Связи с общественностью как стратегическое направление деятельности органов территориального общественного самоуправления на примере ТОС Петровского микрорайона г. Барнаула

66

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Филиал в г. Томске

«Рекомендовать к защите»

Заведующий кафедрой речевой коммуникации

канд.филол.наук. О.В. Орлова

_______________________

«___»_____________2006г.

РОМАНЕНКО СВЕТЛАНА ВЛАДИМИРОВНА

СВЯЗИ С ОБЩЕСТВЕННОСТЬЮ КАК СТРАТЕГИЧЕСКОЕ НАПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ПРИМЕРЕ ТОС ПЕТРОВСКОГО МИКРОРАЙОНА г. БАРНАУЛА

Дипломная работа студента

заочного отделения

«Связи с общественностью»

группы 203/6 тм

Научный руководитель:

кандидат психологических наук,

доцент Бобрус О.Н.

Томск 2006

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Органы общественного самоуправления (история вопроса)

1.1 Возникновение и развитие органов общественного самоуправления

1.2 Место ТОС в аспекте других органов самоуправления

1.3 Современное состояние органов местного самоуправления в РФ, основные причины, сдерживающие его развитие.

ГЛАВА 2. Основные направления PR-деятельности в работе органов общественного самоуправления

2.1 Понятие PR-деятельности и ее направлений

2.2 Особенности PR-деятельности органов местного самоуправления

ГЛАВА 3 Связи с общественностью как стратегическое направление деятельности ТОС Петровского микрорайона

3.1 Описание аналитической базы и методов исследования

3.2 Публичные слушания как одна из наиболее значимых форм участия граждан в решении вопросов местного значения

3.2.1 Исследование общественного мнения по вопросу деятельности ТОС

3.2.2 Разработка и реализация проекта «Публичные слушания»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ЛИТЕРАТУРА

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность дипломной работы обосновывается тем, что местное самоуправление представляет собой неотъемлемую часть гражданского общества и является важнейшей формой народовластия. Оно наиболее приближено к населению и позволяет решать вопросы местного значения с учетом конкретных условий муниципального образования.

Возрастание интереса к связям с общественностью в России неслучайно. Желание создать благоприятную среду в социуме, доброжелательное отношение населения к власти - не только следствие, но и условие развития демократии и гражданского общества. Развитие демократических институтов предполагает не монолог власти, а ее диалог с населением: как с частными лицами, так и с объединениями граждан. В результате такого диалога власть стремится к реализации интересов всех групп населения, а на практике - формирует благоприятное общественное мнение.

Бытует мнение, что связи с общественностью относятся либо к управлению фирмой, либо к политике, либо к предвыборным кампаниям. Но они характерны и для системы муниципального управления, поскольку именно на этом уровне происходит открытое ежедневное общение органов и должностных лиц местного самоуправления с общественностью. Связи с общественностью - одна из функций управления, способствующая установлению, упорядочению и поддержанию общения, взаимопонимания, расположения и сотрудничества между организацией и общественностью.

Разделение управления государством на систему государственной власти и самоуправление местных сообществ принципиально изменило положение местных органов власти. Управление муниципальным образованием является особым видом управления, специфика которого определяется многообразием и сложностью управляемого объекта и, главным образом, общественным характером управления. Общественный характер управления определяется тем, что механизм формирования решений неизбежно включает в себя такие демократические процедуры как гласные взаимодействия между местной властью и населением, администрацией и различными организациями.

Кризисная ситуация, сложившаяся в экономике России, сопровождается серьезным обострением проблем и противоречий в национальной, политической и социальной сферах общественной жизни, которые, в свою очередь, сдерживают развитие Российской Федерации и разрушают ее государственность. В этих условиях важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности и сохранения Российского государства.

Самоуправление, являясь средством вовлечения каждого индивида в социально-экономическое регулирование посредством целеполагания и самоорганизации субъектов хозяйствования и населения, позволяет учитывать, координировать и реализовывать многообразие их интересов, удовлетворять социально-культурные и социально-бытовые потребности за счет средств и ресурсов хозяйствующих субъектов и населения, территориальных образований, а также государства.

Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса. Определение методов и условий эффективной организации местного самоуправления в интересах преодоления кризиса, стабилизации и повышения качества жизни различных слоев населения на основе стимулирования внедрения перспективных нововведений, организационных и информационных технологий требует углубленного анализа, развития теории самоуправления как с точки зрения выявления экономической сущности и построения современной концепции местного самоуправления, так и с точки зрения функциональных особенностей ее реализации.

Именно применение технологии связей с общественностью позволяет осуществить информационное сопровождение и продвижение идей социального характера, «способствуя адаптации человека к новым условиям и принятию новых приоритетов».

Надо честно признать, что как бы ни были приближены к населению органы местного самоуправления, они не могут быть в курсе всех вопросов, связанных с использованием всех имеющихся ресурсов. Местные власти вынуждены обращаться к общественному и частному сектору в поиске новых, неформальных путей решения социально-экономических проблем.

Состояние разработанности проблемы. Проблемы местного самоуправления до настоящего времени рассматривались преимущественно с точки зрения экономики, социологии и права. Несмотря на значительный рост публикаций по проблемам местного самоуправления дефицит исследований существующих в этой области социально-психологических проблем является очевидным. К числу наиболее актуальных социально-психологических проблем можно отнести проблему формирования у граждан политической культуры «участия» и социальной активности в решении проблем местного значения. Решение этой проблемы требует определения социально-психологических условий реального, а не формального участия граждан в решении вопросов государственного и местного значения. Создание таких условий устранит невостребованность инициативы и общественной активности граждан.

В работах А.В. Брушлинского, Д.Б. Эльконина, Г.М. Андреевой, А.В. Петровского, Д.И. Фельштейна социальная активность определяется как уровень активности, степень проявления возможностей и способностей человека как члена социума, устойчивое активное отношение личности к отдельным общностям или обществу в целом и отражает превращение личности в субъект социального действия и общественных отношений.

Цель дипломной работы - выявить формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, способы повышения социальной активности населения в рамках PR-деятельности органов местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели в работе предполагается решить следующие задачи:

1. Систематизировать и обобщить теоретический материал по выбранной теме.

2. Изучить нормативно-правовое законодательство в сфере взаимодействия местной власти и населения.

3. Раскрыть сущность форм участия и проявления социальной активности жителей муниципалитета, запуск механизмов «самоорганизации» населения.

4. Разработать методику проведения опроса и публичных слушаний на территории ТОС Петровского микрорайона.

Теоретико-методологической основой дипломной работы выступили подходы к положениям о способах активизации населения на решение общественно значимых проблем В.А. Моисеева, систематизированные в издании «Паблик рилейшнз - средство социальной коммуникации». А также исследования классической информационной модели К.Шеннона, где в качестве управляющей подсистемы выступает субъект «PR», а в качестве управляемой - общественность.

Кроме того, теоретической основой выступило положение о рассмотрении личности как субъекта социального действия. В этой связи, при рассмотрении личности как субъекта социального действия, многими авторами, например, В.Л. Хайкином, подчеркивается связь активности с личностным ростом индивида и его социализацией. В этой связи социальная активность рассматривается как синтетическое качество личности, характеризующее активное отношение к общественно значимой деятельности и как форма проявления потребности в социальном участии.

Также в качестве основы выступило положение о социальной ответственности.

В России традиционно больше внимания уделяется вопросам социальной ответственности как помощи социально ущемленным слоям населения, другими словами, спонсорству и меценатству. Проблема состоит в том, что постепенно общество начинает осознавать, что социальная ответственность предполагает собой не только благотворительность. Дело в том, что каждый бизнесмен негласно обязан вести социально ответственную деятельность, которая должна затрагивать все ключевые группы.

Любое дело всегда причиняет какой-то вред какой-то из сторон. Так, например, строя крупные гипермаркеты, компании отнимают зачастую у населения поля, леса, озера, карьеры и т.д. Они должны восполнить людям потери, построив, как вариант, рядом бесплатный развлекательный комплекс для детей (качели и карусели, к примеру), площадку для выгула собак, да мало ли чего еще! Было бы желание, правда? Однако все это, к сожалению, в идеальной модели. В реальной жизни компании не стремятся таким образом привлечь сердца своих потенциальных клиентов и других ключевых групп, теряя из виду социальную ответственность.

А ведь это мощный инструмент PR.

В соответствии с заявленной целью и поставленными задачами данной дипломной работы использованы следующие методы:

1. Анализ литературных источников, печатных СМИ, Интернет-источников;

2. Метод анализа вторичных данных;

3. Сравнительный метод;

4. Анализ социологических исследований и опросов.

Объектом данного исследования является PR деятельность

Предметом исследования являются факторы и условия использования социальной активности населения в контексте целей и задач PR-деятельности органов местного самоуправления.

Наше дипломное исследование построено на предположении о том, что инициация социальной активности населения является стратегически важным направлением деятельности PR-структур органов местного самоуправления.

Научная новизна и теоретическая значимость работы заключается в том, что сделана попытка представить инициацию социальной активности населения в качестве необходимого элемента муниципального управления, выявить роль PR-служб в деятельности органов местного самоуправления в новых законодательных условиях.

Практическая значимость дипломной работы заключается в том, что сделанные выводы могут быть использованы в качестве методических рекомендаций дальнейшего развития PR-деятельности органов местного самоуправления по привлечению населения к решению вопросов местного значения на территории ТОС Петровского микрорайона.

Структура работы: Дипломная работа включает в себя введение, первую и вторую, третью главу, заключение, список литературы и приложения к практической работе.

ГЛАВА 1. Органы общественного самоуправления (история вопроса)

1.1 Возникновение и развитие органов общественного самоуправления

Местное самоуправление и управление в России имеет свои особенности на различных этапах ее истории.

В русских городах X-XII века широкое распространение получило вече - как высшая власть, наделявшая полномочиями главных должностных лиц. Деятельность древнерусского веча обычно сводилась к призванию со стороны князя, к разработке законодательства, решению вопросов войны и мира. В Новгороде в период расцвета самоуправления к этому прибавилось избрание и смещение посадников, тысяцких и владык, назначение воевод в городе и в провинции, контроль за деятельностью должностных лиц, внешние сношения, торговые соглашения с Западом, пожалование земель, установление торговых правил и льгот, установление повинностей населения и контроль за их отбыванием, контроль за судебными сроками и исполнением решений и, в исключительных случаях, непосредственное разбирательство дел. Созывали вече князь, посадник, тысяцкий, владыка или рядовые граждане по своей инициативе. В Новгородской республике были представлены три элемента - демократический, аристократический и, в некоторой мере, монархический - в лице приглашаемого со стороны князя с сильно ограниченными полномочиями. Все органы управления (посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет) черпали полномочия в вечевом решении, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и в любой момент могли быть отстранены от власти волей веча. «Ни в одной другой русской земле жители не чувствовали себя столь политически активны, как в Новгороде и отделившихся от него Пскове и Вятке» ^{Цит по: Кенни С. Демократия и организации, занимающиеся вопросами социального обеспечения. М.: Благотворительный гуманитарный фонд им. П.А. Флоренского, 1999.- с.77}

История местного управления в России ХV века - первой половины XVII века подразделяются на три эпохи:

1. Эпоха «кормлений» - управление через наместников (в городах) и волостелей (в волостях) - до 1-й половины XVI века

2. Земское и губное управление (самоуправление) - 2-я половина XVI - начало XVII века.

3. Приказно-воеводное управление в сочетании с самоуправлением (XVII века).

Наместник, являясь представителем верховной власти, осуществлял одновременно и судебные полномочия. Главное назначение наместников и волостелей состояло в том, чтобы осуществлять связь населения с государством. Внутреннее управление, как правило, осуществляли выборные сотские и старосты. Кормленщики не только значительно превышали «нормы» взимания податей, но и подрывали влияние верховной власти, не проводя в жизнь ее установки. Уже в конце XV века судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограничиваться.

При Иване IV Васильевиче (Грозном) правительство делает следующий важный и решительный шаг в деле реформы местного управления и суда. Наместники и волостели были заменены выборными земскими властями, старостами и земскими судьями, которым поручались суд по всем делам. Вместо «кормов» и пошлин они должны были платить денежный «оброк» в царскую казну. Правительство назначало для каждого округа лишь общую сумму подлежащего уплате оброка, а затем посадские и крестьяне должны были разделять этот оброк между собой в соответствии с имущественным цензом.

После смерти Ивана IV происходит поворот к приказно-воеводскому управлению. Время, следовавшее непосредственно за Смутой, наполненное борьбой с внешними и внутренними врагами, требовало сильной правительственной власти на местах, и воеводы, которые прежде были преимущественно в пограничных областях, в XVII века поселяются в остальных городах. Они сосредотачивают в своих руках всю власть, военную и гражданскую, действуя по «наказам» (инструкциям) московских приказов. Земские учреждения в посадах и волостях сохраняются, но все более теряют свою самостоятельность и превращаются в подчиненные, вспомогательные и исполнительные органы приказного воеводского управления. Таким образом, вторая половина XVII века явилась временем упадка земского начала и растущей бюрократизации в центральном и местном управлении Московского государства.

Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось делением различных групп населения в четыре сословия: дворянство, крестьяне, духовенство и городское население. Деление общества на сословия определяло, наряду с общегосударственным централизованным управлением, наличие и особого сословного управления, в сферу которого входили некоторые аспекты ведения местного хозяйства.

В 1699 году городам было предоставлено право выбирать своих бурмистров, которые составляли ратушу, в которой поочередно председательствовали, занимались судейскими вопросами и собирали подати и доходы с торгово-промышленных обывателей.

К концу царствования Петра I ратуши были преобразованы в магистраты. В 1720 году Сенату было предписано учредить образцовый магистрат в Петербурге, который должен был устроить магистраты в областных городах и руководить ими. Магистраты вели городское хозяйство, должны были заботиться о развитии торговли и промышленности, о благоустройстве городов и решали не только гражданские, но и уголовные дела подчиненных им городских обывателей.

Согласно указу 1702 года, в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян. Эти советы комплектовались путем выборов и должны были управлять уездом наряду с воеводами.

В сельских общинах помещичьих крестьян действовали общие собрания крестьян-хозяев (мир), которые обсуждали общие проблемы, однако старосты назначались помещиками.

Существовали также собрания нескольких поселков и деревень, составлявших волость. Волостной голова и писарь выбирались обществом из всех деревень сроком на 2 года. В обязанности органов сельского управления входило: охрана безопасности, взимание податей и сборов, разбирательство маловажных ссор и исков, опека над вдовами и сиротами. Вместе с тем, на сельское управление огромное влияние оказывали воеводы и губернаторы.

Петр I провел новое административное деление страны, в результате чего Россия была разделена на 10 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем. В их ведении было гражданское управление губерний, командование войсками, полицейские и некоторые судебные функции. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы, а провинции - на дистрикты, где управляли земские комиссары.

При Екатерине II была проведена губернская реформа 1775 года. К концу ее царствования в Европейской части России было учреждено 50 губерний, каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс. человек. И в губерниях, и в уездах имелись три ряда учреждений: общая администрация, финансовое управление и судебные учреждения (отдельно для дворян, городских обывателей и казенных крестьян). Во главе губерний ставились наместники, генерал-губернаторы или губернаторы, назначавшиеся верховной властью и обладавшие широкими полномочиями в сфере управления. В помощь губернатору в качестве совещательного органа учреждалось губернское правление, включавшее двух губернских советников, губернского прокурора и руководителей важнейших губернских учреждений. Во главе уездного управления стоял земский исправник, или капитан.

В 1785 году была издана «Жалованная грамота дворянству», которая предоставляла дворянству целый ряд прав и преимуществ. Дворянские собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, имели право делать представления правительству о своих пользах и нуждах. Однако их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны губернаторов.

Одновременно с жалованной грамотой дворянству была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», содержавшая в себе новое «городовое положение».

Все население городов разделялось на шесть разрядов:

1) «настоящие городские обыватели» (владельцы недвижимых имуществ);

2) купцы трех гильдий;

3) ремесленники;

4) иногородние и иностранные гости;

5) «именитые граждане» (люди с высшим образованием и крупные собственники);

6) «посадские», жившие промыслами или работой.

Органом городского общества являлось Собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным цензом. Собиралось оно один раз в три года и избирало из своей среды общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных, избиравшихся раздельно шестью разрядами городских обывателей. Ее постоянным исполнительным органом являлась шестигласная дума (по одному представителю от каждого разряда), собиравшаяся не реже одного раза в неделю. В ведение этой думы входило решение ряда вопросов городского управления, за исключением сословного суда и надзора за сбором государственных податей. Компетенция думы была ограниченной и недостаточно точно определенной, реальная власть в городах находилась в руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами. При Павле I городские думы были упразднены.

При Николае I в законе 1838 года получили регламентацию органы крестьянского самоуправления. В каждом большом селении учреждались сельские общества. Их органами управления являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, сборщики податей) и сельская расправа (первая инстанция сельского суда). В каждой волости, составленной из сельских обществ, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа (вторая инстанция сельского суда). В правление входили волостной голова и два заместителя - по полицейским и хозяйственным делам. В задачу крестьянского общественного управления входило «народоисчисление», контроль за делами веры, охрана общественного порядка, паспортный контроль, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских общин, сбор податей и выполнение повинностей. Работа крестьянских органов контролировалась чиновниками от казны, громоздким бюрократическим аппаратом, содержание которого возлагалось на тех же крестьян. Закон 1838 года не влиял на положение помещичьих крестьян. Помещик, как собственник земли и крестьян, выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения.

До эпохи Александра II все органы самоуправления в императорской России носили сословный характер. После освобождения крестьян появилась потребность в создании всесословных органов для заведования местными делами, и эти органы были созданы «Положением о губернских и уездных земских учреждениях», изданным 1 января 1864 года.

Согласно этому положению, органами земского самоуправления в уездах выступали «уездные земские собрания», состоявшие из «земских гласных», избираемых на три года тремя куриями избирателей:

1) местными землевладельцами;

2) крестьянскими обществами;

3) городскими избирателями (владельцами недвижимости).

Уездное земское собрание (заседавшее под председательством уездного предводителя дворянства) избирало из своей среды, в качестве своего исполнительного органа, уездную управу, а также губернских земских гласных, составлявших губернское земское собрание. Последнее, избирало губернскую земскую управу в составе председателя и шести членов (председателя утверждал министр внутренних дел). Собирались собрания 1 раз в год на срок до 10 дней - уездные и до 20 дней - губернские. Решали вопросы, связанные с бюджетом, формированием управ и заслушиванием их отчетов. Земские гласные работали безвозмездно, члены управ получали жалование.

К компетенции земских учреждений относились: назначение денежных сборов на местные нужды, заведование земским имуществом и капиталами; устройство и поддержание местных путей сообщения; обеспечение продовольствия, содействие в развитии местной торговли и промышленности, благотворительность, содействие в строительстве церквей и школ; здравоохранение; содействие военным и гражданским властям в их местных мероприятиях; предоставление правительству сведений и ходатайств о местных пользах и нуждах.

Положение 1864 года не включало земские учреждения в общую систему государственных учреждений страны, что снимало с бюджета существенное бремя. Служба в них была отнесена к общественным обязанностям. Должностные лица земских управ (председатель и члены) не пользовались правами государственной службы. Земские собрания и управы не располагали собственной реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в уезде и губернии принятых постановлений. При неисполнении кем-либо возложенных на него обязанностей земства могли требовать от местной полиции применения принудительных мер либо взыскивать с виновных через суд.

Министр внутренних дел лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления в масштабах страны; в губернии реализация этой функции возлагалась на губернатора. Начальник губернии и министр утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских земских управ. Министерство устанавливало правила о производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не мог быть приведен в действие без утверждения сверху. Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с местной администрацией, внешними органами государственного управления.

В 1870 года было издано «Городовое положение», вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские налоги, разделялись на три класса - соответственно сумме уплачиваемых ими налогов, и каждая группа избирала в городскую думу одинаковое число гласных. Систему органов городского общественного управления составили:

1)Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые четыре года;

2)Городская дума (распорядительный орган);

3) Городская управа (исполнительный орган).

В задачи городского самоуправления входило решение местных культурно-хозяйственных дел: внешнее благоустройство города, содержание городских коммуникаций, забота о народном продовольствии, образовании, принятие мер против пожаров, содержание благотворительных учреждений, музеев, театров, библиотек, больниц. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель.

Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Однако в развитии общественного управления стала усматриваться угроза политическому господству дворянства, российская буржуазия активно вытесняла из земских и городских учреждений представителей дворянства, росло значение земской демократической интеллигенции.

12 июля 1889 года было издано Положение о земских участковых начальниках, которое положило конец надеждам земских учреждений распространить свое влияние на волости. К земским участковым начальникам перешли функции мировых судей, положение усилило роль дворянского элемента в земских учреждениях и контроль администрации над ними. Дворянству было предоставлено решительное преобладание в земских собраниях. Задачей контрреформы было превращение земских учреждений в разновидность исполнительных органов при губернаторской власти, земские должностные лица превратились в государственных служащих: им присваивались чины и позднее стали выплачиваться государственные пенсии. Центральным мероприятием стало учреждение органа административного надзора за земскими учреждениями, подчинявшегося специальному Совету министерства внутренних дел.

В 1892 года было принято новое Городовое положение, в котором установлен чрезвычайно высокий имущественный ценз городских избирателей. Таким образом, была завершена организация системы административно-хозяйственных учреждений при Министерстве внутренних дел, низшим звеном которой стали земства. Однако под влиянием неудач русско-японской войны и антиправительственных демонстраций 12 декабря 1904 года правительство было вынуждено принять закон об учреждении Государственной думы, изданный 6 августа 1905 года. Таким образом, в России было учреждено народное представительство. Вместе с тем, сохранение самодержавного характера власти сказалось на последующих событиях, приведших в Февральской революции 1917 года.

Анализ характера местного самоуправления (управления) в дореволюционной России позволяет сделать следующие выводы.

Местное управление (самоуправление) в России со времени Петра I выступало как три системы: бюрократическая, земская и сословная;

Демократичность местного самоуправления относилась прежде всего к дворянству как господствующему в обществе сословию;

Местное управление не было обособлено от государственного, его исполнительные органы представляли собой местные звенья единой вертикали управления, состоявшие из назначаемых чиновников. Основное отличие было в наличии выборных представительных органов;

Управление на всех уровнях характеризовалось ограниченностью полномочий представительной власти.

В первые годы существования Советского государства наблюдалось многообразие форм территориальных образований. Конституция РСФСР 1918 г. сохранила деление страны на губернии, уезды, волости; основными территориальными образованиями стали области. Высшими органами власти на местах в пределах каждой территории являлись съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в период между съездами - их исполнительные комитеты. Эта Конституция закрепила многоступенчатые выборы в Советы. Избирательное право было неравным: рабочим предоставлялись некоторые преимущества перед крестьянами, были лишены избирательного права частные торговцы, монахи и духовенство, бывшие служащие полиции, осужденные в судебном порядке. Фактически повсеместно голосование было открытым, а не тайным.

Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты, которые руководили всеми сторонами общественной жизни. Вся оперативная работа проводилась в отделах исполкома, построенных по отраслевому принципу, кроме них также создавались различные органы вспомогательного характера - комиссии, комитеты, совещания.

Действовал принцип «двойного» подчинения, то есть отраслевые отделы исполкома подчинялись Совету данной области и одновременно соответствующему наркомату в центре, а отдельные наркоматы и ведомства имели свои управленческие органы и учреждения на местах, не зависимые от местных Советов. К ним относились управления железных дорог, местные отделения народного (затем государственного) банка, система сберегательных касс.

Конституция СССР 1936 года преобразовала местные Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов в Советы депутатов трудящихся. Съезды Советов были упразднены, Советы стали постоянно действующими органами власти. Все Советы избирались гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Исполкомы стали только лишь исполнительно-распорядительными органами.

В 1957 года было принято постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связи с массами». Права местных Советов расширялись в области планирования народного хозяйства, производстве и распределении продукции предприятий местной промышленности. Возросла роль областных Советов как высших звеньев системы местных органов власти.

Конституция СССР 1977 года изменила название Советов на Советы народных депутатов. Все Советы составляли единую систему, которую возглавлял Верховный Совет СССР. Структура системы органов власти отражена в таблице 1.

Таблица 1

Структура системы органов государственной власти и местного самоуправления

Органы власти	Количество
Верховный Совет СССР	1
Верховные Советы союзных республик	15
Верховные Советы автономных республик	20
Краевые Советы	6
Областные Советы	121
Советы автономных округов	8
Районные Советы	3000
Городские Советы	2000
Поселковые Советы	3700
Сельские Советы	41100

Местные Советы являлись звеньями единой системы органов государственной власти. На них была возложена задача обеспечить экономическое и социальное развитие территорий. Местные Советы получили право рассматривать проекты планов предприятий и организаций вышестоящего подчинения, осуществлять контроль за соблюдением ими законодательства, координировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов.

Конституцией была установлена обязательность применения актов местных Советов, было зафиксировано право профсоюзов, комсомола и других массовых общественных организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами. Таким образом, курс на повышение роли местных Советов народных депутатов сочетался с определенным усилением роли общественных организаций в управлении социально-экономическими процессами и развитием самоуправления.

Однако на практике фактически верховенство в Советах принадлежало не представительным, а исполнительным органам. Исполнительные комитеты созывали сессии Советов, организовывали их подготовку и проведение. Исполкомы были вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению Советов, они координировали деятельность постоянных комиссий. По существу, аппарат, как в советских, так и в партийных органах превалировал над выборными лицам в Советах.

Таким образом, изучение исторического опыта местного самоуправления в России в современный период развития страны - необходимое условие для формирования эффективного управления на местах.

1.2 Место ТОС в аспекте других органов самоуправления

Не стоит думать, что общество безграмотно и не хочет понимать проблем власти. По мнению Л.А. Штомпеля, граждане хотят принимать активное участие не только в качестве избирателей, но и быть включенными в обсуждение актуальных проблем, вопросов, что до последнего времени, было, исключительной прерогативой органов власти. Это порождает потребность в совершенно новых формах и механизмах взаимодействия органов государственной власти и гражданских объединений, институтов гражданского общества и ставит новые задачи перед службами по связям с общественностью в государственных организациях. И здесь возникает проблема отношений власти и общественности. В этой ситуации не стоит забывать, что важнейшая функция политического времени - быть «связью между индивидуальным и коллективным, личным и социальным измерениями времени» ^{Гаджиев К.Л. Гражданское общество и правовое государство // Мировая экономика и международные отношения. - 1991. - № 9. - С. 5}.

Конституция Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие формируемые органы местного самоуправления ^{Конституция Российской Федерации. - М.: Юридическая литература, 1993.}.

Местное самоуправление как самый близкий к населению уровень публичной власти должно основываться на активном участии жителей муниципальных образований в решении вопросов местного значения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ расширил печень форм прямого волеизъявления граждан^{Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - № 202 (3316). - 8 октября 2003 г.}.

Впервые в закон были включены: голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; публичные слушания; конференция граждан; опрос граждан. Таким образом, эти формы непосредственной демократии делятся на две группы (Приложение 2, рис. 1).

Первая группа - формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления путем принятия обязательных для исполнения решений. Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются: местные референдумы; муниципальные выборы; голосования по отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований; сходы граждан в малых муниципальных образованиях.

Вторая группа - формы участия населения в осуществлении местного самоуправления на основе собственных инициатив. К ним относятся: участие в опросах граждан по различным вопросам местной жизни, собрания и конференции (собрания делегатов); публичные слушания; правотворческая инициатива граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; мирные массовые акции населения; территориальное общественное самоуправление ^{Юшина Е.А. Муниципальное управление. - М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2003. - c.112.} .

К числу наиболее эффективных форм самоуправления, через которые осуществляется превращение человека из объекта гражданского общества в его субъект, относятся общественные объединения и движения.

По определению Н.Н. Деева ^{Деев Н.Н Самодеятельные инициативные объединения в системе социалистической демократии // Политическая система: вопросы демократии и самоуправления. - М.: ИГПАН, 1988. - с.40} общественные объединения являются формой устойчивой общественной активности, осуществляемой гласно, публично и на основе самоорганизации. Местные общественные объединения, являясь важной составной частью систему местного самоуправления, сами представляют собой самоуправляющиеся формирования, которые строятся на основе добровольного и равного права всех членов на ведение общих дел.

Участие граждан в работе общественных объединений, действующих на территории муниципальных образований, является одной из форм проявления их социальной активности и требует отдельного рассмотрения. Общественные объединения, действующие на территории муниципальных образований, выступают в качестве посредника между органами местного самоуправления и населением. Эффективность деятельности местных общественных объединений во многом зависит от характера их взаимодействия с местными органами власти. Она может преследовать разные цели: совместное рассмотрение нормативных документов с целью внесения в них изменений, обсуждение проектов муниципальных программ и условий привлечения к их реализации общественных объединений, проведение совместных мероприятий. С целью реализации этих целей, органы местного самоуправления и местные институты гражданского общества вступают в отношения социального партнерства.

Особой формой взаимодействия и объединения граждан является форма территориального общественного самоуправления (далее - ТОС). Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Такая структура является эффективной формой социальной организации, в которой осуществляется коллективное решение задач небольших общностей и территорий ^{Юшина Е.А. Муниципальное управление. - М.: ФГНУ «Российский научный центр государственного и муниципального управления», 2003. - c.114.}.

Особенно важно, на наш взгляд, развитие территориального общественного самоуправления в крупных населенных пунктах, городах. В Угличе такая система действует уже десять лет. Хотя в большинстве муниципальных образований инициатива создания ТОС идет не от населения, а от местных администраций или депутатовКрючков Ю.А. Методология и методы социального проектирования. - М.: Союз, 1998. -с.10 .

На практике ТОС чаще всего образуется на территориях микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, а в домах и отдельных подъездах избираются уполномоченные выборные лица ТОС (старшие по домам и старшие по подъездам). Подобные системы органов и выборных лиц ТОС сложились в городах Барнауле, Омске, Кемерово и других.

Деятельность ТОСов сводится к следующим направлениям:

- принятие Устава ТОСН микрорайона, внесение изменений, дополнений и контроль за их соблюдением;

- разъяснение, обеспечение исполнения, контроль исполнения гражданами, юридическими и иными лицами на соответствующей территории действующего законодательства, нормативно-правовых актов городского самоуправления, собственных решений по вопросам общественного самоуправления;

- защита социальных, экономических и иных законных прав и интересов граждан, оказание им помощи;

- привлечение граждан к управлению жилищным фондом, работе по обеспечению сохранности домов и их дальнейшего благоустройства, улучшения содержания подъездов домов, соответствующей территории, объектов благоустройства и культурно-бытового обслуживания, поддержанию санитарного порядка и противопожарной безопасности;

- содействие муниципальным службам и другим организациям в

- улучшении эксплуатации и содержании муниципальных и других объектов;

- содействие органам городского самоуправления в разработке планов программ социально-экономического развития района и долевое участие в их реализации;

- создание коммерческих, некоммерческих организаций, осуществление производственно-хозяйственной и иной деятельности, не запрещенной действующим законодательством, направленной на достижение уставных целей;

- владение, распоряжение, пользование имуществом, финансовыми ресурсами как собственными, так и переданными органами городского самоуправления по договорам на определенные цели;

- формирование, утверждение смет доходов и расходов, решение других финансовых вопросов;

- организация работы граждан по предупреждению правонарушений, оказание помощи педагогическим коллективам, правоохранительным и иным органам в поддержании законности, правопорядка, предупреждений наркомании, алкоголизма, особенно среди школьников, подростков;

- оказание помощи и содействие гражданам, организациям, коллективам в создании и развитии органов территориального общественного самоуправления, общественных организаций;

- создание условий для обеспечения граждан услугами торговли,

общественного питания, бытового и сервисного обслуживания, организации досуга, кружков, клубов, развития физической культуры и спорта;

- информирование граждан по наиболее важным вопросам социально-экономической жизни и деятельности Совета ТОСН;

- оказание помощи депутатам всех уровней, а также другим должностным лицам органов государственной власти и городского самоуправления по организации встреч с населением по их просьбе.

Нижеперечисленные направления деятельности территориальных сообществ в сибирских городах дают нам представление о широте их сферы деятельности. Это - благоустройство территории, помощь пожилым людям, организация досуга и занятости детей и подростков, проведение дворовых праздников и спортивных соревнований, содействие в охране и поддержании правопорядка, строительство игровых и спортивных площадок и другое ^{Социологический словарь. - Минск: Университетское, 1991.-с.455}.

Большое внимание данному направлению работы уделяет Администрация города Барнаула. В ноябре 2005 года состоялась городская конференция «Территориальное общественное самоуправление в развитии социального партнерства в Барнауле». Можно полностью согласиться с Мэром города Барнаула Колгановым, который считает, что все здоровые силы городского сообщества должны объединить усилия населения и власти для решения общегородских проблем. Основой для этого является повышение прозрачности в деятельности органов местного самоуправления, большая степень информированности населения, стремление горожан и их объединений принять участие в муниципальном управлении.

ТОС служит своего рода связующим звеном в отношениях между конкретно взятым человеком (членом организации) и органом власти, причем эта связь носит двусторонний и взаимодополняющий характер. Данная форма общественного объединения должна помочь в преодолении отчужденности и пассивности большей части населения в решении социальных проблем общества, организовать систему и особый характер взаимоотношений между органами власти и народом, привлекать к участию населения в местном самоуправлении, воспитывать гражданское самосознание ^{Фельдштайн Д.И. Психология развития личности в онтогенезе. - М.: Педагогика, 1998.- с. 233}.

Стоит отметить, что в городах можно встретить такие формы работы с населением, развиваемые органами местной власти, которые не входят в систему ТОС, хотя и направлены на решение сходных задач.

Например, в 2000 года в Красноярске было создано 77 координационных советов микрорайонов. Основная задача их деятельности - активизация жителей на участие в благоустройстве, озеленении, обеспечении сохранности жилищного фонда. В их состав входят участковые инспектора милиции, инспектора по делам несовершеннолетних, работники социальных служб, представители общественности.

1.3 Современное состояние местного самоуправления в России и основные причины, сдерживающие его развитие

Современное состояние местного самоуправления в России сегодня находится на начальной стадии своего развития, и уровень его эффективности остается пока низким.

Основными причинами этого, на наш взгляд, являются:

1) Значительное запаздывание с проведением реформы местного самоуправления.

2) Недооценка, неполное понимание, ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, о его важности и полезности для развития демократических преобразований всего российского общества.

3) Фактическая отстраненность населения от процесса принятия решений по вопросам местной жизни и под свою ответственность.

4) Низкий уровень научного обеспечения местного самоуправления.

5) Недостаточный уровень методического обеспечения работ по организации местного самоуправления, по формированию и применению регламентирующих и обеспечивающих это управление документов.

6) Слабая законодательная база местного самоуправления.

7)Неудовлетворительное кадровое обеспечение местного самоуправления.

8) Отсутствие у органов власти и должностных лиц федерального ранга необходимой ответственности за несоблюдение гарантий местного самоуправления и за превышение своих полномочий.

9) Плохое использование опыта местного самоуправления.

Более масштабно весь комплекс проблем представлен на рис.2



Рис.2 Проблемы муниципальных образований в регионах России в настоящее время.

Развитие самоуправления предполагает формирование соответствующего социального механизма, который, наряду с хозяйственным механизмом общества, является регулятором социальных процессов. Социальная сфера общества имеет собственные законы саморазвития. Социальные системы ориентируются на свою специфику, однако нельзя создать систему экономической целостности, ориентируясь только на собственные интересы.

Местная социальная политика - широкая совокупность специфических факторов (цивилизационные особенности, национальные и культурные традиции, господствующие религиозные и управленческие каноны и др.). Существует три основных уровня социальной политики, различающиеся по целям, функциям, субъектам и механизмам реализации.

На верхнем, федеральном уровне разрабатывается нормативно-правовая база, принимаются основные законы, и формируется система взаимоотношений между субъектами разного уровня. Утверждается бюджет, содержащий в своей расходной части статьи централизованного финансирования направлений социального развития, определяются перечни категорий населения, за социальную защиту и обеспечение которых несет ответственность федеральный субъект управления. На уровне региональной социальной политики решаются задачи обеспечения комплексного, сбалансированного развития территории, конкретизируются и наполняются специфическим содержанием те или иные положения федеральных решений, вырабатываются механизмы их привязки к региональным проблемам. Местный уровень призван в значительно большей мере конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенные в рамках федеральной и региональной социальных политик, привязать их к особенностям тех или иных муниципальных образований, учесть специфику демографических, экологических, ресурсных и прочих характеристик муниципального образования. Местная социальная политика должна представлять собой комплексное, многослойное образование, стержнем которого являются требования федерального уровня. На них накладываются региональные требования, и вся эта система на местном уровне дополняется решениями и мероприятиями, предъявляющими дополнительные требования к системе социального управления.

Современная социальная политика должна строиться с учетом следующих обстоятельств:

1. Приоритетность проблем социальной защищенности населения в условиях вхождения в рынок.

2. Повышение роли личного трудового вклада в удовлетворение материальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения.

3. Формирование нового механизма обоснования и реализации социальной политики.

Структура местной социальной политики должна быть четко определена. Если учесть необходимость направленности социальной политики на совершенствование качества жизни населения соответствующей территории, то структура местной социальной политики заключается в следующих направлениях:

-политика повышения уровня жизни населения;

-политика обеспечения здоровья и продолжительности периода активной жизнедеятельности населения;

-политика формирования здорового образа жизни населения.

Повышение уровня жизни населения подразумевает, прежде всего учет системы следующих показателей:

1)Денежные доходы населения и прожиточный минимум.

2)Цены и тарифы.

3)Покупательная способность денежных доходов и расходы населения.

4)Обеспечение населения товарами и услугами.

5)Потребление населением продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг.

6)Бюджет семьи по категориям населения, личное имущество граждан.

Социальную защиту можно определить как систему законодательных, экономических, социальных и социально-психологических гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия для повышения своего благосостояния за счет личного трудового вклада, экономической самостоятельности и предпринимательства, а нетрудоспособным и социально уязвимым слоям населения (в первую очередь инвалидам, пенсионерам, многодетным семьям и т. п.) - преимущества в пользовании ОФП, прямую материальную и социально-психологическую поддержку в различных ее формах ^{Макаров А.С. Инициация социальной активности томичей: стратегическая идея «Томск - Большой город» // Материалы всероссийской научно-практической конференции (24 марта 2005г.). - Томск.: Томский ЦНТИ. - 2005.- с. 7} . Объектом социальной защиты являются социально неблагополучные, малообеспеченные и нуждающиеся в помощи и поддержке группы населения.

Защита социально неблагополучных слоев населения не должна сводиться только к материальному содержанию. Они должны быть значительно шире и направлены на поддержание социального статуса малообеспеченных и нетрудоспособных личностей в условиях сохранения их нормальных социальных связей и отношений, адаптироваться в новых социальных условиях.