Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

На протяжении всей истории развития человечества люди мечтали о мире и стабильности, однако только в наше время появились условия, открывающие реальные перспективы обеспечения всеобщего мира. 1 августа 1975 года лидеры 33 европейских стран, США и Канады на проходившем в Хельсинки совещании подписали Заключительный акт, открыв тем самым новую эпоху в истории Европы.

Уроки истории свидетельствуют о том, что невозможно выиграть не только ядерную войну, но и гонку вооружений. Стала очевидной необходимость иных средств и методов обеспечения мира. К тому же крупные политические перемены, произошедшие на международной арене, выдвинули на первый план проблемы обеспечения безопасности. Речь идет как о переосмыслении понятия самой безопасности, так и о роли тех институтов, приоритетной задачей которых является ее укрепление. В начале нового тысячелетия, с учетом новых вызовов и угроз нашего времени стоит задача исключительной значимости - создание эффективной архитектуры европейской безопасности. И хотя опасность широкомасштабного вооруженного конфликта, как и холодная война, считаются достоянием прошлого, различия интересов и противоречия между отдельными (прежде всего вновь образовавшимися) странами не могут быть полностью преодолены. Это и представляет собой потенциальный источник возникновения конфликтов, в первую очередь национально-этнических.

Обсуждение модели общей и всеобъемлющей безопасности велось и ведется в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), так как в своем составе она объединяет все заинтересованные государства евроатлантического и среднеазиатского пространства.

ОБСЕ зарекомендовала себя как действенный механизм поддержания мира и стабильности в зоне своей ответственности. Она обладает рядом преимуществ, к которым можно отнести широкий географический охват и три измерения безопасности, в которых действует Организация (к первому относятся военно-политические вопросы, ко второму - экономические и экологические, к третьему - гуманитарные). Сегодня ОБСЕ по праву считается одной из наиболее влиятельных структур в мире, охватывающей огромное географическое и политическое пространство. В то же время «ахиллесовой пятой» ОБСЕ является фрагментированность трех пространств, недостаточная встроенность евразийского пространства в процесс развития потенциала организации [1, с.6].

Начало XXI века было ознаменовано серьезной и глубокой трансформацией всей архитектуры международных отношений. Уязвимость национальных государств перед лицом экстремизма и стала импульсом для многостороннего сотрудничества в сфере борьбы с транснациональными угрозами глобальной и региональной безопасности.

Другим вызовом международной безопасности стало расшатывание режима ДНЯО, форсированное расширение круга так называемых «пороговых государств», приблизившихся к обладанию ядерным оружием, либо уже получивших его.

Определенные проблемы имеются и на огромном пространстве ОБСЕ. Изменения в военно-политическом балансе на континенте, «замороженные конфликты», сложная ситуация вокруг ДОВСЕ - эти и другие вопросы стали предметом серьезной озабоченности многих стран - участниц ОБСЕ.

Наконец, глобальный финансово-экономический кризис, охвативший практически весь мир, еще раз продемонстрировал необходимость объединения усилий всех государств, в том числе стран - участниц ОБСЕ, в деле создания нового, более справедливого и предсказуемого мирового порядка.

За последние десятилетия многие международные организации и целые государства бесследно исчезли в потоке мировой истории. Одновременно появилось множество новых организаций и объединений, радикально изменилась политическая карта Европы. В то же время в деятельности ОБСЕ важно активизировать взаимодействие с новыми, весьма влиятельными и динамично развивающимися региональными организациями. Появление СНГ, ОДКБ и ЕврАзЭС знаменует собой совершенно иную реальность, чем это было во времена Советского Союза. Возникновение ШОС означает появление нового механизма структурирования пространства на огромной части ОБСЕ. Появились такие инновационные проекты, как СВМДА - прообраз азиатской системы коллективной безопасности, наряду с другими структурами безопасности. Опираясь на европейский опыт, в том числе практические наработки ОБСЕ, СВМДА динамично продвигается по пути институционализации своей деятельности и получает все большее признание на азиатском континенте.

Построение демократического общества - осознанный выбор нашего народа, и в своем очередном ежегодном Послании народу Казахстана Президент Н.Назарбаев недвусмысленно заявил, что последовательная политическая модернизация будет продолжена. При этом главное внимание будет уделено сохранению согласия и стабильности в обществе. «Высокая международная репутация Казахстана позволила нашей стране стать председателем Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Это - большая честь для нас. Это - высочайшая ответственность председательствовать в ОБСЕ в сложнейший период современной истории человечества.

Казахстанское председательство в самой влиятельной организации по безопасности будет проходить под девизом: «Доверие. Традиции. Транспарентность. Толерантность».

Мы будем совместно искать пути разрешения многих актуальных вопросов, будем вырабатывать совместные механизмы для предотвращения возможных кризисных ситуаций.

Мы намерены расширить и укрепить консенсусное поле по основополагающим вопросам безопасности, а также по вопросам развития самой Организации.

Мы будем делать все для того, чтобы ОБСЕ была структурой, признающей многообразие мира XXI века» [2].

Решение о председательстве Казахстана стало мощным катализатором дальнейшей политической либерализации страны.

Только за последние два года с учетом рекомендаций ОБСЕ были внесены существенные поправки в законодательство о СМИ, выборах, политических партиях, местном самоуправлении.

Для достижения более эффективной, последовательной и скоординированной политики в области прав человека с вовлечением государственных органов, НПО и международных организаций успешно претворяется в жизнь Национальный план действий в области прав человека на 2009-2012 годы.

Принята очередная Концепция правовой политики Республики Казахстан на 2010-2020 годы, которая является программным документом, определяющим важнейшие приоритеты развития всех областей национального законодательства, системы правоохранительных органов и судебной системы. Указом Президента РК от 29 августа 2008 года № 653 утверждена Государственная программа «Путь в Европу» на 2009-2011 годы.

Тем самым, Казахстаном предпринимаются конкретные шаги по имплементации международных стандартов в национальном законодательстве. Это подтвердили итоги Универсального периодического обзора Совета ООН по правам человека в отношении Казахстана в феврале 2010 года.

Актуальность темы обусловлена ролью и значением ОБСЕ для всего мирового сообщества, а также важной миссией председательства Республики Казахстан в этой авторитетной Организации в 2010 году.

Объектом исследования является правовые отношения, возникающие в результате сотрудничества Казахстана и ОБСЕ.

Предметом исследования являются нормы международных соглашений, договоров, конвенций, деклараций, протоколов, уставов; Конституции РК, Законов, Указов Президента, иных нормативно-правовых актов в сфере международного сотрудничества Республики Казахстан, а также учебная, научная и специальная литература, СМИ.

Цель исследования заключается в проведении комплексного анализа направлений взаимодействия Республики Казахстан и ОБСЕ на современном этапе, их роли и значения для международного сообщества.

Эта цель может быть достигнута путем решения следующих задач:

- рассмотреть международно-правовой статус Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе;

- изучить систему органов и институтов ОБСЕ;

- осветить предпосылки участия Республики Казахстан в ОБСЕ;

- проанализировать акты ОБСЕ и их место в системе источников международного права;

- рассмотреть ратификацию Республикой Казахстан актов ОБСЕ и межгосударственных соглашений;

- ознакомить с Декларацией Парламентской Ассамблеи ОБСЕ;

- провести правовой анализ механизм сотрудничества Казахстана и ОБСЕ в различных сферах: военно-политической, гуманитарной, экономической и экологической;

- выявить проблемные аспекты сотрудничества Республики Казахстан и ОБСЕ и дать свое видение их решения.

Методологическую основу исследования составили сравнительно-правовой, исторический, системный и другие общенаучные методы.

При разработке темы автор опиралась на основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных юристов-международников, таких как: М.Андреев, К.Байзакова, В.Балхиева, А.Бурханов, Д.Верхотуров, М.Губайдуллина, С.Сапанов, А.Дубнов, Б.Султанов, И.Лукашук, С.Лукпанова, А.Загорский, М.Сарсембаев, К.Токаев, Б.Тузмухамедов, К.Хоман, О.Чубуткина, К.Шерьязданова, Е.Шибаева, М.Поточный и других, выступления государственных и политических деятелей страны.

При написании настоящей работы исследовался также широкий круг документальных источников: справочники и вестники ОБСЕ, ежегодные доклады о деятельности ОБСЕ, документы, принятые в рамках ОБСЕ, ООН, НАТО.

Структура работы состоит из введения, основной части (трех разделов, включающих семь подразделов), заключения, списка использованной литературы.

1. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ОРГАНИЗАЦИИ ПО БЕЗОПАСНОСТИ И СОТРУДНИЧЕСТВУ В ЕВРОПЕ

1.1 Международно-правовой статус Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) (Organization for Security and Cooperation in Europe, OSCE) - уникальный региональный форум, объединяющий США, Канаду, практически все европейские страны и бывшие советские республики, до 1994 известный как Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). ОБСЕ - международная организация, занимающаяся вопросами безопасности, в состав которой входят 56 государств-участников [3].

Политическая значимость ОБСЕ заключается, прежде всего, в ее уникальности по сравнению с другими международными правительственными организациями в Европе. Это практически единственная европейская организация в сфере безопасности, непосредственно занимающаяся ранним предупреждением, урегулированием конфликтов и послекризисным восстановлением в кризисных регионах, а также превентивной дипломатией, наблюдением за выборами, экологической безопасностью в Европе.

Эта структура, на протяжении более чем двух десятилетий называвшаяся Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), начала функционировать в 1973 г. как дипломатический форум в составе 35 государств. В их число входили практически все страны Европы, а также США и Канада. Уникальность СБСЕ состояла в том, что государства, относящиеся к разным общественно-политическим системам и входившие в противостоящие друг другу военные структуры - НАТО и Организацию Варшавского договора (ОВД), а также нейтральные и неприсоединившиеся государства сумели организовать постоянный процесс диалога и переговоров по актуальным проблемам обеспечения мира и стабильности на континенте.

Предтечей ОБСЕ как собственно международной организации было Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, созванное в 1973 по инициативе СССР для преодоления напряженности в отношениях между Востоком и Западом. В его работе участвовали США, Канада и большинство европейских государств с различными политическими, экономическими и социальными системами. Основная цель стран-участниц заключалась в укреплении международной разрядки и стабильности на европейском континенте, развитии взаимопонимания между народами и установлении международных частных контактов в области культуры.

Основополагающим документом СБСЕ/ОБСЕ является Хельсинский Заключительный Акт, подписанный 1 августа 1975 СССР, США, Канада и 33 европейскими государствами. Этот документ был призван закрепить сложившийся «статус-кво» на европейском континенте и продолжить дальнейшее движение по пути разрядки напряженности в отношениях между Западом и Востоком. Он содержал базовые принципы, определяющие нормы взаимоотношения и сотрудничества стран-участниц и состоял из трех разделов (или трех «корзин»), соответствовавших числу основных задач Совещания.

Хельсинкский Заключительный акт утвердил десять принципов (так называемый «хельсинкский декалог»), имеющих первостепенную важность, которые государства-участники обязались «уважать и применять в отношениях каждого из них со всеми другими государствами-участниками, независимо от их политических, экономических и социальных систем, а также их размера, географического положения и уровня экономического развития» [4, с.20]:

1. Суверенное равенство, уважение прав, присущих суверенитету

2. Неприменение силы или угрозы силой

3. Нерушимость границ

4. Территориальная целостность государств

5. Мирное урегулирование споров

6. Невмешательство во внутренние дела

7. Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений

8. Равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой

9. Сотрудничество между государствами

10. Добросовестное выполнение обязательств по международному праву.

Десять хельсинкских принципов, принятых в период еще фактически не закончившейся «холодной войны», имели исключительную ценность, так как не просто пересказывали и развивали основные положения Устава ООН, а в достаточной мере отражали подходы государств-участников к принципам мирного сосуществования на европейском континенте.

Кроме того, В Заключительном акте были закреплены рабочие области СБСЕ, охватывающие все сферы межгосударственных отношений. Первоначально они получили название хельсинкских «корзин», а в настоящее время именуются «измерениями». К первой корзине - военно-политическому измерению - относятся вопросы политической безопасности и контроля над вооружениями, предупреждение и разрешение конфликтов. Вторая корзина - экономико-экологическое измерение - охватывает проблемы сотрудничества в области экономики, науки, техники и окружающей среды. К третьей корзине - человеческому измерению - относится сотрудничество в гуманитарных и других областях (информация, культура, образование), а также права человека.

На переговорах СБСЕ, проходивших в Хельсинки, министры иностранных дел 35 государств, в число которых входили все страны Европы (кроме Албании), Соединенные Штаты Америки и Канада, утвердили «Голубую книгу» и изложили позиции своих правительств по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе. Присутствие на переговорах такого широкого круга участников свидетельствовало об изначально надблоковом характере СБСЕ. Это было специально оговорено в Заключительных рекомендациях консультаций в Хельсинки в пункте 1 Правил процедуры и звучало следующим образом: «Все государства, принимающие участие в Совещании, участвуют в нем как суверенные и независимые государства и в условиях полного равенства. Совещание проводится вне военных союзов». Заключительные рекомендации закрепили принцип консенсуса как способа принятия решений на Совещании. Они гласили: «Консенсус определяется как отсутствие, какого бы то ни было возражения, высказанного каким-либо представителем и выдвигаемого им представляющего препятствие для принятия решения по рассматриваемому вопросу». В том же 1975 году была достигнута договоренность о продолжении дипломатических переговоров в рамках заключенного в Хельсинки договора. Таким образом, было положено начало «Хельсинкскому процессу», ставшему в то время первой попыткой обозначить контуры модели безопасности, приемлемой для Европы в целом.

Благодаря Хельсинкскому процессу у государств-участников появился постоянный канал для взаимного общения, кодекс норм поведения (в межгосударственных и внутригосударственных отношениях), а также долгосрочная программа сотрудничества. Тем самым дух Хельсинки способствовал как укреплению стабильности, так и мирным переменам в Европе.

Все вышесказанное определило катализирующую роль СБСЕ в укреплении безопасности и сотрудничества в Европе и в преодолении идеологического раскола, царившего в ней в 70-е и 80-е годы прошлого столетия. К концу восьмидесятых годов Совещание начало превращаться в универсальный механизм общеевропейского сотрудничества на основе разработки общих европейских ценностей, разделяемых как Западом, так и Востоком [5, с.29].

Отличительной чертой СБСЕ/ОБСЕ является универсальный характер этой организации: ее участниками стали не только практически все европейские государства, но и СССР, США и Канада, а основные базовые положения Совещания/Организации нацелены на обеспечение безопасности в Европе. Вполне очевидно, что всеобщий характер СБСЕ/ОБСЕ также обеспечивался процедурными правилами, а именно: принципом консенсуса при принятии решений и принципом равенства стран-участников. Заключительный Акт рассматривался также как документальное подтверждение сложившегося баланса сил двух военно-политических блоков (НАТО и ОВД) и неприсоединившихся стран.

После распада СССР и завершения идеологического противостояния между Западом и Востоком бывшие противники предприняли попытку превратить СБСЕ (а затем и ОБСЕ) в общеевропейскую организацию, занимающуюся поддержанием безопасности в Европе, урегулированием конфликтов, выработкой новых соглашений по контролю над вооружениями, равно как и мерами по укреплению доверия в военной области. Именно в это время были выработаны и подписаны такие ключевые документы как Парижская Хартия для новой Европы, Договор об обычных вооружениях в Европе (ДОВСЕ), Договор по открытому небу, документы о «третьем поколении мер по укреплению доверия и безопасности» и другие соглашения. Таким образом, страны-участницы пытались «приспособить» СБСЕ/ОБСЕ к новым реалиям, сложившимся на континенте после окончания холодной «войны» [6, с.74].

Заключительный акт, принятый в Хельсинки в 1975 году наметил также конкретные шаги по развитию сотрудничества ряде областей. Продолжением этой линии стали встречи представителей государств СБСЕ в Белграде (1977 - 1978 гг.), Мадриде (1980-1983гг.), Вене (1986 - 1989гг.), организация научного (Бонн,1980г.) и культурного (Будапешт, 1985 г.) форумов, проведение конференций по экономическому сотрудничеству (Бонн,1990г.;),по человеческому измерению» СБСЕ (Копенгаген,1990г.; Москва, 1991 г.), по Средиземноморью (Пальма-де-Майорка, 1990 г.) [3].

До 1990 г. СБСЕ функционировало в виде серии встреч и конференций, на которых вырабатывались нормы и обязательства, периодически проводилось рассмотрение их выполнения.

Поворотным моментом в его деятельности стала Парижская встреча на высшем уровне 1990 г. В Парижской хартии для новой Европы перед СБСЕ была поставлена задача, внести свой вклад в управление процессом исторических перемен в Европе и дать ответ на новые вызовы, возникающие после окончания холодной войны. Для решения этих задач было создано несколько учреждений и институтов, проведение встреч поставлено на регулярную основу, а работа Совещания приобрела более систематизированный характер.

В ноябре 1990 г. на переговорах в рамках процесса СБСЕ было выработано важное соглашение по контролю над вооружениями - Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ).

Были предприняты шаги по организационному укреплению СБСЕ и его структурной консолидации. На это нацеливал еще указанный выше документ Парижского саммита (1990 г), в 1992г. в Хельсинки были приняты документ «Вызов времени перемен» и пакет решений организационного характера.

На Будапештской встрече на высшем уровне в 1994 г. было принято решение о переименовании СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Это придало работе Организации новый политический импульс и одновременно стало отражением того пути институционального развития, который был пройден ею с момента окончания холодной войны. Таким образом, ОБСЕ явилась логическим продолжением СБСЕ. Поэтому в публицистике и научной литературе часто пишут СБСЕ/ОБСЕ как два органически дополняющих друг друга явления в международных отношениях.

На Лиссабонской встрече на высшем уровне в 1996 г. была осуществлена дальнейшая проработка вопроса о ключевой роли ОБСЕ в деле укрепления безопасности и стабильности во всех их измерениях. Итоги этой встречи стимулировали принятие на Стамбульской встрече на высшем уровне 1999 г. Хартии европейской безопасности, которая предусматривает совершенствование оперативных возможностей Организации. Кроме того, в Стамбуле 30 государств-участников ОБСЕ подписали пересмотренный Договор об обычных вооруженных силах в Европе.

Важным направлением деятельности СБСЕ стало обеспечение военной разрядки на континенте. Конкретные меры по повышению взаимного доверия в военной области были определены еще хельсинкским Заключительным актом; их дальнейшее развитие и углубление предусматривались соответствующими документами, принятыми в Стокгольме (1986г.) и Вене (1990 г.). В рамках СБСЕ велись переговоры по Договору об обычных вооруженных силах в Европе (1990 г.), который стал этапным событием в деле укрепления стабильности на континенте. В соответствии с принятыми в рамках СБСЕ обязательствами в отношении большей открытости и транспарентности военной деятельности государств-участников был подписан Договор по открытому небу (1992 г.).

В целом к рубежу 80 - 90-х годов СБСЕ внесло исключительно важный вклад в дело стабилизации обстановки в Европейском регионе и развития общеевропейского сотрудничества. Окончание холодной войны в Европе в значительной мере явилось результатом деятельности именно СБСЕ и объективно ставило эту структуру в центр постконфронтационной фазы международно-политического развития на континенте. Парижская Хартия для Новой Европы, принятая на встрече глав государств и правительств стран СБСЕ в 1990 г., в целом исходила именно из такого видения.

Распад социалистического содружества и затем Советского Союза, равно как и происшедшие, вследствие этого кардинальные изменения в европейском международно-политическом ландшафте, не могли не наложить заметный отпечаток на деятельность СБСЕ. Характерной чертой 90-х годов стали значительные нововведения, осуществленные по целому ряду направлений, и одновременно непрекращающиеся дебаты о функциональном предназначении этой структуры и ее роли в организации международной жизни в Европе.

Произошло значительное расширение круга участников ОБСЕ. В состав организации были приняты все постсоветские государства, а также страны, возникшие на территории бывшей Югославии. В результате в настоящее время членами ОБСЕ являются 56 государств. Это, несомненно, придало ОБСЕ более репрезентативный характер и вместе с тем стало фактором, способствующим интеграции в мировое сообщество новых государств, возникших в Закавказье и Центральной Азии. Однако если раньше указанные регионы входили в «европейское пространство» как часть Советского Союза, то теперь возникшие в них страны представлены в ОБСЕ непосредственно. Таким образом, зона ОБСЕ географически выходит далеко за пределы Европы.

По мнению многих экспертов, СБСЕ/ОБСЕ прошло в своем развитии три основных стадии [7, с.188]. На первом этапе приоритет отдавался правам человека и культурному сотрудничеству. Начавшаяся в 1970-х «разрядка» в отношениях между СССР и США сделала возможным и многосторонние переговоры, касающимся военных аспектов безопасности в Европе. Именно в этот период (1986-1992) были подписаны такие документы, как ДОВСЕ (1990), Договор по открытому небу (1992) и т.д. Затем, распад СССР в корне изменил повестку дня: СБСЕ/ОБСЕ стало уделять все больше внимания превентивной дипломатии, предотвращению конфликтов и управлению кризисами, продвижению общих демократических ценностей, обозначенных в Парижской хартии для новой Европы. Это было, прежде всего, вызвано изменением самого «приоритета угроз»: в то время как военная конфронтация по линии «Восток - Запад» ушла в прошлое, интенсивность этнических конфликтов на Балканах и в странах СНГ резко возросла.

ОБСЕ сыграло определенную миротворческую роль в первой половине 1990-х, но после неудач в Югославии было оттеснено НАТО, а затем и ЕС на второй план. Не обладая ни эффективными инструментами для проведения политики «принуждения к миру», ни политической волей к действию, ОБСЕ была во многом заменена другими действующими лицами в сфере европейской безопасности. Общий принцип консенсуса в организации, начитывающей 53 государства с различными интересами, также не способствовал повышению эффективности СБСЕ/ОБСЕ.

Неудачи в миротворческой деятельности не помешали, однако, Организации возвратиться в конце 1990-х к проблеме соблюдения прав человека, основных демократических свобод и общеевропейских ценностей, что и является на данный момент основной сферой деятельности этой организации.

С начала 2000 годов наступил третий этап в деятельности ОБСЕ. В этот период началась активная работа по устранению дисбалансов в работе Организации, адаптации ее повестки дня к новым вызовам и угрозам безопасности, в том числе, международному терроризму, по реформированию институтов для придания их работе большей скоординированности. Организация взяла на себя роль важного инструмента мирного урегулирования споров на пространстве ОБСЕ и одного из главных инструментов в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления.

Сегодня ОБСЕ занимает уникальное место среди европейских институтов безопасности. Оно определяется широтой членского состава, ее всеобъемлющим подходом к безопасности и инструментами предотвращения конфликтов, глубоко укоренившейся традицией открытого диалога и формирования консенсуса, а также наличием отлаженных механизмов сотрудничества.

Концепция всеобъемлющей безопасности отражена в трех измерениях безопасности ОБСЕ [7, с.192]:

- Военно-политическое измерение относится исключительно к сфере международных и межгосударственных отношений, главным образом, к их военным аспектам. Оно включает в себя вопросы разоружения, контроля над вооружениями, меры укрепления доверия и безопасности и диалог по вопросам безопасности.

- Экономическое и экологическое измерение включает в себя наблюдение за развитием ситуации в сферах экономики и экологии в государствах-участниках с целью предупреждения возможных угроз возникновения конфликтов, а также с целью содействия в определении экономической и экологической политики и инициатив для поддержания безопасности в регионе ОБСЕ, особенно в переходные периоды.

- Человеческое измерение относится к принятым государствам-участникам обязательствам в рамках ОБСЕ обеспечивать полное уважение прав и основных свобод человека, признавать верховенство закона, способствовать укреплению принципов демократии и, в соответствии с этим, основывать, укреплять и защищать демократические институты, а также содействовать толерантности в регионе ОБСЕ.

ОБСЕ - это единственный институт, создавший и развивший механизмы предотвращения угрожающих безопасности конфликтов разного типа и способы управления ими на всем европейском пространстве.

Основные политические характеристики ОБСЕ [8, с.5]:

- Общность основных стандартов, обязанностей и обязательств;

- Политическая и географическая «инклюзивность»;

- Всеобъемлющий круг вопросов, включающий в себя человеческое, экономическое, экологическое и военно-политическое измерения;

- Легитимное право рассматривать внутренние дела государств-участников, используя политические средства;

- Политические, но не имеющие обязательную правовую силу обязательства СБСЕ/ОБСЕ.

ОБСЕ практикует широкий и всеобъемлющий подход к вопросам безопасности, а именно: защита и содействие в развитии прав человека и основных свобод, сотрудничество в области экономики и экологии являются такими же важными вопросами в поддержке и укреплении мира и безопасности, как и политические и военные вопросы. Их решение является главной целью деятельности ОБСЕ.

1.2 Система органов и институтов ОБСЕ

Органы ОБСЕ подразделяются на директивные, неофициальные вспомогательные и рабочие группы, совещания и др.

Высшим структурным уровнем первой категории и всей иерархии органов ОБСЕ в целом являются совещания глав государств и правительств, которые проводят оценку положения в регионе ОБСЕ и вырабатывают новые основные направления деятельности (последний Саммит состоялся в 1999 году в Стамбуле).

Так, 12-13 июня 2006 г. в г.Алматы состоялось Совещание ОБСЕ высокого уровня «Межкультурное, межрелигиозное и межэтническое понимание» - Совещание по толерантности [9, с.24].

В работе Совещания приняли участие руководство ОБСЕ, делегации государств-участников Организации, представители академических и религиозных кругов, иностранных и отечественных НПО. Совещание открыл Президент Республики Казахстан Н.Назарбаев, который особо подчеркнул значение толерантности и недискриминации как одного из главенствующих факторов стабильности и отметил необходимость максимального использования потенциала ОБСЕ для развития диалога религий, культур и цивилизаций.

Австрийское руководство Европейского Союза обнародовало официальное заявление, в котором, выразив благодарность Правительству Казахстана за организацию Совещания, подчеркнуло значение выбора места проведения форума - Центральной Азии, «… обладающей богатым опытом сосуществования и сотрудничества культур и традиций» [,9 с.25].

Центральный директивный орган - Совет министров иностранных дел, ежегодно собирающийся на свои сессии, в рамках которых рассматриваются все вопросы, принимаются соответствующие решения, а также подводятся итоги каждого председательства.

Основным директивным органом для ведения политических консультаций и принятия текущих решений является Постоянный совет, дислоцированный в Вене и включающий постоянных представителей государств-участников. Постоянный совет, наряду с регулярными заседаниями, может также созываться при возникновении чрезвычайных обстоятельств.

Постоянный Совет ОБСЕ состоит из представителей государств-участников и, по сути, является главным исполнительным органом ОБСЕ. Совет собирается раз в неделю в венском конгресс-центре «Хофбург» для обсуждения текущего состояния дел в зоне территориальной ответственности ОБСЕ и принятия соответствующих решений.

Общее руководство оперативной деятельностью ОБСЕ осуществляется Действующим председателем (ДП). Эти функции выполняются поочередно министрами иностранных дел стран-участниц на протяжении одного года. Действующий председатель опирается на помощь предшествовавшего и последующего председателей (вместе они образуют институт «Тройки» ОБСЕ), может назначать и направлять Специального посланника и специальных/личных представителей, инициировать создание целевых групп.

В настоящее время действуют восемь представителей ДП ОБСЕ [3]:

- Специальный представитель по борьбе с торговлей людьми (пост учрежден решением СМИД в Маастрихте в декабре 2003 г. Офис находится в штаб-квартире ОБСЕ в Вене);

- три Личных представителя по толерантности и недискриминации (в отношении христиан и лиц других вероисповеданий; по антисемитизму; в отношении мусульман; впервые назначены в декабре 2004 года);

- Личный представитель по выполнению ст. IV Рамочного Соглашения по миру в Боснии и Герцеговине (Дейтонские соглашения, с 1996 г.).

- Личный представитель по конфликту, являющемуся предметом рассмотрения на Минской конференции (Нагорный Карабах, с 1995 г.).

- Руководитель Группы высокого уровня по планированию деятельности многонациональных сил ОБСЕ по поддержанию мира (с 1994 г.).

- Представитель ОБСЕ в Латвийско-российской совместной комиссии по военным пенсионерам (с 1995 г.).

Греческое председательство назначило в 2009 году новых дополнительных представителей [3]:

- Специального посланника, представляющего ДП на высоком уровне;

- Специального представителя по «замороженным» конфликтам;

- Личных представителей по группам сотрудничества со Средиземноморскими и Азиатскими партнерами ОБСЕ.

Главным административным должностным лицом Организации является Генеральный секретарь (ГС), избираемый на три года Советом министров (с правом однократного продления полномочий на аналогичный период), и возглавляющий Секретариат ОБСЕ (базируется в Вене). В функции ГС входит руководство структурами и операциями ОБСЕ.

Секретариат ОБСЕ состоит из следующих подразделений [3]:

- Канцелярия Генерального Секретаря;

- Департамент по менеджменту и финансам;

- Кадровый департамент;

- Пражский офис архивов и документации;

- Отдел подготовки и тренингов;

- Антитеррористическая секция ОБСЕ (создана в 2002 году, располагается в штаб-квартире ОБСЕ в Вене; и.о. главы секции - Д.Жальнев (Болгария);

- Отдел по оказанию содействия в борьбе с торговлей людьми;

- Центр по предотвращению конфликтов (ЦПК), занимается обеспечением деятельности ОБСЕ в области раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и урегулирования кризисов, и является главным координирующим органом в обеспечении работы полевых миссий ОБСЕ. Находится в штаб-квартире ОБСЕ в Вене; имеется отделение в Праге (архивы и распространение документации);

- Офис Координатора ОБСЕ по экономической и экологической деятельности, осуществляет координацию реализации миссиями ОБСЕ проектов в данных областях, обеспечивает работу Экономического и экологического форума);

- Отдел внешнего сотрудничества с другими партнерскими организациями;

- Отдел стратегических полицейских вопросов (осуществляет содействие укреплению органов внутренних дел отдельных стран-участниц (Балканы, ЦА) в контексте верховенства закона и соблюдения прав человека).

- Основные направления текущей деятельности ЦПК:

- контроль над вооружениями;

- безопасность границ и пограничный режим;

- меры укрепления доверия и безопасности;

- раннее предупреждение о возникающих на местах проблемах в области безопасности;

- оценка программной деятельности ОБСЕ на местах;

- содействие региональным инициативам;

- систематический учет тендерных вопросов в деятельности ОБСЕ;

- уроки, извлеченные из приобретенного опыта, как руководство для деятельности на местах;

- управление Сетью связи ОБСЕ;

- механизмы мирного разрешения споров;

- планирование операций;

- политико-аналитическая поддержка работы Председательства;

- руководство проектами;

- проекты, связанные с уничтожением легкого и стрелкового оружия и обычных боеприпасов;

- поддержка деятельности на местах;

- поддержка работы Форума по сотрудничеству в области безопасности;

- поддержка политического диалога государств-участников;

- подготовка кадров и поддержка в вопросах программного бюджетирования с учетом полученных результатов.

Форум по сотрудничеству в области безопасности (ФСБ) состоит из постоянных представителей делегаций государств-участников ОБСЕ и проводит заседания, посвященные конкретным мерам укрепления безопасности и стабильности в регионе ОБСЕ, в штаб-квартире ОБСЕ в Вене на еженедельной основе. В задачу форума также входит организация переговоров по контролю над вооружениями, разоружению и мерам доверия, снижению опасности возникновения конфликтов; регулярных консультаций по вопросам безопасности; организация ежегодных совещаний по оценке выполнения мер доверия и безопасности (категория совещаний ОБСЕ) и семинаров по военным доктринам. Порядок председательства на ФСБ определяется по французскому алфавиту (3 страны, сменяющие друг друга в течение года, Республика Казахстан будет председательствовать в последней трети 2011 г.) [10].

Как и Совет, Форум по сотрудничеству в области безопасности собирается раз в неделю в Вене для обсуждения и принятия решений по вопросам, связанным с военной составляющей общеевропейской безопасности. В особенности это касается Мер в области доверия и безопасности. Форум также занимается вопросами, связанными с новыми вызовами безопасности и с разрешением конфликтов в зоне ответственности ОБСЕ. В свою очередь, Экономический форум ОБСЕ собирается раз в год в Праге для обсуждения экономических и экологических проблем, затрагивающих безопасность стран-участниц.

Экономико-экологический форум, также относящийся к Совещаниям ОБСЕ, был создан в 1992 году под именованием Пражского форума в целях увеличения внимания Организации к вопросам переходных экономик и развитию свободных рыночных отношений, рассматривая эти процессы как существенный вклад в построение демократии и укрепление стабильности. Свое современное название форум получил в 1996 году. Каждое действующее председательство ОБСЕ определяет основную тему работы форума на год. В предыдущие годы рассматривались вопросы деградации и загрязнение почв, и управление водными ресурсами (Испания), развития транспорта (Бельгия) и т.п. Заседания форума проводятся дважды в течение первого полугодия.

Парламентская Ассамблея (ПА) ОБСЕ образована в 1991 г. Встречи проходят раз в год. Секретариат находится в Копенгагене.

На заключительном пленарном заседании ПА, состоявшейся в Астане 29 июня - 3 июля 2008 г., была принята Астанинская декларация, которая включает в себя разделы, касающиеся транспарентности в рамках ОБСЕ в политических вопросах и вопросах безопасности, экономических вопросов, науки, технологии и окружающей среды, демократии, прав человека и гуманитарных вопросов, транспарентности и дальнейшей реформы ОБСЕ, расширении участия парламентариев в работе организации [11].

В последний день работы сессии ПА ОБСЕ состоялись выборы должностных лиц. Так, новым Председателем ПА ОБСЕ был избран представитель Португалии Ж.Соареш. Председатель Сената Парламента РК К.Токаев был избран Заместителем Председателя Ассамблеи.

В работе ежегодной сессии в Астане приняло участие более 500 делегатов, представлявших свыше 50 государств Европы, Азии и Америки, а также международные и парламентские организации.

Следует отметить, что впервые парламентская делегация Казахстана приняла участие в работе ПА ОБСЕ в июле 1996 г. в Стокгольме [10].

Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) отвечает за содействие в вопросах обеспечения прав человека, развития демократии и утверждения верховенства закона. Служит форумом для проведения совещаний и встреч экспертов по выполнению обязательств в области человеческого измерения. БДИПЧ обеспечивает организационные рамки для обмена информацией о развитии демократических институтов и проведении выборов в государствах-участниках ОБСЕ.

БДИПЧ обладает мандатом по оказанию помощи государствам-участникам ОБСЕ в их деятельности, направленной на то, чтобы «обеспечить полное уважение прав человека и основных свобод, действовать на основе законности, проводить в жизнь принципы демократии и создавать, укреплять и защищать демократические институты, а также развивать принципы терпимого отношения в масштабах всего общества». (Хельсинкский документ 1992 года)

БДИПЧ служит контактным пунктом для связи с неправительственными организациями, оказывает поддержку миссиям ОБСЕ в области человеческого измерения и мероприятиям по осуществлению программ координированной помощи. Обеспечивает экспертную помощь и подготовку специалистов по конституционным и правовым вопросам. Штаб-квартира БДИПЧ находится в Варшаве.

Так, 17-18 сентября 2009 г. в г.Астане состоялся брифинг БДИПЧ/ОБСЕ для Целевой группы ОБСЕ МИД РК (OSCE Task Force), запланированный в рамках подготовки к председательству Казахстана в Организации в 2010 году. Брифинг способствовал налаживанию и закреплению рабочих контактов с целью обеспечения конструктивного взаимодействия с данным институтом во время председательства Казахстана в ОБСЕ [10].

В целом визит казахстанской делегации в Нидерланды способствовал продвижению казахстанской модели межэтнического согласия на международном уровне и обмену мнениями по вопросам государственной национальной политики.

Встреча на высшем уровне или Саммит ОБСЕ - это периодические встречи глав государств или правительств стран-членов ОБСЕ. Основная задача саммитов заключается в определении политических ориентиров и приоритетов развития Организации на самом высоком уровне. Каждой встрече предшествует подготовительная конференция, во время которой дипломаты договаривающихся сторон контролируют реализацию основных юридических обязательств, принятых на себя ОБСЕ. Они согласуют позиции участников и подготавливают базовые документы для предстоящего саммита.

За время существования СБСЕ/ОБСЕ было проведено 6 саммитов [3]. Самыми значимыми были:

Хельсинский саммит (1975), завершившийся подписанием Заключительного Акта, являющегося основополагающим документом СБСЕ/ОБСЕ;

Парижский саммит (1990), увенчавшийся подписанием Хартии для новой Европы и Договора об обычных вооруженных силах в Европе. Хартия подтвердила решения Венской встречи ОБСЕ (1986) и документально закрепила приоритет международного права над национальным, что в дальнейшем привело к усилению сепаратистских движений в СССР и странах Восточной Европы;

Будапештский саммит (1994) завершился рядом институциональных реформ. СБСЕ было превращено в постоянную организацию ОБСЕ, договаривающиеся стороны уделили дополнительное внимание проблематике разрешения карабахского конфликта и т. д.;

Стамбульский саммит (1999), завершившийся подписанием Хартии европейской безопасности. Во время встречи российская делегация подверглась жесткой критике из-за политики Москвы в Чечне. Россия обязалась сократить свое военное присутствие в Закавказье и в Приднестровье.

Совет министров иностранных дел. Своеобразным «заменителем» саммитов является Совет министров иностранных дел (СМИД), обычно собирающийся в те годы, когда нет Встреч на высшем уровне. СМИД также выбирает Генерального секретаря ОБСЕ на трехгодичный срок. Его основная функция заключается в организационной поддержке Действующего председателя. Канцелярия генерального секретаря осуществляет операционную поддержку ОБСЕ под непосредственным руководством генсека. Полномочия секретариата включают в себя: поддержку миссий и проектов ОБСЕ; осуществление контактов с международными правительственными и неправительственными организациями; координацию политики ОБСЕ в сфере экономики и защиты окружающей среды. Отдел прессы и информации, административные, финансовые службы, равно как и службы по подбору персонала, организации конференций и по информационным технологиям также находятся в ведении Секретариата.

В рамках структур ОБСЕ, занимающихся вопросами соблюдения прав человека, следует обратить внимание на бюро Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (Гаага). Это подразделение занимается ранним предупреждением этнических конфликтов, ставящих под угрозу стабильность, мир на континенте и дружественные отношения между государствами-участниками СБСЕ.

3-4 сентября 2009 г. в Гааге при поддержке Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств состоялся расширенный семинар по тематике казахстанской модели межэтнического и межконфессионального согласия, при участии представителей Ассамблеи народа Казахстана, госорганов Казахстана и Нидерландов, а также институтов ОБСЕ [10].

20-23 сентября 2009 г. состоялся визит Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств К.Воллебека в Казахстан. В рамках визита К.Воллебек принял участие в международном семинаре «Участие казахстанских этносов в общественно-политической жизни. Роль и эффективность консультативных органов: опыт Ассамблеи народа Казахстана», организованного Ассамблеей народа Казахстана (АНК) и Казахстанским институтом стратегических исследований при Президенте РК (КИСИ). Также в ходе своего визита К.Воллебек посетил Алматинскую и Южно-Казахстанские области, где провел встречи с областным и городским руководством, а также с профессорско-преподавательским составом, родителями и учениками школ с уйгурским и узбекским языками преподавания [10].

Особое место в организационной структуре Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе занимают Меры по укреплению доверия и безопасности. Эта программа была создана с целью ослабления напряженности и укрепления взаимного доверия на Европейском континенте. В ее рамках были подписаны такие документы как: а) ДОВСЕ (Договор об обычных вооруженных силах в Европе), устанавливающий квоты на обычные вооружения в Европе для договаривающихся сторон; Договор об «открытом небе», позволяющий государствам участникам осуществлять взаимный контроль над действиями друг друга, в особенно в сфере безопасности.

В 2007 году бюджет ОБСЕ составил 185,7 млн. евро и в основном состоит из членских взносов государств-участников. Около 84 процентов всех средств расходуется на военные миссии и проекты, осуществляемые Организацией на местах [12].

Непосредственно в центральном аппарате ОБСЕ работает около 370 сотрудников, в различного рода миссиях и проектах этой организации - более 1000 международных сотрудников и 2000 граждан тех стран, на чьей территории осуществляются данные миссии.

Миссии ОБСЕ в государствах-участниках служат цели предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов, укрепления демократических институтов, обеспечения верховенства закона, соблюдения прав человека, мониторинга и проведения выборов, координации социально-реабилитационных программ, оказания гуманитарной помощи и др. Их мандат обычно предусматривает задачу установления тесных контактов с представителями на местах и развитие диалога между заинтересованными сторонами. Мандаты каждой миссии вырабатываются с учетом конкретной ситуации в районе их расположения.

Опыт, накопленный международным сообществом, в том числе и ОБСЕ, красноречиво свидетельствует о том, что многих конфликтов можно было избежать, если бы системы раннего предупреждения и превентивной дипломатии были задействованы вовремя и являлись более эффективными. В целом, раннее предупреждение споров, превентивная дипломатия, предотвращение конфликтов, регулирование кризисов, постконфликтное восстановление представляют собой перспективное направление развития оперативного потенциала ОБСЕ, одну из областей, где на практике раскрываются сравнительные преимущества этой организации [13, с.138].

В настоящее время действуют 19 миссий ОБСЕ на Балканах (Албания, Босния и Герцеговина, Черногория, Хорватия, Сербия, Косово, бывшая Югославская Республика Македония), в странах Восточной Европы (Беларусь, Молдова и Украина), на Кавказе (Азербайджан, Грузия, Армения, по Минской конференции), а также в Центральной Азии (Казахстан, Туркменистан, Узбекистан, Кыргызстан и Таджикистан).

Официальными языками Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе являются: английский, немецкий, испанский, французский, итальянский, русский.

Штат организации -- около 370 человек, занятых в руководящих органах организации, а также около 3500 сотрудников, работающих в полевых миссиях [3].

1.3 Предпосылки участия Республики Казахстан в ОБСЕ

Инициатива о присоединении Казахстана к ОБСЕ исходила от западных стран, чьи представители в ходе рабочих контактов в первые годы независимости нашего государства настойчиво продвигали эту идею. Главным побудительным мотивом для Казахстана стало стремление решить наиболее актуальные проблемы безопасности и сотрудничества, с которыми страны СНГ столкнулись после развала СССР.

Вступление в Организацию было также продиктовано желанием активно участвовать в общеевропейских процессах, позволяющих вырабатывать и применять на практике принципы, заложенные в Хельсинкском заключительном акте 1975 г. и других документах ОБСЕ.

Эти цели обусловили и стратегическую задачу по достижению председательства в ОБСЕ, впервые озвученную на заседании Постоянного Совета Организации в начале февраля 2003 г.[14, с.65]

Казахстан стал участником Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в январе 1992 года. В 1995 году были открыты Постоянное Представительство РК при ОБСЕ (Вена) и региональное Бюро ОБСЕ в ЦА (Ташкент); в 1999 году - открыт Центр ОБСЕ в Алматы (3 апреля 2004 г. - Центр ОБСЕ в Алматы возглавил И.Викки (Норвегия). 21 июня 2007 г. решением Постоянного Совета ОБСЕ Центр переименован в Центр ОБСЕ в Астане (с июня 2008 г. - Центр ОБСЕ в Астане возглавляет А.Кельчевски (Франция) [10].

Казахстан в первые годы независимости нуждался в поддержке мировых держав и авторитетных международных организаций, в том числе ОБСЕ. Однако и мировое сообщество было заинтересованно в конструктивной внешнеполитической линии РК, волею истории оказавшейся обладательницей четвертого по мощи ядерного арсенала. Учитывая это, Казахстаном был сделан осознанный выбор в пользу сбалансированных подходов во внешней политике, стержнем которой стала стратегия многостороннего партнерства.

В этом смысле, на уникальную по своему географическому охвату диалоговую площадку ОБСЕ возлагались особые надежды. Именно поэтому приглашение вступить в Организацию, сделанное ведущими западными странами, было воспринято в Казахстане как шаг, направленный на формирование новой архитектуры европейской безопасности, в условиях равноправия и отсутствия разделительных линий [15, с.6].

С момента официального выдвижения в 2003 г. казахстанская дипломатия, несмотря на объективные и субъективные сложности, последовательно продвигала заявку на председательство в ОБСЕ.

Решение о председательстве является признанием реальных достижений Казахстана в сфере построения демократического общества и либеральной рыночной экономики. Консенсус государств-участников ОБСЕ основан на признании верности внутренней политики Президента Н.Назарбаева, обеспечившей межэтническое и межконфессиональное согласие, политическую стабильность в казахстанском обществе.

Будучи одним из самых многонациональных государств мира со значительной долей этнических меньшинств, Казахстан в непростые годы трансформации общественного уклада и смены модели экономических взаимоотношений сумел в отличие от многих государств постсоветского пространства сохранить мир, стабильность и согласие в обществе.

Комплексный опыт Казахстана по сохранению и развитию межконфессионального согласия представляет большой интерес для всего сообщества ОБСЕ. Он стал одним из мотивов выдвижения заявки на председательство в Организации в 2009 году [16].

Модель Казахстана является ярким примером возможности мирного сосуществования представителей различных религий и конфессий.

С самого начала продвижения своей заявки на председательство в ОБСЕ Казахстан рассматривал ее как средство дальнейшего укрепления стратегического курса на проведение глубоких демократических и экономических преобразований. Используя формулу «сначала экономика, затем политика», Казахстан добился серьезного успеха, что само по себе делает его достойным председательства в ОБСЕ.