Свободные экономические зоны Китая и России

В условиях повышения процентных ставок по кредитам на мировом рынке китайскому руководству пришлось прибегнуть к замораживанию капиталоемких проектов и скорректировать свою кредитную политику, ужесточив внешнее заимствование. В итоге к середине 1980-х годов, снизив интерес к экспортным и коммерческим займам, Китай активизировал поиск более эффективных льготных долгосрочных кредитов по межправительственной линии и международных финансовых организаций. Осуществлению изменений в структуре привлеченных средств способствовал ряд практических шагов китайского руководства. Так, в 1983 г. были вдвое (с 20 до 10%) сокращены размеры налога, взимаемого в стране с доходов иностранных кредиторов от предоставления заемщикам в КНР кредитов на льготных условиях . Активизировались контакты Китая с потенциальными кредиторами по предоставлению государственной помощи на двусторонней основе (с ФРГ, Данией, Италией, Швейцарией, Францией, Кувейтом и др.). В результате улучшились условия предоставления кредитов, увеличилось число кредитов в области транспорта, связи, в топливно-энергетическом и аграрном комплексах, металлургии, химии.

Следует, однако, заметить, что средства, поступавшие в Китай по каналам финансовой помощи промышленно развитых стран, направлялись прежде всего в те отрасли и районы, которые как бы дополняли экономику государств-кредиторов. Так, Япония предоставляла государственные и фирменные кредиты под развитие инфраструктуры, техническую реконструкцию базовых отраслей китайской промышленности, руководствуясь главным образом интересами и потребностями собственного экономического комплекса.

Во второй половине 1980-х гг. благоприятное положение в области привлечения займов позволило Китаю вновь резко расширить рамки использования коммерческих кредитов. Июньские события 1989 г. в Китае вызвали резкое сокращение привлечения иностранного ссудного капитала, были заморожены программы предоставления льготных правительственных займов, резко повышены процентные ставки по кредитам коммерческих банков, прекратили выдачу новых займов Всемирный Банк и АзБР. Однако экономические интересы заставили западные правительственные и финансовые организации восстановить деловые связи с Китаем. В частности, во время визита в Пекин премьер-министра Японии Т.Кайфу в августе 1991 г. было принято решение о размораживании иеновых займов Китаю. Фактически же санкции утратили силу уже к концу 1990 г., по освоенным кредитам в 1991 г. был зарегистрирован рекордный показатель 6,9 млрд. долл. При этом к началу 1990-х годов стало ясно, что возможности использования внешних источников ссудного капитала преимущественно для покрытия торгового дефицита практически исчерпались. В этих условиях китайское руководство сделало акцент на привлечение предпринимательского капитала из-за рубежа, который, начиная с 1992 г. занял основное место в структуре освоенных инвестиций в КНР.

Несмотря на относительно меньшую долю в общем объеме ссудного капитала, особый интерес с точки зрения анализа внешнеэкономической политики Китая представляет его сотрудничество с международными финансовыми организациями, а также привлечение межправительственных кредитов, создающих благоприятную инвестиционную среду для коммерческого кредитования.

На учреждения Всемирного Банка приходится до 80% предоставляемых Китаю кредитов по линии международных финансовых организаций и до 25% общего объема займов. Начиная с 1992 г. КНР стала первым заемщиком Банка, ей ежегодно предоставляются 15-16 кредитов объемом около 3 млрд. долл., что составляет примерно 15% всех кредитов Банка. Всего же к середине 1997 г. Китай подписал с Банком 184 кредитных соглашения общей стоимостью 28 млрд. долл., из которых освоено свыше 15 млрд. долл.

Кредиты МБРР, с которым сотрудничество в 1990-х гг. стало достаточно тесным и взаимозависимым, привлекают Китай своим долгосрочным характером (в среднем 20 лет) и умеренным процентом (плавающая процентная ставка - около 7% годовых, льготный период - пять лет). До середины 1980-х годов МБРР давал займы под конкретные проекты строительства, техническую реконструкцию промышленных предприятий, позже стал предоставлять комплексные отраслевые кредиты, которые использовались КНР на развитие специализированных экспортных производств легкой промышленности в Шанхае, Тяньцзине и др. Показательно, что хотя Китай в борьбе за кредиты международных финансовых организаций всячески акцентирует проблемы бедности и отсталости, основной поток займов в 1980-е и в начале 1990-х гг. направлял в наиболее развитые районы и в конкурентоспособные экспортные отрасли промышленности.

Во второй половине 1990-х годов Всемирный Банк ежегодно ссужает Китаю около 3 млрд. долл, на финансирование 15-17 проектов, связанных со строительством инфраструктурных и высокотехнологичных объектов, в том числе в базовых отраслях промышленности, оказание помощи отсталым районам, на защиту окружающей среды, подготовку кадров, управление в целях содействия экономическому развитию . Такая отраслевая политика Банка, по мнению китайских специалистов, выгодно отличается от интересов зарубежных коммерческих банков.

В середине 1990-х годов по мере укрепления совместного предпринимательства и частного сектора в КНР активизировалось сотрудничество Китая с Международной финансовой корпорацией. Если во второй половине 1980-х годов ею финансировалось лишь пять проектов на 40 млн. долл., в том числе китайско-французское автомобильное предприятие "Гуанчжоу-Пежо", китайско-японская компания электронной промышленности в Шэньчжэне и др., то к середине 1995 г. МФК инвестировала 486 млн.долл. в 22 китайских проекта средней стоимостью более 1,6 млрд.долл. на развитие частного сектора в автомобилестроении, стройматериалах, агробизнесе, инфраструктуре.

В структуре Всемирного Банка Китай активно использует и "мягкие" займы Международной ассоциации разбития сроком до 35 лет, их льготный период составляет 10 лет, за пользование кредитом уплачивается только комиссионный сбор 0,75% годовых. Право доступа к кредитам MAP было представлено Китаю наряду с другими развивающимися странами с низким уровнем развития, учитывались прежде всего страны с годовыми показателями ВНП и НД на душу населения, по расчетам специалистов Всемирного Банка и МВФ, не превышающими 500 долл. К середине 1997 г. КНР получила по этой линии около 9 млрд. долл. Кредиты MAP направляются на жизненно важные сферы экономики и социальные программы: сельское хозяйство, борьбу с бедностью, ирригацию и т.д.

Значительный "перелив" кредитных ресурсов MAP в недра китайской экономики за последнее время вызывает энергичное противодействие со стороны США - основного донора Всемирного Банка, - которые указывают на неуклонный рост экономического потенциала КНР, ее возросшую платежеспособность и возможность заимствования коммерческих кредитов, а также ссылаются на расчеты среднедушевых показателей ВНП и НД Китая, исходя из паритета покупательной способности валюты. Однако, как представляется, до полного прекращения финансирования Ассоциацией Китая, по крайней мере до 2005 г., дело все же не дойдет. Достаточно благосклонную позицию по этому вопросу занимает Япония, не заинтересованная в усилении нажима со стороны Пекина в сторону снижения процентных ставок по японским меновым займам, предоставленным до ревальвации иены. Да и руководство самого Всемирного Банка, имея долгосрочные экономические интересы в Китае, твердо настроено на продолжение сотрудничества с ним, в том числе и по каналам MAP. При этом несомненно, что по мере усиления экономического веса КНР доля заимствования по линии ассоциации в структуре Всемирного Банка для Китая будет и далее снижаться, а по линии МБРР - повышаться.

Сотрудничество Китая с Международным валютным фондом в кредитной области носит достаточно ограниченный характер. Обладая квотой в МВФ примерно в 3,39 млрд. СДР (2,33%), КНР лишь дважды - в 1981 и 1986 гг. прибегала к краткосрочному заимствованию средств фонда для исправления значительного пассивного сальдо платежного баланса. В марте 1981 г. КНР получила заём из трастового фонда МВФ на 365 млн.долл. и кредитный транш на 550 млн.долл. в целях ограничения бюджетного и торгового дефицита, усиления контроля над денежной массой, которые выплатила к 1984 г. В 1986 г. Китаю был предоставлен кредитный транш на условиях "standby" на 717 млн.долл. для улучшения платежного баланса.

С 1994 г. Китай занял позицию первого заемщика Азиатского банка развития, на который приходится около 7% всех займов КНР. За прошедшие годы после вступления Китая в АзБР (1986-1996 гг.) им заключено соглашений по 68 объектам сотрудничества на общую сумму 6,4 млрд.долл. Помимо этого, банком оказано техническое содействие общей стоимостью более 100 млн.долл . Несмотря на отсутствие доступа к льготным займам по линии Азиатского фонда развития банка, Китай придает большое значение активизации отношений с АзБР, получая займы на коммерческих условиях (средний процент по долларовым вкладам составляет 6,7%, а срок кредита - 10-25 лет), а также техпомощь в виде субсидий и займов на жизненно важные для китайской экономики отрасли транспорта и коммуникаций, энергетики, сельского хозяйства, экологии, освоение природных ресурсов, борьбу с бедностью и др. Налицо и ответная заинтересованность АзБР в сотрудничестве с Китаем. Так, в 1995 г. руководство банка официально признало его "образцовым заемщиком", а объекты взаимного сотрудничества получили высший рейтинг "ААА".

Среди других международных финансовых организаций, сотрудничающих с КНР, следует упомянуть Программу разбития ООН, крупнейшим реципиентом которой стал Китай. Основные области сотрудничества КНР с ПРООН - реструктуризация экономики страны, охрана окружающей среды, борьба с бедностью. За годы взаимодействия с ПРООН (1978-1994 гг.) Китай получил более чем 400 млн.долл. для более чем 500 проектов, свыше 6 тыс. китайского административно-технического персонала получили подготовку за границей по линии ПРООН, с ее помощью было создано более ста исследовательских центров по подготовке кадров, использованию новых технологий и т.д.

Учитывая неизбежное, по мере роста экономической мощи страны, возрастание себестоимости кредитов из-за снижения доли льготного кредитования, Китай по-прежнему рассматривает сотрудничество с международными финансовыми организациями в качестве приоритетного направления своей внешнеэкономической политики, исходя из благоприятной отраслевой направленности кредитов, длительного срока их погашения. При этом Пекин намерен продолжать добиваться получения льготных займов, прежде всего по линии Всемирного Банка, для нужд отсталых аграрных районов в центральной и западной части страны в борьбе с бедностью, охране окружающей среды, социально-культурной сфере.

Важным источником пополнения кредитных ресурсов Китая служат иностранные межправительственные кредиты. Они привлекают относительно низким процентом, долгосрочным характером (15-30 лет), их ролью в формировании благоприятного климата для развития двусторонних экономических отношений в целом. К настоящему времени КНР установила двусторонние кредитные отношения с 22 государствами. За годы реформ (с 1979 г. по 1995 г.) общая сумма по подписанным соглашениям составила 32 млрд.долл., из которых реализовано 23 млрд.долл., или четверть от всего освоенного иностранного ссудного капитала. Кредиты охватывают более 2 тыс. объектов сотрудничества в базовых отраслях промышленности (химия, металлургия, стройматериалы) и инфраструктуры (транспорт, коммуникации и т.д.).

Основным кредитором Китая по линии официальной помощи развитию является Япония, на которую приходится около двух третей привлекаемых правительственных займов. Кредитование осуществляется через японский правительственный Фонд зарубежного экономического сотрудничества путем выдачи льготных (около 2,6% годовых) долгосрочных (на 30 лет) кредитов с десятилетним льготным периодом на развитие сельского хозяйства, ирригации, электроэнергетики, транспорта, связи Китая. С 1979 г. КНР заключила с Фондом три соглашения о займах на общую сумму 1610,9 млрд.иен, в том числе третий (1991-1995 гг.) - на 810 млрд.иен.

Активное сотрудничество в кредитной сфере в 1990-х годах наладилось у Китая с Кувейтом, Бельгией, ФРГ (правительственные долгосрочные низкопроцентные кредиты в отрасли городской инфраструктуры и т.п.); с Австралией, Великобританией, Испанией (сочетание правительственных безвозмездных субсидий и экспортных кредитов); с Францией, ФРГ, Италией, Швейцарией, Австрией (смешанные кредиты из государственных финансовых источников и экспортных кредитов коммерческих банков на стандартных условиях ОЭСР). Нельзя, однако, не отметить, что эффективное использование межправительственных кредитов в Китае затрудняется низкой прибыльностью объектов, большинство из которых не относится к быстроокупаемым, а также нехваткой квалифицированных кадров, опыта управления и т.д.

Коммерческие кредиты, главным образом средне- и долгосрочные инвестиционные займы зарубежных банковских синдикатов, восполняют потребности легкой и текстильной промышленности, мелких и средних предприятий китайской экономики в кредитных ресурсах и используются для закупки машин и оборудования. Государство в лице Банка Китая принимает на себя политический и экономический риск, субсидирует за счет бюджетных средств повышенную процентную ставку. При этом отраслевая направленность коммерческих кредитов далеко не всегда соответствует потребностям развития экономики КНР.

В 1990-х годах Китай активизировал свою деятельность по размещению за рубежом ценных бумаг. Если в 1980-х гг. такие операции проводились главным образом в Японии, то с 1993 г. китайские акции и облигации появились на американском и европейском рынках, а по общей их стоимости КНР вошла в восьмерку развивающихся стран - эмитентов ценных бумаг на мировом рынке.

Период реформ характеризовался неуклонным ростом внешней задолженности Китая. К концу 1996 г. по мере расширения привлечения зарубежного ссудного капитала общий объем внешнего долга страны достиг 116 млрд. долл.

Показатели, характеризующие долговое положение КНР, не вызывают опасений. Коэффициент долговой ответственности колеблется около отметки 15% при "опасной" границе 20%. Коэффициент задолженности, характеризующий способность государства нести ответственность по долгу, составляет около 70-80% при "опасной" отметке 100%. Коэффициент обслуживания внешнего долга, отражающий способность государства оплачивать долги, составляет около 7-9% при "опасной" отметке 20%. Наконец, вполне соответствует норме соотношение объема задолженности и валютных резервов Китая (предельное соотношение 2:1), а также валютных резервов и годового объема импорта (предельное соотношение 4:1).

Безусловно, примечателен беспрецедентный рост валютных резервов страны, которые уступают теперь лишь Японии. Столь быстрый рост инвалютных запасов объясняется, с одной стороны, централизацией валютных поступлений в руках государства, с другой - внушительными достижениями КНР в развитии внешней торговли и иностранного капитала: увеличением экспортных поступлений, доходов от прямых и портфельных инвестиций, туризма, девальвацией юаня с введением в начале 1994 г. единого плавающего регулируемого курса, а также обязательной продажей валютной выручки банкам китайскими предприятиями и организациями в рамках реформы системы валютного регулирования.

При этом следует отметить, что значительный, на первый взгляд, объем валютных резервов Китая на деле не является таковым, принимая во внимание текущие потребности страны в импорте, прежде всего современной техники и технологии, платежи по обслуживанию внешнего долга, необходимые затраты государства по регулированию валютного курса, дотации аграрному сектору, предстоящую интеграцию Гонконга в КНР. Наконец, в ближайшие годы прогнозируется ослабление факторов роста валютных резервов.

Привлечение иностранного ссудного капитала в КНР в 1990-х годах стало важным компонентом, обеспечивающим проведение экономических реформ. Курс на активное привлечение ссудного капитала, безусловно, таит в себе внутреннюю противоречивость: с одной стороны, пополняет национальный фонд инвестиционных средств, укрепляет материально-техническую базу экономики, стимулирует производство, повышает качество продукции, но, с другой стороны, зачастую не отвечает потребностям национальной экономики, закрепляет одностороннюю "специализацию" страны (например, традиционную роль рынка сбыта и источника сырья), нерациональные, несбалансированные географическую и отраслевую структуры кредитования.

Однако Китаю, благодаря его гибкой, активной и осмотрительной селективной кредитной политике, прочным позициям в международных финансовых организациях, умелому варьированию видами кредитования в зависимости от изменений международной конъюнктуры, удалось заметно улучшить структуру привлекаемых кредитных ресурсов и смягчить условия их предоставления. Долгосрочное кредитование по линии международных финансовых организаций и межправительственных кредитов охватывает базовые отрасли промышленности - добычу сырья и полезных ископаемых, энергетику, машиностроение, химию, а также инфраструктуру, сопровождается технической, институциональной помощью, а краткосрочное - поддерживает текстильную промышленность, торговлю, сферу услуг.

Значительную диверсификацию претерпела география источников заимствования. Если в начале 1980-х годов более 85% займов и кредитов шло из Японии, Гонконга и небольшого числа других азиатских стран, то в настоящее время американский и западноевропейский ссудный капитал занял важное место в общей системе внешнего кредитования страны. Усилился также приток иностранного капитала в отсталые внутренние районы Китая.

Дальнейшие перспективы привлечения ссудного капитала будут определяться, с одной стороны, результатами экономических реформ, дальнейшим формированием инвестиционного климата, а с другой стороны - эффективностью использования привлекаемых средств, что предопределит своевременное обслуживание внешней задолженности по ссудам без негативного влияния на общее финансовое положение страны.

3 Возможность формирования свободных экономических зон в России

3.1 Российский опыт формирования свободных экономических зон

В российском законодательстве понятие «особые экономические зоны» идентифицируется с понятием «свободные экономические зоны», которые впервые были упомянуты в Законе 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР», принятом в начале проведения экономических реформ, а ныне уже недействующем.

В Федеральном законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», принятом в 1995 году, предусматривалось, что «особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территории свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах, другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации» (ст. 23).

В декабре 2003 г. был принят Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», который вступил в силу в июне 2004 г. - через шесть месяцев после его опубликования (за исключением ч. 4 ст. 45, касающейся бартерных сделок) Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // РГ. 2003. 18 дек.. В нем определение свободной экономической зоны повторяет формулировку, данную в ст. 23 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности». Согласно ст. 42 Закона 2003 г. «особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях свободных экономических зон устанавливается федеральным законом о свободных экономических зонах». Такое постоянство в понимании этой категории позволяет предположить, что законодатель намеренно связывает понятие «свободная экономическая зона» с кругом отношений, возникающих в рамках внешнеторговой или связанной с ней деятельности. На это указывает и сфера применения Закона, где содержится такая норма. Согласно ст. 1 Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» 2003 г. определяет основы государственного регулирования внешнеторговой, а не какой-либо иной хозяйственной деятельности.

В литературе понятию «свободная экономическая зона» дается более широкое толкование. В учебнике по международному частному праву, например, данное понятие приводится в связи не с внешнеторговой, а с инвестиционной деятельностью. Следуя этому, «под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий» Богуславский М.М. Международное частное право. Изд. 5-е. М.: Юрист, 2004.. Такое свободное толкование понятия «свободные экономические зоны» сильно отличается от легального определения, которое дается в законах о внешнеторговой деятельности. В научной литературе, например, под свободными экономическими зонами понимается не «особый режим» деятельности, как это предусматривалось в Федеральном законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» (ст. 23) и в Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (ст. 42), а «обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач созданы благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий» Там же.

Что же считать «свободной экономической зоной» - режим деятельности или территорию - на практике этот вопрос приобрел важное значение, так как именно из-за его нерешенности не были реализованы положения Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», предписывающие принятие федерального закона о свободных экономических зонах.

Нельзя не отметить востребованность закона об особом режиме хозяйственной деятельности. Законодательные органы испытывали достаточно сильное давление регионов, желающих иметь федеральные законы, касающиеся конкретных экономических территорий. Среди многочисленных предложений проектов законов лишь для немногих регионов был принят специальный закон. Одним из них стал Закон «Об особой экономической зоне Калининградской области» 1996 года. В отношении многих свободных экономических зон действуют нормативные акты в форме постановлений Правительства или указов Президента РФ. Что же касается закона о свободных экономических зонах вообще, то работа над его проектом все еще продолжалась.

Немаловажное значение среди особых условий хозяйствования в таких зонах имеет таможенный режим, что по содержанию регулирования ставит в один ряд понятия «свободная» и «особая» экономические зоны, определение которых дано в законодательстве о внешнеторговой деятельности Вишняков В.Г. Особые экономические зоны: правовые проблемы и пути развития // Журнал российского права. 2003. N 1.

Прежде всего необходимо выяснить, являются ли свободные экономические зоны, используемые во внешнеторговой деятельности, и «образования с особыми экономическими условиями функционирования» - особые экономические зоны одной и той же категорией, или все-таки речь идет о двух различных правовых институтах, из которых один используется применительно к инвестиционной, а другой - к внешнеторговой деятельности.

Создание экономических зон с особым режимом хозяйствования, как правило, увязывается с задачей привлечения иностранных инвестиций. Это во многом связано с принятием в 1991 году в СССР и РСФСР Закона об иностранных инвестициях, который предполагал регулирование отношений, ранее не известных социалистическому способу хозяйствования. С помощью установления «особого хозяйственного режима» предполагалось привлекать иностранные инвестиции. Совпадение либерализации внешней торговли с принятием Закона об иностранных инвестициях привело к тому, что в понятии свободной экономической зоны были совмещены режим как внешнеторговой, так и инвестиционной деятельности.

После отмены первого в истории Российской Федерации Закона об иностранных инвестициях 1991 г. прекратили свое действие и нормы об «особых» условиях хозяйственной деятельности в рамках свободных экономических зон, которые содержались в этом Законе. В 1999 году после принятия Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» привлечение иностранных инвестиций предполагалось осуществлять иными способами. В соответствии с ним налоговые и таможенные льготы предполагается предоставлять в рамках «инвестиционных» и прежде всего «приоритетных инвестиционных» проектов, под которыми понимается «обоснование экономической целесообразности объемов и сроков осуществления прямых иностранных инвестиций» (ст. 2 Закона). Признание приоритетности такого инвестиционного проекта означает предоставление этому «образованию» особого режима.

Несмотря на существенное изменение условий привлечения иностранных инвестиций, категория свободных экономических зон продолжает использоваться и не только во внешнеторговом законодательстве, а в целом ряде нормативных актов, принятых в 1990 - 1991 гг. Содержание фактически утративших силу, но не отмененных нормативных актов оказывала свое влияние на работу над проектом федерального закона об особых экономических зонах, усиливая противоречие этого законопроекта действующему законодательству в области инвестиционной и внешнеторговой деятельности.

В 2004 году российское законодательство в области внешнеэкономических отношений переживает период активного развития. Внесены изменения в Федеральный закон от 13 октября 1995 г. «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.

В декабре 2003 г. приняты Федеральные законы №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», №165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров». Обсуждаются и другие проекты законов, обеспечивающих применение правил ВТО. Политика привлечения иностранных инвестиций, определявшая принцип регулирования экономики России в начале 90-х годов, уступает место политике создания условий конкуренции между предпринимателями различных государств. Поставлен вопрос о переходе на концепцию конкуренции и в регулировании иностранных инвестиций Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Обзор законодательства об иностранных инвестициях // Право и экономика. 2003. N 4. Важные положения, с точки зрения понимания и толкования понятий «особая» и «свободная» экономические зоны, ввел новый Таможенный кодекс от 28 мая 2003 г., который, по оценке экспертов, соответствует нормам ВТО и международным правилам торговли и который вступил в силу с января 2004 года СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2066. Об оценке Таможенного кодекса и спорах о его применении см.: Коммерсант. 2003. 30 сент.

Таможенный кодекс дает определение понятия «особая экономическая зона», которое следует учитывать при работе над проектом общего закона об особых экономических зонах. Он также ставит вопрос о легитимности действия законов и иных нормативных актов, регулирующих особые (свободные) экономические зоны в том понимании, в котором эти понятия применялись в законодательстве начала 90-х годов.

Согласно п. 3 ст. 2 ТК на территории Российской Федерации могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью таможенной территории Российской Федерации. Это означает, что на территории особой экономической зоны применяются положения Таможенного кодекса РФ. Особенность «особой экономической зоны» состоит в том, что «товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации». Это предусмотрено «для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, за исключением случаев, определяемых настоящим Кодексом и иными федеральными законами». Таким образом, Таможенный кодекс ограничивает содержание понятия «особая экономическая зона» вопросами применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, для товаров, помещенных на территорию особых экономических зон.

Из положения п. 3 ст. 2 Таможенного кодекса следует, что «товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории». Это означает, что при помещении их на территорию особой экономической зоны не происходит «перемещения через таможенную границу». Такое перемещение происходит лишь в том случае, когда с территории особой экономической зоны товар перемещается на территорию Российской Федерации, находящуюся за границами особой экономической зоны.

Понятие особой экономической зоны, содержащееся в Таможенном кодексе, соответствует понятию «свободная зона» в практике международной торговли. Эта обычная практика создания «свободной зоны» включает в себя различные территории, как, например, «свободный склад», «свободный порт». Проводится также различие между торговыми и промышленными свободными зонами. В первых предполагается деятельность, направленная на сохранение товаров, и ограничивается обычными операциями по улучшению упаковки, приведению товаров в пригодное для продажи на рынке состояние, подготовке к отгрузке. Промышленные свободные зоны отличаются от торговых лишь числом предполагаемых операций с товарами, в них разрешаются операции по переработке товаров.

При перемещении через таможенную границу возможен выбор того или иного таможенного режима из числа предусмотренных Таможенным кодексом РФ. Перечень возможных режимов содержится в ст. 155 Кодекса. В нем выделяется группа под общим названием «экономические таможенные режимы», которая включает в себя: переработку на таможенной территории, переработку для внутреннего потребления, переработку вне таможенной территории, временный ввоз, таможенный склад, свободную таможенную зону (свободный склад). Различные сочетания указанных «экономических таможенных режимов» составляют содержание правового регулирования «особой экономической зоны», создаваемой на территории Российской Федерации для выполнения конкретных задач по развитию и расширению внешнеторговой деятельности. Согласно п. 2 ст. 155 Таможенного кодекса «таможенный режим свободной таможенной зоны (свободного склада) устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим правоотношения по установлению и применению таможенного режима свободной таможенной зоны».

Одним из важных условий для «выживания» отечественного производителя в конкурентной борьбе с иностранными инвесторами (после того, как был открыт национальный рынок для иностранных инвесторов) стала система пользования привилегиями или льготами. Чтобы их получить, достаточно было создать коммерческую организацию с иностранными инвестициями. В получении льгот национальные предприниматели часто проявляли больше заинтересованности, чем иностранный инвестор, привыкший осуществлять свою деятельность на основе жесткого расчета и в рамках действующих законов. Создание свободной экономической зоны, рассчитанной на привлечение иностранных инвестиций, предполагало масштабное предоставление льгот в рамках ограниченных территорий, что само по себе выходило за рамки регулирования внешнеторговой деятельности. В основе предоставления таких льгот лежала норма ст. 41 о создании свободных экономических зон Закона об иностранных инвестициях, принятого в 1991 году и прекратившего уже свое действие. В условиях отсутствия общего закона о свободных экономических зонах были приняты федеральные законы об отдельных экономических зонах.

Для реализации задач, поставленных в Федеральной программе, нет необходимости принимать такой закон, тем более что само понятие «особая экономическая зона», согласно принятому Таможенному кодексу и международной практике регулирования внешнеторговой деятельности, имеет теперь вполне определенное значение, несовместимое с тем, которое вкладывают в него разработчики проекта. Эти задачи можно решить правовыми средствами, которые имеются в действующем законодательстве, прежде всего в Федеральных законах «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», а также «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». В них содержатся положения об инвестиционных проектах, которые и должны быть положены в основание проекта федерального закона о правовых основах образований с особыми экономическими условиями функционирования Доронина Н.Г. «Особые экономические зоны» во внешнеэкономической деятельности // «Журнал российского права», №6, 2004.

Таким образом, до 2005 года в регулировании и управлении экономической деятельностью происходили изменения, связанные с проведением административной реформы, а также с присоединением России к ВТО. Менялись нормы и правила в части осуществления управления рыночными отношениями. Основное внимание уделялось развитию гражданско-правовых форм, отношений между органами власти и предпринимателями. Все чаще поднимался вопрос о развитии «договорных форм инвестиций», к которым могут быть отнесены концессионные договоры.

Общей тенденцией в развитии экономического законодательства был поворот к рыночным методам управления. Он характеризуется тем, что законы строго определяют компетенцию регулирующих органов, ограничивая ее чисто управленческими функциями и оставляя за предпринимателями свободу осуществления своей деятельности в границах дозволенной, то есть добросовестной конкуренции. Новые правила управленческой деятельности, направленные на развитие конкуренции между участниками рыночных отношений, а также и сами требования к методам регулирования со стороны органов управления создаются под воздействием общих принципов международного сотрудничества, ориентированных на развитие рыночных отношений. Международные принципы экономического сотрудничества, определяемые международной торговой системой ВТО как правила конкуренции между государствами в их борьбе за рынки сбыта и источники сырья, не позволяют государственным органам, как федеральным, так и субъектов Федерации, создавать «особые условия хозяйствования» для отдельных участников рынка, в том числе и для предпринимателей, осуществляющих деятельность или зарегистрированных на территориях «особых экономических зон». В этих условиях вопрос о сохранении действия законов, постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, связанных с созданием территорий с особыми условиями хозяйствования, при отсутствии общего закона о таких территориях вызывал серьезные сомнения.

На протяжении длительного времени формирование на территории Российской Федерации ОЭЗ происходило при отсутствии на всех уровнях государственной власти единого четкого представления относительно того, какие зоны следует создавать и с какими целями они должны создаваться. Правовое регулирование осуществлялось главным образом на основе индивидуальных нормативных актов, имеющих различную юридическую силу. Общие вопросы, касающиеся режима ОЭЗ, находили отражение в распоряжениях и постановлениях Правительства, указах Президента РФ, международных договорах и других нормативных актах. Лишь деятельность в Калининградской области, а также ОЭЗ в Магаданской области были определены отдельными федеральными законами, в измененном виде сохранившими свое действие до сих пор. Как следствие - стало необходимо принятие базового закона, регламентирующего правовые условия создания и функционирования ОЭЗ.

Принятие Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 22.07.2005 №116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 №232-ФЗ) // Российская газета, №162, 27.07.2005.» и Федерального закона №117-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 22.07.2005 №117-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // Российская газета, №162, 27.07.2005.» в июле 2005 г. открыло новый период встраивания подобных зон в российскую экономику. Ситуация с формированием ОЭЗ стала сейчас более понятной как в экономическом, так и в правовом отношении. Об этом свидетельствуют законодательная база, более продуманная целевая ориентация ОЭЗ, созданная система управления в виде Федерального агентства по особым экономическим зонам, введение формы конкурсного отбора проектов, развитие системы общественного контроля за использованием бюджетных ресурсов, с одной стороны, а с другой - недопущение силового давления органов власти на бизнес в рамках ОЭЗ.

Концептуально разработчики Закона РФ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» исходили из того, что создание ОЭЗ позволит обеспечить:

- дополнительное привлечение как иностранных, так и отечественных инвестиций в обрабатывающие сектора промышленности;

- стимулирование развития регионов, содействие в решении проблем выравнивания уровня их экономического развития;

- развитие высокотехнологичных отраслей промышленности и сферы услуг, содействие переводу российской экономики на инновационный путь развития;

- создание новых высококвалифицированных рабочих мест.

Федеральным законом «Об особых экономических зонах в РФ» были уточнены такие принципиальные моменты, как понятие особой экономической зоны, цели ее создания и допустимые для функционирования на территории Российской Федерации типы особых экономических зон, условия их создания и ликвидации, а также порядок управления особыми экономическими зонами и процедура их функционирования.

Особая экономическая зона - это «определяемая Правительством Российской Федерации часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности». В ОЭЗ действует особый налоговый, таможенный, лицензионный и визовый режимы. В Федеральном законе от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ налогообложению резидентов посвящается гл. 8, состоящая из единственной ст. 36, гласящей: "Налогообложение резидентов особой экономической зоны осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах". Более подробно данного вопроса касается Федеральный закон от 22 июля 2005 г. №117-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Статья 1 данного Закона изменяет часть вторую Налогового кодекса РФ. Резидентам ОЭЗ предоставляются следующие основные льготы.

Режим свободной таможенной зоны на всей территории особой экономической зоны.

Гарантии инвесторам от неблагоприятного изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Освобождение от уплаты налога на имущество в течение пяти лет с момента постановки имущества на учет.

Освобождение от уплаты земельного налога сроком на пять лет с момента возникновения права собственности на предоставленный земельный участок.

Для резидентов технико-внедренческих зон снижена базовая ставка единого социального налога до 14% (против обычных 26%).

Резиденты промышленно-производственных зон получили право применять специальный коэффициент (до 2) к основной норме амортизации.

Кроме этого, депутаты Государственной Думы во втором чтении весенней сессии 2006 г. приняли законопроект "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статью 1 Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", который дает возможность законами субъектов РФ устанавливать для организаций - резидентов ОЭЗ пониженную ставку налога на прибыль, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ. При этом размер указанной налоговой ставки не может быть ниже 13,5%.

Сложившаяся в России экономическая ситуация потребовала выработки собственных жестко прагматичных подходов к проблеме государственного регулирования процесса создания особых экономических зон (ОЭЗ), исходящих из конкретных задач реформирования и развития и использующих накопленный мировой опыт. При этом в процессе формирования новой концепции государственного регулирования процессов создания ОЭЗ необходимо было исходить из принципа оптимальной вариантности проработки всех проблем и средств их решения. К позитивным моментам принятия Федерального закона "Об особых экономических зонах в РФ" нужно отнести присутствие четкой, упорядоченной регламентации системы управления ОЭЗ.

Создание особых экономических зон на территории Российской Федерации является исключительной прерогативой федеральной власти, которая ранее реализовывалась путем принятия соответствующих нормативно-правовых актов законодательной и исполнительной власти (иногда в пакете по нескольким особым экономическим зонам), а сегодня осуществляется путем принятия индивидуальных постановлений Правительства Российской Федерации. Любые попытки такого рода деятельности, предпринимаемые на уровне субъектов Российской Федерации, противоречат действующему законодательству, хотя и имели место на раннем этапе формирования особых экономических зон. Процесс государственного регулирования создания ОЭЗ рассматривается на межгосударственном, региональном, а также «внутризональном» (в рамках конкретной ОЭЗ конкретного типа) уровнях. На каждом из этих уровней оно имеет свою специфику.

Заявка на создание ОЭЗ подается высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти субъекта РФ совместно с исполнительным органом муниципального образования в Правительство РФ. В ней указываются цели, назначение, порядок функционирования зоны, а также обоснование готовности и эффективности создания ОЭЗ для решения задач федерального, регионального и местного значения. Порядок оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ, в том числе перечень документов, прилагающихся к заявке, определен соответствующим Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. №564 «Об утверждении правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.2005 №564 «Об утверждении правил оформления и подачи заявки на создание особой экономической зоны» (в ред. Постановления Правительства РФ от 31.07.2006 №471) // Собрание законодательства РФ, 19.09.2005, №38, ст. 3822.». Отбор заявок на создание ОЭЗ одного типа осуществляется на основе конкурсного отбора в соответствии с принятым Положением Правительства РФ "О проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон Постановление Правительства Российской Федерации от 13.09.2005 №563 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон» (в ред. Постановления Правительства РФ от 31.07.2006 №471) // Собрание законодательства РФ, 19.09.2005, №38, ст. 3821.". Решение о создании особых экономических зон принимается Правительством Российской Федерации на основании итогов конкурсного отбора заявок на создание ОЭЗ, поданных субъектами Российской Федерации совместно с муниципальными образованиями, на территориях которых предполагается создание этих зон.

В течение 30 дней с даты принятия Правительством Российской Федерации решения о создании ОЭЗ Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона, заключают соглашение о создании ОЭЗ. В нем определяется соответствующий набор льгот и преференций для инвесторов, устанавливаются объемы и сроки финансирования создания инженерной и транспортной инфраструктур, а также комплекс мероприятий по разработке плана развития данной территории и порядок его финансирования, обязательства сторон и т.д.

В результате формирования такого порядка создания особых экономических зон предусматривается соревновательность территорий, а также принятие на себя субъектами Федерации и отдельными муниципальными образованиями определенных обязательств и нагрузки по созданию и обеспечению функционирования особой экономической зоны. Такое положение принципиально отличается от имевшего место ранее, когда отсутствовали четкие критерии выбора из числа территорий-претендентов на создание ОЭЗ, данные зоны создавались там, где местные власти могли пролоббировать свои интересы, а не там, где это было наиболее целесообразно с экономической точки зрения. Кроме того, принципиальным является тот момент, что до момента принятия рассматриваемого Закона деятельность субъектов Федерации и муниципалитетов по обустройству территории ОЭЗ не была обязательной.

Управление ОЭЗ Президент своим Указом возложил на новый орган государственной власти - Федеральное агентство по управлению ОЭЗ (РосОЭЗ), подведомственное Министерству экономического развития и торговли, и его территориальные органы. Многие положения Закона об ОЭЗ посвящены тем или иным вопросам администрирования ОЭЗ, взаимоотношений органов их управления с резидентами. В соответствии с Законом создается наблюдательный совет ОЭЗ, который будет координировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов РФ, осуществлять контроль над расходованием бюджетных средств, формирование и утверждение перспективных планов их развития. В состав совета входят представители федерального органа исполнительной власти, призванного осуществлять функции по управлению ОЭЗ, органов исполнительной власти субъекта Федерации, на территории которого создается ОЭЗ, резидентов.

Ключевым положением рассматриваемого Закона стало то, что он легитимировал функционирование на территории Российской Федерации исключительно двух типов особых экономических зон, к которым относятся промышленно-производственные и технико-внедренческие особые экономические зоны. В первых будут размещаться крупные сборочные производства, во вторых будут заниматься научными разработками и внедрением инноваций в промышленность. Требования к территориальному охвату и содержанию территории особых экономических зон сформулированы значительно четче: промышленно-производственные площадью не более 20 кв. км; технико-внедренческие площадью не более 2 кв. км; ОЭЗ не могут быть расположены на территории нескольких муниципальных образований; территория ОЭЗ не должна включать в себя полностью территорию административно-территориального образования. Возможность и факт несоответствия данным требованиям предусмотрены сегодня для Калининградской области, где вся территория объявлена на сегодняшний день особой экономической зоной. Данная ОЭЗ отличается от иных, которые уже созданы или еще предстоит создать в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ, не только территориальным охватом, но и особенностями управления. В Калининградской особой экономической зоне администрация области одновременно выполняет функции администрации зоны.

Статус участника ОЭЗ присваивается на основании положений Федерального закона г. №116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Резидентом особой экономической зоны признаются индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия, зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона, и заключившие с органами управления особыми экономическими зонами соглашение о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности. Резидент особой экономической зоны не вправе иметь филиалы и представительства за пределами территории особой экономической зоны.

В целом создание подобных зон - это пример конструктивного взаимодействия между государством и бизнесом. С одной стороны, создается четко обозначенная система государственных стимулов для привлечения инвестиций как национальных, так и иностранных в ОЭЗ: налоговые и таможенные преференции, установленные Правительством; устранение административных барьеров в виде введения упрощенного порядка регистрации предприятий, ускоренной процедуры согласования и экспертизы проектов по принципу "единого окна"; создание инфраструктуры ОЭЗ за счет государственных средств. С другой стороны, за счет капитальных вложений резидентов ОЭЗ, комплексного внедрения новых технологий, передовых методов работы, инноваций ведения бизнеса комплексно решаются экономико-социальные проблемы как конкретного региона, так и страны в целом.

Принципиально важным моментом является то, что новый Закон предусматривает наличие определенных гарантий на случай неблагоприятного изменения федерального, регионального или местного законодательства о налогах и сборах и предполагает, что такие изменения не будут затрагивать деятельность резидентов особых экономических зон на период действия соглашений о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности. В случае досрочной ликвидации особой экономической зоны никаких гарантий ее резидентам данный Закон не предусматривает, хотя стоит заметить, что единственной причиной (за исключением причин отсутствия хотя бы одного заключенного соглашения на ведение деятельности и отсутствия хозяйственной деятельности как таковой), по которой может быть произведена ликвидация особой экономической зоны, является необходимость обеспечения обороноспособности и безопасности государства (п. 7 ст. 6). При этом срок функционирования особой экономической зоны устанавливается в размере 20 лет без возможности пролонгации. Таким образом, государство создает систему стимулов для инвесторов - участников ОЭЗ, связанных с ведением бизнеса на долгосрочную перспективу.

10 октября 2005 г. депутатами Государственной Думы внесен на рассмотрение в Государственную Думу ФС РФ и в Правительство России проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (в части создания и прекращения существования туристско-рекреационных особых экономических зон), который был подписан Президентом РФ 03.06.2006.