Основания возникновения административно-правовых отношений

33

Содержание:

1. Содержание управления, осуществляемое органами исполнительной власти: управленческий цикл, стадии и принципы.

2. Основания возникновения административно-правовых отношений. Административная правосубъектность.

3. Понятие, правовые основы и основные черты административной ответственности.

1. Содержание управления, осуществляемое органами исполнительной власти: управленческий цикл, стадии и принципы

Тема "Органы исполнительной власти" является важнейшей частью современного административного права. Она представляет ту его часть, которую можно назвать правом организации управления (организационным административным правом), и включаем такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).

Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамках установленной компетенции. Исполнительная власть не может быть вне системы органов государственного управления, реализующих ее функции и назначение. Организация и деятельность исполнительной власти - это организация и функционирование системы ее органов, то есть органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал).

Законодатель не устанавливает понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: "государственные органы управления", "исполнительные органы", "исполнительные органы государственной власти (ч. 3 преамбулы вышеназванного Закона определяет, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта РФ" и "органы исполнительной власти субъекта РФ" используются в законе в одном значении).

Исполнительные органы являются составной частью всякого публичного управления, например местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по своему правовому содержанию, полномочиям, юридическим последствиям управленческой деятельности существенно отличаются от органов государственного управления.

Орган исполнительной власти - это государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти, характеризующие его административную правосубъектность, необходимо подчеркнуть следующее.

1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов - следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.

2. Органы исполнительной власти - это внешняя форма выражения исполнительной власти. Они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой,, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.

3. Работа органов исполнительной власти строится в соответствии с такими принципами их деятельности, как:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.

4. Главная задача органа исполнительной власти правоисполнительная деятельность, то есть исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права.

5. Деятельность органов исполнительной власти по своему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.

6. Существует организационная структура органа исполнительной власти, то есть наличие в нем государственных должностей и функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т. д.). Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.

7. Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:

а) исполнительно-распорядительная деятельность;

б) контрольно-надзорные функции;

в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;

г) нормотворческая деятельность;

д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.

8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определенной территории РФ.

9. Органы исполнительной власти наделены правом нормотворческой деятельности, то есть правом издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти - это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой - результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, то есть они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.

10. Определен нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.

11. Каждый орган исполнительной власти имеет свое наименование.

12. Федеральными Законами и законами субъектов РФ предусмотрена ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц.

13. Орган исполнительной власти - юридическое лицо - имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения.

14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий.

Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему согласно установленному в штатном расписании размеру должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах.

2. Основания возникновения административно-правовых отношений. Административная правосубъектность

В результате регулирующего воздействия правовых норм соответствующие предмету данной отрасли права общественные отношения преобразуются в правовые отношения. Конкретное общественное отношение, «попав» под влияние правовой нормы, приобретает правовую оболочку.

Соответственно правовое отношение есть показатель действия нормы права, практического осуществления ее требований. Правовая же норма играет при этом роль предпосылки правового отношения. В подобном варианте наблюдается соотношение предпосылки и результата, выражающее характер воздействия правовых норм на общественные отношения, т.е. их регулирования. В силу этогб можно утверждать, что правовые отношения являются важнейшим средством проведения в жизнь требований юридических норм, нормы права при этом создают юридическую базу правовых отношений.

В чем суть преобразования общественного отношения в правовое?

Обобщенно его результатом является то, что участники (стороны) становятся носителями взаимных юридических обязанностей и прав, а связи между ними -- правовыми. Последнее означает, что эти связи проявляются в юридических обязанностях и правомочиях. Следовательно, правоотношение есть форма связи между лицами, возникающая на основе правовых норм. Однако сама норма не создает конкретное правовое отношение; но она создает юридические средства обеспечения должного или возможного поведения в регулируемой сфере. Эта цель достигается установлением взаимных юридических обязанностей и прав сторон, а также их ответственности за неисполнение обязанностей или нарушение прав другой стороны. Налицо -- корреспонденция взаимных прав и обязанностей: обязанностям одной стороны соответствуют права другой требовать должного поведения. Правомочию одной стороны всегда соответствует обязанность другой стороны, и наоборот.

Правовое отношение, таким образом, возникает непосредственно в процессе реализации предписаний, содержащихся в данной правовой норме. Правовой механизм при этом следующий: общие предписания юридической нормы «переводятся» в плоскость индивидуализированных общественных связей между соответствующими сторонами (субъектами).

Содержание правовых отношений определяется тем самым через субъективные юридические обязанности и права их участников.

Характеристика общих качеств, присущих правовым отношениям любого вида, понадобилась для того, чтобы, во-первых, констатировать что возникающим в сфере государственного управления правоотношениям свойственны все основные черты правовых отношений вообще и, во-вторых, привлечь внимание к специфическим особенностям правовых отношений, возникающих в названной сфере. Эти особенности весьма существенны, что предопределяется спецификой той области (сферы) общественной жизни, в которой они возникают и развиваются, а также и характером (содержанием) административно-правовых норм.

Итак, юридической базой для административно-правовых отношений являются нормы административного права. Административные правоотношения -- результат регулирующего воздействия этих норм на управленческие общественные отношения. Этих исходных данных достаточно для того, чтобы сформулировать следующее определение административно-правовых отношений. Административно-правовое отношение представляет собой урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Однако приведенное определение можно воспринимать в качестве универсального, общеправового. Оно пригодно для характеристики любых форм правовых связей, что достигается путем замены лишь нескольких терминов.

Между тем, главное заключается в раскрытии характера устанавливаемых и обеспечиваемых нормами административного права обязанностей и прав участников регулируемых общественных отношений, а также особенностей их юридической основы. В этом смысле административные правоотношения, впитывая в себя все характерные черты правоотношений вообще, должны обладать рядом специфических качеств, отличающих их от правовых отношений иного вида. Наличие такого рода качеств и особенностей обусловлено следующими факторами:

а) спецификой области (сферы) общественной жизни, в которой они возникают и развиваются;

б) характером (назначением) их юридической базы, т.е. административно-правовых норм.

Характеру административно-правовых норм соответствует и особая область (сфера) общественной жизни, на которую направляет свое регулирующее воздействие данная группа правовых норм, создавая тем самым предпосылки для возникновения именно в ней (прежде всего в ней) правовых отношений особого характера. Административно-правовые нормы воздействуют на общественные отношения управленческого характера. А это означает, что общественные отношения, о которых идет речь, не регулируются иными правовыми нормами. Так, нормы гражданского права, регулируя имущественные отношения, управленческие связи прямо и непосредственно не затрагивают, ибо результатом их применения являются гражданско-правовые, а не административные правоотношения.

Из этих позиций возможны следующие выводы. С одной стороны, если действуют нормы административного права, то им неизбежно сопутствуют административно-правовые отношения. С другой стороны, если осуществляется какой-то вариант государственно-управленческой деятельности, отношения, возникающие в ее процессе и связанные непосредственно с существом управляющего воздействия, могут и должны быть административно-правовыми. Наконец, нормы управленческого права, каковым является административное право, обязательно реагируют при необходимости на отношения управленческого характера, придавая им административно-правовую форму.

Еще один важный момент. Административные правоотношения являются результатом применения содержащихся в административно-правовых нормах правил должного поведения к конкретным управленческим ситуациям. Тем самым в них опосредуется специфика государственно-управленческой деятельности .или процесса практической реализации исполнительной власти.

Следовательно, для правильного понимания административно-правовых отношений обязателен учет того принципиального обстоятельства, что возникновение всегда связано тем или иным образом с осуществлением особого вида государственной деятельности. Соответственно административно-правовые отношения нередко .характеризуют в качестве урегулированных нормами административного права общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности органов исполнительной власти. Оспаривать подобную позицию не представляется целесообразным, поскольку это действительно так. Единственное, что может вызвать возражения, -- это употребление термина «сфера» Применительно к деятельности «исполнительной власти», а не органов, ее представляющих («власть» сама по себе не может действовать!).

Изложенное свидетельствует о том, что в содержании административно-правовых отношений находят свое непосредственное выражение специфические черты административно-правового регулирования и государственно-управленческой деятельности, сферы государственного управления, управленческих отношений, наконец, предмета и метода административного права. На этой основе достаточно четко проявляются особенности, характерные именно для административно-правовых отношений. В чем они состоят? В самом общем плане можно утверждать, что для них характерно все то, что позволяет отграничить управленческие отношения (о которых уже шла речь) от общественных отношений иного рода, т.е» речь может идти о юридическом выражении особенностей, присущих управленческим отношениям.

1. Административно-правовые отношения складываются в специфической области, т.е. в области государственно-управленческой деятельности.

В научном обиходе давно сложилось устойчивое представление об этой области государственной и общественной жизни как о сфере государственного управления. Иначе говоря, подразумевается, во-первых, возникновение управленческих по своему назначению общественных отношений (связь с государственной деятельностью по реализации исполнительной ветви власти) и, во-вторых, потребность в их юридическом закреплении (связь с административно-правовым регулированием).

В общедоступном понимании «сфера государственного управления» это область жизни государства и общества, в границах которой в силу объективных потребностей экономического, социально-культурного и иного характера государство выступает в качестве субъекта управления. Поскольку государство действует через представляющие его государственные органы, постольку сфера государственного управления олицетворяется в практической деятельности по реализации исполнительной власти, осуществляемой ее субъектами.

Следовательно, говоря о сфере государственного управления, мы подразумеваем управляемую сферу нашей жизни, исходя при этом из узкой или специальной трактовки государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности. В ней всегда и в полном объеме выражаются все основные качества управления в его государственно-правовом понимании (исполнительная власть, ее реализация) -- особый субъект, особый характер его функций, особые способы их осуществления и т.п. Наконец, еще одно обобщенное и одновременно емкое понимание сферы государственного управления: это сфера практической деятельности органов государственного управления, в связи с осуществлением которыми функций и полномочий по реализации исполнительной власти складываются административно-правовые отношения.

Это, в частности, означает, что права и обязанности их участников непременно связаны с деятельностью по реализации исполнительной власти и регулируются они административно-правовыми нормами в интересах обеспечения успешного решения задач этой деятельности в каждом конкретном отношении. Все иные (помимо органов исполнительной власти) участники вступают в административно-правовые отношения на основе «соприкосновения» их интересов с государственно-управленческой деятельностью: их права и обязанности органически связаны с этой деятельностью. Наличие иных интересов предопределяет и наличие иных правоотношений (например гражданских, трудовых, финансовых и т.п.).

Таким образом, границы возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений определяются практическим осуществлением государственного управления. Соответственно не являются административно-правовыми отношения, возникающие по поводу осуществления функций иных ветвей государственной власти (например законодательной и судебной власти, прокурорского надзора).

Фактически все, что специфично для исполнительной власти и процесса ее практической реализации, непременно, хотя и в различных вариантах, обнаруживается в возникающих в этой сфере административно-правовых отношениях. Объясняется это тем, что должная упорядоченность и согласованность поведения их участников обеспечивается государственными средствами, что в регулируемых отношениях всегда в той или иной форме получает выражение публично-правовой, т.е. государственный интерес. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и интересов государства, с практической реализацией задач, функций и полномочий выступающих от его имени субъектов исполнительной власти.

Сфера государственного управления широка и многообразна. Она охватывает все важные области жизни, все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, где задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. Отсюда -- широчайший простор для возникновения административно-правовых отношений, живительной базой для которых является управляемая сфера государственной и общественной жизни.

Это -- отношения внутриаппаратной организационной деятельности исполнительных органов; отношения взаимодействия различных звеньев механизма реализации исполнительной власти; отношения непосредственного управляющего воздействия на подведомственные объекты, отношения государственного регулирования деятельности негосударственных объектов; отношения с гражданами и их объединениями и т.п.

Таким образом, сфера государственного управления есть поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. В процессе ее осуществления административно-правовые отношения возникают:

а) непосредственно в связи с деятельностью названных государственных органов;

б) непосредственно по поводу осуществления этими органами не любых, а исключительно управленческих функций.

И еще несколько важных моментов, относящихся к характеристике сферы государственного управления, а точнее -- ее объема, заслуживают внимания. В границах сферы государственного управления нередко возникают правоотношения, которые являются с внешней стороны не административно-правовыми, например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые. В этом нет ничего необычного, поскольку административные правоотношения могут возникать в иных сферах государственной деятельности (например, на что уже указывалось, имущественные отношения, основанные на властной подчиненности). Вместе с тем, нельзя не учитывать, что административно-правовые отношения возникают непосредственно в процессе государственного управления (или регулирования) финансовыми, земельными и иными природными ресурсами, их охраной, предпринимательством и т.п.

А отсюда вывод: для административно-правовых отношений характерна предусмотренная действующим законодательством возможность выступать в роли одного из непременных элементов общего механизма правового регулирования или административно-правового опосредования общественных отношений, относящихся к предмету других отраслей права. Эту особенность административно-правового регулирования нельзя забывать ни в коем случае. Подтверждений этому достаточно много (например, возникновение трудовых правоотношений оформляется управленческим актом администрации и т.п.).

2. Административно-правовые отношения характерны тем, что их участниками (сторонами) могут быть самые разные субъекты: каких-либо общих ограничений на этот счет не существует.

Это означает, что в них участвуют не только государственные органы, на которые возложена реализация задач и функций исполнительной власти (или органы государственного управления). Широкие по содержанию задачи непосредственного руководства в важнейших областях жизни государства и общества предполагают реальность их выполнения только в условиях, когда эти органы находятся в правовых отношениях с «управляемыми», т.е. с государственными и негосударственными организациями, с гражданами. Без такого рода правоотношений само государственное управление превращается в фикцию. Значит, участниками административных правоотношений могут быть все, чьи права и интересы так или иначе связаные осуществлением государственно-управленческой деятельности.

3. Административно-правовые отношения возникают при обязательном участии особого субъекта -- носителя полномочий государственно-властного характера.

Природа государственно-управленческой деятельности такова, что отношения, возникающие в процессе ее практического осуществления, требуют наличия особого субъекта. В таком качестве всегда выступает та сторона этих отношений, в руках которой концентрируется власть. Очевидно, что в подобной роли может выступать субъект исполнительной власти (исполнительный орган, должностное лицо). В этом заключается субъектная особенность административно-правовых отношений. Второй стороной могут быть все другие возможные участники этих правоотношений.

Данная особенность административных правоотношений прямо вытекает из властной природы государственно-управленческой деятельности, субъекты каковой наделяются административно-правовыми нормами соответствующим объемом юридически-властных полномочий, необходимых для осуществления задач и функций исполнительной власти. Соответственно в руках таких субъектов концентрируется власть в виде «единой управляющей воли», что ставит их в приоритетное по отношению к другим сторонам правоотношений положение.

Фактически речь идет о том, кто в состоянии выразить это властное начало в административно-правовых отношениях. Логически обоснованный ответ предполагает признание того, что, поскольку в административно-правовых отношениях опосредуется исполнительная власть, т.е. государственная власть в ее исполнительном (исполнительно-распорядительном) варианте, волю и интересы государства в состоянии выразить только тот, кто выступает в рамках этих отношений от имени государства, является официальным представителем государства. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и задач государства; в них, соответственно, не может не найти своего непосредственного выражения публично-правовой, т.е. государственный интерес. Выражаемое в них властное начало является средством волевого регулирования управленческих процессов и сознательно-волевого поведения их участников, т.е. руководство поведением людей.

Ни граждане, ни различного рода негосударственные формирования не наделены полномочиями по осуществлению государственной деятельности, полномочиями выступать от имени государства, хотя и могут быть участниками административно-правовых отношений. В силу этого между гражданами или между негосударственными формированиями административно-правовые отношения возникать не могут. Каждый из них может решить вопрос своей жизни и деятельности. Но этого явно недостаточно для того, чтобы выражаемая ими воля приобрела качества, характеризующие государственную волю. Выражаемая ими в административно-правовых отношениях воля в силу этого вторична. В соответствии с общими закономерностями социального управления первичной является единая управляющая воля государства, конкретные выразители которой -- субъекты, выступающие от имени Государства и наделяемые для этого полномочиями государственно-властного характера.

Иначе говоря, в административно-правовых отношениях одна сторона всегда действует властным методом, обладая необходимой юридической властью, данной ей государством, т.е. такой участник отношений, которому административно-правовые нормы отводят роль субъекта управления в рамках общей формулы управления -- «субъект-объект».

Следовательно, в административно-правовых отношениях всегда выделяется субъект управления, всегда налицо приоритет воли этого субъекта, имеющей своим адресатом сознательно-волевое поведение тех участников правовых отношений, которые выступают в роли объектов управления, всегда в том или ином варианте находит свое выражение соподчинение воль, всегда воле «властвующего» участника подчиняется воля иных участников таких правоотношений.

Таково фактическое соотношение сторон в административно-правовых отношениях, соответствующее следующему непременному условию -- обязательному участию в них стороны, наделенной юридически-властными полномочиями. Обязательной стороной являются субъекты исполнительной власти, а также представляющие их должностные лица.

4. Административно-правовое отношение -- властеотношение. Эта его особенность вытекает из предыдущей характеристики, а также из того, что общественные связи, возникающие в сфере государственного управления, т.е. управленческие отношения, строятся на началах «власть -- подчинение».

Административное право исходит из признания того факта, что в регулируемых им общественных отношениях приоритетны позиции, характеризующие административно-правовой статус одной стороны. Вследствие этого административно-правовыми нормами закрепляется отсутствие юридического равенства сторон, ибо юридически-властные полномочия концентрируются в руках одной стороны.

Данная особенность административно-правовых отношений предопределена важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности, в процессе осуществления которой реализуется исполнительная власть. В этих правоотношениях властное начало выражается непосредственно, а потому и является главным признаком, отличающим их от иных правоотношений. В принципе властное начало можно обнаружить, например, в порядке возникновения многих финансовых (особенно налоговых) правоотношений, а также отношений в природоохранной сфере, в сфере предпринимательства и т.п. Но в иных областях правового регулирования оно не является доминирующим.

Таким образом, для административно-правовых отношений в наибольшей степени характерно проявление властной природы права.

5. Административно-правовые отношения имеют своим объектом действия, поведение людей -- участников управляемых процессов. С учетом сознательно-волевого характера социального управления власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, является средством волевого регулирования. Отсюда следует, что поведение (действия) управляемых опосредуются их волей и сознанием. Эти два момента необходимо учитывать при определении объекта административно-правового отношения.

Действия, деятельность, поведение -- реальный объект подавляющего большинства административно-правовых отношений. Объект правоотношения логично совпадает с объектом правового регулирования или воздействия. Действия, совершаемые по поводу определенных внешних предметов (вещей, имущества), являются дополнительным элементом характеристики административно-правовых отношений, позволяющим получить ответ на вопрос: по какому поводу совершаются действия.

6. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон (исполнительного органа, гражданина и т.п.), однако согласие или желание второй стороны не является обязательным условием их возникновения. В этом, в частности, состоит их главное отличие от условий возникновения отношений гражданско-правового типа.

Соответствующие действия совершаются сторонами административно-правовых отношений в силу требований административно-правовых норм.

Это в равной степени относится как к исполнительным органам, так и к гражданам и т.п. При этом предусматриваются такие условия, когда инициатива возникновения правоотношений может иметь место и вопреки желанию второй стороны.

Так, участие властвующего субъекта в административно-правовых отношениях уже предполагает, что ему предписывается в определяемых административно-правовой нормой условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных правоотношений. В подобных случаях, например, исполнительный орган или должностное лицо обязаны по собственной инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом в договорные связи с другой стороной. Для него подобные действия являются мерой не возможного, а обязательного поведения. Так, при обнаружении факта совершения административного правонарушения полномочное должностное лицо юридически обязано возбудить производство по привлечению виновного к административной ответственности, несмотря на возможные возражения со стороны нарушителя. Показательны также характерные для управленческой действительности случаи, когда вышестоящий исполнительный орган дает обязательное для нижестоящих органов (должностных лиц) предписание, хотя оно и может вызвать возражения адресата.

Сам факт предписания (юридическое действие) уже создает административное правоотношение. Соответственно исполнительные органы реализуют в одностороннем порядке принадлежащие им полномочия и возлагаемые на них юридические обязанности.

Конечно, административное правоотношение может возникать и по инициативе граждан, причем и оно далеко не во всех случаях может соответствовать чисто служебным интересам исполнительного органа или должностного лица (например, при обжаловании неправомерных управленческих действий). Для граждан вступление в административно-правовые отношения (имеется в виду инициатива с их стороны) не является обязанностью, это предоставляемая им административно-правовой нормой юридическая возможность. Но этой возможности соответствуют определенные юридические обязанности исполнительного органа (должностного лица). Последний при этом действует не в силу своих желаний или нежеланий, а в силу требования административно-правовой нормы.

В целом возникновение административно-правовых отношений по инициативе субъекта исполнительной власти есть реализация принадлежащих ему властных полномочий. Но это не означает, что он использует их для «подчинения» второй стороны. Категория власти в подобных случаях свидетельствует о том, что (в примере с подачей гражданином жалобы) только данный орган наделен полномочиями юридически-властного характера, что позволяет ему (и только ему) решить данное дело.

Необходимо отметить, что возможность возникновения административных правоотношений без согласия второй стороны обоюдна и для исполнительного органа (должностного лица), и для другой стороны. Иначе говоря, инициатива их возникновения практически не зависит от положения, которое занимает та или иная сторона, что свидетельствует о том, что с внешней стороны волеизъявления сторон имеют равное значение.

Внутреннее же содержание правоотношений свидетельствует о другом -- об их юридической неравнозначности (намек на отсутствие отношений договорного типа).

Наиболее типичные варианты возникновения административных правоотношений по инициативе «сверху» (собственная инициатива исполнительного органа, например) следующие: установление конкретных юридических предписаний (запретов, разрешений и проч.)» обязательных для второй стороны; применение мер юридически-принудительного характера в их отношении (например дисциплинарная или административная ответственность). Их инициатива находит выражение в реализации права на одностороннее издание юридических актов индивидуального характера, являющихся наиболее распространенным юридическим фактом, т.е. основанием возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений. Издание подобных актов является одним из существенных элементов принадлежащих им юридически-властных полномочий; их издание есть важнейшая правовая форма реализации исполнительной власти в процессе государственно-управленческой деятельности.

Наиболее типичные варианты проявления инициативы невластвующих субъектов (например граждан) в возникновении административно-правовых отношений следующие: совершение правомерных действий, влекущих за собой определенные юридические обязанности властвующего субъекта (например подача заявления, жалобы и т.п.), -- собственно инициатива; совершение неправомерных действий, влекущих за собой применение властвующим субъектом санкции, предусмотренной административной нормой, -- квазиинициатива.

Важная юридическая деталь: возникновение административно-правовых отношений по односторонней инициативе исполнительных органов не подавляет инициативу второй стороны. «Принудительное» возникновение их возможно, но лишь в случаях совершения правонарушений в сфере государственного управления.

Еще одна не менее важная деталь: в случаях, когда инициатором возникновения административных правоотношений является не властвующий субъект (например гражданин), фактически имеются достаточные основания для признания такого порядка также односторонним. Но это относится лишь к «технологии» возникновения правоотношений, что не может свидетельствовать о совпадении «односторонности» в подобном смысле с «односторонностью», характерной в целом для административно-правового статуса субъекта, наделенного полномочиями юридически-властного характера.

Наконец, еще одна важная деталь. Инициатива сторон не всегда является непосредственным основанием (условием) для возникновения административно-правового отношения. Имеются в виду случаи, когда административно-правовые нормы предусматривают необходимость предшествующего возникновению правового отношения согласования (соглашения) с заинтересованной стороной некоторых условий будущего одностороннего решения. Например, властное решение о зачислении лица на государственную службу предполагает его ознакомление с условиями будущей работы, характером служебных обязанностей и т.п. Однако сам факт предварительного соглашения правообразующего значения не имеет, а само соглашение такого рода не превращается в юридический факт, вызывающий к жизни конкретное правоотношение. В роли юридического факта выступает односторонний правовой акт -- результат достигнутого согласия. Следовательно, предварительное согласование является лишь одним из условий (когда оно предусмотрено) правомерности последующего одностороннего юридического волеизъявления. Его нельзя квалифицировать в качестве иллюстрации административно-договорных связей.

7. Для административно-правовых отношений характерно, что возможные споры между их сторонами разрешаются в особом порядке.

Как правило, разрешение подобных споров (например, при оспаривании правовых актов или действий) отнесено к компетенции исполнительных органов (должностных лиц), которые наделены необходимыми юридически-властными полномочиями, позволяющими им непосредственно, т.е. без обращения в судебные органы, решать спорные вопросы применения норм административного права. Так, гражданин, не удовлетворенный принятыми в его адрес решениями или совершенными действиями, вправе оспаривать их перед вышестоящей управленческой (административной) инстанцией (вышестоящей по отношению к спорящим).

Разрешение спора осуществляется в подобных случаях в административном, т.е. во внесудебном порядке. Правовой формой разрешения спора является односторонний юридически-властный акт полномочного органа (должностного лица) по предмету спора.

Известно, что гражданско-правовые споры разрешаются в судебном или арбитражном порядке, а также по взаимному соглашению сторон.

Довольно часто действующее законодательство предусматривает и для разрешения административно-правовых споров судебный порядок.

Он может быть самостоятельным (например, обжалование на основании ч. 2 ст. 46 Конституции РФ) либо альтернативным (жалоба может быть подана по административной линии или в суд).

8. Для административно-правовых отношений характерно, что в случае нарушения их участниками требований административно-правовых норм виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его органов.

В гражданских правоотношениях стороны несут ответственность друг перед другом. В административно-правовых отношениях нарушения означают посягательство на интересы государства, выражаемые непосредственно в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. на публично-правовые интересы. В конечном счете, такие нарушения (конечно, с учетом их характера и тяжести) наносят ущерб процессу практической реализации исполнительной власти. В силу этого субъекты исполнительной власти наделены полномочиями по самостоятельному и одностороннему воздействию на виновную сторону (будь то физическое или юридическое лицо) путем применения установленных мер дисциплинарной или административной ответственности.

Если нарушением административно-правовых норм нанесен материальный ущерб другой стороне, то он возмещается в судебном порядке на основании норм гражданско-процессуального законодательства.

В предусмотренных законодательством случаях возможна ответственность и в судебном порядке (например за совершение административных правонарушений).

Речь пока шла об ответственности подчиненных (дисциплинарная) и граждан (административная). А как отвечают за нарушения требований административно-правовых норм исполнительные органы? Проблема ответственности исполнительных органов еще не решена окончательно, хотя сам принцип их ответственности постоянно фиксируется в соответствующих нормативных правовых актах. Действует и конституционная норма, в соответствии с которой «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53 Конституции РФ).

Реально ответственность органов государства, представляющих в административных правоотношениях исполнительную власть, сводится к персональной ответственности их руководителей, а также действующих от их имени должностных лиц.

Что же касается ответственности исполнительных органов, то она характеризуется как позитивная, что означает не что иное, как их подконтрольность и подотчетность. Свое выражение она находит в закрепленной в положениях об этих органах государства формуле (не всегда четко выраженной) -- например, министерство отвечает за проведение государственной политики в порученной ему сфере деятельности.

К сожалению, если раньше такая формула непременно содержалась в положениях об органах исполнительной власти, в настоящее время она представляет собой редчайшее исключение, так как практически отсутствует в положениях о федеральных органах исполнительной власти, в законодательстве об органах исполнительной власти субъектов РФ и даже в Федеральном законе о Правительстве РФ. Между тем, в числе основных принципов деятельности Правительства РФ значится и ответственность.

Установлено также, что вышестоящие органы исполнительной власти обязаны соблюдать права нижестоящих. Нарушение данного требования должно по логике вещей влечь за собой соответствующую ответственность. Но каких-либо четких юридических норм на этот счет нет. В равной мере это относится и к ответственности нижестоящих органов. Не решена и проблема ответственности в административно-правовых отношениях в материальном (имущественном) выражении.

Правовые нормы предусматривают меры административной ответственности для юридических лиц. Однако и они не имеют прямого отношения к исполнительным органам, так как они не являются юридическими лицами.

Таким образом, ответственность органов исполнительной власти фактически «преломляется» в персональной ответственности их руководителей и должностных лиц (дисциплинарная, а иногда и административная ответственность). Одновременно как действующий массив нормативных правовых актов, так и управленческая практика свидетельствуют о том, что при нарушении исполнительными органами норм действующего законодательства (в рамках административных правоотношений, в частности) к ним могут быть применены соответствующие меры принудительного характера, не являющиеся, однако, мерами юридической ответственности (например приостановление либо отмена правового акта и т.п.).

Разумеется, нет оснований для провозглашения принципа взаимной ответственности сторон административно-правового отношения, так как ответственность всегда индивидуальна.

Таковы наиболее значимые особенности административно-правовых отношений. Очевидно, что многие из них совпадают с характерными чертами управленческих отношений, о которых шла речь при определении предмета административного права. Это закономерно, ибо административно-правовые отношения суть облеченные в правовую форму управленческие отношения.

Следует к изложенным сведениям добавить, что для административно-правовых отношений свойственна организационная суть. Именно в рамках административно-правовых отношений закрепляются и обеспечиваются необходимые для практической реализации исполнительной власти организационные условия: структурные (образование исполнительного аппарата); кадровые (государственная служба); Материальные и проч.

Вместе с тем, в рамках именно административно-правовых отношений обеспечивается «непосредственно организующая» государственно-управленческая деятельность. Следовательно, административно-правовые отношения можно характеризовать в качестве юридически выраженных организационных отношений.

Последнее, что имеет отношение к общей характеристике административно-правовых отношений, это вопрос о юридических фактах. В данном аспекте принципиальных отличий от такого рода фактов, предусматриваемых иными отраслями российского права, не имеется. Это значит, что обстоятельствами, с которыми административно-правовые нормы связывают возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений, являются правомерные и неправомерные действия, а также события. Единственное, что необходимо подчеркнуть, это выделение в качестве основного вида юридических фактов индивидуальных (т.е. ненормативных) правовых актов исполнительных органов (должностных лиц).

При ознакомлении с основными чертами административно-правовых отношений следует учитывать, что они дают самое общее представление о данном виде правовых связей. Между тем, любое правило, как известно, предполагает определенные исключения, не колеблющие, однако, а, наоборот -- усиливающие значимость главных качеств, характеризующих то или иное явление. И в данном случае управленческая практика и соответствующие административно-правовые нормы дают основания для того, чтобы при определенных условиях общественные отношения, подлежащие административно-правовому регулированию, приобретали некоторые особые черты, выходящие за рамки основополагающих. В частности, это находит выражение в элементах юридического равенства сторон, в допущении договорных начал в сферу государственного управления. В силу этого целесообразен подход к анализу административно-правовых отношений с позиций их видовой и предметной классификации.

3. Понятие, правовые основы и основные черты административной ответственности

Административная ответственность - это разновидность юридической ответственности, которая определяет нормами права обязанность и готовность лица претерпеть нравственные, физические и материальные лишения государственно-властного характера за совершенное административное правонарушение.

Административная ответственность - особый вид юридической ответственности. В то же время она является частью административного принуждения и обладает всеми его качествами (осуществляется субъектами функциональной власти в рамках внеслужебного подчинения и др.).

Административной ответственности присущи все признаки юридической ответственности. Она регулируется нормами права, состоит в официальном осуждении за правонарушение лица и применении к нему в процессуальной форме санкций правовых норм уполномоченными на то субъектами власти.

Основные черты административной ответственности включают общие, присущие юридической ответственности и особенные. Общие черты:

-прямая связь с государственным принуждением;

-основанием наступления является совершение противоправного деяния;

-правонарушитель испытывает отрицательные последствия;

-осуществление государственного принуждения сочетается с моральным осуждением виновного.

Особенные черты административной ответственности;

-основание административной ответственности -- только административное правонарушение;

-субъектами административной ответственности являются физические и юридические лица;

-широкий круг субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

-виды административной ответственности регламентированы административным законодательством;

-применение мер административной ответственности не влечет судимости или увольнения с работы, например, в случаях, определенных дисциплинарной ответственностью;

-субъектами административной ответственности являются лица, организационно не подчиненные субъектам, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях;

-мера, выносимая за административное правонарушение, является административным наказанием, основная цель которого -профилактика правонарушений. -

Любая реальная юридическая ответственность имеет три основания: а) нормативное (систему регулирующих ее правовых норм); б) фактическое (неправомерные деяния субъектов права); в) процессуальное (акты субъектов власти о применении санкций правовых норм к конкретным субъектам).

Наличие нормы, устанавливающей ответственность, и деяния, названного в этой норме, - это только нормативная и фактическая предпосылки юридической ответственности. Многие правонарушения не обнаруживаются, часто не находят виновных и т. д. Если по факту правонарушения на основе нормы права (статьи кодекса) вынесен акт (приговор, постановление, приказ, решение) о привлечении лица к ответственности, то только после вступления его в силу наступает реальная ответственность.