Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«ОРЕНБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Юридический факультет

Кафедра теории государства и права и конституционного права

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Административное право»

Защита прав граждан в Российской Федерации

Руководитель работы канд. юрид. наук, доцент

Бикситова Ж.А.

Исполнитель

студент гр.13 Юр (б)-1

Гагал Е.А.

Оренбург 2014

Содержание

Введение

1. Право гражданина на защиту от неправомерных действий (решений) и бездействия государственной и муниципальной администрации

2. Способы защиты прав граждан

3. Право граждан на обращения в органы государства и муниципальных образований

4. Производство по административным жалобам граждан

Заключение

Список использованных источников

Введение

Необходимым условием нормального развития и функционирования любого демократического правового государства является неуклонное исполнение законов, дальнейшее укрепление гарантий прав и свобод граждан, охрана этих прав от различных нарушений.

Одной из важнейших задач федеративного государства является обеспечение единых стандартов осуществления и защиты, прав человека во всех субъектах Федерации. Для России эта проблема особенно актуальна в силу значительных территориальных масштабов страны, разнообразия социально- политических, экономических и национальных особенностей регионов, плюрализма исторических, религиозных и культурных традиций населения.

Сегодня высокоразвитые страны и народы, мировое сообщество рассматривают права человека и их защиту в качестве универсального идеала, основы прогрессивного развития и процветания, фактора устойчивости и стабильности. Весь современный мир движется по этому магистральному пути.

Актуальность изучения данной темы определяется тем, что в современном демократическом государстве права человека представляют собой важнейший политико-юридический и социальный институт, выступающий мерилом достижений общества, его «визитной карточкой». Более чем полувековой опыт движения человечества по этому пути доказал, что без обеспечения и защиты прав и свобод человека невозможны достижение демократии, построение правового государства и социально-экономическое процветание.

Нормы административного права создают определенный порядок государственного управления, в том числе в сфере гарантирования прав и свобод граждан.

Конечно, институт защиты прав граждан нуждается в модернизации, совершенствовании механизма реализации обращений, учете новых реалий, но, тем не менее, он на протяжении многих лет сложился, функционирует и служит эффективным средством демократизации общества, формирования правового государства, широким каналом участия граждан в управлении делами государства.

Объектом данной работы являются общественные отношения, складывающиеся в сфере механизма и практического осуществления защиты прав человека в целом.

Цель нашей курсовой работы: проанализировать механизм государственной защиты прав граждан в Российской Федерации и дать соответствующую оценку.

Для выполнения названной цели были поставлены следующие задачи:

1. Рассмотреть право гражданина на защиту от неправомерных действий (решений) и бездействия государственной и муниципальной администрации.

2. Охарактеризовать способы защиты прав граждан.

3. Рассмотреть право граждан на обращения в органы государства и муниципальных образований

4. Изучить производство по административным жалобам граждан.

Работа состоит из введения, четырех глав основной части, заключения, списка использованных источников.

право защита гражданин

1. Право гражданина на защиту от неправомерных действий (решений) и бездействия государственной и муниципальной администрации

Административному праву принадлежит важная роль в защите граждан от неправильных действий государственной, муниципальной и частной администрации, но для того, чтобы субъективные права граждан не были формальны, требуется создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан. Это также и необходимое условие становления правового государства.

Основной закон страны не выделил право на защиту в качестве самостоятельного субъективного права. Думается, это объясняется тем, что традиционно в науке право на защиту рассматривается в качестве правомочия любого субъективного права, т.к. субъективное право по своему содержанию представляет собой совокупность ряда возможностей, в частности: возможность для управомоченного лица реализовать право своими собственными действиями; возможность требовать определенного поведения от обязанного лица; возможность обратиться к компетентным государственным или иным органам с требованием защиты нарушенного или оспариваемого права. 1 Следует также отметить, что в настоящее время право на защиту можно рассматривать и в качестве самостоятельного конституционного права каждой личности. Такой вывод вытекает из анализа статей Конституции. Несмотря на то, что право на защиту прямо не закреплено в Конституции Российской Федерации, оно выводится из ее содержания путем доктринального толкования ст. 2, 18, 21, 24, 30, 33, 37, 45, 46, 48, 53, 61 и др. Статьи 25.3 и 25.4 Кодекса об административных правонарушениях называют субъекты, осуществляющие защиту прав и законных интересов. Можно согласиться с мнением авторов, которые считают, что право на защиту - конституционное право граждан. Оно служит интересам личности, выступая в качестве одной из гарантий ее законных прав и свобод.

Комплекс прав граждан на защиту обеспечивает правомерные активные действия граждан по сохранению и защите своих прав интересов в отношениях с органами публичной администрации и их должностными лицами. Конституцией РФ закреплено право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.2

Важным механизмом защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти является обжалование в суд действий и решений государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" был принят 27 апреля 1993 г. Этот закон расширил пределы судебного контроля, предусмотрев возможность обжалования нормативных актов, а также действий государственных органов и должностных лиц.

В соответствии с этим законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. При этом гражданину предоставлено право самому решать вопрос о направлении жалобы в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган, причем подача жалобы в суд не обусловлена обязательным предварительным рассмотрением этой жалобы по линии административной. За гражданином закреплено право выбора суда либо по своему месту жительства, либо по месту нахождения органа, должностного лица, действия которого обжалуются.

Преимущества судебного порядка рассмотрения состоят в том, что судебному рассмотрению свойственны независимость, объективность, гласность, публичность, профессионализм, высокий авторитет принятого решения. Отсюда эффективность защиты прав граждан, реальность их восстановления. Прокуратура Российской Федерации призвана охранять права и законные интересы личности. В этих целях прокурор опротестовывает незаконные правовые акты государственных органов, нарушающие права личности, активно участвует в охране прав в гражданском судопроизводстве, привлекает виновных в нарушении прав к юридической ответственности.3

Должность Уполномоченного по правам человека в РФ учреждена в соответствии с Конституцией РФ (ст. 103) в целях обеспечения гарантий государственной защиты; прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностнымилицами.

Деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан. При осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Главный правозащитник России принимает и рассматривает жалобы граждан на решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, посягающих на права и свободы граждан.

2. Способы защиты прав граждан

Защита прав граждан - это тот правовой инструмент, активное использование которого сегодня не только целесообразно, но и необходимо. Это обусловлено тем, что права граждан по-прежнему нарушаются, уровень правовой культуры недостаточно высок, а доверие к органам государственной власти оставляет желать большего. Все вышеперечисленные обстоятельства предопределяют особую значимость защиты прав на современном этапе, в условиях продолжающихся государственно-правовых преобразований. В соответствии со ст. 2 Конституции Российской Федерации защита прав граждан является основной конституционной обязанностью государства.

Иногда категорию «защита прав» рассматривают в двух смыслах: материально-правовом и процессуально-правовом. В первом случае защита права есть «фактическое восстановление нарушенного права или законного интереса либо предотвращение угрозы нарушения». Во втором - защита права понимается как «правомерная деятельность управомоченных субъектов (при добровольном удовлетворении - обязанных субъектов), в том числе и государственных органов, по применению способов защиты, осуществляемая в случае, когда имеются препятствия в осуществлении субъективного права (нарушено субъективное право и (или) законный интерес правообладателя, либо создана угроза их нарушения), реализуемая в определенных формах».4

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности:

1) от преступлений, деликтов и иных неправомерных действий других граждан;

2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти.

Основными средствами защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности и других аномалий в деятельности должностных лиц, органов и иных обладателей властных полномочий являются:

1) создание организационно-правового механизма и повседневная работа уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшей задачей которых является защита правопорядка;

2) существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты: созданные специально для этой цели (адвокатура); для которых такая деятельность является основной (профсоюзы); а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т. д.);

3) активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права. Учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм, здесь можно выделить и процессуальную защиту. Уголовно-процессуальное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявленного обвинения, применяемых к нему принудительных мер.

Основным средством охраны и защиты прав и свобод, непосредственно предоставленных лицу в большинстве отраслей права, является субъективное право на обращение управомоченного лица в юрисдикционный орган с жалобой (запросом, ходатайством, иском, заявлением) для защиты нарушенных прав и свобод. Отметим, что юридическим средствам охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина независимо от их отраслевой принадлежности, присущи как общие, так и отличительные свойства, которые позволяют отделить данные средства от других элементов правовой системы и механизма правовой защиты в целом.5 Такими свойствами являются:

- средства охраны и защиты выражают собой юридические способы (меры) защиты и обеспечения интересов субъектов права;

- сочетаясь определенным образом, они выступают основными

«работающими частями» действия права, правового регулирования, правовых режимов, механизма правовой защиты;

- предназначены для охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, складывающихся во всех сферах жизнедеятельности общества (политической, экономической, социальной и т.д.).

- имеют юридическую силу и поддерживаются государством.6 Конституционные средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в свою очередь так же обладают рядом специальных признаков:

- они применяются тогда, когда средства охраны и защиты других отраслей права уже исчерпаны, однако при этом нарушенное право не восстановлено;

- предназначены для устранения актов законодательных и иных органов, препятствующих (или могущих препятствовать) нормальной реализации его конституционных прав и свобод;

- нормы, устанавливающие основания применения конституционных средств охраны и защиты, обращены не к лицам, в отношении которых они применяются, а к органам и должностным лицам, их осуществляющим. Именно эти органы и должностные лица, а не граждане определяют наличие необходимых условий правомерности применения таких средств, время и порядок их осуществления.

Своевременность защиты предполагает использование необходимых правозащитных механизмов таким образом, чтобы разрыв во времени между нарушением субъективного права и принятыми мерами был минимальным. Подчеркивая значимость своевременной защиты, Конституционный Суд Российской Федерации указывал законодателю на необходимость создания надлежащих, в том числе процессуальных, механизмов, которые позволяли бы гражданам, чьи права и свободы оказались нарушенными, добиваться их реальной защиты, используя все, не запрещенные законом, способы.7

Все действия по защите должны быть соразмерными. Соразмерность предполагает использование таких способов защиты, которые являются адекватными правонарушению. Например, защищая свою жизнь или жизнь и здоровье своих близких, при отражении нападения нужно учитывать положения ст. 37 Уголовного кодекса Российской Федерации, определяющие степень допустимости вреда, который может причинить защищающийся от общественно опасного посягательства. Поэтому соразмерность предполагает использование в каждом конкретном случае нарушений прав граждан соответствующего способа восстановления или компенсации, учитывающего их специфику. Это необходимо также для того, чтобы обеспечить баланс прав и законных интересов всех участников конкретных правоотношений.

В реальной жизни все названные способы тесно связаны, чаще всего используются одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона, отказ выполнить незаконное распоряжение должностного лица, занятие по своему усмотрению свободной смежной комнаты, неявка на работу по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.), либо обращается за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность.

Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с органами публичной администрации намного чаще, чем с иными государственными и муниципальными органами. Администрация принимает, призывает, назначает, выделяет, выдает, изымает и повседневно реализует многие иные властные полномочия. Публичная администрация нарушает права граждан во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти(суды, органы прокуратуры и др.), вместе взятые. Поэтому защита прав и законных интересов граждан от неправильных деяний власти -- это прежде всего защита от неправильных дея- ний государственной и муниципальной администрации. А для изучающих административное право это особенно важно, потому что несудебные формы защиты прав граждан от таких деяний в основном регулируются административным правом. В 90-х гг. XX в. в России серьезно обновился и расширился массив правовых норм, регламентирующих право граждан вооб- ще и особенно их право на защиту. Во-первых, значительно расширились возможности для судебной защиты. Во-вторых, увеличились возможности для реализации иных прав на защиту. Например, закрепление права на ношение оружия, на частную детективную и охранную деятельность позволяет шире использовать право на необходимую оборону. Возникновение обществ защиты прав потребителей, солдатских матерей, налогоплательщиков, развитие системы общественных правоохранительных организаций, появление независимых средств массовой информации создает гражданам более благо- приятные возможности для обращения за юридической помощью в негосударственные организации. В-третьих, создана новая государственная организационно- правовая форма защиты граждан-Уполномоченный по пра- вам человека в Российской Федерации и в ряде субъектов РФ. В-четвертых, в Российской Федерации вступила в силу Конвенция о защите прав человека и основных свобод. В соответствии с нею любое лицо, группа частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушений, вправе обратиться с жалобами в Европейский Суд по правам человека. Он может принять дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. В-пятых, в ст. 30, 31, 33, 37 Конституции РФ закреплены и в настоящее время широко используются коллективные формы защиты прав.

Высоко оценивая все сделанное, следует сказать, что, к сожалению, реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохранительных органов и негосударственных организаций.8 Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, ослабление государственной власти по ряду объективных и субъективных причин значительно снизили реальную защищенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают суды, а милиция, иные органы публичной исполнительной власти часто не при- нимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан, предстоит сделать еще очень многое.

3. Право граждан на обращения в органы государства и муниципальных образований

Впервые право граждан на обращение закреплялось в Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г., что было важным шагом в развитии данного института. Основным нормативно-правовым актом, регулирующим порядок рассмотрения обращений граждан, вплоть до 2 ноября 2006 г. был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 № 2534-VII (ред. от 02.02.1988) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". Социально-политическая сущность этого акта велика, в свое время он сыграл положительную роль в защите прав граждан, однако с позиций сегодняшнего дня он не отвечал требованиям динамично развивающихся общественных отношений.

Все это послужило основанием для разработки и принятия ФЗ об обращениях. Данный нормативно-правовой акт регулирует правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Установленный ФЗ об обращениях порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. ФЗ об обращениях распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, хотя это и не отражено в названии акта.10

Установление ФЗ об обращениях единого порядка рассмотрения и разрешения обращений граждан повлекло за собой внесение корректив в законы субъектов Федерации, муниципальные, а также ведомственные нормативные правовые акты государственных органов, в том числе и прокуратуры. Эти изменения требуют анализа для выработки единообразного понимания и применения их в практической деятельности.

Обращения граждан выполняют сразу несколько функций. Во-первых, они являются одной из форм участия граждан в управлении делами государства; во- вторых, это один из способов восстановления нарушенного права; в-третьих, это один из источников информации для органов государственной власти и местного самоуправления; в-четвертых, обращение можно рассматривать как один из способов устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений.11 Таким образом, каждое удовлетворенное обращение гражданина - это не просто защита его нарушенного права и законного интереса, но одновременно и исправление недостатков, пресечение нарушений, а значит, это реальный факт учета мнения конкретного гражданина, его участи в управлении делами региона, муниципального образования.12

Cущность института обращений граждан в органы власти заключается в комплексном характере, выражается в возможности граждан управлять государственными делами, реализовывать и защищать свои права, свободы и законные интересы, использовать в качестве каналов обратной связи с государством, его органами и организациями, а также в целях взаимопроникающей и взаимообусловленной связи с другими конституционными правами в качестве способа их реализации. В объективном смысле данный институт представляет собой один из важнейших институтов, содержащих в себе комплекс определенных нормативно-правовых норм, обеспечивающих реализацию конституционного права каждого на участие в управлении делами государства, выражение своего мнения, защиту и восстановление своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. В субъективном смысле институт обращений представляет собой совокупность определенных правомочий, составляющих его содержание.

Рассматривая право граждан на обращения как комплексный правовой институт, необходимо выделить основные общеправовые принципы, которые лежат в основе механизма реализации данного субъективного права.

1. Принцип всеобщего права на обращения, конкретизирующегося в запрете злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

2. Принцип свободы и добровольности обращения, в соответствии с которым граждане вправе свободно направлять в государственные органы, органы местного самоуправления или должностному лицу письменные предложения, заявления или жалобы, а также устно обращаться в государственный орган, орган местного самоуправления.

3. Принцип всеобщности, заключающийся в том, что правом на обращения обладают любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются обращений, носящих политический характер.

4. Принцип равноправия, заключающийся в равноправии граждан при реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправлении.

5. Принцип гласности, в соответствии с которым разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан и устанавливаться гарантии безопасности граж-дан-инициаторов обращения.

6. Принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц.

7. Принцип подведомственности, означающий, что рассмотрение обращения должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в обращении.

8. Принцип законности, объективности, всесторонности и своевременности и пр.

К специфическим принципам, свойственным институту права граждан на обращения в органы власти, как к принципам отдельного института права относятся следующие.

1. Неотъемлемость - это один из фундаментальных принципов конституционного строя и конституционно-правового статуса человека в демократических государствах. Он означает, что права человека принадлежат ему от рождения и имеют естественный характер, государство может лишь регулировать их осуществление и устанавливать для них гарантии. В Конституции РФ принцип неотъемлемости прав человека провозглашается в ч. 2 ст. 17 и получает развитие в ч. 2 ст. 55, согласно которому в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Возраст гражданина не влияет на возможность использования им права на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления или к должностному лицу. Именно поэтому Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» не указывает возраста для реализации гражданами права на обращения.

2. Возможность обращения в устной или письменной форме. Суть данного принципа заключается в том, что наряду с письменными обращениями граждане могут обращаться в органы публичной власти в устной форме. Однако остается не совсем понятным механизм регистрации устных обращений. В этом случае законодатель предполагает, что устное обращение возможно только на личном приеме, во время которого заводится карточка личного приема граждан. Но как быть с обращениями, поданными в результате телефонного звонка или через глобальную сеть Интернет в случае, когда гражданин не в состоянии появиться на личном приеме? С какого момента в этом случае устанавливается процессуальный срок, в течение которого обращение должно быть рассмотрено?

Эти вопросы законодатель оставляет без должного внимания.13

3. Принцип индивидуальности и коллективности реализации права граждан на обращения закреплен в ст. 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Согласно этой статье граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Это означает, что субъектом права на обращения могут быть как один гражданин, права и законные интересы которого затрагиваются, так и группа заинтересованных лиц. Причем необходимо отметить, что практика реализации коллективных обращений требует более четкого законодательного закрепления. Также здесь необходимо выделить такой вид коллективного обращения, как петиция. Петиция - форма коллективного обращения граждан в компетентный орган государства или местного самоуправления с предложением принять определенный нормативный акт или решение либо рассмотреть вопрос на заседании соответствующего органа власти. Как правило, петиция подается с целью решения вопроса, имеющего значение для всего или части населения муниципального образования или региона.

4. Используемость для защиты (восстановления) или реализации прав, свобод и законных интересов субъектов рассматриваемого права. Здесь необходимо сказать, что воплощение в реальную жизнь и реализация на практике субъективных прав и законных интересов возможны, если носитель данных прав предпринимает какие-либо действия по их защите. Эти действия он совершает с личной целью - с целью защитить свои права. Но в свою очередь эти правозащитные действия субъекта часто способствуют ликвидации подобных нарушений права в будущем и, следовательно, укреплению правопорядка. В действиях индивида по защите субъективных прав, таким образом, осуществляется одновременно и частный и публичный интерес. С этой точки зрения обращения граждан в органы власти следует трактовать именно как форму правозащитных действий. Такие правозащитные действия Н.А. Ямпольская разделяла на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан:

- профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав); их формой являются предложения;

- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений); характерная форма - заявления;

- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы.14

5. Реализация конституционного права на участие в управлении делами государства. Этот принцип тесно связан с принципом народовластия - одной из основ конституционного строя России - и закрепляет право каждого члена любого сообщества, ассоциации, в том числе государственной, участвовать в управлении общими государственными делами. Право на участие в управлении делами государства, закрепленное в ст. 32 Конституции РФ, адресовано каждому гражданину, а не политически организованной совокупности граждан, ассоциированных как народ, поскольку народ не участвует в управлении, а осуществляет власть, является субъектом этой власти (ст. 3 Конституции РФ). Эффективность реализации данного права тесно связана с активностью, инициативой граждан, зависящих в свою очередь от уровня их политической и правовой культуры. Нельзя не отметить, что активизирование уровня гражданской инициативы на современном этапе развития политической системы государства остается одной из первостепенных задач.

6. Конституционно-правовая закрепленность права граждан на обращения. Право на обращения является важным конституционно-правовым средством защиты прав и свобод граждан и одной из организационно-правовых гарантий их охраны. Конституционное закрепление права граждан на обращения имеет решающее значение в процессе становления и развития данного института. Процесс конституционно-правового закрепления служит толчком для выработки предложений, созданию эффективных механизмов, позволяющих человеку безотлагательно и эффективно защитить свои законные интересы, активно участвовать в рассмотрении обращений и принятии решений, касающихся их прав.

7. Наличие своего специфичного механизма правового регулирования. Правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией РФ, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Однако разнообразие существующих процедурных особенностей рассмотрения обращений граждан нельзя свести к тотальной систематизации. Здесь необходимо учитывать специфику содержания некоторых обращений, характер принимаемых по ним решений, разнообразие видов обращений, рассмотрение которых должно основываться на различных подходах к правовому регулированию. Особенности рассмотрения обращений в зависимости от специфики связанных с ними общественных отношений определяются соответствующими федеральными отраслевыми нормативными правовыми актами. Примером может служить Трудовой кодекс РФ в части рассмотрения обращений работников в федеральную инспекцию труда в связи с нарушением их трудовых прав, обращений работников в комиссию по трудовым спорам (ст. 3, 356, 357, 386, 387 и др.)8. Особенности рассмотрения обращений граждан в сфере изменения их конституционно-правового статуса содержатся в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Законе РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» и т.д.

ФЗ об обращениях установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращение, не закрепленных ранее на законодательном уровне. Так, при рассмотрении обращения гражданин имеет право (ст. 5 ФЗ об обращениях): 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну15; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 ФЗ об обращениях, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ; 5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.16

Установлены гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением (ст. 6 ФЗ об обращениях). Запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Важная гарантия реализации права граждан на обращение - законодательное установление обязательности принятия обращения к рассмотрению (ст. 9 ФЗ об обращениях). Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

Особенность современного законодательства об обращениях граждан состоит, в первую очередь, в четком определении круга субъектов, обязанных обеспечивать рассмотрение подобных обращений. К их числу в соответствии с Конституцией РФ (ст. 33) отнесены государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица этих органов. Соответственно, государственные и муниципальные учреждения, профсоюзные и другие общественные организации, как следует из ФЗ об обращениях, не включены в перечень субъектов, которые обязаны исполнять установленный порядок работы с обращениями граждан. Однако это вовсе не означает, что, к примеру, государственные или муниципальные образовательные, медицинские и иные учреждения, должностные лица этих структур, выполняющие управленческие функции, профсоюзные организации не должны рассматривать заявления и жалобы, вести прием граждан. Другое дело, что установление правил и процедур работы с обращениями граждан этими субъектами отнесено к компетенции государственных органов, органов местного самоуправления, иных организаций, которым подведомственны эти структуры и должностные лица.

Более конкретно в ФЗ об обращениях определен состав лиц, которым предоставлено право на обращение. Но в ФЗ об обращениях не раскрыто понятие "коллективное обращение", не указан порядок его подачи и рассмотрения (хотя ч. 1 ст. 2 ФЗ об обращениях дает право не только на индивидуальное, но и на коллективное обращение). Понятие "коллективное обращение" раскрывается в ряде законодательных актов субъектов Российской Федерации. Например, в Законе Московской области от 05.10.2006 № 164/2006- ОЗ (ред. от 17.11.2011) "О рассмотрении обращений граждан" под коллективным обращением понимается "обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования (подписанное инициаторами коллективного обращения) или путем сбора подписей". При этом порядок подачи указанного обращения также не раскрывается. Можно сделать вывод о том, что и для коллективного обращения действуют требования, предъявляемые к обращениям граждан.17

Весьма важной, хотя и труднореализуемой на практике, представляется возможность взыскания с гражданина по решению суда расходов, понесенных в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления, если в нем указаны заведомо ложные сведения (п. 2 ст. 16 ФЗ об обращениях). Гражданин имеет право также на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда (п. 1 ст. 16 ФЗ об обращениях).

Ежегодно в государственные, муниципальные и общественные организации поступают миллионы обращений граждан. Их можно группировать по содержанию (пенсионные, налоговые и т. д.), авторам (индивидуальные, групповые), форме (устные, письменные), адресатам, их можно делить на первичные и повторные и т. д.

Принятые в ряде субъектов РФ законы об обращениях граждан рассматривают также такие обращения, как: ходатайства -- письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод; коллективные обращения граждан -- обращения двух или более граждан, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях. Закон города Москвы «Об обращениях граждан» выделяет, кроме того, петиции -- коллективные обращения граждан в органы власти города о необходимости проведения общественных реформ или частичного изменения городского законодательства.

С 1993 г. действует Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Имеются и другие формы судебного контроля соблюдения прав и свобод граждан.

Право гражданина обжаловать акты субъектов власти -- атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человеческого общества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны: выбор не самого лучшего варианта, из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности, злоупотребление правом и др. Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены.

В соответствии с законом под обращением гражданина понимаются направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Предложение - это рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба

- просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные общественные организации.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы граждан следует поделить на два типа:

1.административные, т. е. рассматриваемые во внесудебном, в административном порядке;

2.судебные, рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского административного или конституционного судопроизводства. Иными словами, второй тип -- это обращения граждан в суд, решения по которым принимаются на основе норм УПК РФ, АПК РФ или ГПК РФ. К этому типу обращений относятся и жалобы, рассматриваемые конституционными (уставными) судами. Все остальные жалобы, рассматриваемые судьями не в порядке осуществления правосудия, являются административными.

Сразу же необходимо сделать несколько пояснений. Во-первых, в законодательстве обращения первого типа называются жалобами, но иногда и заявлениями, апелляциями. Во-вторых, административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, туда поступает много писем по вопросам несвоевременного рассмотрения дел, возмещения ущерба. Рассматриваются такие обращения не судом, а судьей, председателем суда в соответствии с нормами административного права. Таким образом, административная и судебная жалобы отличаются главным образом не адресатом, а порядком рассмотрения.

Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общая и специальная. Основания и порядок производства по специальным жалобам устанавливаются специальными нормами, содержащимися в других актах.

Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу, в любое время. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия.

Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействие работников любых органов, предприятий, учреждений, организаций, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы -- не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, о бестактности, невнимании к критическим замечаниям, использовании устаревших приемов в работе, необоснованном выборе площадок для нового строительства и др.

Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов.

Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Сейчас все чаще встречаются жалобы о незаконности нормативных актов.

Гражданин вправе обратиться с жалобой к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Федеральными законами предусмотрено также, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов, уполномоченные по правам человека рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.

Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений права граждан на общую жалобу по содержанию.18 Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействие. Субъекты обжалуемых деяний -- не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и рядовые работники. Обращение может быть подано в целях защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.

Очень широки возможности для обжалования и с точки зрения формы их реализации. Общие административные жалобы граждане могут подавать лично, через своих представителей,используя средства связи. Такие обращения могут быть письменными и устными, индивидуальными и коллективными.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии. Подлежит рассмотрению также обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию органа или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

В случае, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких органов или должностных лиц, копия обращения в течение семи дней со дня регистрации направляется в соответствующие органы или соответствующим должностным лицам.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой орган или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в этих органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. В случае, если в соответствии с этим запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

Письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса о предоставлении необходимых материалов руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

При рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; 3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном или судебном порядке в соответствии с законодательством; 5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Подача общей административной жалобы не ограничена каким-либо сроком. В законе отсутствуют и количественные ограничения права на жалобу. По одному и тому же факту гражданин может обращаться много раз в один и тот же либо в разные органы одновременно или в разное время. Представляется, что если в компетентную организацию непосредственно или из другой организации поступает повторное письмо, содержание которого аналогично первому, то очередную проверку можно и не проводить.

Но в настоящее время существует ряд ограничений для лиц, использующих право на общую административную жалобу.

1. Она должна быть изложена на государственном, т. е. русском, языке. Из этого общего правила возможны исключения. Например, если в субъекте РФ установлен еще и свой государственный язык или если лицо, воспринимающее жалобу, способно понять смысл изложенного на ином языке.

2. Установлено, что письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени и отчества и содержать, помимо изложения существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.

Право на специальную административную жалобу чаще всего является еще одним способом защиты прав.

В числе специальных -- жалобы: а) на действия и бездействие таможенных органов, подача и рассмотрение которых регулируются ТмК РФ; б) на акты налоговых органов, подача и рассмотрение которых устанавливаются НК РФ; в) на постановления по делам об административных правонарушениях, что регламентируется КоАП РФ; г) вытекающие из отношений, складывающихся внутри коллективов организаций и общественных объединений, рассмотрение которых определяется федеральным законодательством, их уставами и положениями; д) иные жалобы, в отношении которых федеральными законами установлен специальный порядок рассмотрения.

4. Производство по административным жалобам граждан

Работа с обращениями является прямой служебной обязанностью государственных служащих. Поступившие обращения подлежат обязательному рассмотрению. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в нем, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.19