Інституції, процес та аналітичні підходи до європейського співтовариства

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУЦІЇ, ПРОЦЕС ТА АНАЛІТИЧНІ ПІДХОДИ ДО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СПІВТОВАРИСТВА

Потреба у певній теоретичній підготовці

Для дослідників процесів вироблення політики основними джерелами корисних теорій є такі дисципліни, як міжнародні відносини, порівняльна політика та аналіз політики. Ми свідомо наводимо весь цей спектр дисциплін, аби підкреслити свою солідарність з тими, хто, як і ми, вважає, що дослідження ЄС неможливо «втиснути» в рамки якоїсь однієї галузі теорії. Тут слід відзначити заяви Пкса (Ніх, 1994) стосовно того, що найкращим підходом до вивчення процесів вироблення політикии у межах ЄС є той, що застосовується в порівняльній політології, а також відповідь на них Гарела та Менона (Hurrell and Menon, 1996) і Рисе-Ка-пена (Risse-Kappen, 1996) щодо необхідності «наведення мостів» між порівняльною політикою та міжнародними відносинами.

Слід також відзначити, що інші суспільні науки також можуть слугувати важливим джерелом ідей. Важлива роль законодавства у межах ЄС означає, що ми можемо зробити цікаві висновки з інтерпретації законів, подібно до того, як це зроблено у (Weiler, 1993 та 1997) або у (Mattli and Slaughter, 1998). На наше розуміння юридичного аспекту починають впливати також нові соціально-юридичні студії, зокрема (Shaw, 1997). Як показано у (Tsoukalis, 1997) одним з чинників, що зумовлюють зміну домінантних ідей в умах політиків, є зміна доктрин, які описують функціонування економіки. Можливо, настає час переосмислення зв'язку між політичною та економічною інтеграцією. Крім того, як ми вже відзначали у двох попередніх розділах, історики, що мають змогу поєднати ретроспективний аналіз із аналізом численних першоджерел, застерігають нас від надмірного захоплення поквапливими умоглядними висновками й підкреслюють, що завжди існують численні прогалини між публічною риторикою та справжніми фундаментальними причинами (Milward, 1992; Mazower, 1998). У роботі (Moravcsik, 1998) показано корисність поєднання історичного методу із соціологічними теоретичними висновками. Таким чином, для поліпшення нашого розуміння ЄС можна застосувати численні методи з різних галузей знань.

Однак чого ми чекаємо від авторів теоретичних праць та їхніх теорій? Як влучно відзначив Роуземонд (Rosamond, 2000) у новому огляді теорій інтеграції, побудова теорій -- це необхідний засіб відкритого формулювання припущень. У численних дослідженнях ЄС припущення замасковано в коментарях. Основним завданням теорії є чітке формулювання пояснювальних понять та відокремлення їх від «залежних змінних», що пояснюються через відповідні «незалежні змінні». Далеко не всі теорії підтверджуються або мають підтверджуватися емпіричними даними. Проте для дослідників європейського політичного процесу емпіричні дані набувають першорядної ваги. Побудова теорій є необхідною передумовою для визначення варіантів, що підлягатимуть перевірці, а також методології і засобів досліджень, які застосовуватимуться в процесі цієї перевірки. Моравчик (Moravcsik, 1998) має рацію, коли застерігає нас від неточностей на всіх згаданих етапах.

У цій книзі ми намагалися забезпечити якомога систематичніший зв'язок між теорією та емпіричними даними, наведеними в ситуаційних дослідженнях. Можна було б обрати якийсь один теоретичний підхід і згодом використати ситуаційні дослідження для перевірки дієвості і значення цього підходу, приблизно так, як у Evans et al. (1993) зроблено перевірку висунутих у Putnam (1988) пропозицій стосовно «дворівневих ігор». Наша мета полягає в іншому: ми свідомо розглянули широкий спектр прикладів політичного процесу в межах ЄС і намагалися показати, що виявляють ті чи інші дослідження наших прикладів. У цьому розумінні значна частина нашої книги являє собою «докладний опис», який спрямовує читача до інших джерел та коментарів у тих сферах, розглядові яких він присвячений. Матеріали по кожному з ситуаційних досліджень дібрані ретельно, аби зробити його доступнішим, і супроводжуються інтелектуально стимулювальними коментарями та аналізом. Ясна річ, ми усвідомлювали, що, фільтруючи матеріали, включені до ситуаційних досліджень (особливо через те, що наші автори належать до різних теоретичних шкіл), ми тим самим певною мірою змушені були робити вибір на користь тих чи інших чинників. Однак ми вважали, що певні знання емпіричного матеріалу слугуватимуть відправною точкою і кожен з читачів матиме змогу пізніше звернутися по допомогу до різних теоретичних джерел і знайти в них необхідні пояснення.

Зарахування проблем ЄС до магістрального напряму наукових досліджень

Можливо, найбільшою зміною, що сталася протягом останнього десятиліття в теоретичних дискусіях щодо ЄС, стало зарахування проблем ЄС до магістрального напряму наукових досліджень. Тут доцільно зробити короткий екскурс в історію предмета. Наприкінці 1950-х та у 1960-х pp. до численних теоретичних досліджень та активних дискусій долучилися праці й дискусії стосовно різноманітних підходів. Представники неофункціоналістського напряму, передусім Гаас (E.B.Haas, 1958) та Ліндберґ (Lindberg, 1963), у своїх авторитетних працях сформулювали основні положення, згідно з якими ЄС розглядався в межах нового процесу -- наднаціоналізму. Однак спростування, наведені деякими вченими, зокрема Гофманом (Hoffmann, 1966), та ослаблення інтеграційного імпульсу в «реальному світі» призвели до розчарування дослідників ЄС у головній теорії. Переміг міжурядовий підхід, який і забезпечив домінантну парадигму. Пояснення суті дискусій подано у Webb (1983), Cram (1996), а також у новій роботі Rosamond (2000). У подальший період шляхи дослідників ЄС та «магістрального напряму» досліджень у сфері міжнародних відносин та політології розійшлися. Представники останнього, принаймні позірно, розглядали ЄС як інтелектуально нецікаву сферу, тоді як дослідники ЄС зосередилися в основному на емпіричній роботі, не припиняючи, втім, спроб доповнити даний напрям досліджень нормативним змістом. Не можна сказати, що в 1970-і роки не проводили цікавих досліджень,-- навпаки, однак представники «магістрального напряму» політології їх не помітили.

Ситуація змінилася наприкінці 1980-х років, переважно внаслідок впливу «явища 1992», описаного в розділі 4 як приклад взаємного впливу наукових ідей та практичних подій. З'явилися нові праці, присвячені макро- та мезорівню аналізу. Прикладами нових американських досліджень є праці Sandholtz and Zysman (1989), Moravcsik (1991) та Sbragia (1992b). Почали з'являтися і нові європейські праці, зокрема Scharpf (1988, 1991), Majone (1991, 1992) та W. Wallace (1990b), більшість із яких були присвячені ринково-формувальним та регулятивним аспектам ЄС. З того часу відстежити всі наукові праці, що стали масово публікувати по обидва боки Атлантики, та дослідити їх стало просто неможливо.

Численність нових досліджень та інтенсивні наукові дискусії, які вони спричинили, а також безперервний тиск нових подій «реального світу» сприяли тому, що побудова теорій стосовно ЄС стала цікавою широкому колу науковців. У цьому розумінні дослідження ЄС «вийшли з анабіозу», як і сама Європа в цілому (Н. Wallace, 1991) . У науковому розумінні дослідження ЄС стали одним з елементів «магістрального напряму досліджень» (mainstream). Важливий наслідкок цього -- «колонізація» досліджень ЄС різними напрямами теорії.

У результаті утворилося чотири основні напрями розвитку теорії, які необхідно враховувати в процесі аналізу і які розглянуто далі у довільному порядку, незалежно від рівня їхньої значущості. Перший напрям бере початок з праць у сфері міжнародної політичної економії. Когейн та Гоф-ман (Keohane and Hoffmann, 1990) «перекинули місток» до досліджень взаємозалежності. Еванс із колегами (Evans et al., 1993) проаналізували запропоновані у Putnam (1988) дворівневі ігри. В. Волес (W. Wallace, 1994b) розглядає питання ЄС як приклад «регіональної» інтеграції. Усі ці дослідження об'єднує ідея, згідно з якою інтеграцію в межах ЄС можна і треба порівнювати з іншими спробами співробітництва між групами країн та іншими міжнародними форумами. Таке порівняння являє собою плідний ґрунт для обговорення.

Другий напрям стосується реабілітації досліджень політичних та соціальних інституцій. Марч та Олсен (March and Olsen, 1989) започаткували нову хвилю інтересу до досліджень інституцій, яка істотно вплинула на широкий спектр досліджень ЄС. Гол і Тейлор (Hall and Taylor, 1996) вдало провели лінії розмежування, що відокремлюють різні підходи до аналізу інституцій. Серед конкретних застосувань методів, які належать до цього напряму, можна назвати праці Bulmer (1994b) та Pierson (1996b). Завдяки цьому в галузі досліджень ЄС останнім часом відчувається струмінь свіжого повітря. Парадоксально, але в цій галузі інсти-туційні питання завжди розглядалися як один з основних предметів досліджень, однак увага дослідників була зосереджена переважно на процедурних аспектах та статичних рисах. Припущення про те, що інституції слід розглядати в ширшому розумінні (не лише як організації, а й як правила, норми та зразки звичної практики) і що вони можуть формувати свою поведінку в різний спосіб, поклало початок широкій серії досліджень. їхні результати допомагають зрозуміти явище інтеграції в цілому, а також корисні при аналізі політичного процесу.

Третій напрям становлять дослідження раціонального вибору, які на сьогодні утвердилися як одна з основних наукових шкіл у соціології. Ці дослідження орієнтовані на вивчення причин, що визначають дії агента або учасника політичного процесу, та шляхів здійснення вибору з-поміж різних можливих варіантів дій. Корисним вступним посібником для вивчення літератури в цьому напрямі може бути книга Scharpf (1997), яка дає змогу без особливих проблем опанувати праці, котрі для людей, не знайомих з методиками та умовностями даного наукового напряму, можуть видатися надто складними. Це дослідження становить особливу цінність, оскільки в ньому наведено приклади з досвіду вивчення ЄС. У Tsebelis (1990) запропоновано шлях до пояснення взаємозв'язку між переговорами на різних рівнях у термінах «вкладених ігор» та представлено цікаве порівняння з Putnam (1988). У праці Garrett (1992) наведено деякі аргументи, які фігурували в процесі переговорів щодо Єдиного ринку. Цей напрям досліджень заслуговує на особливу увагу і змушує нас до систематичнішого осмислення мотивів та моделей поведінки учасників європейського процесу. Слід, однак, зробити одне важливе застереження: у деяких наукових працях значно більше уваги приділено стилізованому аналізу, ніж емпіричній точності.

Четвертий напрям становлять дослідження у сфері соціального конструктивізму. Вихідною точкою цих досліджень є припущення про те, що політичний світ соціально структурований, а його структури залежать від соціальної поведінки. Це зумовлює формування напряму аналізу, прихильники якого не вважають, що структури визначають дії, як не вважають і те, що дії визначають структури. Важливими для них є лише процеси соціальної взаємодії, а інтереси є ендогенними по відношенню до процесу. Таким чином, необхідно приділяти значно більше уваги ролі переконань та ідей у процесі формування поведінки та визначення способу розвитку інституцій. Згідно з уявленнями прихильників четвертого напряму, необхідно приділяти значно більше уваги домінантним виступам та соціальній комунікації. На думку Рисе-Капена (Risse-Kap-реп, 1996), цей підхід особливо перспективний для досліджень ЄС, частково тому, що він усуває штучне розмежування між сферами міжнародних зв'язків та порівняльною політологією, а частково тому, що він забезпечує додатковий простір для досліджень недержавних учасників політичного процесу.

Розглянуті напрями аналізу, безумовно, не вичерпують усього спектра активних та цікавих теоретичних дебатів. Однак вони є добрим відправним пунктом для тих, хто прагне вийти за рамки емпіричної літератури. Крім того, кожен з них забезпечує певний простір для умоглядних висновків стосовно зв'язку між європеїзацією і глобалізацією -- питання, що швидко і дедалі більше переміщується в центр дискусій.

Категорії аналізу

Загалом у політології прийнято розрізняти три категорії аналізу: «мак-ро», «мезо» і «мікро». Макроаналіз покликаний пояснювати явища на найширшому рівні аналізу через сукупні та всеохоплюючі поняття. Теоретичні підходи, розглянуті в попередньому параграфі, орієнтовані передусім на макрорівень. Пояснення мезорівня орієнтовані більше на окремі сфери або арени діяльності і можуть виявитися нерелевантними в інших сферах. У цих поясненнях основний наголос робиться на чинники, що стосуються в основному досліджуваних сфер або арен. Пояснення мікрорівня стосуються дуже специфічних або місцевих видів політичної діяльності. Більша частина цієї книги присвячена питанням мезоаналізу. Так, наприклад, як ми побачимо пізніше, до цієї мезокатегорії потрапляють дослідження регулювання або проблем розподілу. Однак читачеві слід виявляти обережність. Деякі автори, розглядаючи мезокатегорії в межах ЄС, вважають (явно або неявно), що їхні пояснення мезорівня залишаються чинними і для процесу ЄС в цілому.

У нашій книзі подано чимало ілюстрацій до формування політики на мезорівні. У багатьох розділах розглядається зв'язок між макро- і мезо-рівнями, а розділ 16 спеціально присвячено аналізові цього зв'язку. У кількох розділах (зокрема, 6, 17 та 18) зроблено особливий наголос на спосіб, у який макроміркування формують окремі політичні сфери, до яких вони застосовуються. Однак у нашій книзі ми свідомо уникали більшості питань макрорівня щодо конституційної або квазіконституційної будови та перебудови. Таким чином, ми не розглядаємо більшість питань, що лежать в основі амбітної спроби Моравчика використати їх як фундамент для побудови теорії процесу європейської інтеграції в цілому. Втім, у розділі19 розглянуто деякі питання, пов'язані з можливим впливом конституційної будови на європейський політичний процес.

Оскільки ми свідомо переходимо на мезорівень, то в своїй роботі можемо спиратися на інші наукові джерела, точніші і краще емпірично обґрунтовані, хоча й менш амбітні у своїх спробах забезпечити пояснення. Щоб забезпечити відповідний контекст для їхнього аналізу, необхідно провести деякі базові лінії розмежування стосовно політичного процесу в межах ЄС.

Рівні значущості

Перша лінія розмежування була визначена у J. Peterson (1995a) і розвинута у J. Peterson and Bomberg (1999). Петерсон стверджує, що в межах ЄС ухвалюються різні види рішень, кожний своїм способом. У нашій книзі ми розглядаємо такі види рішень: історичні (history-making),-- наприклад, укладення домовленостей про створення економічного та валютного союзу; політико-визначальні (policy-setting),-- наприклад, угоди про створення внутрішнього ринку біотехнологічних продуктів; політи-ко-формувальні (policy-shaping), або більш повсякденні,-- наприклад, застосування режиму обмеження вилову риби. Поведінка, практика, учасники та процедури для цих різних видів рішень істотно різняться, хоча між ними існують певні зв'язки.

Зверніть увагу, що запропоновані Петерсоном лінії розмежування проведені на горизонтальному рівні і стосуються відносної значущості або суперечливості різних видів рішень. Сам Петерсон характеризує ці три види рішень відповідно як політичні, технократичні та адміністративні.

Рані методи творення політики

Запропонована Петерсоном класифікація контрастує з розглянутим нами у розділі 1 поділом на п'ять політичних методів: окремим методом Співтовариства; регулюванням; багаторівневим управлінням (особливо у зв'язку з проблемами розподілу); координацією політики й формуванням спільних орієнтирів та інтенсивним трансурядовим підходом (трансгавернменталізмом). Ці політичні методи зрозуміліші тоді, коли їх розглядають вертикально, розподіляючи сфери та підходи за різними політичними категоріями. Об'єднання горизонтальної класифікації Петерсона з цією вертикальною класифікацією утворює решітку, наведену на рис. 3.1.

Окремі періоди формування політики або епізоди ухвалення рішень розташовуються в різних комірках решітки. Деякі політичні сфери утворюють єдину вертикальну колонку. Так, наприклад, у загальному розумінні Єдиний ринок (розділ 4) та політика стимулювання конкуренції (розділ 5) потрапляють у вертикальну колонку «регулювання». Подібним чином ЕВС (розділ 6) та спільна зовнішня та безпекова політика галузі (СЗБП) складають колонку інтенсивної міжурядової взаємодії. Інші сфери політичної діяльності охоплюють кілька колонок; так, згуртування і структурні фонди (згідно з їхньою інтерпретацією Аленом у розділі 9) слід вважати виявом інтенсивної міжурядової взаємодії на рівні історичних переговорів, а для всіх інших типів рішень вони переходять у колонку багаторівневого (розподільчого) формування політики. Подібним чином деякі спроби вироблення політики в галузі охорони довкілля реалізуються з допомогою регулятивних методів, а інші -- методом координації та вироблення контрольних показників.

Представлений у нашій книзі спрощений варіант решітки повинен спонукати читача до ретельного аналізу шляхів формування та реалізації політики. Наша решітка враховує відомі, запропоновані у Lowi (1972), чотири категорії політики, однак дещо доповнює їх. Наші спостереження стосовно того, що ті самі політичні сфери можуть переміщуватися, потрапляючи у комірки, що відповідають різним політичним методам, а також різним рівням, мають на меті підкреслити динамічність політичного процесу, уособленням якої є образ політичного маятника, розглянутий нами в розділі 2.

Етапи політики

У традиційних звітах про те, як робиться державна політика, політичний процес, як правило, розбивають на три етапи: формування політичних пропозицій, ухвалення політичних рішень та реалізація політики. Ці три етапи утворюють суворо задану послідовність, у якій можна чітко розрізнити три окремі фази. Політичний процес відбувається в загальному політичному, економічному та соціальному середовищі, у межах якого формулюються вимоги щодо політики. Коли політику сформовано, вона починає впливати на згадане політичне, економічне та соціальне середовище, і цей вплив приводить до появи інших потреб стосовно політики або вимог щодо запровадження іншої політики, і цикл повторюється. Однак спосіб роботи цього механізму на практиці залежить від конкретних політичних умов і може змінюватися залежно від політичної сфери.

Такий поділ політичного процесу на три етапи може бути корисним відправним пунктом, оскільки він дає змогу виділити різні види діяльності та різні категорії учасників, що беруть участь на різних етапах політичного процесу. У наших ситуаційних дослідженнях ми намагалися показати розвиток політичних методів на всіх трьох етапах. Так, у розділі 4 (присвяченому проблемі Єдиного ринку) описано еволюцію регулювання на різних етапах політичного процесу. У розділі 18 показано послідовність розвитку в часі політики у сфері судочинства та внутрішніх справ.

Однак, як ми побачимо далі, на практиці ця класифікація далеко не така чітка, і часто окремі етапи накладаються один на одного. У розділах 6 та 13, присвячених, відповідно, сільському господарству та рибальству, показано розвиток спільних політичних систем у цих галузях, а також пов'язані з цим процесом політичні дискусії. У розділі 10 (присвяченому соціальній політиці) розглянуто виникнення значної частини політичної системи не з допомогою планового процесу ухвалення політичних рішень, а з допомогою юридичних процесів, що відбувалися в судах.

Головні осередки вироблення політики

Європейський політичний процес часто характеризують як багаторівневий. Один з політичних методів ми визначили як багаторівневе управління, котре застосовується, зокрема, для вироблення розподільчої політики в межах ЄС. У даному параграфі розглянемо ширше спостереження стосовно різних осередків формування політики. У Західній Європі можна спостерігати творення політики в багатьох різних осередках. Зверніть увагу, що я свідомо уникаю терміна «рівень», який передбачає наявність ієрархії. Натомість вважатимемо, що європейська політика формується у відкритіший спосіб, у різних осередках, котрі можуть бути локальними з одного боку спектра і глобальними -- з іншого. Отже, враховуючи бі льшою або меншою мірою весь спектр можливих осередків, європейська політика може формуватися на основі: місцевої політики; регіональної політики (в Іспанії або Великій Британії до цієї категорії відносять політику на рівні окремих адміністративних областей, наприклад, Шотландії); політики окремих країн; політики груп окремих країн (наприклад, Бенілюксу, або Скандинавських країн, або первісної Ше-нгенської групи (див. розділ 18); політики ЄС або інших європейських структур; трансатлантичної політики (зокрема, в межах Організації Пінічноатлантичного договору -- НАТО); політики західних індустріалізованих держав; політики однієї-двох пан'європейських систем, що перебувають у зародковому стані (наприклад, Ради Європи); політики глобальних організацій (наприклад, Генеральної угоди з тарифів та торгівлі (ГАТТ) або Світової організації торгівлі (COT) та інших складових Організації Об'єднаних Націй).

Наведений спектр осередків є екстраординарним. Він дає можливість реалізувати політику з боку попиту і пропозиції за численними можливими варіантами щодо виконання поставлених завдань та розвитку можливостей. Жоден окремо взятий осередок не є відокремленим від інших, навпаки, вони перехрещуються. Значна частина французьких дискусій з цього приводу знайшла своє вираження в обговоренні «зон державної політики», аби певною мірою позначити часто неоднозначно окреслені межі державно-політичних систем. Значна кількість учасників політичного процесу діє в низці різних осередків і здатна використовувати різні ресурси, наявні в цих осередках (Bartolini, 1998). Інші учасники політичного процесу обмежуються одним осередком.

Існує велика кількість літератури,, пов'язаної зі способом, у який ведення перtговорів та формування систем між,різними осередками сприяє підтримці одних учасників політичного процесу за рахунок інших. Частина цієї літератури присвячена, згідно з визначенням Патнама (Putnam, 1988), так званим дворівневим іграм, у яких основна увага приділяється рівню окремих країн та глобальному рівню як основам усього процесу. Запропонований Патнамом підхід було розвинуто Evans et al. (1993). Він активно використовується в дослідженнях ЄС як засіб для розуміння взаємодії між рівнем ЄС та рівнем окремих країн у процесі вироблення політики. У цій літературі підкреслюється сила держави як домінантного політичного утворення і вважається, що центральні керівні органи виграють від можливості використовувати міжнародну або європейську арену для досягнення своїх окремих внутрішніх цілей.

Натомість у літературі з питань багаторівневого управління в межах ЄС (Marks, 1993; Marks et al., 1996) стверджується, що прямі зв'язки між європейським процесом та місцевою або регіональною політикою обмежують та послаблюють політичну силу держави. Питання про те, наскільки і якою мірою вони її обмежують, активно обговорюється в літературі.

Те, що я використовую термін «осередок» замість «рівень», дає змогу застосувати тонший підхід. Чимало наших ситуаційних досліджень ілюструють застосування колективних політичних систем для вирішення того самого питання в різних осередках то одночасно, то послідовно. Характерною особливістю європейського процесу є високий ступінь об'єднання позадержавного та міждержавного рівнів часто у тій самій політичній сфері. Це свідчить про те, що, можливо, кращим способом ілюстрації паралельного існування згаданих численних осередків може бути діаграма Вена, або кореляційна діаграма. На рис. 3.2 показано схематичну ілюстрацію для окремого випадку політики в сфері охорони довкілля.

Багатодержавне формування політики

європейське співтовариство політика

Слід відзначити очевидну річ, що європейський політичний процес є багатодержавним або багатостороннім за своїм характером. Цей комплекс особливостей випливає з різних традицій, що існують у державах-членах. Багатодержавний характер політичного процесу означає не просто наявність численних його учасників. Це означає, що форуму доводиться мати справу з різними мовами, різними способами мислення, різними культурами та різними навичками роботи. У міру виникнення домінантного стилю поведінки він неминуче спирається на «сплав» згаданих різних рис. Це дає змогу учасникам застосовувати різні способи для розвитку можливостей політичного впливу, однак робить процес складнішим і приводить до необхідності вироблення певних спеціальних навичок роботи. Як ми побачимо з наших ситуаційних досліджень, це заохочує одні види поведінки й обмежує інші.

На сьогодні ми маємо дані деяких антропологічних досліджень процесу, які свідчать, що на основі згаданого сплаву виникли нові спільні характеристики (Abeles, 1996). Згаданий спільний процес залежить від різних форм соціалізації, які розвинулися по-різному в межах різних інституцій ЄС. Так, наприклад, вважається, що в межах Комісії вироблено домінантний стиль роботи, який є «європейським» у розумінні включення членів Комісії в модель лояльності до своїх міждержавних або «роздержавлених» функцій. У Комітеті постійних представників (Корепер) можна спостерігати трохи іншу модель (Lewis, 1998a, b), коли національні посадовці з часом набувають навичок співпраці, які дають їм змогу «наводити мости» між європейським та національним рівнями управління.

Хай там як, але ми повинні виявляти обережність і не переоцінювати значення спільного європейського стилю, оскільки ті самі дослідження свідчать, що моделі спільних політичних стилів змінюються залежно від політичних сфер. У деяких політичних сферах об'єднання провідних учасників політичного процесу тієї чи тієї національності може привести до утворення своєрідної орієнтації політики. Деякі ознаки такого явища можна побачити на прикладі спільного режиму рибальства (розділ 13). Однак національність є лише одним із численних чинників. Наприклад, у сфері політики заохочення конкуренції тривалий час домінували юристи, але пізніше, в міру зміни поглядів щодо ролі політики порівняно з економікою, тут почали відігравати активну роль економісти. Тією мірою, якою можна виокремити загальний «європейський» підхід, він не є цілком стабільним, оскільки на нього істотний вплив справляють зміни у складі ЄС. З одного боку, європейський політичний процес у своїх оперативних аспектах та культурі й далі несе на собі відбиток значного впливу перших держав-членів. З іншого боку, держави-члени, що приєдналися пізніше, також залишили на ньому свій відбиток. Політика згуртування (розділ 9), режим рибальства (розділ 13) та політика в сфері охорони довкілля (розділ 11) являють собою майже зовсім протилежні приклади. В умовах складнішого і значно важчого для розуміння процесу (порівняно з тим, що реалізується на рівні окремої країни) існують «переваги першопрохідця», однак держави-члени, що приєдналися пізніше, користуються значно більшим впливом, ніж можна було сподіватися.

Багатофункціональне формування політики

Однією з особливостей, що вирізняє ЄС із-поміж інших міждержавних політичних арен, є те, що він охоплює надзвичайно велику кількість політичних сфер. З цього випливають два важливі наслідки. По-перше, політичний процес має деякі істотно відмінні характеристики, які залежать від природи тієї чи тієї політичної сфери. Це спостереження узгоджується з уже згаданою нами ідеєю Лові (Lowi, 1972) про існування різних категорій. Іншим наслідком багатофункціонального характеру політичного процесу ЄС є те, що деякі переговори передбачають досягнення міжсекторних компромісів. Якою мірою і в яких випадках ці наслідки відіграють значну роль, належить дослідити на емпіричному рівні. На практиці міжсекторні компроміси трапляються далеко не так часто, як вважають автори досліджень ЄС. Набагато поширенішими є компроміси в межах одного сектора. Об'єнання і посередництво між різними інтересами та проблемами для різних політичних сфер на практиці виявляється непростою справою, особливо в умовах інституційного середовища ЄС. Як було показано в розділі 1, інституції ЄС більш схильні до сеґментування, аніж до об'єднання питань, що належать до різних секторів.

У всіх попередніх виданнях цієї книги ми підкреслювали наявність істотних відмінностей політичного процесу залежно від того, про яку політичну сферу йде мова. Частково це є наслідком різниці масштабів політичних сфер у межах сегментів (або секторних комірок), що, як було відзначено в розділі 1, стало однією з особливостей інституційної структури ЄС. Інституції ЄС та їхні національні аналоги схильні до «політичної спеціалізації», коли в кожній сфері політики порядкує свій політичний клан. Так, процеси формування політики в сільському господарстві відрізняються від процесів формування торговельної політики, а ті, в свою чергу,-- від процесів формування політики в питаннях охорони довкілля. У кожній із цих політичних сфер діють різні види «соціальних акторів» і застосовуються різні підходи до аналізу зв'язків між ринковими силами та специфічними інтересами, котрі необхідно задовольнити, різними видами урядової поведінки та різними видами електоральних реакцій.

Йдеться не лише про те, хто саме є учасником процесу, а також і про те, які види міркувань у ньому слід вважати відповідними. У деяких політичних сферах велике значення має досвід, тоді як в інших важливішим є питання відносної політичної влади. У деяких випадках політику визначають доктрини, в інших -- вирішальне значення має задоволення інтересів. У деяких питаннях головним є економічний вплив, тоді як в інших все вирішує співвідношення між фінансовими вигодами й витратами. Крім того, з часом в межах заданої політичної сфери може змінитися ієрархія довготермінових чинників (як у випадку політики в сільському господарстві та спроб її реформування).

Таким чином, з одного боку, багатодержавна політика ЄС заохочує розвиток окремих політичних об'єднань та окремих політичних методологій. З іншого ж боку, вона створює можливості для розвитку міжсекторних компромісів та підрахунку відносних вигід та витрат співробітництва. Досвід ЄС свідчить про існування нерівномірного спектра наслідків такої ситуації. Є суб'єкти, яким вигідні міжсекторні компроміси,-- найяскравішим прикладом є великі раунди бюджетних переговорів. Існують рівні ухвалення політичних рішень, на яких міжсекторні компроміси є більш імовірними, скажімо, самміти Європейської ради. Можна припустити, що тут у процесі дискусії переважають комплексні підрахунки дифузної взаємності, а чимало учасників оцінюють потенційні результати за середньо- та довготерміновою часовою шкалою, пов'язуючи припущення щодо безпосередніх вигід та витрат зі сподіваними довготерміновими прибутками та збитками. Можна також спостерігати негативне ставлення до таких міжсекторних переговорів, спричинене, не в останню чергу, тим, що їхнє проведення на європейському рівні означає необхідність проведення таких самих міжсекторних переговорів на рівні країни, де також доводиться підраховувати відносні вигоди та витрати. Таким чином, аналізуючи кожний випадок, слід уважно вивчати фактичні дані.

Аналітичні напрями

У цьому розділі ми перейшли від абстрактного рівня побудови макротеорій до реального механізму емпіричного середовища формування європейської політики та деяких його рис. Виникає питання: як об'єднати ці дві сторони? Одним із способів може стати повернення до аналізу вертикальних та горизонтальних напрямів ієрархічної класифікації аналізу. З літератури відомо два головних напрями такого аналізу. Один з них передбачає досить глибоке вивчення окремих політичних методів та способів їхнього застосування. Інший передбачає аналіз горизонтальних понять, що можуть бути релевантними для різних політичних методів.

Вертикальні напрями

Стосовно першого завдання -- опису окремих політичних методів -- можна скористатися здобутками однієї з трьох існуючих давніх наукових традицій. Перша з них веде свій родовід від неофункціоналістської школи і намагається описати те, що ми раніше назвали «окремим методом Співтовариства». Представники цього напряму вважають, що певний набір рис у результаті нагромадження приводить до формування наддержавного політичного процесу. У своїй недавній роботі Сендгольц та Стоун Світ (Sandholtz and Stone Sweet, 1998) зробили спробу поновити дискусії з приводу «наддержавного управління». Вони стверджують, що такий підхід може стати універсальним. На наш погляд, він може виявитися придатним для деяких політичних арен, але аж ніяк не для всіх. Представники другої, можливо, найбільш переконливої наукової школи займаються регулятивним методом формування політики і мають можливість скористатися для відточування своїх аргументів великою кількістю емпіричного матеріалу та даних. Найвідомішим представником цього підходу вважається Маджоне (Majone, 1996b). На його думку, ЄС особливо добре пристосований для вироблення політики регулятивним методом. На думку Маджоне, регулювання перехоплює і заміщує чимало інших функцій державного управління. В Armstrong and Bulmer (1998) подано добре обгрунтування регулятивного аналізу, підкріплене матеріалами детального ситуаційного дослідження. Іншою ілюстрацією може бути нова книга Young and Wallace (готується до друку). У McGowan and Wallace (1996) застосовано порівняльний підхід до європейського регулювання: регулятивна модель ЄС порівнюється (в основному) з американською.

Третя група наукових праць пов'язана з розподільчою сферою політики й охоплює в основному статті, де обстоюється підхід з позиції багаторівневого управління. Головна ідея, яку пропагують представники цього напряму, полягає в тому, що поєднання конкуренції за додаткові ресурси з особливо плюралістичною формою ведення переговорів дає переваги одним учасникам політичного процесу за рахунок інших. У

Marks (1992, 1993) та Hooghe (1996) розглянуто цілий спектр підходів, у розробку яких зробили свій внесок чимало інших авторів. Особлива увага приділяється можливості структурування учасників політичного процесу на позадержавному рівні у спосіб, що дає змогу впливати на формування політики ЄС. Однак згадані погляди поділяють не всі. Ален (розділ 6), посилаючись, окрім інших, на Pollack (1995) та A. Smith (1995), стверджує, що підвищення рівня активності учасників політичного процесу позадержавного рівня не слід плутати з реальним впливом. Або, якщо скористатися категоріями, запропонованими у J. Peterson (1995а), присутність на рівні повсякденних рішень не слід плутати із впливом на системному рівні.

Згадані праці охоплюють три політичні методи, які, згідно з класифікацією, прийнятою в нашій книзі, застосовуються для вироблення політики ЄС. Прихильники кожного з підходів схильні універсалізувати свої ідеї і вважати, що «наддержавне управління» (як вони його називають), або регулювання, або багаторівневе управління слід вважати домінантним аналітичним напрямом. Як ми згодом побачимо, існують підстави сумніватися у таких висновках. Два інші політичні методи -- координація політики й формування спільних контрольних показників та інтенсивна трансурядова взаємодія -- поки що недостатньо відображені в літературі, присвяченій аналізу характерних рис їхніх політичних сфер. Існують дослідження в окремих сферах, наприклад, Dyson (1994), присвячене ЕВС, однак таких, де провадилося б порівняння в галузях зовнішньої політики або юстиції та внутрішніх справ, у котрих, на наш погляд, є чимало спільних рис, поки що немає. Таким чином, у цій сфері ще належить зробити чимало.

Горизонтальні напрями

Порівнюючи різні політичні сфери, можна вирізнити три горизонтальні напрями аналізу. Один з них пов'язаний із роллю ідей, другий -- з поведінкою учасників політичного процесу, третій -- з ефективністю роботи інституцій. Для зручності ми відокремлюємо їх один від одного, хоча насправді вони тісно переплетені. Усі згадані напрями також певною мірою застосовуються як напрями аргументації щодо того, що для пояснення процесу слід враховувати не лише Інтереси, а й інші чинники, і всі вони, принаймні частково, дають змогу пояснити різні особливості заданого процесу. У нашій книзі ми свідомо намагалися показати невизначеність стосовно чинників впливу. Ми спеціально просили авторів наших ситуаційних досліджень показувати як ідейні, так і інструментальні особливості, що стосуються теми дослідження.

Останнім часом з'являється дедалі більше літератури, присвяченої ролі ідей, норм, переконань, знань, доктрин та досвіду у виробленні політики. У Jachtenfuchs (1995) активно обстоюється значення ідейної складової, підхід, який останнім часом здобув загальне визнання. Ознаки впливу ідей та інших ідейних чинників можна простежити в багатьох важливих політичних сферах. Деякі з них розглянуті в інших розділах нашої книги з посиланнями на літературні джерела, у яких той чи той підхід висвітлено детальніше. У розділах 4, 5 і 6 згадується про зміни економічних доктрин, у розділі 10 розглянуто шляхи впливу деяких змін економічних доктрин на розуміння суті держави соціального добробуту. У розділах 14 і 15 вміщено коментарі до дискусій стосовно вільної торгівлі та протекціонізму. У розділах 11, 12 і 13 подано дані, які підкреслюють роль досвіду й наукового знання у просуванні окремих підходів до політики та окремих шляхів регулювання політики на арені ЄС. У розділі 16 розглянуто релевантність самовизначення ЄС у формуванні політичних реакцій на події в Центральній та Східній Європі. Цю тему розглянуто також у розділі 17.

Другий горизонтальний напрям утворюють дослідження, в яких основну увагу приділено міждержавним угрупованням впливових учасників політичного процесу та спробам мобілізації громадської думки. Різні автори формулюють свої ідеї в різний спосіб. На думку Heritier (1993) та J. Peterson and Bomberg (1999), політичні мережі давно стали засобами для емпіричного та аналітичного опису однієї з найважливіших рис європейського політичного процесу на мезо- та мікрорівнях. Визначення релевантних мереж в основному свідчить про те, що вони мають відкритий та доступний характер і заохочують до участі всіх тих, хто цього прагне. Однак розвиток останнім часом закритіших політичних об'єднань у сфері валютної політики, закордонних та внутрішніх справ, можливо, змусить представників цього напряму до зміни аргументації стосовно політичних мереж.

Подібні ж позиції обстоюються в літературі, присвяченій захисту коаліцій (Sabatier, 1998) та епістемних об'єднань (P. M. Haas, 1992). У цих працях розглядаються такі чинники, як спільні уявлення та спільний досвід, як зв'язувальні елементи в процесі створення та підтримки функціонування, коаліцій і змов. Прихильники обох підходів у поєднанні з аналізом політичних мереж намагаються переконати нас у зменшенні ролі урядів і спонукають до пошуку зв'язків між державними та приватними учасниками політичного процесу, а також з численними представниками недержавного сектора.

Третій горизонтальний напрям стосується ефективності роботи інституцій та впливу інституційних моделей на способи вироблення політики. Один з важливих напрямів аргументації тут стосується залежності від обраного шляху та нагромадження історичних зобов'язань як чинників, що визначають поведінку в майбутньому (Pierson, 1996b). Інша тенденція стосується наведених раніше міркувань, розроблених у J. Peterson and Bomberg (1999), згідно з якими характеристики та ефективність роботи інституцій будуть різними залежно від особливостей та масштабу рішень, що їх вони ухвалюють. Практично в усіх наших ситуаційних дослідженнях показано вплив не лише формальних, а й неформальних інституцій. У кількох із них обґрунтовується Ідея про те, що історичні рішення можуть стати причиною істотних відмінностей інституційної поведінки, хоча серед них є також приклади побудови політики за принципом «знизу -- догори». Важливими інституцінними рисами є також закон та acquis communautaire. Однак у деяких сферах, особливо тих, де, власне, назріла необхідність великих політичних реформ, можуть несподівано виникати інституційні обмеження (див. розділ 8 і 16).

Усі згадані горизонтальні напрями існують уже впродовж тривалого часу і дають змогу застосовувати порівняльний підхід до різних політичних сфер, або в межах однієї політичної сфери в різні моменти часу, або залежно від питань, що розглядаються.

Слід, однак, відзначити три прогалини, що існують у літературі, кожна з яких підлягає горизонтальному аналізові та порівнянню. Перша стосується порівняння ЄС як осередка формування політики з іншими європейськими та багатосторонніми системами. Існує цікавий семантичний момент, пов'язаний з використанням для позначення співпраці в межах деяких інших європейських систем терміна «collaboration» замість «cooperation» -- співпраця у сфері оборони (defence procurement collaboration), співпраця у сфері космічних досліджень (space collaboration) тощо. Література, присвячена цим іншим суб'єктам, значною мірою відокремлена від літератури, пов'язаної з європейським політичним процесом, а її авторами виступають частіше технічні спеціалісти, аніж політичні аналітики. Друга прогалина пов'язана з політикою в сфері оборони та безпеки, яка розглядається окремо від зовнішньої політики та політики в сфері безпеки. Історично склалося так, що за різні частини цих взаємопов'язаних політичних арен відповідали різні інституції, і цей факт знайшов своє відображення у працях політичних аналітиків. У міру того, як ЄС дедалі більше займатиметься питаннями оборони (якщо це дійсно станеться), нам доведеться розширити свій порівняльний аналіз на обидва ці взаємопов'язані процеси. Третя прогалина стосується аналізу на рівні окремих країн. Незважаючи на заперечення деяких авторів, зокрема Ніх (1994, 1999), ЄС є головним полем для роботи фахівців з порівняльної політики, однак робіт, присвячених порівнянню досвіду формування політики в межах ЄС та участі у виробленні такої політики для окремих країн, практично немає (Н. Wallace, 1999a).

Висновки

Наука про ЄС у перші роки свого існування користувалася перевагами робіт теоретиків-першопрохідців у цій сфері, однак згодом темпи її розвитку, враховуючи інтелектуальні амбіції учасників, сповільнилися. Ситуація змінилася після появи численних нових досліджень, що спиралися на інше теоретичне підґрунтя і відкрили нове поле діяльності для широкого спектра теоретичних стимулів і гострої конкуренції між протилежними підходами. Елементом перевірки цієї нової хвилі теоретичних праць, як і попередніх, є вимірювання ступеня узгодження згаданих теоретичних досліджень та аналітичних підходів з емпіричними даними. Значною мірою матеріал для проведення згаданих вимірювань забезпечують ситуаційні дослідження, представлені у II частині нашої книги.

Рекомендована література

Обсяг літератури, присвяченої теоретичним та аналітичним підходам, релевантним для ЄС та його політичного процесу, швидко зростає. У Rosamond (готується до виходу) подано широкомасштабний і доступний огляд з корисними рекомендаціями для авторів статей, що спеціалізуються в цій сфері. Одним із перших оглядів «класичних» теорій інтеграції стала книга Webb (1983), корисні посилання щодо політичного процесу подано у Cram (1996). Основні моменти дискусій розглянуто та переформульовано у Moravcsik's (1998), блискучому дослідженні ліберального інтергавернменталізму. Альтернативні підходи щодо багаторівневого управління представлено у Marks et al. (1996), щодо неореалізму -- у Grieco (1995), а щодо теорії формування коаліцій -- у Wessels (1997). Дискусії стосовно порівняльної політики та міжнародних відносин розглянуті у Ніх (1994) та Hurrelt and Menon (1996). Вступ до теорії інституцій та раціонального вибору див. у Hall and Taylor (1996). Блискучий аналіз раціональності учасників політичного процесу здійснено у Scharpf (1997), питання, чому і як створюються інституції, розглянуто у March and Olsen (1989,1998), які добре орієнтуються в цій сфері завдяки своїй роботі в ЄС; у статті Pierson (1996b) розкрито історію інституціоналізму. У різних статтях Маджоне викладено основи регулятивного підходу, а одна з них -- Majone (1996b) -- є надійним відправним пунктом. Аналіз процесів ведення переговорів як «дворівневих ігор» започатковано у Putnam (1988) і розвинуто в Evans et al. (1993). Питання взаємності розглянуто в Keohane (1986), а роботу Tsebelis (1990) присвячено «вкладеним іграм». Суть аналітичних дискусій стосовно операцій політичного процесу див. у працях: Heritier (1995), присвяченій політичним мережам; P. M. Haas (1992), присвяченій епістемним об'єднанням; Sabatier (1998), присвяченій формуванню коаліцій, та J. Peterson (1995a), де розглянуто типологію різних рівнів рішень. Стаття Risse-Kappen (1996) відкриває дискусію з питань соціального конструктивізму, a Jachtenfuchs (1995) містить аргументи стосовно значення ідей. У книзі Kohler-Koch and Eising (1999) «управлінський» підхід розглянуто як універсальний.

Cram, L. (1996), 'Integration Theory and the Study of the EU Policy Process', in J. Richardson (ed.), European Union: Power and Policy-Making (London: Routledge), 40-58.

Evans, P. B., Jacobson, H. K., and Putnam, R. D. (1993), Double-Edged Diplomacy: International Bargaining and Domestic Politics (Berkeley: University of California Press).

Grieco, J. M. (1995), 'The Maastricht Treaty, Economic and Monetary Union and the Neo-realist Research Programme', Review of International Studies, 21/!: 21-40.

Haas, P. M. (1992), 'Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination', International Organization, 46/1:1-35.

Hall, P., and Taylor, R. C. R. (1996), 'Political Science and the Three New Institu-tionalisms', Political Studies, 44/5:936-57.

Heritier, A. (1993) (ed.), Policy-Analyse. Kritik und Neuorientierung (Opladen: West-deutscherverlag).

Hix, S. (1994), 'The Study of the European Community: The Challenge to Comparative Polities', West European Politics, 19/4:1-30.

Hurrell, A., and Menon, A. (1996), 'Politics Like any Other? Comparative Politics, International Relations, and the Study of the EU', West European Politics, 21/4: 802-4.

Jachtenfuchs, M. (1995), 'Theoretical Perspectives on European Governance', European Law Journal, 1/2:115-33.

Keohane, R. 0. (1986), 'Reciprocity in International Relations', International Organization, 40/1:11-28.

Kohler-Koch, B., and Eising, R. (eds.) (1999), The Transformation of Governance in the European Union (London: Routledge).

Majone, G. (1996b), Regulating Europe (London: Routledge).

March, J. G., and Olsen, J. P. (1989) Rediscovering institutions (New York, NY: Free Press).

(1998), The institutional Dynamics of International Political Orders, ARENA

Working Paper (Oslo: ARENA).

Marks, G., Hooghe, L., and Blank, K. (1996), 'European Integration from the 19805: State-Centric v. Multi-level Governance', Journal of Common Market Studies, 34/3: 341-78.

Размещено на Allbest.ru