Взаимодействие органов власти государства и средств массовой информации

Размещено на http://www.allbest.ru

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДАГЕСТАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

КАФЕДРА: ГОСУДАРСТВЕННОЕ МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

Тема:

Взаимодействие органов власти государства и средств массовой информации

Выполнил: студент 5 курса

1 группы ГИМУ Алиев С.А.

Махачкала

ПЛАН

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия органов власти государства и средств массовой информации в рыночных условиях

1.1 Сущность средств массовой информации и государственное регулирование их развития

1.2 Нормативно-правовые акты регулирования средств массовой информации в России и в Республике Дагестан

1.3 Исторические аспекты взаимодействия органов власти государства и средств массовой информации в Республике Дагестан

Глава 2. Современное состояние рынка средств массовой информации в Республике Дагестан

2.1 Анализ состояния рынка печатных изданий РД

2.2 Современное состояние рынка телерадиокоммуникационных и электронных средств массовой информации в РД

Глава 3. Приоритетные направления взаимодействия органов власти государства и СМИ в условиях становления рыночных отношений

3.1 Перспективные направления совершенствование основных форм взаимодействия органов власти государства и СМИ

3.2 Проблема «свобода слова» и обеспечение государственной безопасности в условиях глобальной угрозы международного терроризма

Заключение

Список использованной литературы

ВВЕДЕНИЕ

Создание современной рыночной экономики с механизмом саморегуляции невозможно без надежной системы реализации прав и свобод граждан, которое осуществляется через средства массовой информации. Создание такой системы является важным фактором инвестиционного рейтинга и непременным условием привлечения и развития бизнеса. Нынешнее состояние мирового рынка средств массовой информации характеризуется значительными структурными сдвигами. Компьютеризация телерадиокоммуникационного оборудования идет параллельно с процессами приватизации национальных систем связи, появлением на рынке крупных фирм, что приводит к усилению конкурентной борьбы. В результате снижаются расценки на телерадиокоммуникационные услуги, расширяется их ассортимент, а пользователи имеют возможность выбора.

От средств массовой информации и степени доверия населения к ним во многом зависит политическая стабильность в обществе, социально-психологическое состояние населения, их отношение к происходящим событиям как внутри республики, так и за ее пределами. Они оперативно, публично и регулярно распространяют мнение и оценки, держать в курсе важнейших социально-политических событий. СМИ, выходящие на языках народов Дагестана, играют важную роль и в возрождении культуры, развитии национальных языков.

Интенсивное развитие информационного рынка в последние годы, значительно разнообразило средства массовой информации.

Настоящей революцией в сфере информационных технологий стало появление и бурное развитие системы Интернет, сформировавшейся к началу третьего тысячелетия в одну из ведущих отраслей мировой экономики с годовым оборотом свыше 500 млрд. долл. и числом занятых более 3 млн. человек.

Во многих странах мира началось массовое внедрение систем электронной коммерции с бурным распространением рекламы и информации (в основном - новости), которые упрощают систему платежей, существенно сокращают наличный оборот и радикально изменяют рынки, прежде всего розничной продажи.

ГЛАВА 1. Теоретические аспекты взаимодействия органов власти государства и средств массовой информации в рыночных условиях

1.1 Сущность средств массовой информации и государственное регулирование их развития

В соответствии со статьей 2 «Закона о средствах массовой информации» Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-I «О средствах массовой информации» массовая информация - это предназначенные для неопределенного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Если считать, что в формулировке «предназначенные для неопределенного круга лиц» проявляется видовое отличие понятия «массовая информация» от более широкого понятия «информация», то сама информация - это печатные, аудио-, аудиовизуальные, иные сообщения и материалы. Другая формулировка понятия «информация» содержится в Законе об информации, согласно которому информация - это сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. Таким образом, один закон понимает под информацией сведения, другой - сообщения и материалы. Безусловно, каждая из приведенных трактовок соответствует целям конкретного нормативного акта. Однако их соотношение имеет большое теоретическое значение для правильного понимания сущности информации в системе права. Разработчики Закона о СМИ полагают, что «сведения» составляют содержание «сообщений» Батурин Ю., Федотов М., Энтин В. Пора ли «Священной Корове» на бойню, или Что таит модернизация закона о СМИ // Законодательство и практика СМИ. - 1988. - №1, 2.. Коллектив лингвистов под руководством доктора филологических и психологических наук А.А. Леонтьева полагает, что «сведения» и «сообщения» - слова-синонимы Понятие чести и достоинства, оскорбления и ненормативности в текстах права и СМИ. - М.: Права человека, 1997. Анализ положений Закона о СМИ приводит к выводу, что сведения составляют содержание сообщений и материалов.

Однако для того, чтобы понять логику законодателя, авторитетного мнения филологов явно недостаточно. Необходимо изучить место данного термина в законе. Из положений ст.3, 34, 41 Закона о СМИ следует, что сведения являются содержанием сообщений и материалов, что сообщения и материалы не являются в чистом виде информацией, а представляют собой результат творческого труда Моргунова Е., Погуляев В., Рузакова О. Финансовая информация как объект правовой охраны // Интеллектуальная собственность. Авторское право и смежные права. - 2002. - №10..

В абзаце 2 ч.1 Закона о СМИ содержится определение понятия СМИ, из положений которого следует, что СМИ - это форма периодического распространения массовой информации. Таким образом, СМИ - это то, в чем содержатся подробные сообщения и материалы, предназначенные для распространения неопределенному кругу лиц. Условно говоря, СМИ - это сборники. В зависимости от формы, в которой зафиксированы материалы и сообщения, законодатель различает два вида СМИ:

- периодические печатные издания,

- радио-, теле-, видеопрограммы, кинохроникальные программы.

СМИ, как отмечалось, это не просто форма распространения, а форма периодического распространения информации, т.е. «сборники» должны распространяться периодически. При этом на наш взгляд, следует обратить внимание на то, что закон не дает исчерпывающий перечень видов СМИ.

Периодическое печатное издание - это издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год. Из указанного определения следует, что издание является периодическим, если:

- оно имеет постоянное название. Это обязательный атрибут СМИ, при смене названия требуется его перерегистрация;

- имеет текущий номер - обязательный элемент выходных данных (ст.27 Закона о СМИ);

- выходит не реже одного раза в год.

При наличии всех этих признаков независимо от формы издания, от того, зарегистрировано оно как СМИ или нет, оно является периодическим печатным изданием. Невыполнение последнего требования является основанием для признания свидетельства о регистрации недействительным (ст.15 Закона о СМИ).

Исходя из содержания определения «радио-, теле-, видео-, кинохроникальной программы», приведенного в абз.4 ч.1 статьи, под таковой понимается совокупность передач, а именно периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов. Два других признака - постоянное название и выход не реже одного раза в год - идентичны признакам, установленным для периодических печатных изданий. Отличительной является форма фиксации сообщений и материалов. Они имеют звуковую или видеозвуковую форму.

Под продукцией СМИ необходимо понимать:

- экземпляры отдельного номера периодического печатного издания;

- отдельный выпуск программы;

- экземпляры аудио- или видеозаписи программы.

Указание на то, что продукцией периодического печатного издания являются именно экземпляры (материальные носители) отдельного номера, ни в коей мере не приводит к ущемлению интересов создателей СМИ, распространяемых посредством сети Интернет и других телекоммуникационных сетей связи. Такие СМИ по своему правовому статусу согласно ст.24 Закона о СМИ приравниваются к радио- и телепрограммам. В отношении программ продукцией СМИ являются не только выпуски, зафиксированные (записанные) на материальных носителях информации, но и выпуски, выходящие в прямом эфире. Запись программы является самостоятельным, третьим видом продукции СМИ, названном в рассматриваемом определении.

Распространение продукции СМИ - это представление отдельного номера, отдельного выпуска СМИ неопределенному кругу лиц. Распространение может осуществляться различными способами: путем продажи; трансляции (передачи в эфир); демонстрации кинохроникальной программы.

Сопоставляя определение распространения, содержащееся в ст.2 Закона о СМИ, со ст.25 данного Закона, можно заключить, что в ст.2 названы не все способы распространения. К способам распространения согласно ст.25 Закона о СМИ относится также снятие единичных копий с видеозаписей программ, если за это взимается плата. Распространение может осуществляться как за плату, так и бесплатно.

Исходя из определения, приведенного в абз.7 статьи 2 Закона о СМИ, специализированным является СМИ, если Законом о СМИ установлены специальные правила в отношении порядка:

1) его регистрации;

2) распространения его продукции.

При этом специализированным признается СМИ, в отношении которого действует хотя бы один из указанных порядков.

К специальным СМИ, для регистрации которых установлены специальные правила, относятся СМИ, специализирующиеся:

- на сообщениях и материалах рекламного характера;

- на сообщениях и материалах эротического характера;

- на сообщениях и материалах для детей и подростков, инвалидов, а также образовательного и культурно-просветительского назначения.

Специфика правил регистрации указанных СМИ заключается в установлении специальных регистрационных сборов. Специальные правила в отношении распространения продукции также предусмотрены для СМИ, которые специализируются на сообщениях и материалах рекламного (ст.28, 36 Закон о СМИ), а также эротического характера (ст.28, 37 Закон о СМИ).

Абзац 8 статьи 2 Закона о СМИ дает определение понятию «редакция СМИ». В качестве редакции может выступать как физическое, так и юридическое лицо. Основным критерием, позволяющим назвать то или иное лицо редакцией, является осуществление этим лицом основной функции редакции: производства и выпуска СМИ. Вместе с тем права и обязанности редакции возникают у лица с момента государственной регистрации СМИ и/или утверждения устава редакции, а не с момента принятия решения выступать в качестве редакции.

Среди лиц, которые могут выступать в роли редакции, законодатель называет организацию, учреждение, предприятие, гражданина и объединение граждан. Используемый авторами Закона о СМИ термин «организация», по сути, является собирательным, охватывающим все предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовые формы юридических лиц, и используется в качестве синонима термина «юридическое лицо». Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст.120 ГК РФ). Предприятие в соответствии с гражданским законодательством может являться как объектом, так и субъектом отношений. Согласно ст.132 ГК РФ под предприятием как объектом прав понимается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью См. Гражданский кодекс РФ.

Правовой режим предприятия-субъекта прав регламентируется, в том числе, ст.113-115 ГК РФ. Ранее, до введения в действие части первой ГК РФ, термин «предприятие» трактовался исходя из положений Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. №445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. №445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности». По своему значению он был весьма схож с современным понятием «коммерческая организация», под которой понимается юридическое лицо, преследующее извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а именно - коммерческая организация (п.1 ст.50 ГК РФ).

В соответствии с ч.2 ст.6 Закона о СМИ граждане других государств, лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности, предусмотренные настоящим Законом, наравне с гражданами РФ, если иное не установлено законом. Таким образом, в качестве редакции, по общему правилу может выступать как гражданин РФ, так и гражданин другого государства или лицо без гражданства (апатрид).

Значению термина «объединение граждан», используемому в Законе о СМИ, в результате трансформации гражданского законодательства, соответствует современное понятие «общественное объединение», под которым согласно ст.5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» Закон РФ от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях» понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Исходя из определения, приведенного в абз.9 статьи 2 Закона о СМИ, главный редактор - это лицо, двумя основными функциями которого являются: 1) руководство редакцией; 2) принятие окончательных решений в отношении производства и выпуска СМИ. Первая функция подразумевает фактическое руководство деятельностью редакции, независимо от наименования должности. Принятие окончательного решения в отношении производства и выпуска СМИ (более корректно - продукции СМИ) реализуется главным редактором посредством дачи разрешения на выпуск в свет или в эфир.

Должностные обязанности главного редактора устанавливаются актами Минтруда России. Так, главный редактор печатного издания согласно Тарифно-квалификационному справочнику должностей руководителей, специалистов и других служащих Тарифно-квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержден Постановлением Минтруда России от 21 августа 1998 г. №37, исполняет, в том числе, следующие обязанности:

- организует редактирование научной и методической литературы, а также информационных и нормативных материалов;

- возглавляет разработку проектов перспективных и годовых тематических планов издания литературы с учетом спроса на рынках ее сбыта, планов редакционно-подготовительных работ и графиков редакционных и производственных процессов издания;

- осуществляет контроль за соблюдением установленных сроков представления рукописей, сдачей их в набор, обработки корректурных оттисков и выпуска литературы в свет, а также за научным и литературным содержанием изданий и качеством их полиграфического исполнения;

- подготавливает материалы для заключения издательских договоров с авторами и трудовых договоров (контрактов) с внешними редакторами, рецензентами, художниками и другими лицами, привлекаемыми к выполнению работ по изданию литературы, участвует в оформлении документов по расчетам за выполненные ими работы;

- организует проведение консультаций авторов с целью оказания им помощи в работе над рукописями;

- принимает поступающие рукописи, проверяет соответствие их оформления установленным правилам и условиям, предусмотренным издательскими договорами, направляет рукописи на рецензирование и редактирование;

- рассматривает вопросы, связанные с выполнением авторами договорных условий, заключения редакторов по рукописям и принимает решения об одобрении или отклонении их издания, разрешает разногласия между авторами и редакторами;

- обеспечивает равномерную и ритмичную загрузку редакторов, распределяет между ними работу и устанавливает сроки редактирования изданий в соответствии с действующими нормативами;

- осуществляет контрольное чтение рукописей, подготовленных к сдаче в производство, организует обсуждение качества отредактированного материала;

- подписывает издания в производство, в печать и на выпуск в свет.

Абзац 10 ч.1 статьи 2 Закона о СМИ понимает под «журналистом» физическое лицо, в функции которого входят редактирование, создание, сбор или подготовка сообщений и материалов для редакции зарегистрированного СМИ. Таким образом, лицо, занимающиеся указанной деятельностью для СМИ, не прошедшего процедуру регистрации, журналистом не признается, кроме случаев, когда регистрация данного СМИ не является обязательной. Для признания лица в качестве журналиста также необходимо, чтобы его деятельность была обусловлена определенными отношениями с редакцией. Такие отношения могут иметь одну из трех форм: трудовые отношения; гражданско-правовые отношения (по договору поручения, подряда, оказания услуг, авторскому договору и т.д.); уполномочие редакции.

Иных требований к журналисту Закон о СМИ не устанавливает. Из чего следует, что приобретение лицом такого статуса не зависит от его образования, трудового стажа, опыта в соответствующей сфере деятельности, членства в какой-либо организации и, кроме того, объема и численности аудитории СМИ, над сообщениями и материалами которого он работает (ст.52 Закона о СМИ).

В соответствии с абзацем 11 статьи 2 Закона о СМИ издателем признается физическое или юридическое лицо, занимающееся материально-техническим обеспечением производства продукции СМИ. В качестве издателя может выступать как лицо, для которого деятельность по материально-техническому обеспечению производства продукции СМИ является основной, так и лицо, для которого эта деятельность основной не является либо не служит главным источником дохода. Как следует из содержания определения, первое из указанных лиц, собственно, и именуется издателем. Второе - лицом, приравненным к издателю. Правовой статус издателя определен в ст.21 Закона о СМИ. В качестве издателя может также выступать учредитель СМИ (ст.18) или редакция (ст.19).

Под распространителем понимается физическое или юридическое лицо, занимающееся распространением продукции СМИ путем ее продажи (подписки, доставки, раздачи), трансляции или демонстрации (исходя из абз.6 статьи 2 Закона о СМИ). Из содержания приведенного в абз.12 статьи 2 Закона о СМИ определения видно, что возникновение у лица статуса распространителя поставлено в зависимость от законности осуществляемого им распространения. Законность в данном случае определяется исходя из того, имелись ли у данного лица основания для распространения продукции данного СМИ. Среди таких оснований законодатель называет договор с редакцией СМИ и договор с издателем. Однако перечень оснований не закрыт. Следовательно, право распространять продукцию СМИ может быть предусмотрено и другими нормативными актами, регулирующими сопредельные виды отношений. В частности, согласно п.3 ст.16 ЗоАП, если экземпляры правомерно опубликованного произведения введены в гражданский оборот посредством их продажи, то допускается их дальнейшее распространение без согласия автора и без выплаты авторского вознаграждения. Исходя из смысла данной нормы, распространитель, который приобрел продукцию СМИ у его редакции по договору купли-продажи, вправе распространять эту продукцию по своему усмотрению, не координируя свои дальнейшие действия с редакцией. Принятие продукции СМИ на реализацию не приводит к исчерпанию права на распространение. Реализация должна осуществляться строго в рамках договора с обладателем прав на распространяемую продукцию.

На наш взгляд, после определения сущность информации, средств массовой информации и сопутствующих им теоретических категорий мы можем переходить к рассмотрению вопросов о направлениях взаимодействия органов государственной власти и средств массовой информации. В целом взаимодействие органов власти государства и средств массовой информации осуществляется в нескольких направлениях:

- непосредственное государственное регулирование развития средств массовой информации в стране и регионе как элемента гражданского общества;

- регулирование и контроль деятельности средств массовой информации;

- позитивное воздействие средств массовой информации на эффективность и качество работы органов власти государства.

Рассмотрим по подробней первое направление, а две последние исходя из структуры дипломной работы, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть в последующих параграфах работы. Затрагивая проблему государственного регулирования развития СМИ мы можем отметить, что в историческом развитии рыночной экономики к вопросам государственного регулирования отраслей народного хозяйства проявляли интерес как теоретики социально-политических течений, так и немало известных экономистов. Наибольший вклад в теорию государственного регулирования внесли М. Кейнс, М. Фридман, и их последователи - кейнсианцы и монетаристы. Ученый экономист Пол Самуэльсон, касаясь роли государства в рыночной экономике, в частности писал: «Государство играет ключевую роль, обеспечивая безопасную атмосферу, в которой могут процветать рынки, и помогая избегать крайностей, возникающих тогда, когда они (рынки) ничем неограниченны. Процветание современной экономики зависит от поддержания нужного равновесия и правильного распределения обязанностей между рынком и правительством» Самуэльсон П.А., Нордхаус В.Д. Экономика. - М.:Бином-КноРус. 1999. - С.66.

Вопросами государственного регулирования развития отраслей народного хозяйства, в том числе рынка продукции средств массовой информации, в рыночных условиях занимались ряд известных отечественных и зарубежных ученых: - Абалкин Л.И., Бухвальд Е., Лазаренко С., Морозова Т.Г., Фишер С., Шмалензи Р., Дорнбуш Р., Нордхаус В.Д. и др. Именно они теоретически обосновали необходимость активного государственного воздействия на отрасли народного хозяйства.

В нашей стране понятие регулирование используется в научной литературе по экономике сравнительно недавно, оттеснив ранее употребляемые «управление» и «планирование». В «Толковом словаре русского языка» С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой регулирование (от лат. Regulo - устраиваю, привожу в порядок) имеет следующие смысловые нагрузки: 1) упорядочивать, налаживать; 2) направлять развитие, движение чего-нибудь с целью привести в порядок, в систему Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М. 1994. - С.673. Оговорим, что под государственным регулированием понимается, прежде всего, регулирование экономических процессов. Регулирование может быть сформировано как приведение какой либо системы в соответствие с целями ее функционирования, что достигается приложением управляющих воздействий на элементы, непосредственно определяющие ход процесса. Формулируя проблему регулирования, известный немецкий исследователь Х. Ламперт отмечает, что «центральная проблема состоит в том, чтобы решить вопрос относительно того, как можно скоординировать экономическую деятельность миллионов хозяйствующих субъектов таким образом, экономический процесс, осуществляющий в условиях организационной, временной и пространственной разобщенности, основывающейся на разделении труда и являющийся высокоспециализированным, по возможности не только протекал без помех, но и характеризовался бы максимально возможной эффективностью» Ламперт Х. Социальная рыночная экономика: германский путь. - М. 1994. - С.224.

Цели экономического регулирования представляют собой совокупность определенных задач, решение которых предусматривается в ближайшие или отдаленные перспективы.

Объектами регулирования в данном случае выступают средства массовой информации различных форм собственности.

Субъектами государственного регулирования являются государственные органы, наделенные соответствующими полномочиями.

К методам государственного регулирования развития СМИ относятся, прямые (например, предоставление дотаций, субсидии, регулирование цен на определенные виды продукции, государственный заказ, государственный контроль и др.) и косвенные методы (индикативное планирование, бюджетное и налоговое регулирование, денежно-кредитная политика и т. д. ).

Эффективность государственного регулирования СМИ выражается через достигнутые показатели социально-экономического развития выражающие степень достижения и реализации гражданских прав населения, в которых находят отражение последствия, вызванные регулирующими воздействиями. Это, прежде всего степень реализации поставленных целей, достижение социально-экономических стандартов, все то, что можно определить как функциональную эффективность.

1.2 Нормативно-правовые акты регулирования средств массовой информации в России и в Республике Дагестан

Свобода информации - основной принцип информационных отношений в современном обществе, провозглашенный Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., конституциями многих стран мира (Швейцарии, Испании, Республики Беларусь, России и др.). В Конституции РФ данный принцип реализован через установление права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (п.4 ст.29 Конституции). Свобода массовой информации - необходимая составляющая общего принципа «свободы информации», важное условие режима демократии, обеспечения политического плюрализма и культурного многообразия.

Основные положения по функционированию средств массовой информации определены в Конституции РФ. Статья 29 Конституции РФ гласит:

1. Каждому гарантируется свобода мысли и слова.

2. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

3. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

4. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

5. Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается.

Правовые аспекты получения и распространения информации регулируются федеральным Законом об информации, а некоторые вопросы защиты информации и связанных с ним права собственности на информацию определены в Законе РФ «Об авторском праве и смежных правах».

Основным законодательным актом в сфере регулирования деятельности средств массовой информации выступает «Закон о средствах массовой информации». В соответствии со статьей 1 данного закона в Российской Федерации не подлежат ограничениям (за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации):

- поиск, получение, производство и распространение массовой информации;

- учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими;

- изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации.

Большой интерес для нас представляют статья 3 (Недопустимость цензуры) и статья 4 (Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации). В соответствии со статьей 3 цензура массовой информации, то есть требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, - не допускается. Также не допускается создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации.

Запрет цензуры был впервые закреплен на законодательном уровне в ст.2 Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации», принятого 12 июня 1990 г. Верховным Советом СССР. Данная статья называлась «Свобода печати». Отметим, что различные проекты данного закона готовились и обсуждались еще с конца 60-х годов. Однако первый официальный текст проекта был сформирован только к середине 80-х годов и, надо сказать, особой демократичностью по отношению к средствам массовой информации не отличался (например, органы печати могли учреждаться только государственными либо общественными организациями и контролировались Главлитом).

В 1988 г. появился законопроект, носивший название инициативного авторского, создателями которого выступили М.А. Федотов, Ю.М. Батурин и В.Л. Ентин. Именно этот проект и лежит в основе Закона о печати от 12 июня 1990 г. Закон о СМИ, пришедший на смену Закону о печати, также основан на инициативном авторском проекте трех указанных цивилистов.

Если вернемся к онтологии слово цензура, то мы можем отметить, что она имеет латинское происхождение - censura. Точного юридического определения термину «цензура» Закон о СМИ не дает. Согласно статье 2 Закона о СМИ цензура массовой информации может выражаться в одном из двух случаев вмешательства в деятельность СМИ:

1) требование согласовывать содержание сообщений и материалов до их распространения;

2) наложение запрета на распространение сообщений и материалов или их отдельных частей.

Иными словами, цензура может быть предварительной либо карательной Мильчин А.Э. Издательский словарь-справочник. - М.: Юристъ. 1998. - С.424. (последующей Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. - М.: ИНФРА-М. 1997. - С.344.). Предварительная цензура проводится на стадии подготовки продукции СМИ к выпуску. Карательная (или последующая) - после выхода продукции СМИ в свет (в эфир) и выражается в воспрепятствовании ее распространению (судебном, административном или уголовном).

Первый вид цензуры - требование о согласовании информации, готовящейся к распространению СМИ, может исходить от должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений.

Коммерческие организации в перечень гипотетических цензоров, приведенный в ст.3, не входят. Это объясняется тем, что целью статьи является пресечение тотального надзора над деятельностью СМИ и журналистов именно со стороны государства. Кроме того, законодатель, видимо, посчитал, что отдельно взятый хозяйствующий субъект не сможет полностью контролировать деятельность даже одного СМИ, т.к. вряд ли сможет подобрать правовые рычаги для этого. Между тем в настоящее время, в период расцвета гигантских корпораций или, скажем, в районах, где вынуждены уживаться единственное на всю округу крупное предприятие и одна местная газета или радиостанция, такой негласный контроль, безусловно, может существовать.

Немаловажно и то, что требования о предварительном согласовании, исходящие от указанных выше органов, организаций и лиц, должны быть адресованы именно редакции СМИ. Порядок согласования сообщений и материалов, существующий внутри каждой редакции, безусловно, цензурой не является. На наш взгляд, не являются также цензурой случаи, когда должностное лицо, требующее предварительного согласования текста сообщения или материала, являлось его автором либо выступало в роли интервьюируемого, поскольку в данном случае речь идет о соблюдении авторских прав данного должностного лица либо его нематериальных благ, таких как честь, достоинство, репутация.

Наложение запрета на распространение сообщений и материалов или их отдельных частей (второй вид цензуры) следует отличать от ареста продукции СМИ, произведенного судом. Объектом цензуры может выступать только сама информация (сообщения и материалы), но не материальные носители, на которых она зафиксирована.

Кроме того, от цензуры следует отличать и приостановление деятельности СМИ судом по иску регистрирующего органа о признании свидетельства о его регистрации недействительным.

Часть 2 статьи 3 Закона о СМИ, как отмечали выше, запрещает создавать организации, учреждения и органы, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации. Запрещено также осуществлять финансирование таких образований. Кроме того, Закон о СМИ не допускает как создание, так и финансирование должностей по осуществлению цензуры.

Несмотря на провозглашаемую статьей 3 Закона о СМИ недопустимость цензуры законодательство все же может предусматривать случаи, когда временное введение цензуры допускается.

Вопросы, связанные с ограничением свободы печати и средств массовой информации определяются Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. №1-ФКЗ «О военном положении»

Так, ст.12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении" (в ред. от 30 июня 2003 г.) в качестве одного из временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, называет «ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов».

До принятия данного Федерального конституционного закона действовал Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. №1253-1 «О чрезвычайном положении» Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - №22. - Ст.773., ст.23 которого содержала схожее положение, однако не предусматривала необходимости указания условий и порядка осуществления цензуры при ее введении в условиях чрезвычайного положения.

Представляет интерес то, что данное ограничение может быть установлено не в каждом случае введения - чрезвычайного положения, а только тогда, когда имели место:

- попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти;

- вооруженный мятеж;

- массовые беспорядки;

- террористические акты;

- блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей;

- подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований;

- межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (п. «а» ст.3 Федерального конституционного закона).

В соответствии со статьей 4 не допускается использование средств массовой информации в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, для осуществления экстремистской деятельности, а также для распространения передач, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости.

Запрещается использование в теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье.

Запрещаются распространение в средствах массовой информации, а также в компьютерных сетях сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, за исключением рекламы наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки II и III в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах», в средствах массовой информации, рассчитанных на медицинских и фармацевтических работников, а также распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами.

Вместе с тем, на наш взгляд, следует обратить внимание на то, что ни в данной статье ни в последующем в рассматриваемом законе не содержится определение понятия «злоупотребление свободой массовой информации». Вместе с тем данная статья приводит перечень случаев, когда такие злоупотребления могут иметь место.

Порядок отнесения сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с положениями Закона РФ от 21 июля 1993 г. №5485-1 «О государственной тайне», Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» и распоряжением Президента РФ от 30 мая 1997 г. «О перечне должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне». Государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст.2 Закона о государственной тайне). Статья 5 данного Закона содержит достаточно обширный перечень сведений, составляющих государственную тайну. Наряду с этим перечнем в Законе также предусмотрен перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию, в том числе сведения:

- о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

- о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

- о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

- о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

- о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;

- о состоянии здоровья высших должностных лиц России;

- о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

К сведениям, составляющим иную специально охраняемую тайну, относится конфиденциальная информация - документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством РФ (ст.2 Закона об информации). Перечнем сведений конфиденциального характера (утвержден Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. №188) к разряду конфиденциальной информации отнесены следующие сведения:

- сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;

- сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства;

- сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (служебная тайна);

- сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и т.д.);

- сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (коммерческая тайна);

- сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.

В соответствии со ст.139 ГК РФ информация может составлять служебную или коммерческую тайну при наличии трех условий:

- данная информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу ее неизвестности третьим лицам;

- к ней нет свободного доступа на законном основании;

- обладатель такой информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.

Несмотря на то, что служебная и коммерческая тайна обладают тремя аналогичными признаками, синонимами они не являются. Служебную тайну составляют служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами (п.3 Перечня сведений конфиденциального характера). Коммерческая же тайна - это информация, связанная именно с коммерческой деятельностью.

Сведения, составляющие медицинскую тайну, определены в ст.61 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, а также в ст.9 Закона РФ от 2 июля 1992 г. №3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании». Публикация таких сведений возможна лишь с согласия лица, к которому данные сведения имеют отношение. Вместе с тем медицинская тайна не запрещает делать фотографии, рассказывать о болезнях, показывать операции, если такие материалы не позволяют идентифицировать личность пациента.

Согласно ст.8 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокатской тайной являются любые сведения, связанные с оказанием адвокатом юридической помощи своему доверителю. Сведения, которые стали известны нотариусу при исполнении служебных обязанностей, а также лицам, работающим в нотариальной конторе, составляют нотариальную тайну и не подлежат разглашению (ст.5 Основ законодательства о нотариате).

В соответствии со ст.139 Семейного кодекса РФ судьи, вынесшее решение об усыновлении ребенка, или должностные лица, осуществляющие госрегистрацию усыновления, а также лица, иным образом осведомленные об усыновлении, обязаны сохранять тайну усыновления ребенка под угрозой привлечения к ответственности.

Журналистская тайна предусмотрена в ст.41 рассматриваемого Закона о СМИ. Банковская тайна предусмотрена в ст.857 ГК РФ, ст.26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. №395-1 «О банках и банковской деятельности». Объект банковской тайны согласно Закону о банках и банковской деятельности составляют сведения об операциях, счетах и вкладах клиентов и корреспондентов. В соответствии с п.1 ст.857 ГК РФ к объектам банковской тайны относятся также сведения о клиенте.

Согласно Федеральному закону от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» гарантируется сохранение в тайне имени лиц, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также лиц, оказывающих этим органам содействие на конфиденциальной основе. Сведения об этих лицах могут быть преданы гласности лишь с их письменного согласия и в случаях, предусмотренных федеральными законами (ч.2 ст.12 названного Закона).

Согласно ст.7, 11 Федерального закона от 2 августа 1995 г. №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» Граждане пожилого возраста и инвалиды имеют право на конфиденциальность информации личного характера, ставшей известной работнику учреждения социального обслуживания при оказании социальных услуг.

Право на тайну переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений предусмотрено в ст.23 Конституции РФ. Кроме того, данное право предусмотрено в п.1 ст.17 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., а также в Федеральных законах от 16 февраля 1995 г. №15-ФЗ «О связи» и от 17 июля 1999 г. №176-ФЗ «О почтовой связи». Вместе с тем законодательством в ряде случаев установлены ограничения этого права. В интересующем нас ракурсе упомянем только ограничение, предусмотренное в Основах законодательства РФ от 7 июля 1993 г. №5341-1 «Об архивном фонде РФ и архивах» Согласно ч.9 ст.20 Основ допускается возможность использования архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан, через 75 лет со времени создания документа, если иное не предусмотрено законом.

Согласно ст.8 Федерального закона от 7 августа 2001 г. №119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» аудиторские организации и индивидуальные аудиторы обязаны хранить тайну об операциях аудируемых лиц и лиц, которым оказывались сопутствующие аудиту услуги. Аудиторские организации и индивидуальные аудиторы обязаны обеспечивать сохранность сведений и документов, получаемых и (или) составляемых ими при осуществлении аудиторской деятельности, и не вправе передавать указанные сведения и документы или их копии третьим лицам либо разглашать их без письменного согласия организаций и (или) индивидуальных предпринимателей, в отношении которых осуществлялся аудит и оказывались сопутствующие аудиту услуги, за исключением случаев, предусмотренных законом. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное регулирование аудиторской деятельности, и иные лица, получившие доступ к сведениям, составляющим аудиторскую тайну обязаны сохранять конфиденциальность в отношении таких сведений.

Таможенные органы, их должностные лица, получившие доступ к информации, не вправе разглашать, использовать в личных целях либо передавать третьим лицам, в том числе государственным органам, информацию, составляющую государственную, коммерческую, банковскую, налоговую или иную охраняемую законом тайну, и другую конфиденциальную информацию, за исключением случаев, установленных Таможенным кодексом и иными федеральными законами (ст.10 Таможенного кодекса от 25 апреля 2003 г.).

Согласно ст.10 Патентного закона РФ запатентованные сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них являются конфиденциальными и не подлежат разглашению лицами, которым они стали известны по службе или иным образом, в том числе и журналистам.

Федеральным законом от 20 июня 2000 г. №90-ФЗ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. №26. Ст.2737 в ст.4 была введена дополнительная ч.3, предусматривающая некоторые ограничения оборота информации о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах. В соответствии со ст.1 Федерального закона от 8 января 1998 г. №3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» наркотические средства - это вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, растения, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ в соответствии с законодательством РФ, международными договорами Российской Федерации, в том числе Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 г. Психотропные вещества - вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, природные материалы, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в России в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ, в том числе Конвенцией о психотропных веществах 1971 г.

Прекурсорами наркотических средств и психотропных веществ называются вещества, часто используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в России в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ, в том числе Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.

Статья 4 Закона о СМИ также запрещает распространение в СМИ и компьютерных сетях информации о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. В СМИ и компьютерных сетях также запрещена пропаганда любых преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров. Исключение составляют только случаи рекламы наркотических средств и психотропных веществ, которые внесены в списки II и III в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах». При этом такая реклама может быть размещена в СМИ, рассчитанных не на широкую аудиторию, а исключительно на медицинских и фармацевтических работников. Перечень видов информации, распространение которой не допускается в соответствии с ч.3 статьи 4 Закона о СМИ, не является исчерпывающим. Законодатель подчеркивает, что информация, на распространение которой налагается запрет другими федеральными законами, также является ограниченной в обращении и не может свободно распространяться.

Некоторые вопросы создания и распространения телевизионных и радиопрограмм были отрегулированы с созданием Государственного фонда телевизионных и радиопрограмм. Постановлением Правительства РФ от 13 декабря 1995 г. №1232 «О Государственном фонде телевизионных и радиопрограмм» был утвержден Устав Государственного фонда телевизионных и радиопрограмм. О необходимости создания данного фонда отмечалось в Указе Президента Российской Федерации от 6 октября 1995 г. №1019 «О совершенствовании телерадиовещания в Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. №41. ст. 3878.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 декабря 1995 г. Государственный фонд телевизионных и радиопрограмм в отношении находящихся в федеральной собственности фондовых материалов осуществляет функции правопреемника прекративших свою деятельность государственных телерадиовещательных организаций в части закрепленных за ними на момент прекращения деятельности в соответствии с Законом Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах» полномочий на произведенные (переданные в эфир) программы, передачи, фонограммы, а также иные аудио- и аудиовизуальные произведения, если иное не установлено соответствующими решениями Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В целях оперативного освещения событий, происходящих в регионах Северного Кавказа, распоряжением Правительства РФ от 1 декабря 1999 года №1538-р, было принято решение об образовании Российского информационного центра (Росинформцентр). Для обеспечения деятельности Росинформцентра было сформировано межведомственная рабочая группа из представителей МВД России, Минобороны России, МИДа России, Минюста России, Миннаца России, МЧС России, ГТК России, ФСБ России, ФСНП России, ФПС России, а также ВГТРК.

Вопросы предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий организациям в сфере электронных средств массовой информации и предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий организациям в сфере печати нашли отражения в Правилах, утвержденных Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 18 июня 2004 г. №12 «Об утверждении Правил предоставления в 2004 году за счет средств федерального бюджета субсидий организациям в сфере электронных средств массовой информации и Правил предоставления в 2004 году за счет средств федерального бюджета субсидий организациям в сфере печати»