Роль и место Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в архитектуре европейской безопасности

65

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. ОБСЕ: история и современность

1.1 История создания СБСЕ

1.2 Трансформация СБСЕ в ОБСЕ

1.3 ОБСЕ на современном этапе

Глава 2. Сотрудничество ОБСЕ с международными организациями и государствами

2.1 Сотрудничество ОБСЕ с европейскими институтами безопасности

2.2 Интересы России и Запада в ОБСЕ

Глава 3. Роль ОБСЕ в урегулировании отдельных конфликтов

3.1 Мирное урегулирование конфликтов в рамках ОБСЕ

3.2 Участие ОБСЕ в урегулировании югославского конфликта

Заключение

Библиография

Введение

ОБСЕ - самая обширная из всех существующих организаций по поддержке безопасности, самая молодая и обладающая наиболее большим потенциалом в сфере поддержания стабильности. ОБСЕ - довольно новое образование, официально оформленное лишь в 1995г., но начавшее свое формирование в 1975г. после подписания Хельсинских соглашений.

В современном мире, вопросы безопасности важны как никогда. В купе с вопросами экологии, борьбы с международной преступностью и экономическими вопросами они, на наш взгляд, станут наиболее актуальными для грядущего столетия. Мировое сообщество не раз пыталось выработать единый механизм для совместного поддержания безопасности. Этот процесс берет свое начало еще со времен образования Лиги Наций и остается одним из наиболее актуальных по сей день. Естественно, что многочисленные противоречия между группами держав, социальные и политические различия, аспекты внешнеполитических концепций всегда являлись дестабилизирующими при попытках выработки единого для всех механизма. Созданные же структуры часто оказываются недееспособными или недостаточно авторитетными для принятия и, что наиболее важно, выполнения решений, связанных с поддержанием мира и стабильности. Не исключением является и сегодняшняя ситуация. В настоящее время, когда самый главный орган по поддержанию международной безопасности - Совет Безопасности ООН - оказался недостаточно авторитетен в предотвращении многочисленных войн, тяжело говорить о конструктивной роли других региональных образований по поддержке мира, среди которых и находится ОБСЕ. Тем не менее, потенциал этой организации огромен, и ей еще предстоит использовать все свои возможности для реализации на практике своих целей и принципов. Именно поэтому главной целью дипломной работы было, прежде всего, раскрытие потенциальных возможностей ОБСЕ в вопросе урегулирования конфликтов, как наиболее перспективной региональной организации безопасности, а также определение путей повышения эффективности деятельности данной организации по осуществлению своих функций. И, хотя югославские события и показали неэффективность миротворческих действий ОБСЕ на Балканах, организация продолжает играть конструктивную роль по поддержанию стабильности в других регионах Европы и Азии. В работе уделено много внимания описанию деятельности миссий ОБСЕ как конкретных механизмов по реализации решений, принимаемых организацией.

Задачи, определенные в настоящей работе, направлены на выявление недостатков, "перекосов" деятельности организации, возможностей, путей и перспектив их устранения, совершенствования нормативно-правовой базы.

Значительная роль отведена выявлению причин, как внутренних (организационных, конфликты интересов участников), так и внешних.

Теоретической основой явились документальные источники (справочники ОБСЕ, ежегодные доклады о деятельности ОБСЕ, тексты выступлений и документы, принятые в рамках Организации), монографии и статьи российских и зарубежных исследователей, рассматривающих представленную проблематику.

Глава 1. ОБСЕ: история и современность

1.1 История создания СБСЕ

Официальной датой возникновения Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) считается 1 августа 1975 год, когда собравшиеся в Хельсинки руководители 35 европейских государств, Соединенных Штатов Америки и Канады подписали Заключительный акт СБСЕ. Объективные предпосылки создания такой системы появились на рубеже 60-70-х годов прошлого века и были связаны, прежде всего, с разрядкой напряженности в отношениях между Востоком и Западом, ростом взаимозависимости государств.

Сама идея обеспечения всеобъемлющей системы безопасности в Европе существует вот уже несколько веков. Аббат Сен-Пьер в 1713 году предложил "Проект установления вечного мира в Европе", который предполагал заключение между европейскими государствами союзного договора, отказ от территориальных притязаний и передачу всех спорных вопросов на рассмотрение международного третейского суда. Французский мыслитель, писатель Жан Жак Руссо считал, что решение проблемы лежит в создании Европейской Республики, хотя и признавал, что Европа того времени не была готова к объединению. Государственный деятель Российской Империи С.Ю.Витте полагал, что обеспечить мир и безопасности в Европе можно, заключив Великий континентальный союз трех государств: России, Франции и Германии.

Некоторые идеи в области обеспечения общеевропейской безопасности, обсуждались и в ходе Венского конгресса 1814-1815 годов. Они нашли свое воплощение в создании Священного союза (сентябрь 1815 г.), в целях поддержания стабильности и незыблемости существовавшего мирового порядка.

Создание в 1919 году Лиги Наций явилось новой попыткой формирования системы безопасности в Европе. Вместе с тем, принципы деятельности этой организации (возможность решения спорных вопросов путем войны), отсутствие действенного инструмента борьбы с агрессией, изначально формировали достаточно зыбкий фундамент, который не выдержал испытания временем.

После Второй мировой войны рядом государств, в первую очередь СССР, активно выдвигались предложения по практической реализации декларируемых в рамках ООН намерений. Так, на Берлинском совещании министров иностранных дел СССР, США, Англии и Франции (25 января - 18 февраля 1954 года) советской стороной был предложен проект договора о коллективной безопасности в Европе сроком на 50 лет, который был бы подписан всеми европейскими государствами и опирался бы на постоянно действующую организационную структуру. Однако западный блок, в лице прежде всего Соединенных Штатов Америки, счел его неприемлемым.

В начале 1970-х годов было подписано четырехстороннее соглашение по Берлину, договор об отказе от применения силы и признании нерушимости границ между ФРГ, ГДР, Польшей, Чехословакией и Советским Союзом.

В контексте этих позитивных перемен, стало возможным начать процесс многосторонних консультаций в Хельсинки, имевших целью "содействие улучшению отношений между государствами-участниками и обеспечение условий, в которых их народы могут жить в мире…".

Предварительные переговоры начались 22 ноября 1972 года в пригороде Хельсинки (Диполи) и завершились 8 июня 1973 года принятием Заключительных рекомендаций консультаций в Хельсинки. Заключительные рекомендации закрепили принцип консенсуса как способа принятия решений на Совещании. Они гласили: "Консенсус определяется как отсутствие какого бы то ни было возражения, высказанного каким-либо представителем и выдвигаемого им представляющего препятствие принятия решения по рассматриваемому вопросу".

На первом этапе переговоров СБСЕ в Хельсинки с 3 по 9 июля 1973 года, министры иностранных дел 35 государств, в число которых входили все страны Европы (кроме Албании), Соединенные Штаты Америки и Канада, утвердили "Голубую книгу" и изложили позиции своих правительств по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе. В пункте 1 Правил процедуры было оговорено: "Все государства, принимающие участие в Совещании, участвуют в нем как суверенные и независимые государства и в условиях полного равенства".

Второй этап, проходивший в Женеве с 18 сентября 1973 г. по 21 июля 1975 г., был посвящен работе над заключительным документом Совещания.

Третий этап переговоров СБСЕ увенчался выработкой и подписанием 1 августа 1975 года Заключительного акта, который стал "важным вкладом в дело развития сотрудничества между государствами и упрочения разрядки международной напряженности". Таким образом, было положено начало "Хельсинкскому процессу", ставшему первой попыткой обозначить контуры модели безопасности для Европы в целом.

Заключительный акт

Подписание в 1975 году Заключительного акта СБСЕ закрепило политические и территориальные итоги второй мировой войны, явилось ответом на ситуацию, сложившуюся в результате достижения Востоком и Западом ядерного равновесия. В Европе, разделенной тогда "железным занавесом" на враждебные военные блоки, "любая крупномасштабная проба сил грозила привести человечество к коллективному самоубийству".

Хельсинкский Заключительный акт утвердил десять принципов (так называемый "хельсинкский декалог"), которые государства-участники обязались "уважать и применять в отношениях каждого из них со всеми другими государствами-участниками, независимо от их политических, экономических и социальных систем, их размера, географического положения и уровня экономического развития". "Хельсинкский декалог" включает следующие принципы:

1. суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету;

2. неприменение силы или угрозы силой;

3. нерушимость границ;

4. территориальная целостность государств;

5. мирное урегулирование споров;

6. невмешательство во внутренние дела;

7. уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений;

8. равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой;

9. сотрудничество между государствами;

10. добросовестное выполнение обязательств по международному праву.

В Заключительном акте закреплены рабочие области СБСЕ, охватывающие все сферы межгосударственных отношений - хельсинкских "корзин" ("измерений"). К первой корзине - военно-политическому измерению - относятся вопросы политической безопасности и контроля над вооружениями, предупреждение и разрешение конфликтов. Вторая корзина - экономико-экологическое измерение - охватывает проблемы сотрудничества в области экономики, науки, техники и окружающей среды. К третьей корзине - человеческому измерению - относится сотрудничество в гуманитарных и других областях (информация, культура, образование), а также права человека.

Со ссылкой на Заключительный акт подписывались многие двусторонние договоры и соглашения между европейскими государствами, создавались двусторонние комиссии по сотрудничеству, проводились общеевропейские совещания экспертов по разным направлениям. Главным недостатком документа стало то, что он был всего лишь политическим обязательством и не предусматривал механизма принуждения для тех, кто его не выполнял или нарушал.

Деятельность СБСЕ с 1975 по 1989 год

На протяжении большей части рассматриваемого периода работа СБСЕ шла в целом невысокими темпами и была недостаточно эффективной. Совещание зачастую служило более инструментом публичной дипломатии, нежели активно действовавшим компонентом политики европейской безопасности.

Причиной тому были многочисленные противоречия, сохранявшиеся между СССР и его западными партнерами, связанные, с различным пониманием роли и задач Совещания в деле поддержания безопасности. Нельзя забывать о том, что зарождение и первый этап деятельности СБСЕ проходил в условиях биполярной системы мира и у каждого из блоков было свое видение предназначения СБСЕ.

Так руководство СССР добивалось политического и юридического закрепления итогов Второй мировой войны, фиксации сложившихся в Европе границ, признания Западом де-юре ГДР. Основной интерес западных держав был связан с человеческим измерением, с обеспечением прав человека. Отсюда следовала и заинтересованность советской стороны, прежде всего, в первой корзине Заключительного акта - принципах межгосударственных отношений, а западной - в третьей, посвященной гуманитарным проблемам и контактам между людьми.

По-разному воспринимались и итоги Совещания. В Москве подписание Заключительного акта было расценены как триумф советской дипломатии. На Западе достижением американской дипломатии считалось включение в Заключительный акт третьей корзины. " Конференция выдвинула наши стандарты человеческого поведения, которые были и остаются маяком надежды для миллионов" - писал известный американский дипломат Г. Киссинджер.

Выше обозначенные противоречия тормозили работу в рамках Совещания, поэтому уже на начальном этапе она не была успешной. В конце 70-х - начале 80-х годов Хельсинкский процесс, не успев начаться, казалось, исчерпал свои возможности. Причин тому было немало. Предварительные уведомления о крупных военных учениях и обмен наблюдателями в рамках мер по укреплению доверия практиковались не столь эффективно. Москва стала объектом международной критики за невыполнение решений СБСЕ, прежде всего, в области прав человека. Россия стала сокращать участия СССР в Хельсинкском процессе.

В некоторых странах НАТО участились нападки на политику разрядки, как на сам этот термин, так и на весь процесс СБСЕ.

В это время с октября 1977 по март 1978 года состоялась Белградская конференция представителей участников Совещания. В итоговом документе встречи представители стран-участниц в декларативной форме "подчеркнули политическое значение Совещания по безопасности и сотрудничества в Европе и подтвердили решимость своих правительств выполнять … все положения Заключительного акта". В то же время не было достигнуто согласия ни относительно оценки результатов процесса СБСЕ, ни предложений о дальнейшем развитии.

Мадридская конференция представителей государств-участников СБСЕ проходила с ноября 1980 по сентябрь 1983 года. Она считается самой конфронтационной за всю историю Хельсинкского процесса. Вторжение войск СССР в Афганистан, введение военного положения в Польше, история с южнокорейским "Боингом", сбитым над нашим Дальним Востоком, значительно осложнили отношения по линии Восток-Запад. Все это накаляло атмосферу в залах СБСЕ.

Встреча завершилась принятием итогового документа, в начале которого констатировалось "ухудшение международной обстановки" за период после Белградской встречи. Далее говорилось о "противоречащих друг другу взглядах", об "обеспокоенности серьезными недостатками в выполнении" и "критических оценках... в отношении применения и уважения" принципов Заключительного акта, о "серьезных нарушениях ряда этих принципов", об "озабоченности по поводу сохраняющегося недоверия между государствами-участниками".

Первые признаки позитивных изменений проявились на втором этапе Стокгольмской конференции, проходившей в 1984-1986 годах и завершившейся принятием Стокгольмского документа по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе - первого крупного достижения политики в области контроля над вооружениями в Европе.

Новые позитивные тенденции в политике предотвращения конфликтов проявились на Венской встрече представителей государств - участников СБСЕ с 1986 по 1989 год. В итоговом документе Венской встречи государства-участники констатировали "благоприятное развитие международной обстановки с момента завершения Мадридской встречи" и подтвердили "приверженность продолжению процесса СБСЕ."

Первый переговорный механизм - по мерам укрепления доверия и безопасности - должен был функционировать в соответствии с мандатом, согласованным на Мадридской встрече государств-участников СБСЕ. Второй переговорный механизм - по сокращению обычных вооруженных сил в Европе - был создан на Венской встрече в соответствии с новым венским мандатом.

Одним из главных достижений Венской конференции было приятие обязательства всеми государствами-участниками СБСЕ соблюдать принцип примата международного права.

Подводя итоги первого этапа деятельности СБСЕ, следует отметить следующее. Принципы Заключительного акта выдержали испытание холодной войной, несмотря не все сложности, с которыми пришлось столкнуться государствам-участникам в первое десятилетие деятельности Совещания. По словам бывшего Генерального секретаря ОБСЕ В.Хойнка, "Совещание сыграло ключевую роль в происходящих позитивных изменениях в Европе". Благодаря Хельсинкскому процессу у государств-участников появился постоянный канал взаимного общения, кодекс норм поведения, а также долгосрочная программа сотрудничества.

В заслугу СБСЕ можно поставить также снижение военной напряженности за счет мер укрепления доверия, позволивших проводить в Европе инспекции вооружений и военной деятельности в период, когда именно недоверие было во многих случаях источником угрозы безопасности. Это в определенной мере снизило угрозу возникновения конфликтов. СБСЕ остался, форумом для диалога по выработке новой системы безопасности в Европе, однако без определения ее международно-правового статуса.

1.2 Трансформация СБСЕ в ОБСЕ

На Будапештском саммите СБСЕ в 1994 было принято решение о переименовании СБСЕ в ОБСЕ. Таким образом, ОБСЕ явилась логическим продолжением СБСЕ. Поэтому в публицистике и научной литературе часто пишут СБСЕ/ОБСЕ как два органически дополняющих друг друга явления в международных отношениях.

Политическая значимость ОБСЕ, заключается прежде всего в ее уникальности по сравнению с другими международными правительственными организациями в Европе. Это практически единственная европейская организация в сфере безопасности, непосредственно занимающаяся ранним предупреждением, урегулированием конфликтов и послекризисным восстановлением в кризисных регионах, а также превентивной дипломатией, наблюдением за выборами, экологической безопасностью в Европе.

Как мы уже описывали, основополагающим документом СБСЕ является Хельсинский Заключительный Акт, подписанный 1 августа 1975 СССР, США, Канадой и 33 европейскими государствами. Этот документ был призван закрепить сложившийся "статус-кво" на европейском континенте и продолжить дальнейшее движение по пути разрядки напряженности в отношениях между Западом и Востоком. Он содержал базовые принципы, определяющие нормы взаимоотношения и сотрудничества стран-участниц и состоял из трех разделов (или трех "корзин"), соответствовавших числу основных задач Совещания.

Первая "корзина" касалась общих вопросов, связанных с проблемами европейской безопасности. Вторая "корзина" посвящалась вопросам экономического, научно-технического сотрудничества и кооперации в области экологии и сохранения окружающей среды. Третья включала гуманитарные вопросы и проблему защиты прав человека (VII, VIII и XI принципы). Она вызывала наибольшее сопротивление со стороны СССР, так как такая постановка проблемы переводила идеологический конфликт между двумя блоками в совершенно иную плоскость. Вопрос защиты политических прав и свобод граждан являлся "слабым звеном" советской системы, и подписание Хельсинского Акта стало международным признанием, хотя так и не реализованным на практике, права на существование диссидентского движения и политической оппозиции в СССР. Позже это было не раз использовано американским руководством для оказания дипломатического давления на СССР. По мнению многих аналитиков, принятие Заключительного Акта не только символизировало эпоху "разрядки", но также привело к "реидеологизации" противостояния между Востоком и Западом, переведя его в плоскость соблюдения прав человека. Тем не менее, сам факт созыва Совещания способствовал преодолению напряженности в Старом Свете и установления режима относительно свободного обмена идеями, информацией, а также свободного перемещения людей. Хельсинский акт также стал основой для принятия всех последующих базовых документов этой организации.

Отличительной чертой СБСЕ/ОБСЕ является универсальный характер этой организации: ее участниками стали не только практически все европейские государства, но и СССР, США и Канада, а основные базовые положения Совещания/Организации нацелены на обеспечение безопасности в Европе. Вполне очевидно, что всеобщий характер СБСЕ/ОБСЕ также обеспечивался процедурными правилами, а именно: принципом консенсуса при принятии решений и принципом равенства стран-участников. Заключительный Акт рассматривался также как документальное подтверждение сложившегося баланса сил двух военно-политических блоков (НАТО и ОВД) и неприсоединившихся стран.

После распада СССР и завершения идеологического противостояния между Западом и Востоком бывшие противники предприняли попытку превратить СБСЕ (а затем и ОБСЕ) в общеевропейскую организацию, занимающуюся поддержанием безопасности в Европе, урегулированием конфликтов, выработкой новых соглашений по контролю за вооружениями, равно как и мерами по укреплению доверия в военной области. Именно в это время были выработаны и подписаны такие ключевые документы как Парижская Хартия для новой Европы, Договор об обычных вооружениях в Европе (ДОВСЕ), Договор по открытому небу, документы о "третьем поколении мер по укреплению доверия и безопасности" и другие соглашения. Таким образом, страны-участницы пытались "приспособить" СБСЕ/ОБСЕ к новым реалиям, сложившимся на континенте после окончания холодной "войны".

Расширение НАТО на Восток и повышение уровня сотрудничества между Североатлантическим Альянсом и Россией привели к существенным геополитическим изменениям, не поставив, однако, под сомнение роль ОБСЕ как единственной европейской международной правительственной организацией. Эта организация практически неотделима от "ключевой связки" НАТО - ЕС, она нередко используется отдельными странами-участницами для косвенного "озвучивания" своих собственных национальных интересов. Так, например, в конце 1980-х - начале 1990-х Михаил Горбачев и Франсуа Миттеран пытались противопоставить ОБСЕ НАТО. В действительности, Париж и Москва не были заинтересованы в дальнейшем укреплении НАТО, так как не имели достаточных организационных ресурсов для оказания влияния на процесс принятия решений в рамках НАТО, находящегося под сильным влиянием Соединенных Штатов. Более того, в 1994 премьер-министр Франции Эдуард Балладюр предложил сделать СБСЕ/ОБСЕ основной миротворческой организацией при разрешении конфликта в бывшей Югославии. Россия также поддержала эту позицию и вплоть до Стамбульского саммита 1999 старалась "продвигать" ОБСЕ как основное действующее лицо в сфере европейской безопасности. Однако критика российских действий в Чечне на Стамбульском саммите ОБСЕ, равно как и возросшее сотрудничество Москвы с НАТО привели к частичной потере интереса России к ОБСЕ как организации по поддержанию безопасности в Европе.

Принятие на очередном саммите ОБСЕ в Стамбуле в 1999 г. Хартии европейской безопасности стало рубежным событием в истории организации. Тем самым был подведен итог дискуссии о модели безопасности для Европы XXI века. Тогда же 30 государств-участников ОБСЕ приняли Стамбульскую декларацию и подписали адаптированный Договор об обычных вооруженных силах в Европе. Не случайно, что лидеры многих государств-участников Организации, собравшиеся на саммит, назвали его "последней великой встречей этого столетия, на которой можно достичь согласия по важным документам, способным укрепить безопасность и стабильность в регионе ОБСЕ в предстоящие годы".

Главные новые элементы, содержащиеся в Хартии европейской безопасности, представляют собой новые шаги, средства и механизмы, увеличивающие роль ОБСЕ как ключевого инструмента раннего предупреждения и предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов и постконфликтного восстановления; при этом в Хартии не прослеживается стремление снова определять новые принципы или давать новую интерпретацию старым принципам.

Главы государств и правительств стран-участниц ОБСЕ заявили о "своей твердой приверженности делу формирования свободного, демократического и более единого региона ОБСЕ, где государства-участники сосуществуют в мире друг с другом, а люди и сообщества живут в условиях свободы, процветания и безопасности". Для достижения этой цели было решено предпринять ряд новых шагов:

- принять Платформу безопасности, основанной на сотрудничестве, с тем, чтобы укрепить взаимодействие между ОБСЕ и другими международными организациями и тем самым обеспечить лучшее использование их ресурсов;

- развить роль ОБСЕ в операциях по поддержанию мира, более четко отразив всеобъемлющий подход Организации к безопасности;

- создать группы оперативной экспертной поддержки и сотрудничества (РЕАКТ), что позволит ОБСЕ быстро реагировать на запросы о помощи и о проведении крупных гражданских операций на местах;

- расширить возможности в области полицейской деятельности с целью оказания помощи в сохранении верховенства закона и восстановлении правопорядка;

- создать Оперативный центр для планирования и развертывания операций ОБСЕ на местах;

- укрепить процесс политических консультаций в рамках ОБСЕ путем учреждения при Постоянном совете ОБСЕ Подготовительного комитета.

В п.9 Хартии зафиксированы следующие обязательства государств: "строить отношения в соответствии с концепцией общей и всеобъемлющей безопасности, руководствуясь принципами равноправного партнерства, солидарности и транспарентности", считать, что "безопасность каждого государства-участника неразрывно связана с безопасностью всех других", "рассматривать человеческое, экономическое, военно-политическое измерения безопасности как единое целое".

В п.3 документа содержится положение о том, что "безопасность и мир должны быть упрочены с помощью подходов, сочетающих два основных элемента: укрепление доверия между людьми внутри государств и развитие сотрудничества между государствами". Участники совещания также подтвердили, что "ОБСЕ является региональным соглашением по смыслу главы VIII Устава Организации Объединенных Наций и одной из основных организаций по мирному урегулированию споров в ее регионе и одним из главных инструментов в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления. ОБСЕ - это широко представительная и всеобъемлющая организация для консультаций, принятия решений и сотрудничества в ее регионе".

Существенный элемент Хартии европейской безопасности -- тщательно разработанный кодекс поведения ОБСЕ в сотрудничестве с другими организациями. Им признается интегрирующая роль, которую ОБСЕ может играть без того, чтобы создавать иерархию организаций или постоянно перераспределять обязанности среди них.

В Хартии закреплено политическое ограничение на расширение военных союзов: подчеркнуто, что этот процесс не должен наносить ущерб безопасности государств-участников ОБСЕ. Составной частью Хартии является Платформа безопасности, основанной на сотрудничестве, которая может рассматриваться как новая стадия в развитии концепции, отраженной в Кодексе поведения, касающегося военно-политических аспектов безопасности, содержащихся в Будапештском документе от 1994 года.

В целом, подписав на Стамбульском саммите Хартию европейской безопасности, государства-участники подтвердили приверженность основополагающим принципам Устава ООН и Хельсинкского Заключительного акта. Хартия считается своего рода "кодексом поведения" государств-участников ОБСЕ, в основе которого - полная приверженность всех государств-участников ОБСЕ Уставу ООН и Хельсинкскому Заключительному акту. Она направлена на укрепление способности ОБСЕ предотвращать конфликты, урегулировать их и восстанавливать жизнь людей на территориях, пострадавших в результате войны и разрушений.

Следует отметить, что трансформация СБСЕ/ОБСЕ в 1990-х была спонтанным ответом на новые вызовы безопасности. В частности, распад СССР вызвал не только увеличение числа участников Хельсинского процесса, но и существенно расширил круг решаемых СБСЕ задач, для реализации которых были созданы новые институты. При этом разрешение этнополитических конфликтов на европейском континенте стало основной целью ОБСЕ. Однако реальное миротворчество предполагает не только политическую волю всех стран-участниц, но и наличие соответствующих институтов.

По мнению многих экспертов, СБСЕ/ОБСЕ прошло в своем развитии три основных стадии. На первом этапе приоритет отдавался правам человека и культурному сотрудничеству. Начавшаяся в 1970-х "разрядка" в отношениях между СССР и США сделала возможным и многосторонние переговоры, касающимся военных аспектов безопасности в Европе. Именно в этот период (1986-1992) были подписаны такие документы, как ДОВСЕ (1990), Договор по открытому небу (1992) и т.д. Затем, распад СССР в корне изменил повестку дня: СБСЕ/ОБСЕ стало уделять все больше внимания превентивной дипломатии, предотвращению конфликтов и управлению кризисами, продвижению общих демократических ценностей, обозначенных в Парижской хартии для новой Европы. Это было, прежде всего, вызвано изменением самого "приоритета угроз": в то время как военная конфронтация по линии "Восток - Запад" ушла в прошлое, интенсивность этнических конфликтов на Балканах и в странах СНГ резко возросла.

ОБСЕ сыграло определенную миротворческую роль в первой половине 1990-х, но после неудач в Югославии было оттеснено НАТО, а затем и ЕС на второй план. Не обладая ни эффективными инструментами для проведения политики "принуждения к миру", ни политической волей к действию, ОБСЕ была во многом заменена другими действующими лицами в сфере европейской безопасности. Общий принцип консенсуса в организации, начитывающей 56 государства с различными интересами, также не способствовал повышению эффективности ОБСЕ.

1.3 ОБСЕ на современном этапе

На современном этапе ОБСЕ - общеевропейская организация, в состав которой входят 56 государств-участников. Организация осуществляет свою деятельность в соответствии с главой 8 Устава ООН как главный инструмент для раннего предупреждения и предотвращения кризисных ситуаций, урегулирования существующих конфликтов и постконфликтного восстановления в Европе.

На сегодняшний день организация занимается широким кругом вопросов, включая контроль над вооружениями, превентивную дипломатию, укрепление мер доверия и безопасности, наблюдение за выборами, а также экономической и экологической безопасности.

Неудачи в миротворческой деятельности не помешали, Организации возвратиться в начале XXI века к проблеме соблюдения прав человека, основных демократических свобод и общеевропейских ценностей, что и является на данный момент одной из самых приоритетных сфер деятельности этой организации. Учреждение в ОБСЕ должности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств и его деятельность способствовали известному ослаблению напряженности в ряде потенциально конфликтных ситуаций (например, в связи с положением русскоязычного населения в некоторых странах Балтии).

Особо следует отметить обращение ОБСЕ к проблематике конфликтных ситуации в зоне действия организации. В заявлениях, принимаемых на уровне глав государств и правительств или министров иностранных дел, неоднократно затрагивались конфликты в бывшей Югославии, Нагорном Карабахе, Таджикистане, Абхазии, Южной Осетии, Приднестровье и других "горячих точках". Однако принимаемые декларации и призывы, по терминологии часто напоминавшие резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, оставались, как правило, без практических последствий Вопрос о повышении эффективности ОБСЕ в деле предотвращения конфликтов и их урегулирования относится к числу наиболее острых в ее деятельности.

Это обусловлено тем, что ОБСЕ призвана стать главным инструментом раннего предупреждения и предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления в Европе. Нельзя не отметить и достижения ОБСЕ в данной сфере. Долгосрочные миссии этой организации с целью политического мониторинга, поощрения контактов между конфликтующими сторонами, содействия строительству демократических институтов, были направлены в Боснию и Герцеговину, Хорватию, Македонию, Грузию, Молдову, Таджикистан, Эстонию, Латвию, Украину; специальные группы по линии ОБСЕ находились в России (Чечня), Албании и Белоруссии.

В основном миссии Организации преследуют две задачи: урегулирование или предотвращение конфликтов на территории стран-членов ОБСЕ и информирование о кризисных ситуациях. Как правило, миссии отличаются друг от друга по числу задействованных сотрудников (от 3 до 600 человек) и по конкретным задачам, определяемым соответствующим мандатом ОБСЕ. В настоящее время ОБСЕ поддерживает 8 миссий в Албании, Боснии и Герцеговине, Хорватии, Сербии и Черногории, Македонии, Молдове, Грузии, Армении и 7 бюро в Минске, на Украине, в Баку, Алма-Ате, Бишкеке, Ташкенте и Душанбе. Однако наибольшую известность получили миссии, развернутые ОБСЕ на территории бывшей Югославии и в Закавказье: именно их деятельность освещалась в международных СМИ и специализированных политологических изданиях. По мнению российских и зарубежных политологов, именно в этих регионах ОБСЕ попыталась играть роль активной миротворческой организации. Тем не менее, в обоих случаях ОБСЕ играла второстепенную роль и в основном занималась пост-конфликтным урегулированием. Так, например, основная задача миссии ОБСЕ в Боснии и Герцеговине (создана 8 декабря 1995) заключалась в мониторинге соблюдения Общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Герцеговине ("Дейтонские соглашения") и укрепления мира демократии и стабильности в регионе. Так же как и в Боснии, миссия ОБСЕ в Косово играла ведущую роль в вопросах, связанных с восстановлением этой территории, институциональным строительством и укреплением демократии. В обоих случаях непосредственным разрешением конфликта занималась НАТО, а ОБСЕ доставалась трудная и неблагодарная работа в рамках послевоенного урегулирования и восстановления. Так, например, закрытие миссии ОБСЕ в Косово в конце 1998 де-факто означало отказ этой организации от участия в урегулировании этнического конфликта между сербами и албанцами и передачу миротворческих функций НАТО.

Необходимо отметить, что в настоящее время недостаточно высокими темпами продолжается реформирование институтов ОБСЕ, их адаптация к новым вызовам безопасности. После Венского рубежа в деятельности Организации появилось новое направление - противодействие терроризму, которое в дальнейшем способно превратиться в самостоятельное измерение.

При этом необходимо отметить, что ОБСЕ обладает рядом преимуществ перед другими институтами европейской безопасности, что могло бы способствовать упрочению ее роли в предотвращении и урегулировании конфликтов, в том числе широкий географический охват. ОБСЕ считается крупнейшей региональной организацией по вопросам безопасности по смыслу Устава ООН. ОБСЕ развивает партнерские взаимоотношения с другими регионами: Ближний и Средний Восток, Средиземноморский регион, Юго-Восточная Азия, Япония, Корея.

Недостатком Организации можно считать то, что все ее решения - политически не обязательны и не имеют юридической силы. Вместе с тем у нее есть большинство атрибутов, присущих международным организациям: постоянно действующие руководящие органы (Постоянный совет), штаб-квартира в Вене (Австрия), специализированные институты, постоянный персонал, регулярное финансирование, миссии и другие виды присутствия на местах.

Также следует констатировать, что Организации постепенно начало переключаться с проблем межгосударственных отношений, на проблемы, возникающие внутри государств, причем отнюдь не всех, а преимущественно бывших югославских и бывших советских республик. К концу девяностых годов из 20 миссий ОБСЕ 6 действовали на Балканах, 5 в Центральной Азии, 3 на Кавказе и 6 в Восточной Европе. Но нет ни одной миссии к Западу от Вены - как будто более не существуют Северная Ирландия, Кипр, Страна Басков или Корсика с их проблемами.

Подводя итог деятельности ОБСЕ в настоящее время, вероятно в полной мере можно согласиться с формулировкой Хартии европейской безопасности о том, что "ОБСЕ - это широко представительная, всеобъемлющая организация для проведения консультаций, принятия решений и сотрудничества в ее регионе", Организация действует в рамках всех трех измерений: военно-политическом, экономико-экологическом и гуманитарном. Необходимо также отметить, что подавляющая часть усилий ОБСЕ на сегодня сконцентрирована в области гуманитарно-правозащитной деятельности, что грозит потерей ОБСЕ своей ниши в архитектуре европейской безопасности.

Один из принципиально важных вопросов в деятельности ОБСЕ касается определения ее будущей роли. Существует общее согласие, что она будет занимать одно из центральных мест в организации международно-политической жизни в Европе. Однако на практике, возникает тенденция к маргинализации роли ОБСЕ. Инициируемые российской дипломатией попытки повысить статус и реальное значение этой организации зачастую рассматриваются лишь как направленные на то, чтобы противопоставить ее НАТО. Разрабатываемая в рамках ОБСЕ Хартия европейской безопасности могла бы нейтрализовать указанную тенденцию и способствовать более полному использованию потенциала этой организации в интересах упрочения стабильности на континенте.

Исправление перекосов в деятельности Организации представляется долгим процессом, успех которого зависит от согласия всех государств-участников совместно добросовестно работать над недопущением появления новых разделительных линий на европейском континенте.

Глава 2. Сотрудничество ОБСЕ с международными организациями и государствами

2.1 Сотрудничество ОБСЕ с европейскими институтами безопасности

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе является важной частью архитектуры европейской безопасности наряду с ООН, НАТО, ЕС, СЕ, СНГ. Сфера компетенции ОБСЕ охватывает широкий круг вопросов, что неизбежно приводит к пересечению интересов с другими институтами. Во избежание дублирования функций, начиная с 1990 года, сложилась практика интенсивных неформальных и официальных консультаций между ОБСЕ и другими действующими в Европе институтами, занимающимися проблемами безопасности. В Хельсинкском документе 1992 года "Вызов времени перемен" отмечалось, что "надежный мирный порядок в нашем сообществе государств будет строиться на основе дополняющих друг друга институтов, каждый из которых будет действовать в своей собственной сфере и иметь свой круг обязанностей". Платформа безопасности, основанной на сотрудничестве, принятая на саммите в Стамбуле в 1999 году, определила основные принципы отношений ОБСЕ с другими международными организациями. В ежегодном докладе о деятельности СБСЕ за 1993 год было заявлено, что "перед лицом широкого круга серьезных проблем в регионе СБСЕ решающим фактором в продвижении к новому уровню стабильности является взаимодополняющее сотрудничество между СБСЕ и ООН". 26 мая 1993 года состоялся обмен письмами между Генеральным секретарем ООН и Действующим председателем СБСЕ. В этих письмах подписавшие их стороны согласились с процедурами, изложенными в Рамочном соглашении о сотрудничестве и координации между обеими организациями. Стороны договорились о проведении на регулярной основе консультаций и обмене информацией по вопросам, представляющим взаимный интерес. Они также приняли обязательство "поддерживать тесные контакты в целях обеспечения координации, взаимодополняемости, возможной обоюдной поддержки и недопущения дублирования в планировании и осуществлении своей деятельности". В резолюции 48/5 от 22 октября 1993 г. Генеральная Ассамблея постановила пригласить СБСЕ участвовать в сессиях и работе Ассамблеи в качестве наблюдателя. Статус наблюдателя и упомянутое выше рамочное соглашение составляют институциональную основу сотрудничества между ООН и СБСЕ/ОБСЕ.

Установились и поддерживались контакты между Генеральным секретарем ООН и Действующим председателем ОБСЕ. Между ними, а также между генсеками ООН и ОБСЕ, должностными лицами разных уровней двух организаций на регулярной основе проводятся встречи. По установившейся практике представители ООН принимают участие в саммитах и СМИД ОБСЕ, приглашаются на другие мероприятия этой региональной организации. Вопрос о сотрудничестве ООН и ОБСЕ регулярно вносится в повестку дня сессий ГА ООН. Ярким примером сотрудничества ООН-ОБСЕ является их взаимодействие в бывшей Югославии. Миссия ООН в Боснии и Герцеговине (МООНБГ) тесно сотрудничает в рамках своего мандата с Миссией ОБСЕ и оказала помощь в организации муниципальных выборов, прошедших 13-14 сентября 1997 г.

Углубляется сотрудничество ООН-ОБСЕ в урегулировании конфликтов на пространстве СНГ (Грузия, Таджикистан, Нагорный Карабах). ООН играет ведущую роль в миротворческих усилиях в Таджикистане и Грузии, ОБСЕ - в рассмотрении вопросов, касающихся Молдовы, Южной Осетии, Нагорного Карабаха. Примером результативного взаимодействия двух организаций непосредственно "в поле" являются тесные контакты миссий ОБСЕ и ПРООН в реализации ряда проектов в Центральной Азии, Грузии, Молдавии, Украине, Эстонии и Латвии.

Особое значение имеет взаимодействие ООН и ОБСЕ в сфере человеческого измерения (по линии ВКНМ, БДИПЧ с соответствующими учреждениями в системе ООН, прежде всего функционирующими в Женеве). Перспективное новое направление сотрудничества ООН-ОБСЕ - решение проблем недобровольных мигрантов на территории стран СНГ с участием УВКБ и МОМ.

Практика взаимодействия ОБСЕ и ООН показывает, что определенные в соответствующих договоренностях организационные формы оптимальны с точки зрения поддержания рабочих контактов и решения конкретных проблем. Формы сотрудничества с ООН могут учитываться и использоваться при создании основ взаимодействия и координации деятельности ОБСЕ с другими европейскими и евроатлантическими организациями, в том числе в сфере безопасности. В рассматриваемый период достаточно велико было влияние НАТО на ОБСЕ. В то же время эти организации нельзя рассматривать в качестве конкурентов. Преимущество ОБСЕ состоит в том, что она является универсальной по своему составу и всеобъемлющей по охвату тех проблем, которыми занимается, - от разоружения и урегулирования конфликтов до гуманитарных и экономических. Тогда как НАТО представляет собой военно-политическую организацию с ограниченным числом участников. Тезис о главенствующей роли ОБСЕ в обеспечении европейской безопасности присутствует во многих нормативных документах Альянса. В итоговой декларации саммита НАТО в Мадриде в 1997 году государства-участники Альянса заявили, что "ОБСЕ в качестве наиболее универсальной европейской организации безопасности играет основную роль в обеспечении мира и стабильности", а "принципы и обязательства, принятые ОБСЕ, обеспечивают основу для развития всеобъемлющей … безопасности".

Смысл этих деклараций вполне ясен: поддержка деятельности ОБСЕ, признание ее ответственности за поддержание безопасности и стабильности в Европе. Однако если проследить поведение в ОБСЕ стран НАТО и тех, кто стремится попасть в ее ряды, то нетрудно заметить, что подобные декларации отнюдь не служат для них отправной точкой для практических действий. Они уходят от обсуждения и принятия мер, которые могли бы упрочить международно-правовой статус ОБСЕ. Утверждая, например, что за ОБСЕ нужно сохранить "гибкость" в ее деятельности, западные государства не соглашаются даже на разработку правил процедуры организации, которые, несомненно, повысили бы ее эффективность. Следует сказать о том, что, несмотря на декларируемое признание ОБСЕ и приверженность хельсинкским принципам, в своей практической деятельности на протяжении 90-х годов НАТО не воспринимала мнение Организации в качестве приоритетного. Ярким примером тому служила военная кампания Альянса в Косово, когда ОБСЕ как инструмент европейской безопасности была отодвинута на "задний план". Сотрудничество ОБСЕ с Советом Европы можно отнести к разряду наиболее насыщенных и продвинутых. С 1993 года ежегодно проводятся двусторонние (по формуле "2+2") встречи на высшем уровне с участием Председателя и Генерального секретаря ОБСЕ и, соответственно, Совета Европы. ОБСЕ и СЕ тесно сотрудничают, прежде всего, в области человеческого измерения: наблюдение за выборами, защита прав национальных меньшинств и т.д.

Эксперты СЕ работают в составе миссий ОБСЕ как на краткосрочной, так и на долгосрочной основе, "занимаясь вопросами средств массовой информации, подготовки полицейских, демократизации, прав человека и верховенства закона".

Организации совместно организуют различные встречи, семинары и конференции по таким важным проблемам как роль средств массовой информации в конфликтных ситуациях, роль образования в укреплении гражданского общества и наблюдение за выборами.

Тесные дружеские отношения ОБСЕ развивает и с Европейским Союзом. Учитывая специфику последнего, сотрудничество между организациями охватывает, прежде всего, экономическое измерение. От имени всех государств ЕС в ОБСЕ выступает одна страна, что наглядно иллюстрирует принцип единой внешней политики. Организации тесно сотрудничают в рамках миссий ОБСЕ. Первый опыт подобного сотрудничества имел место в 1991 году в ходе Югославского конфликта.

Сотрудничество ОБСЕ с Содружеством независимых государств строится не столько на взаимодействии с СНГ как с отдельной структурой, сколько на индивидуальном подходе к государствам-участникам Содружества. Это касается и вопросов регионального сотрудничества, таких как содействие политическому урегулированию, помощь в решении конфликтных ситуаций в государствах СНГ, и более глобальных проблем, таких как формирование новой европейской архитектуры безопасности и борьба с международным терроризмом. Исполком СНГ принимает активное участие во встречах под эгидой Председательства ОБСЕ, в частности, по вопросам, касающимся борьбы с международным терроризмом. В последнее время наращивается взаимодействие ОБСЕ с государствами-участниками ГУУАМ как в области противодействия угрозе международного терроризма, совместной полицейской деятельности и борьбы с преступностью, так и в сферах развития региональной и общеевропейской интеграции.

В целом, можно говорить о заинтересованности стран СНГ в развитии и использовании потенциала ОБСЕ в интересах Содружества.

2.2 Интересы России и Запада в ОБСЕ

безопасность сотрудничество европа конфликт

6 января 1992 г. Министр иностранных дел России направил письмо Действующему председателю СБСЕ, в котором сообщалось о том, что участие Союза Советских Социалистических Республик в СБСЕ продолжается Российской Федерацией. В письме подтверждалось и то, что Россия в полном объеме сохраняет ответственность за обязательства, закрепленные в Хельсинкском Заключительном акте, Парижской хартии для новой Европы, а также во всех других документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и заявляет о своей решимости действовать в соответствии с положениями этих документов. Продолжая линию Советского Союза, стоявшего у истоков Организации, Российская Федерация настаивала на том, чтобы именно этой универсальной европейской организации должна принадлежать системообразующая роль в европейской безопасности. Подходы России в начале девяностых годов к процессам общеевропейского сотрудничества наиболее полно были сформулированы летом 1994 года в программе повышения эффективности ОБСЕ. В ней предлагалось закрепить за ОБСЕ важную роль в обеспечении безопасности и стабильности на континенте и одновременно превратить ее в полноценную региональную организацию. Предлагалось, чтобы ОБСЕ стала ведущим партнером ООН в урегулировании межнациональных и других конфликтов в регионе ОБСЕ с акцентом на сотрудничество в превентивной дипломатии и миротворчестве. Исходя из этих установок, на Будапештской встрече глав-государств ОБСЕ в 1994 году Россия предложила разработать модель общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века, стержнем которой впоследствии стала Хартия европейской безопасности, принятая на Стамбульском саммите в 1999 году. Таким образом, на протяжении девяностых годов Россия, несмотря на трудности, с которыми ей приходилось сталкиваться, продолжала линию на укрепление позиций ОБСЕ в области поддержания безопасности на европейском континенте. Столь определенная позиция Российской Федерации в отношении роли Организации в архитектуре европейской безопасности связана с тем, что Россия является ее полноправным членом со дня создания. Кроме того, придавая особое значение укреплению ОБСЕ, Россия рассматривала ее, как минимум до 1997 года, в качестве реальной альтернативы расширению НАТО на Восток.

На протяжении последних лет Россия продолжала активно участвовать в работе ОБСЕ. Эта международная организация является одним из важнейших инструментов многосторонней дипломатии, посредством которого Россия имеет возможность реализовывать свои национальные интересы. Такая линия полностью соответствует положениям Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом России В.В.Путиным 10 июля 2000 года. В частности, возможности ОБСЕ активно использовались Россией для укрепления своих позиций на международной арене; мониторинга ситуации с соблюдением прав русскоязычного населения в странах-участницах ОБСЕ; расширения мер доверия в сфере военной безопасности и др. Но самое главное заключается в том, что ОБСЕ продолжает оставаться уникальным форумом постоянного и равноправного диалога и сотрудничества на евразийско-атлантическом пространстве.

Основные российские приоритеты в отношении ОБСЕ на сегодняшний день можно суммировать следующим образом:

· возвращение Организации роли ключевого форума для диалога государств-участников и принятия решений по актуальным проблемам европейской безопасности;

· выправление искусственной "специализации" ОБСЕ по решению проблем на постсоветском пространстве и на Балканах;

· сбалансированное, без произвольных перекосов применение потенциала ОБСЕ по всем измерениям безопасности;

· максимальное использование возможностей ОБСЕ в целях обеспечения прав и интересов соотечественников, проживающих за пределами России;

· использование рамок Организации для активизации международного сотрудничества в борьбе с международным терроризмом, различными проявлениями экстремизма и нетерпимости, другими угрозами и вызовами международной и региональной безопасности и стабильности, наращивания межинституционального взаимодействия европейских и евроатлантических структур, включая СНГ, в вопросах безопасности и сотрудничества в Европе в соответствии с принятой в ОБСЕ Платформой кооперативной безопасности;

· разработка Стратегии реагирования ОБСЕ на вызовы безопасности и стабильности в XXI веке, что должно стать важным элементом работы ОБСЕ;

· проведение Ежегодной обзорной конференции в области безопасности (Вена, июнь-июль), решение об этом было принято на СМИД в Порту;

· разработка нового Документа по экономическому и экологическому сотрудничеству в Европе, лейтмотивом чего должны стать принципы равноправия и недискриминации деятельности государств на экономическом пространстве ОБСЕ;

· ориентация ОБСЕ на дополнение и подкрепление посреднических и миротворческих усилий российской стороны в отношении ряда кризисных и конфликтных ситуаций (Южная Осетия, Абхазия, Приднестровье и др.);