООН № 1160 и № 1199;

5) Секция политического анализа;

6) Секция по связям с общественностью;

В Белграде действовало бюро Миссии ОБСЕ в Косово по связям с югославским руководством (около десяти человек). Подготовка наблюдателей осуществлялась во временном учебном центре Брезовица (Приштина). Был развернут центр по приему и обучению персонала в Скопье (Македония). Всего в составе Миссии ОБСЕ в Косово были задействованы приблизительно 1300 наблюдателей. Руководство Миссией возлагалось на американского дипломата У.Уокера.

Кроме того, в Албании действовала специальная рабочая группа ОБСЕ, основной задачей которой являлась координация действий по оказанию помощи руководству страны в вопросах государственного строительства, экономики и внутренней безопасности.

В конце октября 1998 года между Североатлантическим союзом и ОБСЕ в рабочем порядке были согласованы вопросы координации действий этих организаций при проведении операций НАТО по воздушному наблюдению за территорией Косово (условное наименование "Орлиный глаз") и операций ОБСЕ по контролю за выполнением резолюции Совета Безопасности ООН. Предусматривалось организовать обмен информацией, получаемой в результате верификационной деятельности ОБСЕ и НАТО. Особое значение уделялось обеспечению связи непосредственно между отделениями Миссии на местах и командованием натовской авиационной группировки, задействованной в операции "Орлиный глаз", между штаб-квартирой миссии в Приштине и координационным центром НАТО по сбору и обработке разведывательной информации в Македонии.

В дальнейшем руководство НАТО инициировало начало проработки запроса со стороны ОБСЕ о содействии в эвакуации персонала Миссии из Косово в случае возникновения кризисной ситуации в крае. После соответствующего обращения командование блока по согласованию с руководством Македонии разместило на территории республики силы обеспечения безопасности Миссии ОБСЕ в Косово (СОБ, включавшие 2,4 тыс. человек - военнослужащих Франции, Германии, Великобритании, Италии, Нидерландов, Чехии).

Деятельность Миссии была направлена на стабилизацию обстановки в Косово. В частности, при непосредственном участии сотрудников Миссии были достигнуты договоренности между противоборствующими сторонами о сокращении объема патрулирования сербской полиции в крае и об отказе формирований Освободительной армии Косово от блокирования основных транспортных магистралей. В этот же период международные наблюдатели добились освобождения заложников, удерживаемых ОАК, а также способствовали процессу возврата беженцев к местам постоянного проживания, восстановления энерго- и продовольственного снабжения в районе кризиса.

Вместе с тем, по мнению югославского руководства, со стороны главы Миссии имело место необъективное освещение ситуации в Косово при подготовке информации, передаваемой руководству ОБСЕ и НАТО.

Умалчивались факты нарушения договоренностей о прекращения огня албанской стороной. Это способствовало снижению уровня доверия к наблюдателям со стороны сербского населения и существенно затрудняло работу Миссии. После участия У. Уокера 11 февраля 1999 года в похоронах 40 албанцев, уничтоженных сербской полицией в районе села Рачак 15 января, руководство СРЮ приняло решение об объявлении У. Уокера персоной нон-грата. Выполнение этого решения было приостановлено только благодаря усилиям международной дипломатии.

В феврале 1999 года в ходе проведения переговоров в Рамбуйе (Франция) по урегулированию косовского кризиса руководство Миссии без согласования с югославской стороной начало прорабатывать варианты изменения своей структуры и задач в связи с возможным введением войск НАТО на территорию края. Предполагалось передать все функции, связанные с военными вопросами и контролем за обстановкой в крае, соответствующим структурам НАТО. Миссию ОБСЕ в этом случае планировалось привлекать к оказанию помощи в организации переписи населения, подготовке и проведению выборов. По оценкам штаб-квартиры Миссии, предусматривалось сократить ее состав до 400 наблюдателей.

В связи с резким обострением обстановки в крае, а также возможностью начала операции НАТО против СРЮ, руководство ОБСЕ 20 марта 1999 года приняло решение о выводе наблюдателей Миссии ОБСЕ из Косово в Македонию. Решением председателя ОБСЕ К. Воллебека деятельность Миссии была приостановлена, а с 29 марта началось сокращение численности наблюдателей. Решение по персональному отбору принимал глава Миссии У. Уокер, в результате чего около 80% оставшихся в ее составе сотрудников оказались представителями стран-членов блока НАТО.

В целом на данном этапе ОБСЕ не смогла полностью реализовать свой потенциал в предотвращении и урегулировании косовского кризиса. Более того, односторонняя направленность деятельности руководства Миссии ОБСЕ в Косово на теснейшее взаимодействие с НАТО не только не привела к выработке приемлемого для противоборствующих сторон решения, а скорее способствовала эскалации конфликта и началу военной операции НАТО против Югославии.

В условиях резкого обострения гуманитарной ситуации в регионе руководство ОБСЕ приняло решение временно переориентировать Миссию на работу с беженцами из Косово и слежение за обстановкой в этом крае. При этом предусматривалось задействовать личный состав Миссии не только на территории Македонии, но и в Албании. До окончания военной операции НАТО в СРЮ организация работы с косовскими беженцами стало основной функцией сотрудников ОБСЕ. По оценкам ряда экспертов данная задача была выполнена Миссией достаточно эффективно во взаимодействии с гуманитарными организациями, такими как Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев и Международным Комитетом Красного Креста.

Следующим этапом в деятельности ОБСЕ стало участие в процессе постконфликтного устройства края в соответствии с пунктом 10 резолюции № 1244 (от 10 июня 1999 года) Совета Безопасности ООН. С целью достижения максимальной эффективности гражданская миссия ООН в Косово была разделена на сферы ответственности между основными международными организациями (ООН, УВКБ, ОБСЕ, ЕС). На ОБСЕ была возложена задача по обеспечению институционального развития. Деятельность в области институционального развития включает четыре основные функции:

а) укрепление людских ресурсов в судебной системе, полиции и государственной администрации;

б) демократизация и управление;

в) наблюдение за положением в области прав человека и укрепление потенциала в этой области;

г) проведение выборов и наблюдение за ними.

Укрепление институтов гражданского общества, особенно независимых местных средств массовой информации, также имеет ключевое значение для осуществления этих задач. В настоящее время Миссия ОБСЕ, работая в тесном взаимодействии с миссиями ООН и контингентом КФОР, пытается обеспечить условия для восстановления мирной жизни в крае, который формально еще остается многонациональной провинцией Сербии. Однако единственной по-настоящему эффективной и авторитетной силой в Косово является Освободительная Армия Косово (де-юре преобразованная в "гражданскую силу гуманитарного характера"), сотрудничество которой с международными силами, в том числе с Миссией ОБСЕ, пока нельзя назвать продуктивными. Этот фактор, безусловно, негативно сказывается на результатах работы Миссии, особенно в части обеспечения прав человека, мирного сосуществования различных этнических групп в крае и демократизации.

Таким образом, несмотря на наличие некоторого потенциала по урегулированию конфликтов путем политических решений, ОБСЕ в Балканском кризисе не смогла продемонстрировать достаточную эффективность в качестве самостоятельного института обеспечения европейской безопасности. Среди основных факторов, повлиявших на такое развитие ситуации можно выделить:

а) расхождения в понимании роли ОБСЕ в новой системе европейской безопасности государствами, принимавшими активное участие в урегулировании конфликта в Косово (прежде всего, США, России, государств Западной и Восточной Европы);

б) отсутствие у ОБСЕ самостоятельного эффективного силового компонента для разрешения конфликтных ситуаций либо отработанного механизма использования для миротворческих целей в сфере ответственности ОБСЕ военных структур других организаций, отвечающих за безопасность (НАТО, ООН, ЗЕС);

в) ограниченная мобильность структур ОБСЕ в ситуациях, требующих быстрого принятия решений (в частности, из-за процедуры принятия решения путем консенсуса, которая, безусловно, важна для учета интересов всех государств-членов ОБСЕ);

г) существование различий в понимании разделения сфер ответственности между НАТО и ОБСЕ в регионе ЦВЕ и, вследствие этого, проблема определения механизма и предела согласованности политики этих двух организаций в каждом конкретном конфликте.

Тем не менее, следует отметить, что на стадиях превентивной дипломатии и особенно постконфликтного устройства мира (институциональный аспект) ОБСЕ накоплен продуктивный опыт, который был с различной долей успеха применен в Косово.

В целом представляется реальным и необходимым, чтобы ОБСЕ активно проявляла себя на следующих направлениях:

а) в выработке норм поведения в сфере безопасности, предоставляя посредством этого возможность всем государствам чувствовать себя уверенней;

б) в развитии потенциала раннего предупреждения и разрешения конфликтов, в совокупности обеспечивая тем самым определенную степень безопасности тем государствам, которые не являются членами региональных или иных оборонительных организаций.

Заключение

ОБСЕ действует на обширной территории, в основном в регионах, ставших ареной конфликтов и вооруженных столкновений в результате крушения социалистической системы и Советского Союза. Именно к таким относятся бывшие советские республики и, в большой степени, балканские страны. На сегодняшний день можно говорить о том, что механизм действия ОБСЕ, несмотря на его активность и наличие разветвленной системы органом, все же неэффективен в предотвращении потенциальных конфликтов. Тем не менее, анализ миссий ОБСЕ показывает, что организация действует очень гибко и мобильно, и что вопрос эффективности ее действия, возможно, связан с ограниченностью ее полномочий. К тому же в настоящее время можно сделать вывод, что вопросы конкретных политических амбиций и военно-стратегических интересов по-прежнему стоят выше, чем абстрактная "всеобщая безопасность".

К основным проблемам деятельности ОБСЕ можно отнести следующие:

1) Отсутствие механизма принуждения для тех, кто его не выполнял или нарушал нормы актов и предписания ОБСЕ.

2) Созданные в целях совершенствования организации структуры ОБСЕ являются скорее символами перемен, чем реально действовавшими институтами, в том числе Парламентская Ассамблея, решения которой не имеют обязательного характера для государств-участников.

3) Опыт ОБСЕ, свидетельствует о том, что многих конфликтов можно было избежать в случае своевременного принятия мер превентивной дипломатии были задействованы вовремя и являлись более эффективными, соблюдения принципов ОБСЕ и с принципами международного права.

4) Сотрудничество ОБСЕ с Содружеством независимых государств, на наш взгляд, основано не столько на принципах разрешения конфликтов, сколько на индивидуальном подходе к государствам-участникам СНГ. Присутствует перекос на внутригосударственные проблемы.

5) Географический и функциональный перекос в деятельности Организации грозит потерей ОБСЕ своей ниши в архитектуре европейской безопасности.

В настоящее время нет ни одной миссии ОБСЕ к Западу от Вены, то есть игнорируются Северная Ирландия, Кипр, Страна Басков или Корсика с их проблемами.

6) Недостаточно высокими темпами продолжается реформирование институтов ОБСЕ, их адаптация к новым вызовам безопасности.

Основные приоритеты ОБСЕ в области урегулирования конфликтов, по нашему мнению, на сегодняшний день можно суммировать следующим образом:

· возвращение Организации роли ключевого форума для диалога государств-участников и принятия решений по актуальным проблемам европейской безопасности;

· выправление искусственной "специализации" ОБСЕ по решению проблем на постсоветском пространстве и на Балканах;

· сбалансированное, без произвольных перекосов применение потенциала ОБСЕ по всем измерениям безопасности;

· максимальное использование возможностей ОБСЕ в целях обеспечения прав и интересов соотечественников, проживающих за пределами своей родины;

· использование рамок Организации для активизации международного сотрудничества в борьбе с международным терроризмом, различными проявлениями экстремизма и нетерпимости, наращивания межинституционального взаимодействия европейских и евроатлантических структур;

· разработка Стратегии реагирования ОБСЕ на вызовы безопасности и стабильности в XXI веке, что должно стать важным элементом работы ОБСЕ;

· ориентация ОБСЕ на дополнение и подкрепление посреднических и миро творческих усилий российской стороны в отношении ряда кризисных и конфликтных ситуаций (Южная Осетия, Абхазия, Приднестровье и др.);

· дальнейшее повышение роли и ответственности коллективных органов в принятии важнейших решений, особенно Постоянного совета;

· разработка и принятие четких правил процедуры для всех органов и институтов ОБСЕ, включая миссии, как основного инструмента оперативной деятельности Организации.

Следовательно, необходимо развивать политические консультации в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

В практической деятельности ОБСЕ за все время ее существования прослеживались как успехи, так и провалы. Причины разнообразны. Отсутствие гибкого, оперативного механизма по раннему предупреждению локальных и межнациональных конфликтов и споров, недостаточно эффективное сотрудничество в этой области с миротворческими структурами ООН, принцип обязательного единогласия (консенсуса, часто блокирующего принятие решений), ограниченность спектра средств для вмешательства в открытые конфликты и постконфликтную реабилитацию и иные причины приводили порой к безрезультатности усилий европейского сообщества в улаживании спорных и конфликтных ситуаций.

В настоящее время набирает силу новое направление - контртеррористическая деятельность, которая может превратиться в самостоятельное измерение.

Ряд конфликтов до настоящего времени остаются неурегулированными. На наш взгляд более успешному разрешению конфликтов могли бы способствовать следующие меры:

1) включение в деятельность Центра по предотвращению конфликтов

таких элементов, как:

- система наблюдения в сотрудничестве с исследовательскими институтами, неправительственными организациями и т.д. за политическим развитием в регионе ОБСЕ для раннего распознания тенденций, которые могут привести к конфликтам;

- интенсивное изучение условий, которые могут быть идентифицированы как потенциальные источники кризисов;

- программа мер по устранению различий и причин для конфликтов на самой возможно ранней стадии;

- серьезные попытки достижения примирения в тех случаях, когда конфликт уже возник;

- программы мер по воссозданию функциональных социальных моделей по разрешению оставшихся конфликтов в тех случаях, когда течение конфликта остановлено, например, благодаря вмешательству третьей стороны;

2) развитие тесных и согласованных рабочих отношений с ООН, более эффективное вовлечение ООН в ситуацию в Европе, если этого требуют обстоятельства;

3) утверждение процедуры принятия решений, которая более не требовала бы консенсуса или консенсуса минус один. Отправным пунктом для дискуссии, возможно, могло бы стать требование консенсуса в 90 процентов как членства, так и финансового вклада государств;

4) развитие и поддержание на более широком уровне адекватных мер, направленных, на обеспечение мира, безопасности и сотрудничества странами Средиземноморья и Ближнего Востока;

Вероятно, целесообразной была бы передачи спора или конфликта на любой стадии в Совет Безопасности ООН, когда возможности ОБСЕ исчерпаны и требуются меры принуждения, даже без согласия конфликтующих сторон. Необходимо установить непосредственную ответственность ОБСЕ за предотвращение конфликтов, за соблюдение норм и принципов международного права, права народов на самоопределение, в том числе. Вероятно, можно предусмотреть возможность принимать рекомендации и заявления, без согласия нарушителя договоренностей ОБСЕ.

Тем не менее, следует отметить, что на стадиях превентивной дипломатии и особенно постконфликтного устройства мира (институциональный аспект) ОБСЕ накоплен продуктивный опыт, который был с различной долей успеха применен в Косово.

В целом представляется реальным и необходимым, чтобы ОБСЕ активно проявляла себя на следующих направлениях:

а) в выработке норм поведения в сфере безопасности, предоставляя посредством этого возможность всем государствам чувствовать себя уверенней;

б) в развитии потенциала раннего предупреждения и разрешения конфликтов, в совокупности обеспечивая тем самым определенную степень безопасности тем государствам, которые не являются членами региональных или иных оборонительных организаций.

Итак, на настоящем этапе деятельности необходима трансформация нынешней "аморфной" структуры, доставшейся ОБСЕ от ее конференционного прошлого, в полноценную международную организацию с четкими правилами процедуры, более внушительной ролью генерального секретаря, подотчетностью коллективным руководящим органам, создание комитетов, соответствующих трем традиционным "корзинам" ОБСЕ, а также проявление политической воли, подобной той, которая 30 лет назад дала Европе хельсинкский Заключительный акт. Это поможет принять первый набор решений, повышающих эффективность ОБСЕ, договориться и зафиксировать алгоритм и график дальнейшей всесторонней работы по реформированию организации, без чего, как считают российские политологи, у ОБСЕ просто нет будущего.

Библиография

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Приднестровской Молдавской Республики. Тирасполь. 2000

2. Устав ООН, Сан-Франциско, 26 июня 1945 года. М., 2005 г.

3. Заключительный акт СБСЕ, Хельсинки, 1 августа 1975 г. // М., 2004 г.

4. Хартия европейской безопасности. Стамбул, 19 ноября 1999 год// М.,2004г

5. Бухарестская декларация Совета министров. Бухарест, 3-4 декабря 2001 г.

6. Парижская хартия для новой Европы. Париж, 21 ноября 1990. // М., 2004 г.

7. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г.

8. Платформа безопасности, основанной на сотрудничестве. Хартия европейской безопасности, Стамбул, 19 ноябрь 1999 года. // М., 2004 г.

9. Итоговый документ Венской встречи представителей-государств-участников СБСЕ. М., Политиздат, 1986 г.

10. Меморандум об основах нормализации отношений между Республикой Молдовой и Приднестровьем от 8 мая 1997 года

11. Соглашение об обмене информацией по вопросам охраны внешних границ государств - участников Содружества Независимых Государств от 12 апреля 1996 года

12. Соглашение о принципах мирного урегулирования конфликта между Молдовой и Приднестровьем от 21 июля 2001 года

13. Совместное заявление участников Киевской встречи по вопросам нормализации отношений между Республикой Молдова и Приднестровьем 16 июля 1999 года

Доклады, стенограммы, комментарии

14. Доклад № 13 Миссии ОБСЕ в Молдове. 12 ноября 1993 г.

15. Комментарий к Дополнительному протоколу II от 8 июня 1977 г., к Женевским конвенциям от 12 авг. 1949 года, касающемуся защиты жертв вооружен. конфликтов немеждународного характера : Пер. с англ. Клод Пийту и др.. - 2. изд., стереотип. М. : Международный комитет Красного Креста, 2000 г.

16. Протокол рабочей встречи руководства Республики Молдова и Приднестровья 17 февраля 1998 г.

17. Протокол о создании, разработке и утверждении Конституции Федеративного Государства 28 февраля 2003 г.

18. Стенограмма семинара по федерализации, организованном ПА ОБСЕ 13 мая 2003 года 13 мая 2003 г.

Научная и учебная литература

19. "Принципы урегулирования споров и положения процедуры СБСЕ по мирному урегулированию споров", Третье Совещание экспертов СБСЕ по мирному урегулированию споров, Валлет, 1991 г. // М., 2004 г.

20. Анцупов А.Я. Шипилов А.И. Конфликтология: теория, история, библиография. М., 1996 г.

21. Анцупов А.Я., Шипилов А.И. Конфликтология: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004 г.

22. Анцупов А.Я., Прошанов С.Л. Российская конфликтология. Аналитический обзор 607 диссертаций. XX век. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004г

23. Богуславский М.М. Международное частное право, учебник М.: Юристъ. 2004 г.

24. Большой энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. С-Пб., 1993 г.

25. Введение в теорию международных отношений и анализ внешней политики: Учеб. пособие / Н.А. Ломагин, В.Е. Кузнецов. - СПб, - 2001 г.

26. Гольдин Г.Г. ОБСЕ и Приднестровье. - Учебное пособие. Г.Г. Гольдин, В.В. Матяш - М., Дип. Академия МИД РФ, 2000 г.

27. Дипломатический словарь. / гл. ред. А.А.Громыко. - В трех томах. - М., 1985 г.

28. Европа: вчера, сегодня, завтра / Ин-т Европы РАН. - М., 2002 г.

29. Европа XX века: проблемы мира и безопасности. М., 2000 г.

30. Егоров С.А. Вооруженные конфликты и международное право/ ДА МИД России. М., 2003 г.

31. Иванов И.С. Новая российская дипломатия. Десять лет внешней политики страны. - М., 2002 г.

32. 14. Левин Д.Б. Принцип мирного разрешения международных споров. М.: Наука. 1977 г.

33. Матяш В.Н. Проблемы формирования пространства доверия в Европе / ДА МИД РФ. - М., 2002 г.

34. "Международное право в документах" М.; 2000 г.

35. Международное публичное право. Учебник / Под ред. К.А. Бекяшева. М.: ПБЮЛ Грачев С.М., 2001 г.

36. Нешатаева Т. М. Международные организации и право. Новые тенденции международно-правового регулирования. М., 1999 г.

37. ОБСЕ: управление процессом перемен в новом столетии, Ежегодник СИПРИ 2000. Вооружения, разоружение и международная безопасность. - М., 2001 г.

38. От Хельсинки до Будапешта: История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973-1994 г.г. В трех томах. - М., 1996 г.

39. Павлова Л. Виды вооруженных конфликтов и статус участников вооруженных конфликтов по международному праву // Юстиция Беларуси. 1998. № 3

40. Пешперова И.Ю. Права национальных меньшинств и их защита в рамках организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). СПб., 2001 г.

41. Пушмин Э.А. Мирное разрешение международных споров (международно-правовые вопросы). М.: Международные отношения. 1974 г.

42. Пушмин Э.А. "Мирное разрешение международных споров" М.1977 г.

43. Ротфельд А. Формирование новой европейской системы безопасности, Мировая экономика и международные отношения, №6, 1998 г.

44. Советская внешняя политика в годы "холодной войны". Новое прочтение / Отв. ред. Л.Н. Нежинский. - М., 1995 г.

45. Социологический словарь. Минск: Издательство "Университетское". 1991 г.

46. Шестаков Л.Н. "Международное право" М.1999 г.

47. Фельдман Д.М. Политология конфликта. Учебное пособие М.: Изд. Дом. "Стратегия", 1998 г.

48. Философская энциклопедия. Т. 3., М.: Советская энциклопедия. 1964 г.

Периодические издания

49. Азимов С. Распутье ОБСЕ // Международная жизнь. 2005 г. №2

50. Антонов А. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе//Зарубежное военное обозрение. 1999 г.

51. Ассоциация теории и моделирования международных отношений. Международные исследования. М., 1991. №1-2 (5). С. 16. Цит. по.: Егоров С.А. Вооруженные конфликты и международное право. ДА МИД России. М., 2003 г.

52. Бенедиктов К.С. Россия и ОБСЕ: реальные и мнимые возможности сотрудничества //Внешняя политика и безопасность современной России. М., 2002 г.

53. Васильев Ф. Вторая молдавская республика и Приднестровье // Россия XXI век. - 2000 г. № 4.

54. Встреча президентов России, Украины и Молдавии по приднестровскому урегулированию откладывается из-за неготовности документов. Кишинев, /Корр. ИТАР-ТАСС Валерий Демидецкий/, 2000 г. - 19 июля.

55. Выступление И.С. Иванова на 10-м заседании СМИД ОБСЕ 6 декабря // Дипломатический вестник. 2003 г. № 1/2003.

56. Гольдин В. Как развязать Приднестровский узел // Власть - 2001 - № 1

57. Данилов В.Н., Усольцев Ф.В. Настоящее и будущее миротворческих операций // Военная мысль - 1998 г. - № 6

58. Доклад правозащитной организации "Мемориал"// Независимая газета - 1992 г. - 22 сентября.

59. Европа в изменяющихся геополитических условиях // Актуальные проблемы Европы - 1998 г.

60. Зуева К.ОВСЕ - вчера, сегодня, завтра // Мировая экономика и международные отношения. - 2005 г. - № 4

61. Карпович О.Г. Сотрудничество ОБСЕ // Юрист - 1998 № 11-12

62. Лавров С. Сравнительные преимущества ОБСЕ подвергаются эрозии // Международная жизнь. - 2005 г. - № 1

63. Лидер Приднестровья не исключает возможности создания общего государства с Молдавией. / Москва: ИНТЕРФАКС - 1999 г. - 2 сентября.

64. Международные конфликты. М.: Международные отношения. 1972 г.

65. Не сменить ли шарманку на гармонь? Газета "Приднестровье" 24.03.07 г.

66. Пряхин В.Ф. ОБСЕ: Региональная организация под бременем глобальных проблем: к 25-летию Хельсинского Заключительного акта. // Международное право. 2000 г. № 3.

67. Павлова Л. Виды вооруженных конфликтов и статус участников вооруженных конфликтов по международному праву // Юстиция Беларуси. 1998 г. № 3.

68. Представитель Президента России на переговорах между Кишиневом и Тирасполем положительно расценивает двустороннюю встречу. / Кишинев: ИНТЕРФАКС - 1999 г. - 13 июля.

69. Приходко Н., Горностаев Д. Примаков займется проблемой Приднестровья. // Независимая газета - 2000 г. - 20 июня.

70. Приходко Н. Формула общего государства перспективна и реализуема // Независимая газета - 2000 г. - 23 августа.

71. Кишинев предлагает изменить состав и мандат миротворцев в Приднестровье. / Кишинев: ИНТЕРФАКС - 2000 г. - 20 июля.

72. Малышева Н. На фронтах СНГ без перемен // Мировая экономика и международные отношения. - 2004 г. - № 12

73. Московский журнал международного права. 1995.№2; 1996.№1; 1997.№1

74. Самверян Т.Э. Международные споры : становление системы урегулирования в рамках ОБСЕ // Общественные науки и современность. 1998 г. - № 2

75. Смутс М. Международные организации и неравноправие государств. Международный журнал социальных наук. Ноябрь, 1995

76. Танас А.В. Приднестровское урегулирования: вопросов больше, чем ответов // Этнопанорама - 2003 г. № 1-2

77. Хельсинки: 30 лет спустя // // Международная жизнь. 2005 г. - № 7-8