Миграционная политика Германии

Миграционные потоки в Германию второй половины XX в. в целом схожи с миграционными потоками во Францию, но есть и одно отличие: Германия никогда не была колониальной державой, и мигранты направлялись сюда не из бывших колоний, а из стран, с которыми были достигнуты двусторонние договоренности. Первое такое соглашение было подписано с Турцией в 1961 г. На момент заключения соглашений о миграции не было и речи. Действовавшая в то время программа «работников-гостей» (нем. Gastarbeiter) предусматривала ротацию кадров: по окончании контракта одни работники должны были покинуть страну, а им на смену должны были приехать другие. Но основная часть мигрантов приняла решение не возвращаться на родину.

В 1973 г. в связи с «нефтяным шоком» политика активного привлечения иностранных работников сменилась политикой ограничения въезда, зато началось воссоединение семей, которое продолжается до сих пор, хотя его условия постепенно ужесточаются. В 1980-1990-х годах Германия приняла часть нахлынувшей на Европу волны политических беженцев. В Германии это были в основном беженцы из турецкого Курдистана, стран бывшей Югославии, Ирака, Ирана, Палестинских территорий, Афганистана.

Сегодня на территории Германии проживает около 2,5-2,6 млн. турок, 1 млн. выходцев из бывшей Югославии, 500 тыс. итальянцев, 350 тыс. греков и 250 тыс. поляков. Самая крупная иммигрантская - мусульманская община Германии насчитывает 3 млн. человек (примерно 3,7% от общего населения страны), из которых 2,6 млн. - турки. Кроме них в стране живут выходцы из Боснии и Герцеговины, Марокко, Ирана, Ирака, Афганистана, Пакистана, других арабских стран, стран Африки, включая Тунис, а также из бывшей Югославии (Боснии и Герцеговины, где значительная часть славянского населения исповедует ислам).

В 1990-х годах пришло понимание того, что большинство мигрантов стали частью германского общества, и началась разработка первой интеграционной программы. Она основывалась на положении, что интеграция должна предшествовать натурализации. Иными словами, мигранты должны были сначала интегрироваться в общество и доказать свою «немецкость» и только потом получить немецкое гражданство. Эта политика вызвала резкую критику и не принесла ожидаемых результатов. В 2000 г. был положен конец этнической модели общества: Германия приняла решение выдавать гражданство рожденным на ее территории независимо от того, были у новорожденного в роду немцы или нет.

Для целостного понимания проблемы иммиграции в Германии важное значение имеет ознакомление со всеми аспектами, с которыми она связана, и с условиями, в которых формулировалась, формулируется и осуществляется иммиграционная политика.

1. Демографический аспект. Крупнейшая по численности населения европейская страна (82,3 млн. человек на 01.2007 г.), Германия уже в конце XIX века одной из первых столкнулась с началом всеобщей эпохи старения населения. Спустя чуть менее ста лет, в 1972 году в стране была зафиксирована естественная убыль населения. Современные показатели, характеризующие демографическую ситуацию в Германии, отличают весьма низкие - даже для Европы - значения рождаемости, старая возрастная структура и вследствие этого высокие показатели смертности. Каждый из этих процессов характеризуются как устойчивая и долговременная тенденция.

В частности, снижение числа рождённых детей в Германии происходит с 1930-х годов, когда люди, состоящие в браке, массово переходили к двухдетной модели семьи. Сложившийся сегодня уровень рождаемости находится в границах уже преимущественно однодетной семьи. В 2006 году в Германии был зафиксирован рекордно низкий показатель абсолютного числа рождений - 670-680 тыс. младенцев (с 1946 г.).

Характерно, что в 1960-1980-е годы падение рождаемости затронуло в равной степени и западную, и восточную (ГДР) части страны, то есть было связано именно с внутренней самоорганизацией общества, не зависящей от господствующего государственного курса и достигнутого уровня социально-экономического развития. Стремление к малодетности почти в равной степени присуще различным частям страны и сегодня, оно основывается на глубочайших изменениях в установках на формирование семьи, личной трудовой и социальной мотивации, распространённости поздних браков, сознательно планируемом выборе одно- или даже бездетной семьи. Регулирование числа детей в семье осуществляется через контрацептивное планирование, суммарный коэффициент абортов невелик.

Эволюция картины смертности во второй половине XX века носила более непоследовательный характер, чем рождаемости. Тем не менее, несомненные успехи в противодействии смертности привели к тому, что ныне Германию характеризуют эти показатели, свойственные высокоразвитым странам, давно прошедшим первый демографический переход: высокая ожидаемая продолжительность жизни при рождении (76 лет - для мужчин, 82 - для женщин), сравнительно небольшая разница в продолжительности жизни между мужчинами и женщинами, низкая младенческая смертность (3,8%о), дальнейшее снижение общих показателей смертности. Это ведёт к старению населения: доля молодёжи до 15 лет - 14%, пожилых в возрасте старше 65 лет - 19%. При этом в XIX веке и вплоть до середины XX века Германия была типичной страной эмиграции. Только за период между 1800 и 1930 годами в поисках лучшей участи страну покинуло около 7 млн немцев, большая часть которых осела в США. Но уже с 1950-х годов, когда рост экономики и начавшееся снижение рождаемости способствовали повышению потребности в дополнительной рабочей силе, началась вербовка иностранных рабочих в рамках двусторонних межгосударственных соглашений (сначала из Италии, Испании, затем из Югославии, Греции, Турции, других европейских и североафриканских стран). Предполагалось, что такие мигранты составят в основном контингент лиц, приезжающих на работу на ограниченный период времени («гастарбайтеры»). Однако вслед за гастарбайтерами стала быстро расти иммиграция в Германию членов их семей. С 1960 по 1973 год численность иностранного населения возросла с 686 тыс. человек до 2,6 млн человек. После сворачивания процесса вербовки в 1973 году, вопреки задуманному, последовала не обратная волна выезда, а массовый приток членов семей гастарбайтеров.

Новый всплеск иммиграции в Германию случился в 1980-е годы. После либерализации эмиграционного законодательства в бывших социалистических странах начался массовый приезд в ФРГ немцев из Восточной Европы, беженцев из балканских стран, Турции, Сомали, Шри-Ланки, Ирана. Через восточную границу Германии проникало значительное количество поляков, цыган из Румынии. Все эти перемещения стали настолько велики, что в течение 1988-1992 годов миграционный прирост Германии был даже большим, чем соответствующий американский показатель. Введённая с 1993 года ограничительная практика (квотирование миграционного потока, отмена особых привилегий для репатриантов по воссоединению семей, территориальное распределение) снизила возможность получения политического убежища, а также уменьшила иммиграцию переселенцев немецкого происхождения. Уже к 1997 году в стране был зафиксирован самый низкий миграционный прирост с середины 80-х годов. Кроме того, впервые после 1984 года сальдо миграции для иностранцев (всех) стало отрицательным, оставаясь положительным для немцев (включая переселенцев).

С конца 1990-х годов иммиграция в Германию продолжала падать. Данные за 2003-2005 годы свидетельствуют, что численность приезжающих сокращалась примерно на 23 тыс. человек в год, или на 10,5%, снизившись за десять лет более чем вдвое и составив менее 800 тыс. человек в год.

В целом во второй половине XX века Германия из эмигрантской страны не только превратилась в страну иммиграции, но стала по численности иммигрантов лидером в Европе (более трети всех мигрантов ЕС). Приблизительные расчёты показывают, что за 1950-2005 годы страна приобрела 10 млн. человек (чистый прирост населения за счёт миграции на постоянное место жительства). В условиях небольшой естественной убыли это позволяло Германии долго иметь даже некоторый общий прирост населения (рис. 1).

Рис. 1 - Естественный и миграционный прирост, 1960 - 2007 гг.

2. Расселенческий аспект. На территории современной Германии население размещено неравномерно. При средней плотности 230 человек на 1 кв. км территории в некоторых частях страны этот показатель возрастает в десятки раз. Контрасты расселения заметны по нескольким линиям: запад - восток; прирейнские, приморские, приальпийские районы - прочие равнинные территории.

В силу многовековой раздробленности земель, формирующих нынешнюю территорию страны, расселение издревле было полицентричным. Ещё в XIV веке на территории нынешней Германии насчитывалось более 3000 городов, в которых проживала пятая часть жителей страны. Некоторые из них прежде были столицами самостоятельных немецких княжеств, другие возникли как торговые центры. После раздела Германии на ФРГ и ГДР и потери Берлина как общенациональной столицы, столичные функции фактически оказались распределены между несколькими городами Западной Германии. Это стало одной из дополнительных характерных черт развития городской сети. Так, Бонн с 1949 года стал временной столицей ФРГ и соответственно центром сосредоточения посольств и государственных учреждений. Во Франкфурте-на-Майне, который к тому времени уже был крупнейшим финансовым и биржевым центром, разместился Федеральный банк, штаб-квартиры коммерческих банков. Карлсруэ и Кассель стали резиденциями важнейших федеральных судов. Децентрализация административных функций в условиях федерализма дала импульс развитию таких крупных городов, как Дюссельдорф и Мюнхен. Ещё одним фактором роста западногерманских городов стало расширение сети университетов. В восточной части страны города росли из-за размещения в них новых индустриальных объектов и вследствие придания ряду менее крупных городов административных функций (Потсдам, Нейбранденбург).

За это же время во всех остальных странах - членах Организации экономического сотрудничества и развития, по которым есть достоверная статистика, приток иммигрантов вырос на 10%.

В результате в стране сформировалась сложнейшая система городов с многопрофильным хозяйством, где сейчас проживает 88% жителей страны. Местом наибольшей концентрации людей становится быстро возрождающийся центр, население Берлина, составлявшее в 1871 году 900 тыс. человек, в пять раз (4,5 млн. человек, в том числе Берлин внутренний - 3,4 млн. человек), почти половина жителей страны проживает в городах, расположенных по берегам Рейна и его притоков. В частности, здесь расположена крупнейшая Рурская агломерация, где фактически один город незаметно переходит в другой («Рурштадт»; земля Северный Рейн-Вестфалия, около 10 млн. человек), такими районами промышленно-городской агломерации являются Рейнская область; промышленный регион Рейна-Неккара; экономические районы - округ Штутгарта, Дрездена, Гамбурга, Лейпцига и Мюнхена, современная Германия имеет «периметральную» урбанистическую структуру, в которой концентрация крупнейших агломераций приближена к внешним границам страны. В целом это позволяет мигрантам останавливаться и сосредочиться в ближайших к местам пересечения границы крупных городах, после Второй мировой войны отмечались значительные потоки населения северных и восточных районов в восстановленные и возрождённые города, расположенные вдоль Рейнской расселенческой оси. В 1950 году 57% население жили в северных землях, к началу 70-х это число сократилось до 48%. К 90-м годам рост населения в прирейнских городах прекратился. Главной особенностью миграций стало перемещение в города юга Западной Германии. Для урбанизированных районов характерной стала субурбанизация - переезд людей из центральных кварталов в пригороды и города-спутники. Депопуляция городских центров была бы ещё более существенной, если бы не приток в зоны иностранных рабочих. В бывшей ГДР после создания кооперативных хозяйств тоже происходил отток нага из сельских районов. Быстро росли города, возникновение которых было дано новым индустриальным проектам. Придание ряду из них административного статуса центров восточногерманских округов зачастую также способствовало росту населения (Потсдам, Нейбранденбург). С восстановлением в ряде федеральных земель на месте бывших округов некоторые из этих стали депопулировать и терять своё прежнее значение (например, Нейбранденбург). Однако новые столицы восточных земель, такие как Дрезден и Потсдам, вернули свою былую значимость. Старые промышленные города юга Восточной Германии, такие как Хемниц (бывший Карл-Маркс-Штадт), теряют население вследствие кризиса традиционных отраслей промышленности и массовой внутренней миграции, в западной, и в восточной частях страны густонаселённым районам происходят весьма малонаселённые области в Северо-Германской низменности, области Эйфеля, Баварского леса, Верхнего Пфальца, земля Бранденбург и обширные пространства Мекленбурга - Верхней Померании.

В целом плотность на западе Германии значительно выше, чем в новых землях на востоке, где почти на 30% площади проживает лишь пятая часть населения страны. Межземельные различия плотности и экономической насыщенности по линии восток - запад остаются существенными для современной Германии. Но сами по себе расселенческие различия есть почти во всех странах мира, даже в маленьких. Как правило, они не выступают значимым лимитирующим фактором при расселении мигрантов. И в Германии важнейшими факторами для переселенцев тоже являются лучшая экономическая насыщенность территории на западе, повсеместное доминирование урбанизированного образа жизни, которые накладывают свои ограничения на возможность и оптимальность размещения иммигрантов по территории страны. Но главное - федеральная система устройства с широкими полномочиями земель и большими межземельными социально-экономическими контрастами.

3. Трудовой аспект. Структура экономики и занятости людей в современной Германии типичны для постиндустриальной страны. Несбалансированность остаётся основной проблемой рынка труда: идёт рост спроса на высококвалифицированные кадры и постоянное снижение востребованности представителей профессий, не требующих высокой квалификации. Небольшая разница между минимальной зарплатой и государственным пособием по безработице способствует также росту нелегальной занятости (часто существующей параллельно официальному статусу безработного).

4. Пространственное размещение мигрантов. Принципиально в Германии признаётся право любого официально принятого переселенца жить на всей территории страны без каких-либо ограничений, его закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948 г., ст. 13). Однако к самом деле размещение прибывших мигрантов регламентируется законом о распределении переселенцев (Aussiedler) и поздних переселенцев (Ubersiedler) по землям (1989). Логика принятия закона исходила из перенасыщенности некоторых федеральных земель репатриантами. При этом отмечалось, что репатрианты середины - конца 80-х годов отличались крайне низким статусным и территориальным уровнем, что ставило их в весьма затруднительное положение и предопределяло неустойчивость финансовой ситуации городов, имеющих высокую концентрацию мигрантов. В итоге по инициативе ряда городов и был принят закон о распределении. Реакция на поземельное распределение репатриантов первой половины 1990-х годов была относительно спокойной, тем более что массового размещения в бедных восточных землях не происходило. Не усиление, но в некотором смысле «укоренение» пространственных социально-экономических различий между восточной и западной частями страны способствовало тому, что в 2000-е годы распределение вновь прибывших иммигрантов по землям и закрепление за ними определённого места жительства стало одним из острейших вопросов для переселенцев: возникли по сути отдельные «очереди» на иммиграцию в разные федеральные земли (например, ожидание получения разрешения на въезд в богатую Баварию в начале 2000-х годов могло составлять пять-семь лет, в Северный Рейн-Вестфалию - два-четыре года), а реальное исполнение властями решения о назначенном месте жительства может длиться многие годы, а то и вечно, поскольку это связано с выплатой социальных благ.

Формально в основе распределения мигрантов по месту жительства лежит учёт интересов ФРГ. Конкретные цифры приёма в каждую землю зависят от финансовой силы, численности населения, развития инфраструктуры, интересов рынка труда отдельных федеральных земель. Идея «предела приёма» привела к мысли, что концентрация более чем 20% иностранцев становится причиной общественного беспокойства, и после 1975 года муниципалитетам, где проживало более 12% иностранцев, было запрещено принимать новых иммигрантов. Примерно с 1989-1990 года в числе главных стал применяться сугубо прагматичный принцип: приток мигрантов не должен приводить к конфликтам с местным населением и превышать финансовые и интеграционные возможности конкретных городов и общин. Личные пожелания переселенцев учитываются в ограниченной степени и только тогда, когда речь идёт о воссоединении семьи (родителей и детей). Не так отчётливо этот аспект прослеживается в отношении братьев, сестер и более отдалённых родственников.

В некоторых случаях направление в ту или иную землю может быть официально опротестовано. При этом в качестве основания для протеста не могут выступать климатические особенности, структурная и экономическая слабость отдельных регионов, а также провинциальная скука или отсутствие привычных городских развлечений, на которую жалуются расселённые в многочисленных маленьких городках.

Рис. 2 - Численность и доля иностранцев в населении федеральных земель Германии, 2005 г., тыс. чел., %

Сложившееся распределение мигрантов выявляет безусловную привлекательность трёх западных земель - Северный Рейн-Вестфалии, Баварии и Баден-Вюртемберга, каждая из которых аккумулирует не меньше 1 млн. иностранцев (рис.2). Основная масса мигрантов, переселяющихся в Германию на постоянное место жительство, предпочитает оседать в городах (желательно западных земель). Не вполне достоверные данные, тем не менее, свидетельствуют о доле иностранного населения в некоторых из них: Франкфурт-на-Майне - 28%, Штутгарт - 24%, Мюнхен - 23%, Кёльн - 19%, Берлин - 13%. В отдельных городских районах доля мигрантов может достигать 60%. Пространственная концентрация в некоторых случаях приводит к возникновению так называемых параллельных обществ со своей системой ценностей (правда, как правило, концентрация носит добровольный характер - в виде этнических колоний, а не гетто).

Пространственное сосредоточение мигрантов в некоторых немецких городах является нередко одновременно следствием и одной из причин ряда социальных городских проблем:

социально-экономической поляризации, выражающейся в росте спроса на высоко- и низкоквалифицированных работников в сфере услуг. В то время как доходы первых растут, зарплаты вторых не хватает для обеспечения даже весьма среднего уровня жизни. Как следствие в городе усиливается структурная безработица, возникают социальные конфликты;

комплексной социальной деградации, когда на ограниченной кварталом или городским районом территории воспроизводится клубок социальных, экономических, психологических, экологических и других проблем; возникает «круг бедности», в который попадают дети так называемой группы А (Arbeitslose, Alleinerziehende, Auslдnder, Arme) - безработных, матерей и отцов-одиночек, иностранцев, бедных, выросших в относительно замкнутой социальной среде с плохими школами, малым числом досуговых заведений, высоким уровнем социальной напряжённости и преступности.

При всей сложности подобных вопросов немецкое экспертное сообщество, а вслед за ним органы власти, готовы признать, что за социальные проблемы группы А ответственны не только и столько иммигранты, сколько другие социальные группы, само общество, его институты, не всегда эффективная политика взаимной психологической, экономической, социальной адаптации.

5. Социальная адаптация мигрантов. Выплата мигрантам социальной помощи обосновывается в социальном кодексе следующим образом: «Тот, кто не в состоянии собственными силами обеспечить своё существование или в силу сложившихся особых обстоятельств не может получить помощь от других, имеет право на персональную материальную поддержку, отвечающую его личным потребностям. Эта поддержка должна способствовать преодолению сложившегося положения, служить полноценнному участию в общественной жизни и обеспечивать ведение достойного человека существования». Таким образом, в законе закрепляются государственные гарантии помощи, право нуждающихся требовать её от государства, а уже то, что размеры помощи должны дать возможность человеку «достойно существовать». Однако применительно к иммигрантам (в том числе немцам-репатриантам) в нормативные положения вносятся уточнения:

мигрант может получать помощь, если докажет, что у него действительно нет других возможностей прокормиться, в том числе отсутствует жильё и бизнес в прежней стране, нет материально успешных ближних родственников;

размеры социальной помощи должны быть таковы, чтобы не наносить ущерба благополучию немецкого общества и не формировать негативного отношения к переселенцам со стороны местных жителей, то есть существенно меньшими, чем у граждан ФРГ;

мигрант обязан приложить все усилия для самостоятельной адаптации, по поиску вариантов трудоустройства, способствующих двум благим целям - его включению в местный социум и отказу от помощи.

Виды и величина пособия сильно разнятся и зависят от многих факторов: возраста получателя, количества человек в семье, наличия детей и стариков, места учёбы детей, и других. Социальное пособие составляет примерно 250 евро в месяц на главу семьи и 150 евро на каждого её члена, период выплаты пособия не ограничивается. Государство оплачивает также жильё из примерного расчёта 50 кв. м на главу семьи и 10-15 кв. м на остальных членов, в зависимости от возраста и других критериев.

Таким образом, общий либерализм системы по оказанию помощи переселенцам существует параллельно с её безусловной финансовой и институциональной жёсткостью. Логика препятствования социальному «нахлебничеству» исходит из выбранной государством социальной модели, финансирование в рамках которой идёт за счёт налогов, уплачиваемых работающим населением, а оказание конкретной помощи связано с предыдущим статусом занятости человека, когда неработавшие или имеющие небольшой трудовой стаж индивиды получают незначительные пособия. Сама природа подобной системы социального обеспечения делает её особенно зависимой от высокого уровня занятости. Налицо парадокс: с одной стороны, именно уровень занятости становится фактором, предопределяющим возможность существования избранной социально-адаптивной системы, с другой стороны, расселение репатриантов в маленьких городах с весьма узкими и профилированными рынками труда препятствует возможностям трудоустройства иммигрантов. В больших же городах, таких как Берлин, Мюнхен, Ганновер или Дюссельдорф, без работы остаются только те, кто сознательно решил не работать. С 1980 по 2003 год абсолютное число заявок иностранцев на социальную помощь выросло с 70,5 до 624,5 тыс., то есть почти в девять раз, а число ненемцев среди получателей социальной помощи увеличилось с 9 до 29,1%. При этом резко увеличилось и абсолютное число получателей социальных пособий - с 780,6 до 2142,5 тыс. человек.

Для обобщения выводов по основным проблемам миграционной политики составим динамические диаграммы размещения мигрантов по землям ФРГ (рис 3-5):

Рис. 3 - Численность населения и иммигрантов по землям ФРГ (на конце 2009 года)

Рис. 4 - Удельный вес иммигрантов по землям ФРГ в % (на конец 2009 года)

Рис. 5 - Изменение удельного веса мигрантов в 2009 году по сравнению с 2003 годом по землям ФРГ в %

Из этих диаграмм можно сделать вывод, что суммарная аттрактивность трёх западных земель - Северный Рейн-Вестфалии, Баварии и Баден-Вюртемберга, а также федерального округа Берлин находится на уровне, превышающем 60 % всех иностранцев ФРГ. Сама по себе цифра - фактическое свидетельство победы переселенцев над законодательным желанием государства (ужесточение законодательства в 2005 году) поселить мигрантов в желаемых ему местах (и один из законодательно-пространственных уроков для России). В то же время доля мигрантов незначительна в восточных землях, как Бранденбург, Саксен-Ангальт и Тюрингия.

Опыт этот тем более важен, что десятилетие назад во время принятия соответствующего законопроекта депутатам Бундесрата и правительству казалось, что всё рассчитано тонко, но прочно: переселенцы, нуждающиеся в социальной помощи (а таких подавляющее большинство в еврейском потоке и много в немецком), смогут получать её в соответствии законом о социальной помощи и социальным кодексом строго по месту прикрепления в нужной государству пространственной точке. В то же время

Кроме того, с принятием в 2005 году Закона об иммиграции произошёл переход к более активным мерам по интеграции. Главенствующая роль была отведена языковой политике. Правительство в 2009 году предложило создать 4579 классов по обучению немецкому языку, выделив на это 17,5 млн. евро, а затем ещё 31,5 млн. евро на проекты общей интеграции на местном уровне. Для ряда категорий мигрантов были с конца 2009 года отменены пособия по безработице, означающие, что после истечения срока их предоставления ранее работавшие мигранты могут претендовать только на базовую социальную помощь.

Новое законодательство также позволяет налагать санкции на получателей помощи, которые не занимаются поиском работы или отказываются принимать предложения о временной работе, оплачиваемой из расчёта 1 евро в час. При этом конкретные меры по стимулированию активного поиска занятости фактически не определены и проблемы с интеграцией иммигрантов на рынке труда остаются весьма острыми. Тем более, последние данные (опрос в ноябре 2010 г.) показывают, что примерно 10 % иммигрантов относятся к политике интеграции резко отрицательно.

Глава 2. Эффективность направлений миграционной политики ФРГ

Иммиграция является неотъемлемой чертой современной Германии. Постоянно растет доля квалифицированных миграционных потоков в рамках зоны свободного перемещения (ЕС), программ экономического и научно-технического сотрудничества, университетского обмена. При этом социокультурные аспекты миграции вызывают менее однозначную реакцию со стороны принимающего общества ФРГ. Вопросы иммиграции стали тесно связывать с нарушением правопорядка, безработицей и бременем для общества. Особенно проблематичным стал образ мусульманских иммигрантов, который, помимо всего прочего, стал ассоциироваться с нетерпимостью и склонностью к экстремизму.

В целом государственная политика правительства ФРГ различается по отношению к репатриантам (немцам, не имевшим гражданства ФРГ или утратившим немецкое гражданство по тем или иным причинам) и к мигрантам (всем остальным въезжающим на длительное, если не постоянное, жительство). Это система различной степени жёсткости и популизма вызовов обществу, выдаваемые различными политическими силами: «Репатриация (иммиграция) есть и будет, надо терпеть и подстраиваться под это явление»; распределение организационной, финансовой нагрузки и полномочий между различными уровнями власти; по-разному осуществляемая в разные исторические периоды времени, но постоянно проводимая политика интеграции мигрантов (хотя как отдельная законодательная позиция, интеграция была закреплена только в Законе об иммиграции 2005 года). Начиная с 1950 года она предполагает нечто среднее между вариантами компактного поселения и дисперсного размещения. Только в исключительных случаях мигрантов направляют в несвойственный им ранее тип поселения. Вплоть до начала 1990-х годов политика интеграции репатриантов была основана фактически на воссоздании гражданских судеб репатриирующихся немцев (перекройка на новый лад фамилий, отсечение неиспользующихся в Германии отчеств и т.п.), после чего переселенцы практически растворялись в категории «население». Решение многих вопросов передано на уровень земель: значительные полномочия в вопросах «брать - не брать» мигрантов и в каком количестве «брать». Для разных социальных и демографических групп мигрантов действуют разные интеграционные программы, выплачиваемые им пособия направлены строго адресно, с учётом всех собранных о конкретном переселенце фактов, связанных с имущественным и материальным положением его самого и семьи. Натурализация «инородцев» в принципе возможна, хотя и значительно затруднена. Меньшинства признаются, причем государство активно старается интегрировать их в принимающее общество. Мигрантам ненемецкого происхождения обычно предоставляются полные социальные и экономические права, но доступ к полному гражданству лимитируется, требуется знание языка, культуры и истории государства.

Современную государственную иммиграционную политику ФРГ целесообразно изучать в контексте глобализации и европейской интеграции, которые оказывают существенное воздействие на ее разработку и осуществление. Наряду с потоками квалифицированной миграции увеличиваются такие потоки, которые в большей степени регулируются международным правом, чем национальным законодательством. Принятие Конвенции ООН по борьбе с транснациональной организованной преступностью и двух протоколов к ней относительно торговли людьми и незаконных перевозок в 2000 году, подписанных и ратифицированных большинством государств мира, позволило значительно укрепить единую правовую базу, регулирующую законность действий в отношении миграции. В частности, именно заложенные в многосторонних соглашениях принципы уважения целостности семьи и невысылки мигрантов туда, где они могут подвергнуться преследованию, сформировало государственную политику ФРГ в отношении семейной и вынужденной миграции.

ФРГ является ключевым членом Европейского Союза, в котором часть полномочий по управлению миграцией передана на наднациональный уровень. В ведении общеевропейских институтов находятся вопросы регулирования перемещения внутри ЕС и пограничного контроля внешних границ ЕС. Частично согласована политика стран-членов в области убежища через создание общей базы данных с отпечатками пальцев просителей убежища. Вопросы долгосрочной иммиграции и интеграции остаются в ведении национальных государств, однако на общеевропейском уровне были выработаны рекомендации по стандартам интеграционной политики, трудовой и семейной миграции, сотрудничеству с третьими странами и диаспорами в управлении миграцией. Региональное сотрудничество посылающих и принимающих стран позволило повысить статистику задержаний и высылок нелегальных мигрантов во многих крупных пунктах транзита - на южных и восточных границах Евросоюза.

ФРГ, сталкиваясь с большим объемом иммиграции, начинает сочетать диверсифицированный подход к трудовой иммиграции с укреплением границ. С одной стороны, расширяются возможности для въезда квалифицированных специалистов, включая международных студентов, при помощи такого инструмента, как снятие ограничений на количество въезжающих специалистов и облегчение условий для получения ими вида на жительство. Одновременно сокращаются возможности для въезда, долговременного пребывания и поселения низкоквалифицированных мигрантов: их пребывание ставится в строгую зависимость от наличия спроса со стороны работодателя и условий контракта.

Направления миграционной политики Германии можно разделить на два основных - внешнее (собственно иммиграция) и внутреннее (коммунальная политика в отношении иммигрантов).

Германия в целом до сих пор не воспринимает себя как иммиграционную страну, хотя в рамках германского общества образовались многомиллионные сообщества иммигрантов, которые способствовали изменению культурного и этнического состава страны и поставили под вопрос сами основы национальной идентичности.

В начале XXI века власти ФРГ осуществили полную ревизию своей иммиграционной политики. В июле 2004 года был принят Закон об иммиграции, в котором были обозначены два основных принципа иммиграционной политики ФРГ: во-первых, иммигранты, живущие в Германии на законном основании и на постоянной основе, должны быть успешно интегрированы; во-вторых, в интересах экономической и интеграционной политики Германии, необходимо применять прозрачный и активный подход к управлению иммиграцией. Кроме того, Германия стала лидером в Европе по числу двусторонних соглашений с другими европейскими странами о трудовой мобильности. К подобным договорам относятся соглашения о приграничных и сезонных рабочих, стажировках и найме рабочих для выполнения конкретного проекта.

В начале XXI века приоритетной целью государственных властей ФРГ стало повышение управляемости различных миграционных потоков. Задачи миграционного управления включали в себя:

усиление борьбы с любыми видами нарушения миграционного законодательства (будь то незаконное пересечение границ, трудоустройство без разрешения правительства или заключение фиктивных браков);

снижение издержек от иммиграции путем повышения требований к квалификации и материальной обеспеченности въезжающих мигрантов, а также сокращения социальных выплат иммигрантам и просителям убежища, чтобы снизить привлекательность въезда и пребывания для потенциальных мигрантов;

предотвращение социальной дезинтеграции и укрепление гражданской составляющей идентичности в среде иммигрантов и лиц иностранного происхождения за счет повышения требований к знанию языка, истории и гражданского устройства ФРГ.

Для мигрантов, как уже отмечалось, характерна пространственная концентрация: миграция является феноменом крупных городов западной Германии (так, во Франкфурте на Майне доля иностранного населения составляет 27%, в Штутгарте - 24%, в Мюнхене - 23%). В некоторых городских районах доля мигрантов может составлять до 60%. Пространственная концентрация в некоторых случаях приводит к возникновению т.н. «параллельных обществ» со своими системами норм и ценностей. Существуют два проявления концентрации: добровольной («этнические колонии») и вынужденной («гетто»).

Жизненные ситуации мигрантов в Германии в настоящий момент нельзя охарактеризовать однозначно. С одной стороны, многие семьи мигрантов экономически интегрировались, многих из них можно отнести к среднему классу, улучшаются успехи молодежи иностранного происхождения в образовании, потребительский и экономический потенциал мигрантов значителен и является важным фактором для локальной экономики и коммунальной финансовой системы.

Как уже отмечалось, на уровне государственной политики этноцентристский взгляд на членство в нации начал постепенно корректироваться в 1990-е гг. с введением ограничений иммиграции этнических немцев, которые включали такие меры, как выплаты пособий и компенсаций немецким сообществам в странах проживания и введение миграционных квот. В условиях нарастающего экономического кризиса и роста безработицы в начале 1990-х гг., особенно в связи с объединением Германии, квотирование было необходимой защитной мерой против массовой волны этнических немцев, хлынувших в Германию после падения коммунистического блока и распада СССР. Однако важную роль сыграло и то, что, несмотря на наличие привилегий, призванных способствовать интеграции этнических немцев в общество, они по-прежнему сталкивались с большими трудностями на рынке труда, в основном, вследствие слабого знания немецкого языка. Данная категория населения была занята, в основном, низкоквалифицированным и малооплачиваемым трудом, что вместо социокультурной адаптации вело к социальной маргинализации. Напротив, трудовые иммигранты, которые сохраняли юридический статус иностранцев и другую культурную идентичность, быстрее и легче интегрировались на рынке труда и в социальную систему принимающего общества.

Примечательно, как показывают наблюдения, иностранные иммигранты часто оказываются более склонными к индивидуальной предпринимательской деятельности, чем местное немецкое населения. Самостоятельный бизнес является для многих иммигрантов как средством повысить свой статус на рынке труда, так и своего рода компенсацией отсутствия реальной возможности сделать карьеру в более престижных, но закрытых для них областях, например, в образовании и в органах государственной власти. При этом, турецкие «бизнес-иммигранты» в меньшей степени стремятся получить немецкое гражданство, чем их соотечественники - наемные рабочие. Дело в том, что поскольку двойное гражданство в Германии не признается законом, за исключением редких случаев, то иммигранты вынуждены выбирать. С точки зрения экономической прибыли, хозяину магазина с турецкими корнями выгодно придерживаться такой бизнес-стратегии, которая позволяла бы ему идентифицировать себя с немецким обществом в целом и одновременно оставаться в своей социокультурной среде (таблица 1).

Таблица 1 - Немецкие и иностранные индивидуальные предприниматели (ИП) в сравнительной перспективе (данные 2007 г.)

С другой стороны, десятилетия миграции не изменили того положения, что большая часть мигрантов и их детей не только с политической и правовой точки зрения, но и с социально-экономической, остались гражданами «второго сорта». Вместе с неблагополучным немецким меньшинством они образуют изолированные группы в немецком обществе благосостояния.

При осуществлении коммунальной миграционной политики среди ее направлений выделяют, прежде всего:

первичное сопровождение (языковые курсы, сопровождение при посещении административных учреждений, и др.);

жилищная политика, политика на рынке труда и в сфере образования.

Большое значение в качестве предпосылки для интеграции придается участию мигрантов в общественной жизни, что выражается во многих городах в создании таких институтов как советы, уполномоченные по делам иностранцев, в поощрении добровольных объединений и союзов мигрантов.

Фактическая интеграционная деятельность в ФРГ началась с 1978 г., когда было принято решение о создании Офиса комиссара по продвижению интеграции иммигрантов и их семей. Однако до 1988 года правительство отрицало существование проблемы интеграции иммигрантов как таковой. Вступивший в силу в 2005 году новый закон обязывает всех иммигрантов, имеющих право на постоянное проживание, в обязательном порядке пройти интеграционные курсы. Для немецкой миграционной политики характерно делегирование общественной ответственности по социальному обеспечению иммигрантов негосударственным социальным агентствам.

Основной отличительной чертой современной немецкой интеграционной модели является открытость для иммигрантов основных социальных институтов (рынок труда, образовательные системы, размещение), включение их в государственную социальную защиту и социально-политическую систему с одновременной символической исключенностью в политическом смысле. Эффект включения в государственную социальную систему нивелировался недостаточностью правового поля для легальной интеграции - до 1999 года натурализационное законодательство было очень жестким. Включение в систему государственной социальной защиты без получения гражданства повлияло на то, что в немецкой модели у иммигрантов практически полностью отсутствовала идентификационная интеграция. В 2000 году был принят новый закон о гражданстве, который применяли по отношению к детям иностранцев, родившихся на территории Германии, по принципу «права почвы». Эта реформа относительно немецкого гражданства показала важность натурализации как шага на пути к успешной интеграции.

Эффективность миграционной политики можно отследить и по структуре занятости различных групп (сравним выходцев из стран Ближнего Востока и Восточной Европы) в таблице 2.

Таблица 2 - Квалификационные группы (в %) по этносам, данные на середину 2010 г.

Обосновавшись в Германии, иностранцы, естественно, стремятся устроиться как можно лучше. Они ищут более привлекательную для себя работу. Определенные группы иммигрантов (турки, евреи, вьетнамцы) начинают активно заниматься частным предпринимательством, в первую очередь, в сфере розничной торговли и ресторанного бизнеса. Природные способности этих категорий иностранцев к указанным видам деятельности позволили им достаточно быстро завоевать широкий сектор на рынке. Рост конкуренции, тем более, достаточно успешной, противоречит интересам немцев, занимающихся мелкой торговлей.

При этом интеграционная политика для бывших немецких переселенцев и иммигрантов сильно различается. Первые всегда воспринимались как немцы, вернувшиеся домой после долгого отсутствия. Для остальных категорий иностранцев интеграционная политика стала разрабатываться слишком поздно. В результате, официальная немецкая концепция интеграции приводит к ассимиляции. С другой стороны, ФРГ признает религиозную принадлежность своих подданных и иностранных граждан, находящихся на территории Германии и, несмотря на светский характер государства, поддерживает сохранение и реализацию религиозной идентичности.

Рис. 6 - Показатели социальных проблем мигрантов в ФРГ (данные на начало 2008 года) в сравнении с общими показателями социальных проблем

В миграционной политике ФРГ в том виде, в котором она начала складываться с начала XXI века, можно проследить три основные тенденции:

1) на первое место стали выходить вопросы обеспечения безопасности;

2) политика стала более утилитарной и ориентированной на извлечение экономической выгоды;

3) данные изменения произошли за счет сокращения социальной поддержки мигрантов и в ущерб правовому измерению миграционной политики.

Последнюю тенденцию наглядно отражает рис.7. По итогам 2007 года уровень преступности среди мигрантов составлял 5,4 %, что в два раза выше аналогичного показателя у коренного населения. При этом среди молодежи в возрасте 14-17 лет этот показатель достиг 12 процентов против 7,8 % среди людей того же возраста из общего числа проживающих в Германии. Уровень безработицы по итогам 2007 года в целом составил 10,1 %, а среди мигрантов он равнялся 20,3 % (в 2004 - 17,8 %, то есть он увеличился после ужесточения законодательства о миграции в 2005 году). Среди приезжих значительно больше бедных, чем среди немцев. Если в среднем по стране пособие по социальной помощи в 2007 году получали 9,5 %, то среди мигрантов - 20,3 % (вместо 19,4 % в 2004 году).

Однако с принятием законодательных изменений 2005 года есть и положительная тенденция. Она касается получения мигрантами среднего образования. Если до принятия закона - в 2004 году школы покинули, не получив аттестата, 17,5 % приезжих, то в 2007 году их число снизилось до 16 %. Для сравнения - в среднем по стране в 2007 году бросили школу 7,3 % учеников. Выдвигается предложение ввести бесплатное посещение детьми мигрантов детских садов. Так, эксперимент в федеральной земле Саар показал, что если предоставляется такая возможность, почти все иммигранты отдают своих детей в детские сады. Это позволяет им быстрее выучить немецкий язык и в дальнейшем получить образование.

миграционный политика германия

Глава 3. Перспективы использования опыта ФРГ в российской миграционной политике

Как уже указывалось, в Германии функционирует этническая модель выстраивания политики в отношении иммигрантов. Опыт Германии по приему этнических немцев из стран бывшего Советского Союза был бы полезен для России при приеме русскоязычного населения из бывших советских республик.

Для России актуальность темы, кроме отмеченного ранее опыта Германии по приему соотечественников, состоит в том, что наша страна с начала 1990-х годов превратилась в активного участника иммиграционных процессов. Это произошло в связи с трансформациями на политической карте европейского континента, распадом СССР, возросшим количеством национальных конфликтов в бывших советских республиках.

При осуществлении миграционной политики и выработке основной миграционной стратегии государству придется считаться с тем фактом, что русское население сокращается. В сложившихся условиях можно допустить возможность возникновения ситуации, когда на роль титульной нации в РФ появятся несколько претендентов из числа выходцев из других государств, в первую очередь из Средней и Юго-Восточной Азии. Это может привести к нежелательным политическим, социально-экономическим и культурным последствиям. Поэтому наряду с осуществлением продуманной демографической политики, на наш взгляд, должна быть выработана оптимальная модель миграционной политики, которая бы учитывала достижения и ошибки иммиграционной политики в странах ЕС. Эта модель должна также предусматривать создание благоприятных политических, экономических, социальных и культурных условий для добровольного переселения из стран нового зарубежья 16,5 миллионов русских. Государственная программа содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденная Указом Президента РФ от 22 июня 2006 года, с помощью научной общественности должна получить теоретическое обоснование и войти в систему национальных ценностей и приоритетов.

Иммиграционная проблематика тесно сближает Россию со странами ЕС, в первую очередь с Германией и Францией. Опыт западных стран в области иммиграции, включающий в себя как различные достижения, так и многочисленные ошибки и недочеты, может стать весьма полезным для России. Его использование будет способствовать формированию и проведению обдуманной иммиграционной политики, направленной на защиту национальных интересов.

Зарубежный опыт представляет интерес для российской иммиграционной политики полезен и в экономическом плане. Например, в Германии предусмотрены особые условия для квалифицированных специалистов, получивших приглашение на работу. Основным требованием для въезда в Германию в качестве высококвалифицированного специалиста является уровень заработной платы работника в своей стране, эквивалентный 85 тысяч евро в год.

С июля 2010 года в России был введен аналогичный критерий для отнесения иностранных работников к категории высококвалифицированных специалистов, что дает им ряд преференций, включая выдачу разрешительных документов вне квот. Таким критерием у нас является уровень заработной платы не менее 2 млн. рублей в годовом исчислении, предусмотренный договором с российским работодателем. Работодатель при этом самостоятельно оценивает уровень квалификации иностранного специалиста и несет соответствующие риски. Неквалифицированная иностранная рабочая сила пока не меньше востребована на рынке труда, чем высококвалифицированная, особенно в Российской Федерации.