Правове регулювання участі прокурора в адміністративному судочинстві щодо захисту прав та свобод громадянина

Актуальність теми. Серед способів правового захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина особливе місце посідає правовий захист з боку незалежного органу - адміністративного суду. Його діяльність покликана гарантувати дотримання прав людини у її відносинах із владними структурами, дозволяє дати належну оцінку діяльності суб'єктів, що мають владні повноваження, у випадку порушення ними чинного законодавства і, тим самим, забезпечити реалізацію принципу відповідальності державної влади за свою діяльність перед людиною.

За таких умов потребує поглибленого дослідження інститут представництва прокурора в адміністративному судовому процесі. Практика застосування норм Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) дозволяє визначити низку протиріч, колізій, що обумовлює потребу вдосконалення механізму судового захисту. У цьому контексті варто зазначити, що поза увагою положень адміністративного процесуального законодавства залишились питання щодо забезпечення трактування понятійного апарату адміністративного процесуального представництва, підстав його виникнення, особливостей здійснення. Недостатнім є правове регулювання відносин з представництва за законом у визначенні ролі органів прокуратури, інших органів державної влади, місцевого самоврядування.

При цьому першочергового значення набувають питання щодо вдосконалення правового регулювання представництва, здійснюваного прокурором, оскільки Конституція України та Закон України "Про прокуратуру" покладають на прокурора обов'язок представляти в першу чергу інтереси найуразливіших верств населення. Крім того, функціонування дієвого механізму захисту прав, свобод, інтересів громадян, нездатних самостійно захищати свої права є одним з критеріїв визнання держави соціально орієнтованою, правовою.

Існуючі роботи з адміністративного права та процесу були присвячені загальним проблемам адміністративного процесу (О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, В.Г. Перепелюк, А.О. Селіванов, М.М.Тищенко та інші), формування адміністративної юстиції в Україні (І.П. Голосніченко, Ю.С. Педько, А.В. Руденко, О.І. Шостенко та інші), у тому числі - і системи адміністративних судів, а також проблемам захисту прав громадян у відносинах з органами виконавчої влади (В.Б. Авер'янов, І.Л. Бородін, В.М. Гарощук, А.Т. Комзюк, Л.В. Кузенко та інші). Питання участі прокурора у захисті прав громадян розглядались, в основному, у контексті здійснення прокурорського нагляду (Ю.М. Грошовий, П.М. Каркач, І.Є. Марочкін, М.О. Маркін, В.Т. Нор, М.В. Косюта, Г.П. Середа, В.В. Шуба та інші). Окремо постають роботи В.С. Стефанюка, який послідовно захищав ідею формування системи адміністративних судів в Україні та запровадження адміністративного судового процесу на засадах змагальності сторін, диспозитивності, рівності прав його учасників перед законом і судом. Певною мірою питання представництва прокурором інтересів громадянина було досліджено в роботах цивільного процесуального права та господарського процесуального права (І.А. Павлуник, М.В. Руденко, Н.Ю. Сакара, С.А. Чванкін, Б.М. Юрков, М.Й. Штефан, С.Я. Фурса та інші). Разом з тим, проблеми вдосконалення статус прокурора в адміністративному судовому процесу ще не набули всебічного та ґрунтовного науково-теоретичного вивчення з конкретними висновками.

Таким чином, недостатність у розробках на теоретичному рівні, наявність прогалин і колізій у чинному законодавстві та, у зв'язку з цим, необхідність проведення комплексного адміністративно-правового дослідження проблеми вдосконалення захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі обумовили вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний дисертантом напрям наукового дослідження належить до пріоритетних у галузі науки адміністративного права. Дисертація виконана як складова загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, зокрема програми “Стратегія розвитку законодавства України” (державний реєстраційний № 0103U007975).

Дослідження виконано на виконання Резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи №1179 (1999) щодо дотримання Україною зобов'язань перед Радою Європи, протоколу №14 до Конвенції (ратифіковано Законом України №3435-IV від 09.02.2006), постанови Верховної Ради України від 28.04.1992р. "Про концепцію судово-правової реформи в Україні".

Мета та основні завдання дисертаційного дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення особливостей здійснення прокурором функції захисту прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі та обґрунтування напрямків розвитку адміністративного процесуального законодавства у цій сфері, а також формулювання відповідних рекомендацій щодо вдосконалення чинного законодавства.

Визначена мета обумовила наступні завдання наукового дослідження:

дослідити світовий досвід захисту прокурором суб'єктивних прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції,

встановити зміст прав, свобод та інтересів громадянина, які є об'єктом захисту прокурором в адміністративному судовому процесі,

визначити місце інституту участі прокурора в адміністративному судовому процесі у міждисциплінарному інституті представництва,

систематизувати правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі,

охарактеризувати особливості адміністративної процесуальної правосуб'єктності прокурора у адміністративному судовому процесі при захисті прав, свобод та законних інтересів громадянина,

здійснити порівняльний аналіз форм захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі та у цивільному й господарському процесах, визначити особливості захисту на кожній стадії адміністративного судового процесу,

визначити напрямки вдосконалення адміністративного процесуального законодавства у частині, що стосується регулювання відносин щодо здійснення прокурором функції представництва та сформулювати відповідні пропозиції щодо змін.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням прокурором захисту прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі.

Предметом дослідження є здійснення функції захисту прокурором прав, свобод та інтересів громадянина при проведенні адміністративного судочинства.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сучасні методи наукового пізнання. Їх застосування ґрунтується на діалектиці, що дозволяє дослідити формування адміністративної процесуальної правосуб'єктності прокурора щодо здійснення ним захисту прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі на підставі аналізу світового досвіду та порівняння його із цивільною процесуальною правосуб'єктністю.

У роботі застосовуються такі методи наукового пізнання: логіко-семантичний - для аналізу та поглиблення понятійного апарату (підрозділи 1.1, 1.2); класифікації та групування - для систематизації правових основ участі прокурора у адміністративному судовому процесі, виділення моделей захисту суб'єктивних прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції (підрозділи 1.2, 1.3); історико-правовий та порівняльно-правовий - для аналізу особливостей формування інституту представництва прокурором прав, свобод, інтересів громадянина та дослідження сучасних форм захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2); на основі методів правового моделювання, компаративного, логіко-семантичного методу та документального аналізу формулювались напрямки вдосконалення адміністративного процесуального законодавства (підрозділи 1.2, 2.2, 2.3).

Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних вчених з теорії держави та права, адміністративного права та процесу. При підготовці дисертації також використовувались теоретичні напрацювання у галузях філософії права, конституційного права, цивільного процесуального права, господарського процесуального права, а також здобутки фахівців-дослідників проблем розвитку судоустрою та прокурорського нагляду. Нормативною основою роботи є Конституція України, КАС України, чинні законодавчі та інші нормативно-правові акти, які регулюють сферу захисту прокурором прав, свобод, інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі. Емпіричну базу дослідження становить судова практика за участю прокурора. Використано також особистий досвід роботи дисертанта на керівних посадах в органах прокуратури України.

Наукова новизна дисертації полягає у тому, що вона є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень, присвячених теоретичним та практичним проблемам вдосконалення захисту прокурором прав, свобод та інтересів громадянина у адміністративному судовому процесі. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

дістала подальшого розвитку систематизація способів захисту суб'єктивних прав, свобод та інтересів громадянина у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції. На підставі аналізу світового досвіду та залежно від ступеню участі прокурора у цьому процесі виділено чотири моделі захисту;

дістало подальшого розвитку положення про структуру міждисциплінарного інституту представництва шляхом визначення місця інституту участі прокурора в адміністративному судовому процесі як його складової, виділено особливості прокурорського представництва;

виходячи з характеру регулювання участі прокурора в адміністративному судовому процесі, виділено три групи правових основ такої участі;

уперше визначено сутність представництва прокурором в адміністративному судовому процесі, виділено три групи правових основ участі;

уперше визначено сутність представництва прокурором в адміністративному судовому процесі інтересів громадянина як правовідносини, що встановлюються і реалізовуються на підставі Конституції України, Закону України "Про прокуратуру", КАС України в рамках яких прокурор вчиняє в адміністративному судочинстві процесуальні дії від імені і для захисту прав, свобод і законних інтересів осіб - громадян України, що через різноманітні обставини не можуть або позбавлені можливості самостійно відстоювати свої особисті цінності від їх порушень (обмежень) рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єктів владних повноважень - органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб;

уперше визначені особливості адміністративної процесуальної правосуб'єктності прокурора у адміністративному судовому процесі при захисті прав, свобод й законних інтересів громадян: а) може виступати тільки як представник, б) здійснює представництво визначених Законом України "Про прокуратуру" категорій громадян, в)відносини між прокурором і громадянином є публічно-правовими, г) прокурор є позивачем у процесуальному розумінні, але не володіє власне правами позивача, однак обсяг його процесуальних можливостей під час участі в розгляді судом справи адміністративної юрисдикції є повним, д) прокурор ініціює розгляд адміністративним судом публічно-правового спору, коли цього вимагає захист громадянина та є можливим на будь-якій стадії адміністративного судового процесу;

на підставі історико-правового аналізу законодавчого визнання державою прав, свобод та інтересів громадян удосконалені поняття "права", "свобода", "інтерес громадянина" у контексті адміністративного судочинства та обґрунтована доцільність їх законодавчого закріплення;

уперше систематизовані процесуальні дії у порядку представництва прокурором у адміністративному суді першої інстанції та визначені особливості адміністративної процесуальної правосуб'єктності прокурора при перегляді судових рішень. У суді першої інстанції прокурор здійснює такі процесуальні дії: 1) підготовка та подання до адміністративного суду адміністративного позову, 2) представництво інтересів громадянина на стадії попереднього судового розгляду адміністративним судом справи, ініційованої прокурором, 3) участь прокурора у розгляді справи за його позовом чи у іншій справі за його ініціативою та у визначеному законом порядку. Особливості адміністративної правосуб'єктності прокурора при перегляді судових рішень наступні: а) наявність права подавати відповідний до законодавчо встановленого процесуальний акт-документ, який є юридичною підставою здійснення кожного провадження, пов'язаного із переглядом судових рішень; б) формальний характер зміни вимог прокурором або відмови від адміністративного позову; в) можливість доповнення апеляційної чи касаційної скарги, окремого подання на ухвалу і постанову суду не лише прокурором, який їх вніс, але й прокурором вищого рівня; г) наявність права знайомитися з матеріалами справи у адміністративному суді у випадку, якщо прокурор не брав участі у справі з метою вирішення питання про наявність підстав для перегляду судового рішення; д) відсутність права приєднатись до апеляційної чи касаційної скарги;

обґрунтована необхідність внесення змін до чинного законодавства з метою вдосконалення правового регулювання процедур здійснення прокурором функції представництва у адміністративному судовому процесі.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки можуть бути використані для подальших досліджень загальнотеоретичних питань, пов'язаних із вдосконаленням правового регулювання інституту представництва органів прокуратури (прокурора) в адміністративному судовому процесі. Висновки, сформульовані у дисертації, можуть застосовуватись у законопроектній роботі, зокрема при розробці нових та вдосконаленні чинних нормативних актів, що регламентують відносини, пов'язані із здійсненням прокурором функції представництва. Матеріали дисертаційного дослідження також можуть використовуватись у навчальному процесі , а саме - при викладанні такої дисципліни як "Адміністративний процес".

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження були апробовані дисертантом на Всеукраїнській науково-практичній конференції молодих учених “Актуальні проблеми формування правової держави в Україні” (27 грудня 2000р м. Харків); на міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми застосування цивільного процесуального кодексу та кодексу адміністративного судочинства України” (25-26 січня 2007 р. м. Харків).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладені у трьох публікаціях, надрукованих у провідних фахових наукових виданнях ВАК України та у двох наукових тезах збірників конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, що включають шість підрозділів, висновків після кожного розділу й наприкінці дисертації та списку використаних джерел (всього 187 найменувань). Загальний обсяг тексту дисертації становить 179 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі дається загальна характеристика роботи, обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета та основні завдання, об'єкт і предмет, методологічна основа, розкривається наукова новизна, формулюються теоретичне і практичне значення основних положень дисертації, ступінь їх апробації.

Розділ перший "Теоретико-правові проблеми захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі" складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню сутності прав, свобод та інтересів громадянина, які є об'єктом захисту прокурором у адміністративному судочинстві, місця прокурора у адміністративному судовому процесі та правових основ його участі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина в сфері публічних правовідносин.

У підрозділі 1.1. "Права, свободи та інтереси громадянина як об'єкт захисту прокурором в адміністративному судочинстві" здійснюється конкретизація прав, свобод та інтересів громадянина з адміністративної юстиції як інституту судового захисту прав та свобод людини від "вільного розсуду" влади, з'ясовується обсяг прав, свобод громадян, які захищаються органами правосуддя.

Обсяг прав і свобод людини, що захищався органами правосуддя (адміністративної юстиції), розширювався поряд із тим, як в процесі історичного розвитку держава законодавчо визнавала їх нові види. Історично першими державою були гарантовані громадянські і політичні права людини (liberte). За суттю ці права фактично є свободами - гарантують людині захист від зловживань (неправильного застосування) публічної влади. До другого покоління прав та свобод належить група соціально-економічних і культурних прав (egalite). Третім поколінням є група колективних (солідарних) прав і свобод людини (fraternite). Четвертим - права людини в інформаційному суспільстві (комунікаційні права).

Застосоване в КАС України для позначення об'єкту забезпечення адміністративним судочинством словосполучення "права і свободи особи" є збірним. Воно означає комплекс (систему) визначених національним публічним законодавством (конституційними, адміністративно-правовими, нормами муніципального права) прав і свобод (можливостей) особи; складається з двох самостійних об'єктів звернення за захистом до адміністративного правосуддя - системи законодавчо гарантованих публічних прав та системи свобод. Охороні адміністративними судами в України підлягають дозволені правом можливості людини й громадянина, по-перше, реалізація яких відбувається за сприяння з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб (соціально-економічні, особисті, культурні, екологічні, інформаційні права), і, по-друге, ті, здійснення яких потребує відсутності втручання носіїв владних повноважень в індивідуальну сферу правозастосування (політичні, громадські свободи).

Інтересом громадянина визначено його прагнення до користування благом з метою задоволення індивідуальних потреб, які не суперечать чинному законодавству, суспільним та загально правовим засадам, і реалізація яких відбувається у сфері здійснення державної влади і місцевого самоврядування. Про інтерес як об'єкт забезпечення адміністративним судочинством слід говорити як про "охоронюваний законом інтерес", що означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції та законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий юридичний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

У підрозділі 1.2 "Прокурор як суб'єкт адміністративного судового процесу" визначається місце прокурора у адміністративному судовому процесі на підставі порівняльного аналізу процесуального статусу прокурора у судовому процесі країн із різним ступенем розвиненості демократії.

Порівняльне правознавство свідчить, що прокурор виступає суб'єктом адміністративного судового процесу не тільки в Україні, а й ряді інших країн, що належать як до континентальної, так і до загальної системи права. Залежно від ступеню розвиненості демократії, сталості традицій правового захисту місце інституту участі прокурора у процесі здійснення захисту прав, свобод та інтересів громадян зазнає суттєвих змін. Завдання участі прокурора в адміністративному судочинстві в країнах з розвитою демократією є більш вузькими, ніж в Україні, і зводяться головним чином до забезпечення ним в адміністративних судах інтересів держави, інших публічних інтересів (наприклад, законності в державному управлінні, рішень органів адміністративної юстиції тощо). Представництво прокуратурою інтересів громадян в адміністративній юстиції в західних країнах, як правило, не здійснюється. Це обумовлюється, по-перше, домінуванням концепції автономності приватних прав, в тому числі й в процесуальній сфері, а, по-друге, організаційною належністю прокуратури до системи органів виконавчої влади, що за логікою виключає її діяльність на противагу апарату управління. На відміну від країн із розвиненою демократією, у авторитарних країнах прокурор має широкі наглядові повноваження, а також дискреційні повноваження вступати у судовий процес.

Інститут участі прокурора в адміністративному судовому процесі в Україні визнано складовим міждисциплінарного інституту представництва. За змістом положень КАС України захист прокурором в адміністративному судочинстві прав і законних інтересів держави й обмеженої категорії нездатних самостійно приймати участь у розгляді судами адміністративних справ громадян, виступає різновидом законного представництва, здійснюваного органами та особами, яким законом надано право захищати в адміністративних судах "чужі" права та свободи, прокурорським адміністративно-процесуальним представництвом. В адміністративному судовому процесі прокурор має бути визнаний такою особою, яка бере участь у справі, що має суспільний, державний, тобто лише процесуальний інтерес в її вирішенні адміністративним судом відповідно та на підставі закону.

У підрозділі 1.3. "Правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадянина в сфері публічних правовідносин" систематизується вітчизняне законодавство, норми якого регулюють відносини щодо участі прокурора у адміністративному судовому процесі.

Матеріально-правовою основою участі прокурора в адміністративному судочинства є матеріальні за природою норми статті 121 Конституції України, ст. ст.34-43 Закону України "Про прокуратуру" та ст.ст.60,61 КАС України, що визначають питання повноважень, підстав та форм для такої прокурорської діяльності. Норми щодо компетенції та завдань органів прокуратури України у сфері адміністративного судового процесу отримали механізм реалізації в процесуально-правових за характером положеннях КАС України. Зокрема Розділів III-V, якими встановлено порядок розгляду адміністративними судами справ про оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень, здійснення учасниками адміністративного судового розгляду своїх процесуальних прав і обов'язків. Діяльність прокуратури щодо застосування матеріальних та процесуальних правових основ для представництва в адміністративному судовому процесі інтересів громадянина організовується відповідними спеціальними відомчими актами Генеральної прокуратури України як вищого в системі органів прокуратури України органу. Ці акти мають виключно внутрішній характер.

Прокурор під час представництва інтересів в адміністративному суді громадянина, нездатного самостійно захистити свої права чи реалізувати повноваження, як учасник розгляду справи, з позицій розпорядження матеріальними позовними вимогами є певною мірою обмеженим законодавцем в цілому. Він є позивачем у процесуальному розумінні, не володіє власне правами позивача. Разом з тим, обсяг процесуальних можливостей прокурора під час його участі в розгляді судом справи адміністративної юрисдикції є повним. Будучи представником інтересів громадянина чи держави, він наділений такими ж процесуальними правами, як і інші особи, що беруть участь у розгляді справи. Прокурор ініціює розгляд адміністративним судом публічно-правового спору, коли цього вимагає захист громадянина, нездатного самостійно це робити чи реалізовувати процесуальні повноваження, шляхом подання адміністративного позову. Представництво прокурором інтересів незахищеного громадянина можливе на будь-якій стадії адміністративного судового процесу. Це означає, що прокурор може не лише подати адміністративній позов, але й вступити у вже призначену до розгляду чи таку, що розглядається адміністративним судом, справу адміністративної юрисдикції.

Розділ другий "Форми захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі" містить три підрозділи, в яких здійснюється аналіз кожної форми захисту - у адміністративному суді першої інстанції, при перегляді судових рішень, а також визначаються шляхи вдосконалення захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі.

У підрозділі 2.1. "Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції" систематизовані відповідні процесуальні дії, здійснювані прокурором на захист прав, свобод та законних інтересів громадянина.

Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції є складною за змістом та формами процесуальною діяльністю, яка включає вчинення трьох комплексів процесуальних дій: підготовка та подання адміністративного позову, представництво на стадії попереднього судового розгляду, участь у розгляді справи.

Прокурорська робота з подання адміністративного позову до суду в інтересах громадянина умовно може бути поділена на два етапи: спочатку готується позовна заява, виконуються усі вимоги процесуального законодавства щодо її змісту та форми, збираються необхідні для підтвердження позовних вимог докази, а потім настає стадія безпосереднього подання позовної заяви до суду, згідно з існуючими правилами територіальної та предметної підсудності. При цьому прокурор слідкує за тим, як подані матеріали розглядаються адміністративним судом, чи не залишаються ним без руху, а також чи в установлений законом термін порушується провадження у справі, призначається день і час проведення попереднього засідання в ній. Особливістю позовних заяв, які подаються прокурором до адміністративного суду в інтересах захисту прав громадянина, є те, що в них, на відміну від звернень інших повноважних ініціаторів судового процесу (мається на увазі позивачів в матеріальному розумінні), має міститися також обґрунтування обставин - чому відповідний громадянин сам не може звернутися до адміністративного суду. При цьому до позовної заяви приєднуються відповідні письмові докази.

Вирішуючи питання територіальної підсудності при поданні адміністративного позову в інтересах громадянина, прокурор має керуватись положеннями ч.2. ст. 19 КАС України, згідно яких вирішення питань правомірності актів управління індивідуальної дії, а також дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, належить до компетенції адміністративного суду за місцем знаходження (проживання) позивача, тобто громадянина. Закон наділяє прокурора правом оскаржити до вищестоящої судової інстанції рішення місцевого або окружного адміністративного суду про залишення його позовної заяви без руху або про її повернення.

На стадії попереднього судового засідання прокурор має підготувати в разі потреби клопотання про витребування додаткових доказів у справі, якщо він може самостійно їх одержати, про виклик свідків, проведення судової експертизи тощо. Якщо прокурор встановить, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам чи інтересам особи, яку представляє, він має заявити клопотання про забезпечення позову.

При організації підготовки до судового засідання діяльність прокурора має включати: 1) ознайомлення з матеріалами адміністративної справи, 2) пошук та вивчення всіх законодавчих норм з предмету спору, 3) аналіз відповідної судової практики, 4) вивчення методичної літератури щодо процедур судового розгляду, 5) підготовка приблизного переліку запитань в ході судового засідання, 6) перевірка існування перешкод для розгляду адміністративної справи і, у випадку необхідності, підготовка заяви про відвід судді (суддів), секретаря судового засідання.

Прокурор з урахуванням його процесуальної правосуб'єктності бере участь у судовому засіданні суду першої інстанції на усіх його етапах: 1) відкриття засідання та оголошення справи, 2) перевірка явки осіб, які беруть участь у справі, 3) роз'яснення перекладачеві його прав та обов'язків, приведення до присяги, 4) оголошення складу суду і роз'яснення права відводу, 5) роз'яснення судом учасникам розгляду справи їх прав та обов'язків, 6) розгляд клопотань та заяв осіб, які беруть участь у справі, 7) розгляд адміністративної справи по суті, 8) судові дебати, 9) закінчення розгляду справи та прийняття рішення по ній.

У підрозділі 2.2. "Захист прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина при перегляді судових рішень адміністративними судами" на підставі визначення сутності кожного виду провадження, пов'язаного із переглядом судових рішень, а також аналізу відповідних повноважень прокурора, визначені особливості його процесуальної правосуб'єктності при перегляді судових рішень.

Сутність апеляції полягає в новому (повторному) розгляді і вирішенні справи судом апеляційної інстанції. Водночас апеляційне провадження створює умови щодо однакового застосування судами законів при вирішенні адміністративних справ шляхом виправлення помилок судів першої інстанції, забезпечення правильного застосування норм чинного законодавства і, тим самим, попереджає помилкове застосування норм права судами першої інстанції, а також порушень громадянами, організаціями, посадовими і службовими особами. Касаційне провадження створює додаткові умови однакового застосування законодавства судами першої та апеляційної інстанції. Його суть полягає у перевірці законності рішень і ухвал суду першої інстанції, їх відповідність нормам матеріального і процесуального права, що були предметом апеляційного розгляду, а також рішень і ухвал суду апеляційної інстанції з метою захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, публічних інтересів.

Перегляд судових рішень за винятковими обставинами є різновидом касаційного провадження. Його зміст полягає у перевірці законності рішень і ухвал суду касаційної інстанції, їх відповідності нормам матеріального і процесуального права, що були предметом касаційного розгляду, а також судових рішень, визнаних міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, такими, що порушують міжнародні зобов'язання України з метою захисту прав і свобод громадян, інтересів юридичних осіб, публічних інтересів. Перегляд у зв'язку з ново виявленими обставинами гарантує введення у сферу судового розгляду обставин, що не були його предметом з незалежних від суду та осіб, які брали участь у справі, причин, для встановлення можливого впливу на наслідки розгляду справи і скасування судових рішень, що не відповідають об'єктивній істині, правам та обов'язкам сторін. Він є самостійним видом перевірки законності і обґрунтованості судових рішень, оскільки має відмінні від касаційного провадження підстави, порядок здійснення, компетенцію суду, процесуальне становище осіб, які беруть участь у справі.

Прокурор може здійснювати представництво в адміністративному судовому процесі як з початку кожного провадження, пов'язаного із переглядом судових рішень, так і на будь-якій його стадії. Прокурор може брати участь у процесі у зв'язку із письмовими чи усними зверненнями громадян, повідомленнями державних органів, громадських організацій, публікацій у засобах масової інформації та інше. При цьому, якщо він не брав участі у справі, з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги, скарги за винятковими обставинами, заяви про перегляд рішення за ново виявленими обставинами, має право знайомитися з матеріалами справи у адміністративному суді (ч.4 ст. 61 КАСУ).

Порівняння процесуальних повноважень прокурора при перегляді судових рішень у цивільному, господарському та адміністративному процесах свідчить про їх незначні відмінності. Правосуб'єктність прокурора при перегляді судових рішень стосується як його компетенції щодо усіх стадій адміністративного судового процесу, а також наявності певних особливостей відповідно до окремої стадії перегляду. Аналіз правозастосовної практики прокурора в адміністративних справах свідчить про потребу розмежування компетенції адміністративних судів із іншими судами - господарськими, судами загальної юрисдикції при розгляді цивільних справ та закріплення відповідних норм у чинному законодавстві.

У підрозділі 2.3. "Шляхи вдосконалення захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі" доведено, що практику здійснення прокурором функції представництва в адміністративних судах ще не можна назвати ефективною. Зокрема, за даними прокуратури Харківської області станом на 20 січня 2007 року від громадян було отримано лише 11 заяв про захист їх прав та інтересів в адміністративному судовому процесі. Це пов'язано з декількома чинниками: 1) низькою обізнаністю громадян не лише щодо спроможності прокуратури здійснювати представництво в адміністративних судах, але й з існуванням самої системи адміністративних судів; 2) правовим нігілізмом, відсутністю довіри до прокуратури як до органу, який може і повинен здійснювати результативний захист; 3) необхідністю вдосконалення процесуальних повноважень прокурора, визначених КАС України. Напрямками вдосконалення визначені: а) конкретизація окремих загальних положень КАС України та доповнення їх переліку; б) визначення положень щодо приводів здійснення прокурором представництва, а також встановлення переліку категорій громадян, інтереси яких представляє прокурор; в) забезпечення чіткості і однозначності регулювання процедур здійснення представництва у адміністративному судовому процесі.

У Висновках викладені загальні теоретичні підсумки та практичні пропозиції, здобуті в процесі дослідження проблем вдосконалення процесуального порядку захисту прокурором прав, свобод та законних інтересів громадянина в адміністративному судовому процесі.

Основу прав і свобод, що захищаються прокурором в адміністративному судовому процесі, становлять конституційні, тобто визначені Конституцією (Основним Законом України) права та свободи людини і громадянина, реалізація яких відбувається у публічно-владній сфері. Вони деталізуються адміністративно-правовими нормами та нормами права місцевого самоврядування (муніципального права). Під застосованим у ч. 1 ст. 60 та ч. 1 ст. 61 КАС України для позначення окремого об'єкту забезпечення прокурором в адміністративному судовому процесі поняттям "інтерес" необхідно розуміти прагнення громадянина до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, що не опосередковано суб'єктивними правами чи свободами, простий легітимний дозвіл на задоволення індивідуальних потреб, що не суперечать Конституції та законам України, суспільним засадам, принципам справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам, реалізація яких відбувається у публічно-владній сфері, сфері здійснення державної влади і місцевого самоврядування в Україні.

Аналіз світового досвіду участі прокурора у захисті суб'єктивних прав, свобод та інтересів у публічно-владній сфері у органах адміністративної юстиції дозволив визначити, що наразі склалося чотири моделі захисту, які виділені залежно від ступеню розвиненості демократичних інститутів держави. Перша пов'язана із здійсненням представництва адвокатурою інтересів громадян у суді. Прокуратура при цьому або взагалі відсутня, або здійснює функції лише кримінальної направленості (Великобританія, Італія). Другу модель утворюють країни, в яких демократія знаходиться на високому ступені розвитку, де прокуратура виступає учасником адміністративного судового процесу з тим, щоб захищати в ньому передусім державні та інші публічні інтереси, інтереси законності. Суб'єктивні права громадян захищає адвокатура. Держава гарантує малозабезпеченим громадянам безоплатну правову допомогу (США, ФРН, Франція, Польща та ін.). Третя модель запроваджена в країнах, які знаходяться на перехідному етапі побудови громадянського суспільства, формування розвиненої економічної системи. Прокурор виступає учасником адміністративного судочинства, забезпечуючи як інтереси держави, так і приватних осіб, нездатних самостійно захищати свої права, свободи від порушень суб'єктами владних повноважень (пенсіонерів, соціально незабезпечених, недієздатних, хворих, малолітніх тощо) (Російська Федерація, Угорщина, Молдова, Україна, Бразилія та ін.). Четверта модель функцій прокуратури в адміністративному процесі виявляється в країнах, в яких й дотепер відсутній політичний плюралізм, функціонує авторитарна держава. Прокуратура здійснює суцільній нагляд за законністю, в тому числі за діяльністю органів правосуддя, уповноважується подавати позови й вступати в будь-який судовий процес, виходячи із суб'єктивної думки щодо необхідності захисту в ньому інтересів держави чи будь-якої особи (Таджикистан, Туркменістан, Білорусь, Китайська Народна Республіка, Куба, В'єтнам).

Прокурорське представництво як різновид законного представництва, здійснюваного органами та особами, яким законом надано право захищати в адміністративних судах "чужі" права та свободи, має такі особливості: а) здійснюється на підставі Конституції України, б) прокуратура завжди виступає на захист законності і не має приватного інтересу.

Правові основи участі прокурора в адміністративному судовому процесі з метою захисту прав, свобод та законних інтересів громадян у сфері публічно-правових відносин за характером регулювання такої участі можуть бути поділені на три групи: матеріальні, процесуальні, організаційні.

Представництво прокурором інтересів громадянина в адміністративному суді першої інстанції є складною за змістом та формами процесуальною діяльністю, яка включає вчинення трьох комплексів процесуальних дій: підготовка та подання адміністративного позову, представництво на стадії попереднього судового розгляду, участь у розгляді справи.

Правосуб'єктність прокурора при перегляді судових рішень стосується як його компетенції щодо усіх стадій адміністративного судового процесу, так і наявності певних особливостей. Загальна правосуб'єктність прокурора стосується: а) здійснення функції представництва, у зв'язку з чим прокурор не має права заявляти самостійні вимоги, але має право на вчинення від імені особи, яку він представляє, усіх процесуальних дій, які може вчинити ця особа; б) прокурор може вступити у справу на будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів до усунення порушень закону, хоч би від кого вони виходили; в) подання відповідних процесуальних актів-документів, які є юридичною підставою щодо захисту прокурором прав і свобод громадян, повинно здійснюватись у порядку та на умовах, визначених нормами КАС України. Особливості процесуальної правосуб'єктності прокурора при перегляді судових рішень ґрунтуються на сутності кожного з відповідних проваджень: апеляційного, касаційного проваджень, проваджень за винятковими та ново виявленими обставинами.

З метою вдосконалення адміністративної процесуальної правосуб'єктності прокурора в адміністративному судовому процесу обґрунтована необхідність внесення змін до чинного законодавства за такими напрямками:

Конкретизація окремих загальних положень КАС України шляхом уточнення дефініції "суб'єкт владних повноважень", положення про юрисдикцію адміністративних судів, заміни терміну "публічна служба" на "державна служба, служба в органі влади Автономної Республіки Крим чи служба в органі місцевого самоврядування", уведення нових дефініцій "права громадян", "свободи громадян", "інтереси громадян";

Визначення положень щодо приводів здійснення прокурором представництва, а також встановлення переліку категорій громадян, інтереси яких представляє прокурор. Так, доцільно доповнити ст. 60 КАС України частиною третьою такого змісту:

"3. Приводами здійснення прокурором в суді представництва інтересів громадянина або держави є:

звернення до прокуратури громадянина на захист прав, свобод та інтересів,

звернення до прокуратури державного органу щодо наявності порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою,

повідомлення в засобах масової інформації щодо порушення прав, свобод та інтересів громадян, інтересів держави,

безпосереднє виявляння прокурором порушеного права, свободи чи інтересу громадянина або інтересу держави".

При цьому частина третя цієї статті стає частиною четвертою:

забезпечення чіткості і однозначності регулювання процедур здійснення представництва у адміністративному судовому процесі шляхом конкретизації процесуальних форм представництва прокурора при перегляді судових рішень, закріплення в КАС України неможливості закінчення справи примиренням у випадку, якщо прокурор виступає на захист інтересів держави, уточнення положення щодо права прокурора здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу.

Пропонується нова редакція ч. 2 ст. 60 КАС України, якою встановлено межі процесуальної правосуб'єктності прокурора: "2. Прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво при здійсненні будь-яких дій чи процедур у межах адміністративного процесу. Прокурор здійснює в суді представництво малолітніх осіб віком до чотирнадцяти років та неповнолітніх осіб віком від чотирнадцяти до вісімнадцяти років, які позбавлені батьківської опіки та дітей-сиріт, недієздатних фізичних осіб, непрацездатних фізичних осіб, фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена, осіб похилого віку. Прокурор здійснює представництво невизначеного кола осіб з метою захисту виборчих, екологічних, соціальних, національних, споживчих та інших солідарних прав та інтересів громадян".