Систематизация теоретических подходов к управлению государственным имуществом

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Потребность государственных предприятий в усовершенствованной системе управления имуществом, недостаточная проработанность теоретических и практических вопросов в области управления имуществом.

С переходом к рыночным отношениям у государственных предприятий и учреждений в сфере услуг появились возможности и необходимость самостоятельно управлять всеми сторонами своей финансово-хозяйственной деятельности, поэтому роль управления как составной части организационно-экономической модели предприятия резко возросла.

Государственная политика в г. Ставрополе, основанная на совершенствовании управления, преследует цели налаживания эффективного функционирования рыночного механизма, создание благоприятного инвестиционного климата, повышения конкуренто - способности государственных предприятий и учреждений и качества их работы, улучшения общих финансово-экономических показателей деятельности предприятий путем содействия внутренним преобразованиям в них: улучшении качества управления, в необходимых случаях - их реструктуризации, модернизации производственных фондов.

Настоящий подход направлен на усиление управленческой функции и государственного контроля за использованием государственного имущества и регулирования экономики Ставропольского края. На современном этапе государственные учреждения сталкиваются с такими основными проблемами в сфере услуг, как высокой степенью изношенности государственных производственных фондов; нехваткой собственных источников финансирования. В сложившейся ситуации государственным учреждениям необходимо искать внутренние резервы. Одним из таких резервов является повышение эффективности управления государственным имуществом учреждения. Государственная собственность является той материально-технической и финансовой базой, которая выступает одним из важнейших средств, обеспечивающих выполнение государством своих функций и задач. Во многом их выполнение обеспечивается имуществом казны и имуществом, закрепленным за органами государства, непосредственно осуществляющими его функции. Государство в экономических отношениях выступает на юридически равных началах со всеми коммерческими и некоммерческими структурами, и предопределяет объем и характер воздействия государства на указанные отношения с помощью рыночных инструментов. Потребности участия государства в экономических отношениях реализуется, в частности, через создание государственных учреждений, обладающих вещными правами на государственное имущество.

Как показал анализ современной практики в области управления имуществом, мероприятия в области управления имуществом оказываются оторванными от финансового планирования деятельности хозяйственного субъекта в целом, что не превратило государство в эффективного собственника, о чем, в частности свидетельствуют:

1 Незначительный размер дохода и управленческие расходы как собственника государственного имущества. Значительным признаком неэффективности управления является и невозможность оценки управленческих расходов г. Ставрополя с точки зрения их необходимости и обоснованности. Часто имеет место то, что управленческие расходы существующей системы управления предприятиями существенно завышены.

2 Нередки случаи незаконного распоряжения государственным имуществом на крайне невыгодных для государства условиях.

3 Анализ финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений показывает, что возможности их руководителей бесконтрольно распоряжаться финансовыми потоками, в том числе самостоятельно распоряжаться имуществом предприятия без какого бы то ни было согласования своих решений с собственником (за исключением недвижимого имущества) на практике приводили к нарушениям, а именно:

- переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в компании - спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков;

- заключению сделок, в отношении которых имеются заинтересованность руководителей, что приводит к искусственному завышению себестоимости продукции и к хищениям государственного имущества.

Зачастую государственные предприятия и учреждения отказываются от выполнения правомерных требований о регулярном представлении отчетов о финансово-экономических результатах деятельности, что становится возможным вследствие несовершенства законодательства о труде и правовой конструкции института хозяйственного ведения.

Одним из важнейших мероприятий направленных на повышение эффективности работы государственных предприятий и учреждений, является перевод всей его инфраструктуры на новые формы хозяйствования, что фактически обеспечит новые условия экономического развития. Важнейшее направление и основной рычаг перестройки экономики государственных предприятий и учреждений - теснейшая интеграция с рыночной экономикой и наукой, переход к новым принципам их взаимодействия. Однако в настоящее время еще не создан эффективный механизм функционирования государственных предприятий и учреждений, который бы решал указанные проблемы, как:

- место государственных предприятий в экономике государства;

- система общих плановых и оценочных показателей;

- методы планирования затрат;

- вопросы материального стимулирования коллективов государственных учреждений и их структурных подразделений.

Целью выпускной квалификационной работы является систематизация теоретических подходов к управлению государственным имуществом и разработка на этой основе новых условий экономической диагностики в государственном учреждении. В практическом плане поставленная цель сводится к разработке рекомендаций по управлению государственным имуществом в условиях новых форм хозяйствования, включающих определение разумных рамок хозяйственной самостоятельности в условиях самофинансирования, совершенствования системы контроля рублем, материальной ответственности и организации материального стимулирования.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:

-уточнить экономическую трактовку понятия «имущество государственного учреждения»;

-исследовать эффективность работы с бюджетом учреждения;

-предложить усовершенствованную систему управления использования имущества;

Объектом исследования явилась система управления имуществом в Бюджетном учреждении Управление по делам молодежи г. Ставрополя.

Теоретической и методологической основой исследования послужили действующее законодательство и нормативно-правовые акты Российской Федерации, труды российских и зарубежных экономистов: А.Н. Азрилян, П.Г. Бунина, Г.С. Вечканова, Г.Р. Вечкановой, О.Г. Исаевой, Никольской, В.Ф. Палий, Б.А. Райзберг, А.Д. Шеремет и др., а также межотраслевые методические указания и инструктивные материалы, материалы научных конференций и совещаний, материалы юридической и экономической печати, данные финансового учета БУ Управление по делам молодежи г. Ставрополя по управлению государственным имуществом.

Практическая значимость полученных результатов заключается в возможности применения предложенной системы управления государственным имуществом в новых условиях хозяйствования. Применение усовершенствованной системы управления государственным имуществом в рамках новых принципов хозяйствования позволяет повысить эффективность работы БУ Управление по делам молодежи г. Ставрополя.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НОВЫХ ФОРМ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ В УПРАВЛЕНИИ ИМУЩЕСТВОМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

1.1 Сущность государственного учреждения в управлении государственным имуществом

Главной задачей, которая стоит на современном этапе, является достижение всестороннего прогресса общества. Прогресс же - понятие сложное, неоднозначное и включает многие составляющие: прогресс экономический, технический, духовный и т.д. В свою очередь экономический прогресс неразрывно связан с совершенствованием методов управления, экономической диагностики и хозяйствования, укреплением и внедрением хозяйственного расчета во всех звеньях государственной структуры.

Российские предприятия и учреждения в рыночной экономике получили статус независимых хозяйствующих субъектов, который предусматривает самостоятельность предприятий в вопросах организации финансово - хозяйственной деятельности, распоряжения собственными и заемными средствами, финансовыми результатами. В связи с этим в современной отечественной экономике роль управления сильно возросла.

«Управление - сознательное целенаправленное воздействие со стороны субъектов на людей и экономические объекты, осуществляемое с целью получить желаемые результаты».

Управление классифицируется по ряду признаков. В зависимости от объекта управления различают управление персоналом, управление производством, управление качеством продукции, управление финансами, управление имуществом, управление инвестиционными проектами и т.д.

С временных позиций можно выделить оперативное, текущее и стратегическое управление. Управление можно классифицировать по масштабам управления, областям деятельности, иерархическому уровню, по степени автоматизации и т.п.

Составной частью управления государственной собственностью является управление имуществом БУ Управление по делам молодежи г. Ставрополя, которому просвещена выпускная квалификационная работа. Поэтому вопросы теории управления предлагается рассмотреть на примере управления имуществом.

Цели управления имуществом государственного предприятия - повышение рентабельности имущества, рациональное использование всех ресурсов, обеспечение платежеспособности предприятия и его финансовой устойчивости, а в целом - достижение высокой эффективности его производственно -- хозяйственной деятельности.

Процесс управления имуществом предприятия можно рассматривать в двух аспектах: первый связан с организационной структурой финансовой службы, второй - с системой и методикой управления.

Под организационной структурой финансовой службы понимают

«логические соотношения уровней управления и функциональных областей, организованные таким образом, чтобы обеспечить эффективное достижение целей»[15].

Система управления имуществом - это совокупность функций управления в единстве перспективного и текущего управления для обеспечения достижения целей предприятия.

Цель организации - укрепление его конкурентных позиций в соответствующей сфере деятельности через механизм формирования и эффективного использования прибыли. Эта цель достигается через осуществление следующих функций:

а) воспроизводственной; б) производственной.

Воспроизводственная функция предприятия связана с деятельностью по обеспечению воспроизводственного капитала, авансированного для текущей деятельности и инвестированного для капитальных и финансовых вложений в долгосрочные и краткосрочные активы предприятия.

Простое воспроизводство капитала обеспечивает самоокупаемость производственно-коммерческой деятельности учреждения. Расширенное воспроизводство капитала обеспечивает самоокупаемость и самофинансирование производственно-коммерческой деятельности учреждения.

Оценка эффективности осуществления воспроизводственной функции учреждения проводится по следующим показателям:

-рост собственного капитала;

-превышение темпов роста собственного капитала над темпами роста валюты баланса;

-степень капитализации прибыли, то есть доли прибыли, направленной на создание фондов накопления;

-повышение рентабельности капитала; повышение скорости оборота капитала.

Производственная функция связана с регулированием текущей производственно-коммерческой деятельности государственного учреждения по обеспечению эффективного размещения капитала, созданию необходимых денежных фондов и источников финансирования текущей деятельности.

Оценку эффективности осуществления производственной функции проводят по следующим показателям:

-структура капитала;

-структура распределения прибыли, остающейся в распоряжении учреждения;

-уровень и динамика себестоимости продукции и услуг;

-уровень и динамика затрат на единицу продукции или услуг;

-уровень и динамика оплаты труда.

К рассмотрению процесса управления предприятием наиболее часто применяют три подхода: предметный, функциональный и системный.

Эти подходы применимы, в частности, и к процессу управления имуществом учреждения.

Предметный подход позволяет определить составные части имущества, которые подвергаются управлению.

В общем виде выделяются два предмета управления имуществом:

1) внеоборотные активы (средства) предприятия;

2) оборотные активы (средства) предприятия. Управление активами включает:

-управление внеоборотными (фиксированными активами, то есть основными средствами, нематериальными активами и долгосрочными капитальными вложениями;

-управление оборотными (текущими) активами, то есть материально - производственными запасами (материалами, сырьем, малоценными и быстро изнашивающими предметами, затратами в незавершенном производстве, расходами будущих периодов и т.п.), долгосрочной и краткосрочной дебиторской задолженностью, краткосрочными финансовыми вложениями и денежными средствами.

Важнейшим и обязательным условием существования рыночной экономики является наличие возможности у лиц, участвующих в хозяйственном обороте, свободно отчуждать принадлежащие им объекты гражданских прав, к которым относится и имущество, как движимое, так и недвижимое. Таким образом, в условиях рыночных отношений, объекты имущества, в том числе и принадлежащие государственным учреждениям, становятся предметом гражданско-правовых сделок, влекущих переход права собственности на это имущество.

Установление действительной стоимости объектов имущества является одним из факторов повышения экономической эффективности хозяйственной деятельности. Сам факт установления действительной стоимости имущества не может максимизировать конечные финансово- хозяйственные результаты работы предприятия. Тем не менее, следует признать, что стоимостная оценка имущества (в том числе потенциальных доходов от его использования), как элемент системы управления предприятием, необходима во всех случаях, связанных с изменением отношений собственности.

К таким случаям, наиболее часто встречающимся в практике хозяйственной деятельности, можно отнести:

- приватизацию государственных предприятий

- банкротство несостоятельных предприятий

- осуществление имущественных вкладов в уставный капитал

- выделение доли учредителей при реорганизации предприятий

- аренду и лизинг имущества

- инвестирование.

К числу наиболее актуальных задач управления имуществом через определение его действительной стоимости следует отнести оптимизацию налогообложения по критерию установления тяжести налогового бремени на конкретного налогоплательщика в соответствии с реальным уровнем его платежеспособности и ликвидности его активов. В частности, в результате оценки стоимости основных фондов возможно снижение налогооблагаемой базы по налогу на имущество предприятий.

Можно отметить еще один аспект влияния результатов оценки стоимости имущества на уровень налогообложения. Как известно, в состав затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), входит сумма амортизационных отчислений на полное восстановление основных производственных фондов.

При этом нормы амортизационных отчислений устанавливаются, как правило, в процентах к балансовой стоимости основных фондов (первоначальной или восстановительной). В условиях инфляции первоначальная балансовая стоимость перестает отражать уровень реальных затрат предприятия на приобретение объектов основных фондов, а суммы амортизационных отчислений не могут обеспечить даже простое воспроизводство основных фондов. Кроме того, одновременно происходит необоснованное занижение себестоимости продукции (работ, услуг) и, соответственно, завышение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль. Исходя из этого, возникает необходимость проведения действий по приведению восстановительной стоимости основных фондов к уровню, соответствующему реальной стоимости на дату переоценки.

Практика проведения обязательных переоценок последних лет показала, что предприятия достаточно часто имеют излишне завышенную стоимость основных фондов. Такое завышение может быть вызвано различными причинами: последовательным применением в течение ряда лет индексов пересчета стоимости, разработанных Госкомстатом, значительным моральным износом объектов, прочими искажающими факторами. В любом случае завышенная стоимость основных фондов влечет рост себестоимости и, в конечном счете, снижение конкурентоспособности продукции (работ, услуг) данного предприятия.

Исходя из вышесказанного, следует признать, что управление имуществом государственных учреждений через оценку основных фондов является одним из условий снижения себестоимости услуг и, соответственно, повышения конкурентоспособности.

Таким образом, в качестве обобщения вышеизложенного, представляется возможным предположить, что стоимостная оценка, как функция управления имуществом, необходима в следующих случаях:

-определение рыночной стоимости при отчуждении объектов гражданских прав;

-определение рыночной или иной стоимости в связи с выполнением акта государственных органов;

- определение рыночной стоимости в связи с изменением хозяйственной ситуации.

1.2 Оперативное управление имуществом государственными учреждениями

Вопрос о юридической природе права учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом неоднократно поднимался в юридической литературе и становился предметом исследования судебных инстанций. Между тем единого мнения относительно правового режима данного вида имущественного права в юридической науке нет.

До настоящего времени учреждение остается юридическим лицом, которое в соответствии с действующим гражданским законодательством напрямую не наделяется правом собственности в отношении закрепляемого за ним имущества.

Имущество учреждения передается последнему собственником и закрепляется за учреждением на праве оперативного управления. Вместе с тем наравне с правом оперативного управления законодательство устанавливает также второй, особый, вид правового режима имущества учреждения - право самостоятельного распоряжения денежными средствами и имуществом, приобретенным на доходы от разрешенной уставом деятельности.

Несмотря на достаточно распространенное применение данного вида «имущественного права» в нормативно-правовых актах различного уровня, содержание указанного титула законодательством не раскрывается.

Проблема правовой природы права учреждений на самостоятельное распоряжение имуществом и его соотношения с иными вещными правами интересна не только в теоретическом плане, но и с точки зрения практической реализации имущественных правомочий учреждений.

В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.

Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам соответствующего учреждения несет собственник имущества.

В соответствии с п. 3 ст. 120 ГК РФ особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Статья 9 Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ (в ред. от 08.07.99) «О некоммерческих организациях» (далее - «Закон о некоммерческих организациях») дублирует ст. 120 ГК РФ в части основных положений, устанавливающих правовой статус учреждений. [1]

Права учреждения на закрепленное за ним собственником имущество определяются в соответствии со статьей 296 ГК РФ, т.е. как право оперативного управления.

Право оперативного управления представляет собой разновидность вещных прав юридических лиц (учреждений) по хозяйственному и иному использованию имущества собственника, являющегося учредителем. Возникновение и развитие института права оперативного управления связано с режимом государственной (социалистической) собственности, доминировавшим в течение длительного времени в Союзе ССР.

Относительно сути права оперативного управления Д.М. Генкин отмечал: «Государственные учреждения и предприятия не являются собственниками отдельных частей государственного имущества - им поручается лишь управление этими частями». Академик А.В. Венедиктов, внесший основной вклад в разработку категории права оперативного управления, указывал, что «управление государственной социалистической собственностью может осуществляться социалистическим госорганом либо в порядке общего руководства либо в порядке непосредственного оперативного управления (управление, осуществляемое самими государственными предприятиями)»[16]. Позднее В.С. Якушев рассматривал право оперативного управления (наравне с правом собственности) в качестве основного элемента внутригосударственных управленческих организационно-экономических отношений. «Отношения общенародной собственности, основное и первичное, в своем развитии вызывает появление других, производных от него отношений, к числу которых относится и оперативное управление имуществом, находящимся в ведении государственных предприятий. Оперативное управление как особая и относительно самостоятельная общественная связь, будучи элементом базиса, выполняет в общественном производстве ряд важных экономических функций. Во-первых, оперативное управление представляет собой общественную форму принадлежности общенародного имущества предприятиям, объединениям, другим подразделениям экономики. В этом качестве оперативное управление фиксирует распределение общенародного имущества по производственным (и иным) ячейкам и отражает состояние присвоенности данным подразделениям хозяйства определенной части общенародного имущества. Во-вторых, оперативное управление - основа непосредственного использования этого имущества в процессе производства ...»[26]. «Оперативное управление, будучи производным, вторичным по отношению к общенародной собственности, в свою очередь, порождает в процессе функционирования сложный комплекс производных от него самого связей, которые выступают как форма развития, реализации оперативного управления. Иначе говоря, оперативное управление как отношение принадлежности имущества (статика), если рассматривать его в виде общественной связи, закрепленной законодательно, включает в себя владение, пользование и распоряжение ... Существо внутрихозяйственных отношений не может быть полно охарактеризовано без указания на то, что оперативное управление в качестве производственного отношения является особой общественной формой присвоения. Данное свойство обусловлено вещным характером оперативного управления: принадлежность имущества предприятию обеспечивает ему возможность присваивать, т.е. обращать в свою пользу результаты производства в виде части чистого дохода, в размере, определенном централизованно. Следует отметить, что, хотя в условиях общенародной собственности субъектом присвоения выступает народ, как собственник средств производства (его интересы представляет государство), это присвоение, во-первых, идет через предприятия, т.е. путем использования такой общественной формы, как оперативное управление, и, во-вторых, определенная доля прибыли остается у самих предприятий (присваивается ими) для удовлетворения нужд последующего распределения между работниками предприятия»[45].

Необходимость самостоятельного участия в гражданских правоотношениях юридических лиц, которые не являлись собственниками имущества, нашла свое отражение в отечественном законодательстве в шестидесятые годы XX столетия[50].

Государство, делегируя учреждениям свои правомочия в отношении государственного имущества, оставалось его единственным собственником, т.е. сохраняло за собой право собственности на передаваемое имущество, а также право собственности на средства производства и на весь его продукт.

Статья 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 года (далее - «Основы») закрепляла право оперативного управления учреждения, финансируемого за счет средств собственника, на передаваемое ему собственником имущество. При этом право оперативного управления подразумевало осуществление юридическим лицом в пределах, установленных законодательными актами, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества прав владения, пользования и распоряжения этим имуществом. Собственник закрепленного за учреждением имущества наделялся правом изымать имущество учреждения либо перераспределять его между другими созданными им юридическими лицами по своему усмотрению в соответствии с законодательством.

В соответствии с п. 2 ст. 48 Основ учреждения, осуществляющие разрешенную им собственником предпринимательскую деятельность, были вправе самостоятельно распоряжаться доходами от такой деятельности и приобретенным за счет этих доходов имуществом. Указанные доходы и имущество закреплялись за учреждением на праве полного хозяйственного ведения[37].

Как отмечается в современной юридической литературе, до настоящего времени подавляющее большинство учреждений создаются государством, т.к. организационно-правовая форма учреждения оказывается оптимальной для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется «ограниченный объем прав, необходимый лишь для материально- технического обеспечения их деятельности». Несмотря на сугубо целевой, характер права оперативного управления, предназначенного для осуществления полномочий собственника в отношении государственного и муниципального имущества, ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Закон о некоммерческих организациях не содержат каких-либо ограничений относительно правоспособности юридических лиц в целом, а также физических лиц, выступающих в качестве собственников (учредителей) учреждений.

Понятие «учреждение», закрепленное современным законодательством, гораздо шире по объему понятия «учреждения», фигурировавшего в ГК РСФСР 1922 и 1964 гг., т.к. в отличие от действовавшего законодательства наравне с государственными и муниципальными образованиями на современном этапе развития имущественно-стоимостных отношений, например, физические лица также вправе выступать в качестве учредителей учреждений. Если собственниками учреждения выступает физическое лицо, применение конструкции права оперативного управления представляется нецелесообразным. Имущество, закрепляемое за учреждением, не может относиться к государственному и муниципальному имуществу, собственник учреждения вправе осуществлять функции органов управления в создаваемом учреждении; собственник, таким образом, самостоятельно решает вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом учреждения и осуществляет их на практике. Создание юридического лица, не являющегося собственником имущества, не может повлиять на ограничение правоспособности учреждения либо на ограничение имущественных прав учреждения[31].

Вызывает интерес и вопрос об ограниченности вещных прав учреждений в аспекте осуществляемых видов деятельности. Учреждения, как некоммерческие организации, реализуют свои функции в соответствии с видами деятельности, установленными уставом (как правило, речь идет о достижении социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих и иных целей), при этом законом разрешено их участие в свободном гражданском обороте[47], т.е. делегировано право осуществлять и предпринимательскую, и иную приносящую доходы деятельность, с которой связаны дополнительные источники финансирования некоммерческих организаций. Данная хозяйственная деятельность является не основным видом уставной деятельности, а вспомогательным, обеспечивая участие некоммерческой организации в имущественном обороте.

Возможность осуществления некоммерческой организацией хозяйственной деятельности неоднозначно оценивается юридической общественностью. По мнению К.П. Беляева, юридическим лицам, созданным для социально-культурных, управленческих целей, неограниченная возможность иметь любые права и принимать на себя любые обязанности не нужна, т.к. создаются условия для уклонения от целей, ради которых они образованы.

Исключительный перечень прав учреждения (перечень видов деятельности) закрепляется уставными документами некоммерческой организации. Применительно к учреждениям культурной сферы некоммерческие организации вправе осуществлять дополнительные платные услуги, выполнять научно-исследовательские работы. Неограниченная возможность иметь любые права и принимать на себя любые обязанности - формулировка достаточно расплывчатая, тем более, что такие возможности у некоммерческих организаций фактически отсутствуют. Права и обязанности некоммерческой организации четко установлены законом, а возможность осуществления предпринимательской деятельности ограничена абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ, в соответствии с которым некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям.

Таким образом, в условиях, когда учреждение является активным участником гражданского оборота, а имущество учреждения не связано с государственной и муниципальной собственностью, ограниченный объем правомочий и вещных прав учреждения - скорее исключение, нежели правило.

О.Ю. Шилохвост по данным вопросам высказывает следующее мнение. По смыслу п. 3 ст. 213 ГК РФ государственные и муниципальные предприятия, а также учреждения, финансируемые собственником, не являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям. Исходя из соотношения норм гражданского права, содержащихся в ГК РФ и других законах, в соответствии с абзацем 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу».

Вопросы возникновения и осуществления права собственности и других вещных прав относятся к гражданскому законодательству (п. 1 ст. 2 ГК РФ) РФ.

Действующий ГК РФ (п. 3 ст. 213) устанавливает, что учреждения, финансируемые собственником, не обладают правом собственности на имущество - как закрепленное за ними, так и приобретенное по иным основаниям. Однако для участия в гражданском обороте учреждения наделяются другими вещными правами. В отношении имущества, закрепленного собственником за учреждением, последнее осуществляет право оперативного управления (ст. ст. 120, 296 ГК РФ). Этому же режиму подчиняются плоды, продукция, доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям (п. 2 ст. 299 ГК РФ).

Из этого О.Ю. Шилохвост делает вывод о противоречии нормы, в соответствии с которой учреждение наделяется правом собственности на денежные средства, имущество и иные объекты, переданные ему физическими и (или) юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию, на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности и приобретенное на эти доходы имущество, норме, закрепленной п. 3 ст. 213 ГК.

Имущество, переданное учреждению в форме дара, пожертвования или по завещанию, в силу указания п. 2 ст. 299 ГК, по мнению О.Ю. Шилохвоста, поступает в оперативное управление учреждения.

Вместе с тем О.Ю. Шилохвост признает, что учреждение, не обладая правом собственности, наделяется все же достаточными правами в отношении закрепленного за ним имущества. Согласно п. 1 ст. 296 ГК соответствующие правомочия учреждения могут ограничиваться лишь законом, целями деятельности, заданием собственника и назначением имущества. Собственник может изъять у учреждения имущество, если оно является избыточным, не используется или используется не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК).

Относительно права учреждения на самостоятельное распоряжение доходами, полученными от предпринимательской и иной, приносящей доход деятельности, мнение указанного автора сводится к тому, что такая деятельность может осуществляться учреждением (как некоммерческой организацией) лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых создано учреждение, и при условии соответствия деятельности этим целям (абз. 2 п. 3 ст. 50 ГК). Анализируя действующее гражданское законодательство, О.Ю. Шилохвост приходит к выводу о необходимости отождествления права учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом с одним из вещных прав, предусмотренных ГК РФ.

«Систематическое толкование норм ст. ст. 120, 213, 294, 295, 298 ГК позволяет сделать вывод о том, что данное вещное право по своему содержанию является правом хозяйственного ведения. Представляется вполне естественным, что в отношении доходов от разрешенной предпринимательской деятельности учреждению предоставляются более широкие правомочия, чем в отношении имущества, выделенного ему по смете. Право владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащее субъекту права хозяйственного ведения, может быть ограничено законом, иными правовыми актами (ст. ст. 294, 295 ГК). Например, недвижимым имуществом такой субъект может распорядиться только с согласия собственника (п. 2 ст. 295 ГК)»[3]. Таким образом, по мнению О.Ю. Шилохвоста, если «собственная деятельность учреждения» является разрешенной предпринимательской деятельностью, то доходы от нее и приобретенное на эти доходы имущество будут принадлежать учреждению не на праве собственности, а на праве хозяйственного ведения.

Следует заметить, что достаточно большое количество авторов разделяют точку зрения, высказанную О.Ю. Шилохвостом, отождествляя право самостоятельного распоряжения имуществом с одним из вещных прав, предусмотренных гражданским законодательством. Е.А. Суханов, например, высказывает категорическую позицию относительно возможности наличия у учреждения права собственности и обосновывает свое мнение о тождественности права учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом с правом хозяйственного ведения [23]. Е.А. Суханов, в частности, говорит следующее: «... изложенное приводит к выводу, что рассматриваемое право (право самостоятельного распоряжения имуществом) в действительности является правом хозяйственного ведения. Поэтому к праву учреждения на полученное им указанным образом имущество должны применяться правила ст. 295 ГК. Это означает, что данным имуществом учреждение самостоятельно отвечает по долгам, возникшим в связи с его участием в приносящей доходы деятельности...».

В.В. Чубаров утверждает, что право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом приближается к праву хозяйственного ведения.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части первой) (под ред. О.Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997.Ю.К. Толстой полагает, что право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом является особым вещным правом, не укладывающимся ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения[31].

Представляется, что истоки такого мнения кроются в устоявшейся в доктрине точке зрения о порядке закрепления государственной (муниципальной) собственности за учреждением, а также в положениях Основ, в соответствии с п. 2 ст. 48 которых учреждения, осуществлявшие разрешенную им собственником предпринимательскую деятельность, были вправе самостоятельно распоряжаться доходами от такой деятельности и приобретенным за счет этих доходов имуществом; указанные доходы и имущество принадлежали учреждению на праве полного хозяйственного ведения.

Учитывая уже изложенную нами точку зрения об ограниченности вещных прав учреждения, считаем также, что мнение О.Ю. Шилохвоста, как представляется, основано на ряде неверных посылок, т.к. ГК РФ косвенно признает право собственности учреждений на ряд объектов гражданских прав (п. п. 1, 3 ст. 120, п. 2 ст. 299 ГК РФ).

При регулировании правового режима имущества учреждения ГК РФ делает акцент на финансирование учреждения собственником, при этом под собственником подразумеваются государственные и муниципальные образования. Так, при определении понятия учреждения ГК РФ устанавливает, что учредители имеют право собственности или иное вещное право, в отношении имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе дочерних предприятий, а также в отношении имущества финансируемых собственником учреждений (абз. 3 п. 1 ст. 48 ГК РФ). Пункт 3 ст. 50 ГК РФ говорит о юридических лицах, создаваемых в форме учреждений, финансируемых собственником.

Абзац 4 п. 4 ст. 66 ГК РФ говорит о том, что финансируемые собственниками учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом.

Статья 213 ГК РФ (п. 3) устанавливает, что коммерческие и некоммерческие организации, кроме государственных и муниципальных предприятий, а также учреждений, финансируемых собственником, являются собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного этими юридическими лицами по иным основаниям.

Почему законодатель акцентирует внимание на финансировании учреждения собственником, подразумевая при этом наделение его государственным и муниципальным имуществом? Дело в том, что, как уже говорилось, в соответствии с ГК РФ (п. 1 ст. 120 ГК РФ) учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. При этом ни ГК РФ, ни Закон о некоммерческих организациях не устанавливает обязательных требований к размеру либо к виду имущества, закрепляемого собственником за учреждением, ни, собственно, требований к личности учредителя. В силу положений действующего законодательства учреждение может изначально не иметь никакого имущества, а собственником учреждения может выступать даже физическое лицо. В отношении имущественного положения учреждения позиция законодателя, возможно, обосновывается принципом субсидиарной ответственности собственника учреждения: даже при отсутствии финансирования дополнительную ответственность по обязательствам учреждения несет учредитель. Однако отсутствие в законе требований к размеру (виду и т.д.) имущества некоммерческой организации и порядку его формирования характерно по отношению к любым видам некоммерческих организаций. Отсутствие у юридического лица, являющегося некоммерческой организацией, имущества на праве собственности (на другом титуле) не говорит об отсутствии у такого юридического лица правосубъектности. Согласно п. 2 ст. 299 ГК РФ плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном настоящим ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Формулировка п. 2 ст. 299 ГК РФ говорит об имуществе, приобретенном учреждением по договору или иным основаниям от использования объектов вещных прав, закрепленных за учреждением собственником на праве оперативного управления. Наличие у учреждения права собственности на отдельные виды объектов собственности при этом вовсе не исключается, т.к. плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 ГК РФ). Только в случае использования учреждением государственного и муниципального имущества доходы от предпринимательской и иной, не запрещенной законом, деятельности государственного (муниципального) учреждения поступают в оперативное управление учреждения в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 299 ГК РФ. В случае же, например, отсутствия у учреждения имущества, переданного собственником, или же иных видов финансового обеспечения деятельности учреждения, режиму, установленному п. 2 ст. 299 ГК РФ, не могут подчиняться денежные средства и иные объекты собственности, переданные учреждению в форме дара, пожертвования или по завещанию, средства неосновательного обогащения, не подлежащие возврату (п. 4 ст. 1109 ГК РФ), поступившие в распоряжение учреждения, т.к. связь данных объектов гражданских прав с имуществом, закрепленным за учреждением собственником, посредственна, а в случае, если учреждение собственником не финансируется, - отсутствует.

Доходы учреждения, получаемые в результате использования имущества, закрепленного за учреждением собственником (плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям в связи с использованием имущества собственника), в соответствии с п. 2 ст. 299 ГК РФ поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. При этом согласно п. 1 ст. 295 ГК РФ собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Иными словами, при отождествлении права хозяйственного ведения с правом учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом речь идет о возможности изъятия собственником учреждения части доходов, полученных учреждением от осуществления предпринимательской и иной, приносящей доход, деятельности. Если придерживаться мнения о тождественности права самостоятельного распоряжения имуществом и права хозяйственного ведения, тогда следует признать, что доходы и имущество, полученные учреждением в результате предпринимательской и иной, приносящей доходы, деятельности, могут быть изъяты собственником учреждения. Такой вывод не укладывается в рамки сложившейся правоприменительной практики. Так, п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.98 N 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» дает следующие разъяснения:

«Согласно статье 298 ГК РФ государственные и муниципальные учреждения вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от разрешенной собственником предпринимательской деятельности, и приобретенным на эти доходы имуществом в случае, если доходы и имущество учитываются на отдельном балансе.

Поэтому при разрешении споров следует исходить из того, что доходы и приобретенное на эти доходы имущество, учитываемые на отдельном балансе, не могут быть изъяты у учреждений по решениям комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов, в том числе и в тех случаях, когда они не используются или используются не по целевому назначению».[36]

Основными особенностями правового режима имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, являются его использование в уставных целях организации и отсутствие у учреждения возможности распоряжения имуществом собственника. Указанные особенности и отличают право оперативного управления от права собственности. В случае нецелевого использования учреждением имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления, оно может быть изъято собственником полностью или частично. При этом учреждение вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, поступившим в самостоятельное распоряжение и учтенным на отдельном балансе, без истребования согласия собственника учреждения. Правомочия учреждения по отношению к имуществу, поступившему в самостоятельное распоряжение, равны по объему правомочиям собственника имущества (владение, пользование, распоряжение), без ограничений, установленных законом применительно к праву оперативного управления. Имущество, поступившее в самостоятельное распоряжение учреждения, не может быть изъято у учреждения, равно как и собственность у правомочного собственника, учреждение вправе самостоятельно распоряжаться имуществом, поступившим в самостоятельное распоряжение учреждения.

Аналогичной точки зрения придерживается профессор Е.В. Богданов, который считает, что самостоятельное распоряжение имуществом не осуществляется на основании ст. ст. 294, 295 ГК РФ: «В п. 2 ст. 298 ГК РФ не указано на необходимость согласования с собственником возможности совершения определенного рода сделок. Следовательно, учреждения вправе распоряжаться соответствующим имуществом полностью самостоятельно. Учреждение владеет, пользуется и распоряжается как доходами от предпринимательской деятельности, так и иным имуществом, приобретенным за счет таких доходов, своей волей и в своем интересе (ст. 209 ГК РФ). Однако в таком случае данное право может быть только правом собственности...».

Право самостоятельного распоряжения имуществом, установленное п. 2 ст. 298 ГК РФ в том виде, в котором оно зафиксировано в действующем гражданском законодательстве, не более чем юридическая фикция, от дальнейшего практического применения которой, по нашему мнению, необходимо отказаться в силу нескольких причин. Представляется, что ГК РФ устанавливает исключительный перечень вещных прав, который не нуждается в добавлениях. Введение в юридический оборот еще одного имущественного титула, правовой режим которого законодательством не разъясняется, с одной стороны, необоснованно расширяет рамки правоспособности ряда (государственных) учреждений, которые не могут обладать правом собственности на любые объекты гражданских прав, а с другой - он неправомерно ограничивает имущественные права учреждений, которые могут быть субъектами права собственности на различные объекты гражданских прав. Малоубедительными представляются и аргументы некоторых авторов в пользу отнесения права самостоятельного распоряжения имуществом к вещным правам.[18] Позиция, признающая дифференциацию имущественных прав учреждений , подтверждается и материалами арбитражной практики.

Таким образом, действующий Гражданский кодекс, регулирующий правовое положение лишь одного из видов учреждений, наделяемых государственным имуществом, косвенно признает за всеми видами учреждений право собственности на те или иные объекты гражданских прав, однако в отношении учреждений, осуществляющих свою деятельность с использованием имущества и финансовых средств учредителя (в особенности это касается государственных и муниципальных учреждений), правовой режим права собственности, по нашему мнению, применяться не может. В этой связи необходимо в нормативно-правовом оформлении нескольких типов учреждений, правовой режим имущества которых отличается друг от друга в зависимости от субъектного состава учредителей некоммерческой организации, созданной в форме учреждения.

Во-первых, речь идет о государственных учреждениях, которые создаются государственными или муниципальными органами власти, наделяются соответствующим имуществом и финансируются собственником. Правовой режим имущества, передаваемого собственником такому учреждению, определяется как право оперативного управления. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное государственным (муниципальным) учреждением по договору или иным основаниям, должны поступать в оперативное управление учреждения в силу императивного указания в законе.

Во-вторых, учреждения, созданные юридическими лицами. Правовой режим имущества, передаваемого собственником такому учреждению, может определяться как право оперативного управления. В случае же, если собственник не наделяет такое учреждение имуществом, необходимым для осуществления уставных видов деятельности, либо не финансирует учреждение, плоды, продукция и доходы, получаемые учреждением, а также имущество, приобретенное по договору или иным основаниям, поступают в собственность учреждения.

В-третьих, учреждения, созданные физическим лицом. От конструкции юридического лица, не являющегося собственником, в данном случае необходимо отказаться, т.к. установление режима оперативного управления имуществом не несет никакой смысловой и правовой нагрузки.

В-четвертых, учреждения, созданные несколькими физическими лицами. Имущество данного учреждения подчиняется двум режимам - право оперативного управления и право собственности. Право собственности возникает у учреждения в случае, если собственники не наделяют такое учреждение имуществом, необходимым для осуществления уставных видов деятельности, либо не финансируют учреждение (плоды, продукция и доходы, получаемые учреждением, а также имущество, приобретенное по договору или иным основаниям, в этом случае также поступают в собственность учреждения).

В условиях рыночных отношений, объекты имущества, в том числе и принадлежащие государственным учреждениям, становятся предметом гражданско-правовых сделок, влекущих переход права собственности на это имущество.

Установление действительной стоимости объектов имущества является одним из факторов повышения экономической эффективности хозяйственной деятельности.

Основные задачи анализа хозяйственной деятельности.

1 .Изучение характера действия экономических законов, установление процессов в конкретных условиях предприятия.

2 .Научное обоснование текущих и перспективных планов. Без глубокого экономического анализа результатов деятельности предприятия за прошлые годы и без обоснованных прогнозов на перспективу, без изучения закономерностей развития экономики предприятия, без выявления имевших место недостатков и ошибок нельзя разработать научно обоснованный план, выбрать оптимальный вариант управленческого решения.

3 Контроль за выполнением планов и управленческих решений, за экономным использованием ресурсов. Анализ должен проводиться не только с целью констатации фактов и оценки достигнутых результатов, но и с целью выявления недостатков, ошибок и оперативного воздействия на экономические процессы. Именно по этой причине необходимо повышать оперативность и действенность анализа.