Административно-правовые формы реализации исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Понятие формы реализации исполнительной власти

1.2 Правовой акт как основная форма реализации исполнительной власти

1.3 Этапы создания правовых форм реализации исполнительной власти

2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1 Классификация административно-правовых форм реализации исполнительной власти

2.2 Виды нормативных правовых актов органов исполнительных власти

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях проведения активных государственно-правовых преобразований, поиска оптимальных моделей взаимодействия государства и общества на первый план выдвигаются вопросы создания эффективной системы исполнительной власти. Действующая концепция административного реформирования свидетельствует, что на исполнительную власть возлагаются значительные задачи и функции: федеральные органы исполнительной власти осуществляют выработку государственной политики и функцию нормативно-правового регулирования.

Очевиден факт признания за федеральными органами исполнительной власти статуса органов, способных компетентно и оперативно реагировать на изменяющиеся условия общественной жизни. Административно-правовые формы реализации властных полномочий исполнительных органов имею цель - нормативное обеспечение действия закона, то есть его исполнение. Однако правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти не имеет должной правовой основы. Законодательно не установлены формы нормативно-правовых актов, издаваемых данными органами, параметры правотворческого процесса и, главное, законодательно не закреплено само право на принятие нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти - право на правотворчество. Попытка нормативного установления права на принятие нормативных правовых актов федеральными министерствами посредством закрепления за ними функции нормативно-правового регулирования лишь усилила указанную проблему. Изначально закрепляемая в статусе федерального министерства, в настоящее время данная функция реализуется и иными федеральными органами исполнительной власти - федеральными службами и федеральными агентствами. Более того, все федеральные органы исполнительной власти, наделенные и не наделенные функцией нормативно-правового регулирования, принимают нормативные правовые акты. Указанные факты свидетельствуют об актуальности исследований, направленных на изучение развития и эффективности использования административно-правовых форм реализации исполнительной власти, а также анализа правовых основ реализации полномочий органов исполнительной власти с целью выработки предложений по совершенствованию системы административно-правовых форм реализации исполнительной власти.

Формы реализации государственной власти изучались в работах Р.Ф. Васильева, М.Н. Николаевой, В.И. Новоселова, А.Ф. Ноздрачева, З.М. Рахлина, Л.М. Розина, Н.Г. Салищевой, Ю.А. Тихомирова и других авторов. В настоящее время отсутствуют комплексные исследования административно-правовых форм реализации исполнительной власти, что и определило выбор темы курсового исследования.

Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в связи с реализацией правотворческих полномочий органов исполнительной власти. Предметом исследования является совокупность правовых норм, регулирующих применение административно-правовых форм реализации исполнительной власти в сфере государственного управления.

Цель работы - исследовать административно-правовые формы реализации исполнительной власти. Для достижения указанной цели перед работой были поставлены следующие задачи:

раскрыть понятие формы реализации исполнительной власти;

рассмотреть правовой акт как основная форму реализации исполнительной власти;

изучить этапы создания правовых форм реализации исполнительной власти;

исследовать классификации административно-правовых форм реализации исполнительной власти;

охарактеризовать виды нормативных правовых актов органов исполнительных власти.

Нормативно-правовую и эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти и др.

Теоретическая база работы - статьи, монографии, иные работы различных исследователей и ученых по вопросам, являющимся предметом настоящего исследования.

Методологической основой исследования являются общенаучные и частнонаучные методы, базирующиеся на диалектической теории познания. В основу курсового исследования положены общенаучные методы: междисциплинарный, логический. В числе частнонаучных методов познания использован системно-структурный, структурно-функциональный методы.

Структура курсовой работы определяется целью и задачами исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемых источников.

1. ПОНЯТИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

1.1 Понятие формы реализации исполнительной власти

B соответствии с теорией разделения властей одной из ветвей власти является исполнительная. Ее функции сводятся к исполнению действующего законодательства, выработке основных направлений внутренней и внешней политики государства, организации деятельности государственного аппарата по реализации такой политики, а также к охране гражданских прав и свобод.

Понятие «исполнительная власть» рассматривает в узком и широком смысле К.С. Бельский. В узком смысле под исполнительной властью понимается «право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица» Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении: (Политологические аспекты): Учебное пособие. - М.: ВЮЗИ, 1990. - С. 76. В широком смысле рассматривается система органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества.

Исполнительная власть в РФ представлена разветвленной системой разнообразных государственных органов, поскольку реализация законов предполагает достаточно широкий круг субъектов, призванных исполнять законы или способствовать их исполнению. В соответствии со ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Ст. 77 Конституции РФ говорит о единой системе исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Помимо этого, в круг субъектов исполнительной власти необходимо включить Президента РФ, хотя юридически президент не входит в систему исполнительной власти. Конституция определяет статус президента как главы государства и выводит его за рамки концепции разделения властей, тем не менее, наделяя его обширными полномочиями, касающимися непосредственно Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов. Коваль Т.А. Исполнительная власть: анализ понятия, сущность // Вестник Забайкальского государственного университета. - 2011. - № 10. - С. 77

Органы исполнительной власти представляют собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования; полномочия внешнеполитического представительства; полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, и систему государственных органов, которые осуществляют полномочия.

Коренные социально-экономические преобразования в России, произошедшие за последнее десятилетие, в значительной мере затронули сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти насущно потребовали приведения форм административной деятельности государства в соответствие с новыми условиями. Миронов А.Н. Административный регламент как вид нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012. - № 3. - С. 124

Исполнительная и распорядительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и их должностными лицами, может выражаться в издании подзаконных актов и других действиях, характеризующих их как субъектов внешних и внутриорганизационных управленческих отношений.

Под формами реализации исполнительной власти в административно-правовой науке чаще всего понимают внешне выраженные действия органа исполнительной власти (должностного лица), осуществляемые в рамках его компетенции и вызывающие определенные последствия Калинина Л. А. Формы и методы осуществления исполнительной власти: понятие и содержание // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России. - М., 2008. - С. 201. Д.Н. Бахрах отмечает, что «фактически здесь речь идет о различии исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату или, иными словами, ее правовым последствиям» Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. - С. 269.

В общенаучном толковании «форма» органически связана с иной категорий такого же плана, а именно - с «содержанием». В этом аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, то есть всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (должностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т.п.).

Подобные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. При этом их совершение означает придание того или иного варианта внешнего выражения.

Только выраженные подобным образом они становятся реальным, то есть работающим средством решения управленческих задач и функций.

Форма реализации исполнительной власти должна соответствовать: характеру данной функции, компетенции органа исполнительной власти, особенностям конкретного субъекта управления. Батычко В.Т. Административное право. Конспект лекций. // Электронный ресурс: http://www.aup.ru/books/m228/7_3.htm

Общепризнанная классификация форм управленческой деятельности в юридической литературе отсутствует.

Формы реализации исполнительной власти различаются:

в зависимости от объекта управления (вида правоотношений) - на внешнюю (при выполнении органом исполнительной власти своих задач и функций по отношению к внешним участникам управленческих общественных связей) и внутреннюю (при решении своих внутриорганизационных вопросов);

по способу выражения - на словесную (письменная и устная) и конклюдентную (с помощью условных знаков, изображений);

по характеру вызываемых последствий - на правовые и неправовые.

Правовые формы связаны с изданием таких правовых актов управления, которые влекут возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений между субъектом и объектом управления либо имеют иное правовое значение. Основными и наиболее значимыми правовыми формами реализации исполнительной власти являются принятие органами исполнительной власти нормативных правовых актов и издание индивидуальных (административных, распорядительных) актов в случае применения норм права к конкретным индивидуумам, поэтому последние акты и называются индивидуальными. Но органами исполнительной власти на основе действующего законодательства могут совершаться, кроме того, действия, имеющие иное правовое значение, например: представление обязательных отчетов; осуществление обязательной государственной регистрации; выдача документов, подтверждающих наличие специального права (в частности, на вождение транспортных средств).

Неправовые формы реализации исполнительной власти именуются так потому, что не связаны с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий, - они не порождают, не изменяют и не прекращают административно-правовые отношения. Однако их роль велика, поскольку они обеспечивают выполнение органами исполнительной власти своих государственно-властных полномочий. Неправовые формы осуществления исполнительной власти могут предшествовать правовым, сопутствовать им либо следовать за ними. Одной из неправовых форм является осуществление организационных действий, которые составляют значительную часть повседневной работы органов исполнительной власти. Это разработка программ, проведение совещаний, контроль, разъяснение тех или иных мероприятий, обеспечение сочетания коллегиальности и единоначалия, изучение и обобщение опыта работы, подбор кадров и т.д. и т.п.

Другой неправовой формой реализации исполнительной власти является выполнение материально-технических действий. В управленческой деятельности они носят вспомогательный характер. Это сбор и анализ информации, проведение исследований и разработок, подготовка к изданию и само издание актов, ведение делопроизводства, составление справок и т.д. Большинство организационных и материально-технических действий совершают государственные служащие, замещающие ведущие, старшие и младшие государственные должности государственной службы, а также другие специалисты и вспомогательный персонал органа исполнительной власти Попова Н.Ф. К вопросу об административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. - 2011. - № 8. - С. 47.

Итак, форма реализации исполнительной власти - это внешнее оформленное действие органа исполнительной власти (должностного лица), обусловленное его компетенцией. Так как решения и действия органов исполнительной власти направлены на реализацию их задач и функций, то от формы зависит эффект деятельности органов исполнительной власти. При таком подходе различают административно-правовые формы (их применение влечет за собой юридические последствия) и неправовые (организационные) формы реализации исполнительной власти.

1.2 Правовой акт как основная форма реализации исполнительной власти

Посредством правовых актов управления как нормативного, так и индивидуального характера реализуется компетенция органов исполнительной власти в правовой форме. Актом управления признается подзаконное, официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия.

Правовые акты государственного управления - это правовые управленческие действия, которые характеризуются тем, что они, во-первых, исходят от государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), их структурных подразделений и служащих, которые заняты организационной управленческой деятельностью от имени и по поручению государства; во-вторых, это государственно-волевые действия, которые порождают, т.е. волей действующего субъекта вызывают к жизни, новые правовые состояния, создают для других лиц новые (прекращают или изменяют старые) права и обязанности, исполнение которых гарантируется, обеспечивается и защищается всеми имеющимися в распоряжении государства силами и средствами, в т. ч. и возможностью применения мер государственного принуждения; в-третьих, основания, условия и порядок осуществления правовых управленческих действий регулируются законом другими юридическими предписаниями, а сама эта правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и административное исполнительство.

Под правовым актом управления понимается одностороннее властное волеизъявление органа исполнительной власти, соответствующее праву (нормам права и правоотношениям, возникающим в связи с их реализацией, а также естественным правам человека, закрепленным в международных нормативных актах и Конституции РФ) и направленное на реализацию исполнительной власти, ее задач и функций, на достижение ее целей. Хахалева Е.В. К вопросу о видах правовых форм деятельности органов исполнительной власти // Бизнес в законе. - 2011. - № 1. - С. 121

Многоаспектный характер функций федеральных органов исполнительной власти предопределил существование разнообразных видов подзаконных нормативных правовых актов. Миронов А.Н. Административный регламент как вид нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012. - № 3. - С. 124

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем Определении сформулировал следующее понятие нормативного правового акта: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчи танные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» О некоторых вопросах, возникающих при рассмотре-нии дел по заявлениям прокуроров о признании право-вых актов противоречащими закону: Постановление Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 // Бюлле-тень Верховного Суда РФ. - 1993. - № 7. (утратило силу).

Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Кокоурова Н.А. Общетеоретическая характеристика нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти // Сибирский юридический вестник. - 2008. - № 2. - С. 22

При характеристике нормативных правовых актов исполнительных органов традиционно принято выделять их управленческую и юридическую природу, которые в своей совокупности, дополняя друг друга, наиболее полно раскрывают сущность и предназначение указанных правовых актов в механизме реализации органами исполнительной власти возложенных на них полномочий.

В отношении управленческой природы нормативных правовых актов органов исполнительной власти в юридической науке до настоящего времени не выработано единой позиции.

Часть авторов рассматривает нормативные правовые акты органов исполнительной власти в качестве одной из форм (средств) управленческой деятельности. Так, одни исследователи полагают, что нормативный правовой акт исполнительных органов является правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности, а другие рассматривают правовой акт управления как юридически властное, одностороннее волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит выражение властная природа государственно-управленческой деятельности Смирнова А. А. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации // Га-рант [Электронный ресурс]: справочная правовая сис-тема..

Следует, однако, исходить из того, что управленческая деятельность представляет собой процесс действий и предполагает обязательное наличие субъекта, осуществляющего эту деятельность, а, следовательно, правовые акты-документы государственного управления являются результатом управленческой деятельности. На основании изложенного, можно утверждать, что правовые акты исполнительных органов не представляется возможным рассматривать как форму управленческой деятельности. Кроме того, акты-документы государственного управления продолжают действовать и после ликвидации принявшего их органа государственной власти, вследствие чего существование нормативных правовых актов - правовой формы управленческой деятельности - без осуществляющего ее субъекта невозможно Там же.. Соответственно, управленческая природа правовых актов органов исполнительной власти выражается в том, что они являются результатом управленческой деятельности.

Юридическая природа правовых актов исполнительных органов производна от того, что они являются выражением воли принявших их органов. С их помощью воля органа исполнительной власти облекается в официальную документальную письменную форму, приобретает общеобязательный характер. Таким образом, нормативные правовые акты - это один из значительных правовых рычагов воздействия органов исполнительной власти на общественные отношения.

Относясь к сложным и многогранным правовым явлениям, правовые акты исполнительных органов одновременно являются односторонними властными волеизъявлениями, нормативно-правовыми предписаниями и официальными документами Смирнова А. А. Юридическая природа нормативно-правовых актов исполнительных органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации // Га-рант [Электронный ресурс]: справочная правовая сис-тема..

Говоря о юридической силе правовых актов исполнительной власти и системе нормативных правовых актах, нельзя не отметить, что в практике субъектов Российской Федерации нередко встречается такой недостаток при регулировании общественных отношений как дублирование правовых норм, закрепленных в федеральном законодательстве Изосимое С. М. О содержательной стороне производ-ства по принятию нормативных правовых актов орга-нами исполнительной власти // Юридический мир. - 2006. - № 10. - С. 15. Кроме того, анализ правовых актов исполнительных органов показывает, что зачастую дублирование осуществляется не точное, в связи с чем возможно двоякое толкование норм.

Так, А. А. Смирнова при анализе данного вопроса ссылается на А. В. Мицкевича, который подобного рода акты предлагает не включать в состав нормативных правовых актов, так как они не устанавливают, изменяют либо отменяют новые правовые нормы, не являются актами правотворчества Смирнова А. А. Юридическая природа нормативно-пра-вовых актов исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Гарант [Электронный ресурс]: справочная правовая система..

Однако с такой позицией трудно согласиться, поскольку норма права, независимо от того, в каком акте она содержится, всегда является нормой права, обязательной для исполнения всеми, на кого она распространяется. Следовательно, и содержащий ее правовой акт нельзя не относить к нормативным правовым актам.

Вопрос о возможности включения норм права, содержащихся в иных правовых актах, в том числе законах, следует рассматривать с точки зрения целесообразности, так как они имеют прямое действие и не нуждаются в дублировании другими правовыми актами.

Вместе с тем, говоря о вопросе дублирования как негативном явлении в практике правотворческой деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нельзя забывать об общественных отношениях, которые в силу положений Конституции Российской Федерации относятся к вопросам совместного ведения. При регулировании таких отношений зачастую дублирование правовых норм, содержащихся в федеральных актах, оправдано.

Следует также рассмотреть характер правовых актов исполнительных органов. Как отмечалось выше, правовой акт исполнительных органов представляет собой ни что иное, как подзаконный акт. В связи с чем, указанные акты имеют отличительную особенность - процессуальный характер.

Анализ правовых актов исполнительных органов показывает, что, имея особый статус в системе нормативных правовых актов, такие акты, как правило, не устанавливают права и обязанности тех или иных субъектов общественных отношений, а устанавливают порядок их реализации и исполнения. Это вполне оправдано, поскольку субъектом их принятия являются исполнительные органы государственной власти. По своей сущности такие органы должны исполнять и обеспечивать соблюдение законов.

Права граждан являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации наивысшей ценностью, и закрепляться должны в соответствующем правовом акте (законе). Вместе с тем любому субъективному праву всегда корреспондирует обязанность, а, следовательно, обязанности также должны отражаться в законах.

Следствием всего вышеуказанного является то, что в подзаконных нормативных правовых актах устанавливается лишь порядок реализации прав и обязанностей. При этом нельзя утверждать, что правовые акты исполнительных органов являются источником процессуального права, т. е. обслуживающие нормы материального права Кокоурова Н.А. Общетеоретическая характеристика нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти // Сибирский юридический вестник. - 2008. - № 2. - С. 23.

Итак, нормативно-правовой акт исполнительного органа государственной власти - это официальный односторонний письменный акт-документ, содержащий нормы права, рассчитанный на неоднократное применение неперсонифицированным кругом лиц, принятый (изданный) в установленном порядке органом исполнительной власти на основании, во исполнение и в пределах компетенции, установленной законом и другими нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, для реализации возложенных на него полномочий. Правовые акты исполнительных органов не представляется возможным рассматривать как форму управленческой деятельности, так как управленческая природа правовых актов органов исполнительной власти выражается в том, что они являются результатом управленческой деятельности.

1.3 Этапы создания правовых форм реализации исполнительной власти

Деятельность органов исполнительной власти должна быть юридически (административно-правовым образом) формализована: в ней должны содержаться основания совершения действий, необходимость их совершения, что является одной из важнейших стадий разработки управленческих решений органов исполнительной власти. Каждая стадия нормотворческого процесса представляет собой комплекс действий в соответствующем процессуальном порядке и, без завершения которого невозможен переход к следующей стадии.

Рассмотрим стадии нормотворческого процесса органов исполнительной власти Российской Федерации.

Первая стадия - сбор информации, изучение, анализ явлений и процессов в обществе, требующих правовой регламентации. Ее можно назвать подготовительной стадией, заключающейся: в выявлении необходимости разработки нормативного правового акта органом исполнительной власти Российской Федерации, в изучении общественного мнения, в выяснении сфер общественных отношений, требующих урегулирования посредством принятия нормативных правовых актов, а также, при необходимости, более полного анализа и получения информации о мнении граждан по определенной проблеме. Возможно создание в органе исполнительной власти групп экспертов-социологов, имеющих возможность осуществлять данную деятельность без вмешательства сторонних организаций, что позволит сократить временные и материальные затраты. Считаем необходимым опубликование данных, полученных в результате проведения опросов общественного мнения, для большей «прозрачности» деятельности органов исполнительной власти. Сиволобова А.А. Стадии нормотворчества органов исполнительной власти Российской Федерации // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. - 2008. - № 58. - С. 288

На наш взгляд, было бы полезным добавить еще одну составляющую в данную стадию нормотворческой деятельности органов исполнительной власти. Речь идет о необходимости разработки прогноза создания того или иного нормативного правового акта. Согласимся с мнением Тихомирова Ю. А., который считает, что целесообразны программы правового обеспечения -годовые и перспективные, общие и тематические Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. / Ю. А. Тихоми-ров. - М: Изд. Тихомирова М. Ю., 2005. - С. 151..

Вторая стадия нормотворчества - подготовка проекта нормативного правового акта органа исполнительной власти Российской Федерации. Подготовка проекта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом функций и компетенции, определяется круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок подготовки, а при необходимости - организации и специалисты, привлекаемые к данной работе.

По нашему мнению, в рамках данной стадии нормотворчества в обязанности органов исполнительной власти Российской Федерации, обладающих нормотворческой компетенцией, должны входить прием и учет предложений по совершенствованию проекта, его дополнений и изменений, а также обобщение, анализ и реализация предложений в случаях признания их полезными. Представляется, что нормотворческая деятельность как правовая форма руководства государством не должна сводиться лишь к деятельности полномочных органов государственной власти. В связи с этим, нормотворческий процесс, осуществляемый по вертикали, необходимо рассматривать не только «сверху вниз», но и «снизу вверх», что находит выражение в предложениях, проявлении инициативы населения при разработке нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации.

Третья стадия - рассмотрение, согласование проекта и принятие (утверждение) нормативного правового акта. На этой стадии должны быть выявлены и устранены все недоработки, возникшие при подготовке проекта как по его форме, так и по содержанию. Порядок данной стадии в значительной степени зависит от того, каким - коллегиальным или единоначальным - органом исполнительной власти принимается (утверждается) нормативный правовой акт. Правительство Российской Федерации как коллегиальный орган исполнительной власти рассматривает поступающие проекты его постановлений на заседании, которое считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства (кворум) Федеральный Конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 де-кабря 1997 г.//Собрание Законодательства РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712..

Поступившие на заседание Правительства проекты рассматриваются с обязательным участием федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти Российской Федерации, к ведению которого относится рассматриваемый вопрос Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник. - СПб.: Издательство «Юри-дический центр Пресс», 2004. - С. 338.. В обязанность членов коллегиального органа входит ознакомление с текстом проекта нормативного правового акта, анализ его содержания с целью вынесения оценочного суждения. Предложения и поправки должны вноситься с мотивированным обоснованием. В случае отсутствия общего согласия, по решению председательствующего может быть проведено голосование. В таком случае решение принимается большинством голосов. При равенстве голосов, решающим является голос Председателя Правительства. Сиволобова А.А. Стадии нормотворчества органов исполнительной власти Российской Федерации // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. - 2008. - № 58. - С. 289

Четвертая стадия - государственная регистрация нормативного правового акта органа исполнительной власти. Создание института государственной регистрации «ведомственных» нормативных правовых актов в самом начале демократических преобразований в нашей стране было оправдано тем, что министерства и ведомства регламентировали практически любые вопросы в регулируемой ими сфере, подменяя их предписаниями не только нормы, которые должны устанавливаться Президентом, а иногда и нормы законов. В нынешних условиях важность и значение государственной регистрации обусловлены не только контролем за законностью нормотворчества органов исполнительной власти - сам ее факт является необходимым условием для вступления ведомственных нормативных правовых актов в силу, за исключением актов, не подлежащих государственной регистрации Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни-тельной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895..

Проблемой, на наш взгляд, является создавшаяся ситуация, согласно которой орган исполнительной власти Российской Федерации не имеет возможности оспорить решение об отказе в государственной регистрации, принятое Министерством юстиции Российской Федерации. Целесообразно, чтобы «Правила подготовки нормативных правовых актов и их государственной регистрации» закрепляли возможность федеральных министерств оспаривать решение Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в регистрации акта. Для реализации этой цели в Правительстве Российской Федерации рекомендуется создать комиссию, в которой было бы возможно разрешение данных споров.

Пятая стадия - опубликование и вступление в силу нормативного правового акта органа исполнительной власти Российской Федерации. В ее задачу входит оповещение о принятом нормативном правовом акте. Кроме того, эта стадия выполняет роль «передаточного звена» между нормотворческим процессом и процессом реализации норм права. Опубликование нормативного правового акта служит условием его действительности. Нормативный акт - формально-государственный документ, который должен быть официально, в установленном порядке оформлен для использования. В рамках рассматриваемой стадии принятый нормативный правовой акт приобретает вид, необходимый для действующего источника права (доводится до исполнителей и всеобщего сведения). Под официальным опубликованием нормативных правовых актов следует понимать помещение полного текста документа в специальных изданиях, признанных официальными действующим законодательством Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федера-ции и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» //Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 22. - Ст. 2663..

Подводя итог рассмотрению стадий нормотворчества органов исполнительной власти Российской Федерации отметим, что стадия рассмотрения проекта нормативного правового акта и его принятия регламентирована наиболее полно, по сравнению с правовым регулированием иных стадий, которые нуждаются в дополнительной регламентации. Разрешить большинство нерешенных на данный момент проблем в сфере нормотворчества могло бы принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Следует возобновить процесс его детальной проработки с учетом сложившейся на сегодняшний день практики и вывести его из статуса «проекта закона».

2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2.1 Классификация административно-правовых форм реализации исполнительной власти

Для реализации задач и функций, возложенных на органы исполнительной власти, последние издают огромное количество правовых актов управления. И c их помощью устанавливаются новые юридические нормы, которые регулируют однотипные управленческие отношения в сфере государственного управления, формируются новые правоотношения, изменяются или прекращаются старые, разрешаются индивидуальные управленческие дела (споры). Таким образом, административно-правовые формы реализации исполнительной власти можно разделить на два вида: правотворческую деятельность и правоприменительную деятельность.

По целям использования различают внутренние (решение внутриорганизационных вопросов) и внешние (обеспечивают решение возложенных задач и функций) формы реализации исполнительной власти. Попова Н.Ф. К вопросу об административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. - 2011. - № 8. - С. 50

В литературе выработаны виды форм реализации исполнительной власти. К сожалению, в законодательстве отсутствует их четкое закрепление, что, несомненно, является негативным фактором, поскольку невозможно определить границы многообразия этих форм, каждая классификация которых имеет право на существование.

Анализ специальной литературы показывает, что формы управленческих действий разграничиваются по содержанию на правотворческую (правоустановительную) и правоприменительную формы; регулятивную и правоохранительную формы; по способу выражения формы подразделяются на письменные, устные и конклюдентные; по целенаправленности разделяются на внутренние (направлены на решение вопросов внутриорганизационного функционирования органа исполнительной власти) и внешние (направлены на осуществление внешних управленческих функций отношению к объектам управления)1.

И.М. Машаров, по сути, поддерживая одну из приведенных выше классификаций, выделяет правотворческую, правораспорядительную и охранительно-защитную формы. Правотворческая форма реализации исполнительной власти заключается в разработке и принятии нормативных правовых актов, которые всегда являются подзаконными, так же, как и подзаконен характер самой исполнительной власти. Правоприменительная форма - это способ выражения управленческих действий, заключающийся в принятии индивидуальных правовых актов, направленных на реализацию прав и обязанностей в конкретных ситуациях (например, в связи с применением мер принуждения, направленных на обеспечение защиты прав граждан и юридических лиц), а также совершении действий юридического характера (например, составление протокола об административном правонарушении) Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. Монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. - С. 79.

Обратим внимание на классификацию форм реализации исполнительной власти (правовых форм), предложенную Ю.М. Козловым. Он, в частности, выделяет по степени юридического выражения основные действия (издание нормативных и индивидуальных правовых актов, заключение административных договоров) и действия, базирующиеся на них, опосредованные правом и влекущие юридические последствия (например, оставление протокола об административном правонарушении); по объему - общеобязательные и адресованные определенным субъектам; по субъектному выражению - односторонние (нормативные правовые акты) и двух- или многосторонние (административные договоры) и т.д. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Админист-ративное право Российской Федерации. - М.:ИКД, 1999. - С. 238

Представляется интерес классификация форм реализации исполнительной власти, предложенная Ю.Н. Стариловым. Он считает важным выделить публично-правовые и частноправовые формы. Первая группа управленческих действий обеспечивает реализацию полномочий органа исполнительной власти; вторая группа - хоть и регламентируется нормами гражданского права, но все же используется для достижения целей публичного управления и решения его задач (например, администрация края покупает для себя здание; местная администрация заключает договоры с частной фирмой о проведении определенных работ) Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. - 3-е изд., пересмотр. и доп. - М.: Норма, 2008. - С.367. В определенной степени данную точку зрения поддерживает и Д.Н. Бахрах Бахрах Д.Н. Административное право: учебник. - М.: НОРМА, 2002. - С.269-270.

Среди публично-правовых форм реализации исполнительной власти Ю.Н. Старилов выделяет нормоустановление, установление волеизъявления и реальные административные акты.

К главным признакам нормоустановления относятся: односторонность, установление для адресатов правил, абстрактно-всеобщее действие.

Нормоустановление означает появление норм права: а) правовые положения, которые являются абстрактно-всеобщими правилами органов управления; б) положения (уставы); в) внут ренние правовые установления или административные предписания должностных лиц (начальников, руководителей), направленные в адрес подчиненных субъектов.

Главным признаком волеизъявления является сознательное объявление (например, заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, заявление об увольнении, предостережение).

К основным признакам реальных актов относится практический результат управленческих действий. К таким актам относятся: заявление для прессы, отзывы (заключения), получение или выдача информации (справок); практические действия (например, содержание в исправности дорог или совершение правонарушения) Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3-т. Т.2. - М.: Юристъ, 2002. - С. 219.

На наш взгляд, приведенная классификация форм реализации исполнительной власти отличается их логичным дроблением, что, несомненно, является положительным моментом. Однако полагаем, волеизъявление и реальные акты целиком укладываются в рамки индивидуальных правовых актов. Заявление о расторжении контракта в системе государственной службы, как нам представляется, не может являться формой реализации исполнительной власти, так как не связано с осуществлением должностным лицом властных полномочий. Это действие, скорее, имеет трудоправовую природу. Что же касается практических действий как одного из видов реальных актов, то думается, что эти действия достойны быть самостоятельным видом формы реализации исполнительной власти.

Другие ученые предлагают различать такие правовые формы реализации полномочий субъектами исполнительной власти, как правовые акты государственного управления; правовые акты - организационные действия внутри аппарата органа управления; обращения субъектов административного права; участие субъектов административного права в гражданско-правовых договорах; участие субъектов административного права в рассмотрении хозяйственно-финансовых споров в суде, арбитражном суде и других правоохранительных органах; деятельность субъектов административного права в качестве носителей многочисленных обязанностей в сфере охраны порядка и безопасности (правила техники безопасности, санитарно-эпидемиологические правила, правила пожарной безопасности) Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Россий-ское административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 1996. - С. 141.

Итак, учитывая многообразие видов управленческих действий, различные точки зрения ученых по исследуемому вопросу, не без оснований следует признать трудность формирования новой классификации правовых форм реализации исполнительной власти. Каждое разграничение аргументировано и, несомненно, имеет право на существование, поскольку законодатель еще не определился с тем, какую систематизацию форм реализации исполнительной власти признать приоритетной и соответственно положить в основу Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации», проект которого необходимо разработать. Представляется наиболее обоснованным традиционное разграничение административно-правовых форм на издание нормативных и индивидуальных правовых актов, а также совершение иных действий (бездействия) юридического характера. Хахалева Е.В. К вопросу о законности правового акта управления // Общество: политика, экономика, право. - 2010. - № 2. - С. 54

2.2 Виды нормативных правовых актов органов исполнительных власти

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.// Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895 , все эти органы наделены правом издавать в установленном порядке в пределах своей компетенции для решения задач и выполнения функций нормативные правовые акты Никифоров М.В. О некоторых проблемах издания нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. - 2003. - № 2. - С. 91.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - это необходимый элемент механизма правового регулирования. Будучи компонентом механизма действия права, они доводят требования закона до адресата и организуют реализацию этих требований, при этом существенно то, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих ведомственных актов. Ордина О.Н. Понятие и виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2013. - № 6. - С. 283

В зависимости от официально-документальной формы выражения нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть следующих видов:

1. Постановления (принимаются Правительством России).

2. Приказы (издаются, в основном, руководителями федеральных министерств и, как правило, утверждают иные нормативные правовые акты).

3. Правила (утверждаются постановлениями Правительства России и приказами федеральных министерств).

4. Положения (утверждаются постановлениями Правительства России, приказами федеральных министерств и иных административных органов).

5. Уставы (утверждаются, как правило, приказами федеральных министерств).

6. Наставления (утверждаются приказами федеральных министерств).

7. Инструкции (издаются федеральными органами исполнительной власти и утверждаются приказами федеральных министерств и др).

8. Административные и иные регламенты (утверждаются приказами федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти).

9. Порядки (издаются федеральными органами исполнительной власти) и др. Ордина О.Н. Понятие, признаки и классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти России // Lex Russica = Русский закон. - 2010. - № 6. - С. 1276

Ведомственные акты занимают самостоятельную позицию среди остальных актов Российской Федерации, в них содержится значительная часть всех правовых предписаний. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента и Правительства. Ордина О.Н. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) как источники административного права Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. - 2009. - № 2. - С. 157 Следует отметить, что издание (принятие) ведомственных актов не урегулировано ни на конституционном, ни на законодательном уровнях. В Конституции России отсутствует упоминание о праве издания федеральными органами исполнительной власти ведомственных актов, что, конечно, является правовым пробелом. На наш взгляд, ведомственный акт как источник административного права - это нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) федеральным органом исполнительной власти (федеральным министерством, федеральной службой, федеральным агентством) или должностным лицом, действующим от имени этого органа, на основе и во исполнение актов вышестоящих органов, в рамках соответствующих процедур и пределах его компетенции с целью реализации возложенных на него функций, регулирующий осуществление государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным его направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.

В п. 2 данных «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Установлен запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм. Кроме этих видов ведомственных актов, издаются и другие: уставы, регламенты, порядки, наставления, нормативы, директивы и другие. Возникает вопрос о правомерности таких актов, поскольку названные Правила такие виды ведомственных актов не предусматривают. В связи с этим указанные правила необходимо обновить. Ввиду недостаточной регламентации вопросов ведомственного регулирования на законодательном уровне федеральными органами исполнительной власти принимаются собственные правила подготовки ведомственных актов, которые как устанавливают виды издаваемых ими нормативных правовых актов, так и определяют содержания понятий различных видов ведомственных нормативных правовых актов. Например, изданы Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утв. приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 // Документ опубликован не был. .

На наш взгляд, приказ - это нормативный правовой акт руководителя федерального органа исполнительной власти, издаваемый на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, приказ Минэнерго России от 21 апреля 2009 г. № 120 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики РФ» Приказ Минэнерго России от 21 апреля 2009 г. № 120 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики РФ» // Российская газета. - 2009. - 10 июня (№ 104)..

Представляется, инструкция - это кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, приказ ФМС России от 26 июня 2008 г. № 172 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения (подтверждения) квалификационных званий сотрудниками органов внутренних дел РФ, прикомандированным к Федеральной миграционной службе» Приказ ФМС России от 26 июня 2008 г. № 172 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения (подтверждения) квалификационных званий сотрудниками органов внутренних дел РФ, прикомандированным к Федеральной миграционной службе» // Российская газета. - 2008. - 23 июля (№ 155)..