Правовое регулирование общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования

14

1. Правовые проблемы регулирования охраны и использования земель.

Конституция Российской Федерации играет центральную роль в правовом регулировании общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования. Конституция РФ закрепляет основные положения об охране окружающей среды и природопользовании, которые являются базовыми для правового регулирования экологических общественных отношений, возникающих в упомянутой сфере. Эти положения касаются собственности на землю и другие природные ресурсы (статьи 9 и 36), поощрения деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию об ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), обязанностей каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58). Конституция гарантирует также защиту основных прав природопользователей и объединений граждан в данной сфере (статьи 33,45,46).

Таким образом, в Конституции Российской Федерации закреплены основы экологической политики Российского государства, которые образуют фундамент всего правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и природопользования, определяют в юридической форме те важные качественные связи, которые свойственны ее организации. Надо иметь в виду также, что экологическая политика государства опирается на основные принципы российского федерализма: единство системы государственной власти в Российской Федерации; единство правовой системы Российской Федерации;

Современная экологическая политика Российского государства включает две взаимосвязанные тенденции: централизацию управления в данной сфере и децентрализацию, регионализацию. При этом следует учитывать, что необходимым условием для регионального уровня является привязка различных характеристик взаимодействия, охраны природы, природопользования к конкретным свойствам территории.1Важная роль субъектов РФ в охране окружающей среды нашла отражение в ряде положений Федерального закона от 10 января 2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» Так в ст. 1 подчеркивается, что охрана окружающей среды -это деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. В ст. 2 указывается, что в законодательство об охране окружающей среды наряду с федеральными актами входят законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Среди принципов охраны окружающей среды (ст. 3) закреплены такие: ответственность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» содержатся и иные статьи, касающиеся охраны окружающей среды в субъектах РФ. Вопросы конституционно-правового регулирования природопользования и охраны окружающей среды в субъектах РФ были предметом рассмотрения ряда научных. Однако, актуальность научного исследования указанных вопросов сохраняется до сих пор.

Во-первых, далеко не все вопросы были исследованы ранее. Во-вторых, после проведения большинства упомянутых выше исследований были приняты Федеральный закон «Об охране окружающей среды», ряд других актов федерального и регионального уровней, некоторые вопросы правового регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды рассмотрены Конституционным Судом РФ. В-третьих, в России начала осуществляться административная реформа, которая касается, в частности, управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

В настоящее время отсутствует системное, взаимоувязанное регулирование отношений в сфере охраны окружающей среды и природопользования, что искажает конституционный смысл их соотношения. Полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды и природопользования проанализированы в контексте новой законодательной модели разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, закрепленной, в частности, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 г.). Будучи предметом совместного ведения Российской Федерации исубъектов Российской Федерации, вопросы охраны окружающей среды и природопользования входят в сферу конституционно-правового регулирования как со стороны федерального центра, так и со стороны субъектов Российской Федерации. В связи с этим, в диссертации доказывается, что субъекты Российской Федерации не вправе осуществлять исключительное конституционно-правовое регулирование по данным вопросам. В работе содержится критика противоположных позиций, имеющихся в юридической литературе.

Предмет конституционно-правового регулирования составляют общественные отношения, которые определяют основы конституционного строя России, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство, систему государственной власти и систему местного самоуправления1. Таким образом, конституционное право определяет правовые основы отношений собственности, закрепляет основные права и обязанности личности, компетенцию государства и его частей, порядок образования и деятельности государственных органов и т.д.

Проблема рационального использования и охраны земельных ресурсов является и в охране окружающей среды, да и в земельном праве одной из актуальнейших, так как связана с производством продуктов питания человека с использованием одного из ценнейших даров природы - почвы, ее плодородия.

Серьезной проблемой стало повышение эффективности использования земель в первую очередь пашни. Сегодня она используется крайне неэффективно.

Углубление земельной реформы в России вызывает необходимость дальнейшего совершенствования правового механизма охраны почв как природного ресурса, внесения соответствующих поправок в природоохранительное, земельное и административное законодательство, укрепления судебной системы и усиления государственного земельного контроля.

Отдельные нормы по регулированию отношений в сфере охраны и использования земель, в том числе почв содержится в ряде федеральных законов, таких как Земельный кодекс РФ «Об охране окружающей природной среды», «О недрах», «Основы лесного законодательства РФ», «Об обеспечении единства измерений», «О плате за землю», «Об особо охраняемых природных территориях» и другие.

Однако эти нормы, рассредоточенные по разным законам, не обеспечивают системного подхода к решению сложнейшей проблемы сохранения почв как стратегического невозобновимого природного ресурса.

Отсутствует целостный подход, и отсюда объективно возникают межзаконные противоречия. Возникает принципиальная невозможность в рамках отдельных законов учесть специфику регулирования отношений, связанных со сплошным природным объектом - почвой.

В настоящее время Россия не имеет правовых актов на уровне законов о почвах, и вся хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием почв, регулируется нормативными актами, инструкциями и положениями различных министерств и ведомств и не обеспечивает охраны, рационального использования и сохранения плодородия почв.

Отрицательные следствия отсутствия федерального закона о почвах проявляется в катастрофических процессах загрязнения, деградации, разрушения и уничтожения почвенного покрова, принявших характер национального бедствия. Сегодня в Росси законодательно не установлено, что сохранение почв и их плодородия, предотвращение их деградации является одной из приоритетных задач государства и граждан России, и , как следствие не реализуется национальная почвенная политика. Уже принятые нормативно-правовые акты являются явно недостаточными для того, чтобы снизить масштабность деградации и загрязнения почв.

С учетом сложившейся ситуации политика земельных отношений должна быть направлена не столько на смену земельной собственности, сколько на создание условий для эффективного экологически безопасного землепользования, повышения плодородия почв и роста сельскохозяйственного производства, современной и качественной рекультивации нарушенных и загрязненных земель.

2. Правовые проблемы реализации полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Экологическое законодательство стран мира, основывается на таких ценностях как права граждан на благоприятную окружающую среду; получение достоверной информации о ее состоянии; положение об общегосударственном характере природоохранительных мероприятий; разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную; распределение полномочий между федеральными, региональными органами, органами местного самоуправления, между органами общей компетенции и специально уполномоченными органами; участие граждан и общественных объединений в экологическом управлении; возможности обращаться в суд с исковыми заявлениями об отмене незаконных нормативных правовых актов, актов органов управления, о возмещении вреда, причиненного экологическим правонарушением. Сферу природопользования и охраны окружающей среды ст. 72 Конституции РФ относит к совместному регулированию, и развитие общественных отношений в области взаимодействия общества и природы объективно вызвало потребность в совершенствовании правовых норм, регулирующих данные отношения. Развивается законодательство, определяющее полномочия и структуру федеральных и региональных органов управления, местного самоуправления, устанавливающее разграничение этих полномочий между различными уровнями исполнительной власти. Большой вклад в решение этой проблемы вносит экологическое законодательство: земельный, водный, лесной кодексы РФ, законы о недрах, о животном мире, об особо охраняемых природных территориях и т.д. Рассмотрение проблем федерального, регионального управления, местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей среды помогает выработать общие направления этих отношений и перейти от концепции преимущественного разграничения полномочий и предметов ведения к концепции преимущественного взаимодействия всех уровней власти и управления. Обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды осуществляется комплексом правовых мер: это установление различных форм собственности на природные ресурсы; информационное обеспечение; оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза; меры по правовому обеспечению экономического механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды; выявление экологических правонарушений и применение мер ответственности за их совершение. Важное место в системе организашюнно-правовых мер занимает управление природопользованием и охраной окружающей среды. В процессе экологического управления осуществляется предоставление природных объектов в пользование, собственность, устанавливается их целевое использование, осуществляется наблюдение, учет, экологический контроль и экологическая экспертиза и многое другое, что в принципе должно обеспечивать рациональное природопользование и охрану окружающей среды. Обобщение действующих структур экологического управления, практики его осуществления, особенно в регионах страны и опыта зарубежных стран окажет содействие органам управления природопользованием и охраной окружающей среды в совершенствовании форм и методов их деятельности.

В последние годы в России создана правовая основа для существования различных форм собственности на природные ресурсы. Развивается частная форма собственности, уточняются федеральная и региональная формы государственной собственности закреплено право собственности на природные ресурсы за муниципальными образованиями. Вся деятельность федеральных, территориальных органов управления, местного самоуправления, а также граждан и общественных объединений должна быть направлена на обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды всеми собственниками природных ресурсов. К тому же вовлечение природных ресурсов в гражданский оборот выдвигает необходимость изменения системы управления, дополнения его функций, установления принципов в соответствии с новыми экологическими требованиями и экономическими методами.

Развитие экологического движения в России повлияло на прохождение нормативных правовых актов, направленных на рациональное природопользование и охрану окружающей среды. На конституционном-уровне было закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу граждан экологическим правонарушением. Экологическая демократизация привела к тому, что на законодательной основе стали готовиться и публиковаться ежегодные государственные доклады о состоянии окружающей среды. Принимаются правовые нормы, расширяющие участие общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей среды. В этой связи является актуальным обобщение практики экологического движения в России, других странах с тем, чтобы выработать правовые формы воздействия граждан, общественных объединений на деятельность государственных органов как исполнительной, так и законодательной власти в целях решения экологических проблем в обществе и в регионах.

В последние годы принят ряд нормативных правовых актов в сфере экологических отношений, определяющих новые подходы к управлению природопользованием и охраной окружающей среды. Между тем, каких-либо серьезных обобщений, а тем более научных разработок по данной проблеме не было, что создает определенный разрыв между практикой правового регулирования и уровнем теоретического исследования в этой области экологического права.

Одним из таких вопросов, имеющим не только научную, но и практическую значимость, является понятие управления природопользованием и охраной окружающей среды. Анализ законодательства Российской Федерации показывает, что в нем широко используются различные термины и категории, так или иначе выражающие содержание управления в целом и природопользования и охраны окружающей среды в частности. Так, ст.110 Конституции РФ закрепляет, что исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ, а в ст.114 данного закона указывается, что Правительство обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики в области экологии. Категория "осуществляет" в данном случае связана с реализацией полномочий органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды. В других случаях юридический термин "осуществляет'" употребляется применительно к управлению. В соответствии с Федеральным законом о Правительстве Российской Федерации оно осуществляет координацию работы органов государственного управления по совместному проведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологических программ и т.д. Еще более конкретно эта связь проявляется в ст.51 Лесного кодекса РФ, в которой записано, что государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства леса осуществляет Правительство Российской Федерации непосредственно через уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти.

3. Совершенствование экономико-правового механизма охраны окружающей среды в промышленности.

Как отмечается в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.1, социально-экономическое развитие общества в XX веке, в основном ориентированное на быстрые темпы экономического роста, породило беспрецедентное причинение вреда природной среде. Человечество столкнулось с противоречиями между растущими потребностями мирового сообщества и невозможностью биосферы обеспечить эти потребности. Ее состояние во многом зависит от обеспечения экологизации промышленного производства, которое является определяющим фактором воздействия общества на природу и основной формой их взаимодействия, а деятельность предприятий связана практически с использованием всех природных ресурсов и наиболее вредна с точки зрения охраны природной среды. В условиях переходного периода происходит резкое обострение экологической ситуации, которое имеет место, несмотря на продолжающийся спад производства, что можно объяснить тем, что в промышленности игнорируются экологические требования в угоду экономическим интересам, а также ослаблением государственного управления и снижением эффективности работы государственных природоохранительных и правоохранительных органов, что ведет к невосполнимым потерям генофонда. Значительная роль здесь принадлежит правовому регулированию экологических отношений и научно обоснованному государственному управлению.

Всестороннее исследование организационно-правовых проблем охраны окружающей среды в промышленности, разработка путей и средств их решения предполагают анализ экологических, экономических и социальных основ, на которых должно строиться правовое регулирование отношений в этой области. Такой подход обуславливается комплексным и системным характером экологических проблем, их тесной взаимосвязью с экономическими, социальными и иными явлениями, с процессом развития общества в целом, как отражением взаимодействия между производительными силами и силами природы. Исследование экологических, экономических и социальных теоретических положений, образующих основы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды в промышленности, осуществляется социальными, экономическими, экологическими, биологическими, медицинскими, географическими, техническими и другими отраслями научного знания, получившими в последние годы особое развитие. Это связано с происходящей экологизацией науки и техники, развитием экологического подхода, который становится все более общенаучным подходом, что предполагает выявление связей между изучаемыми наукой объектами и природной средой, использование достижений и методов, ранее оторванных друг от друга, научных дисциплин, изучающих связи между человеком (обществом) и окружающей средой.

Среди этих наук первостепенное значение принадлежит философской науке, экологии и социальной экологии, экономической науке, науке управления.

Лидирующее положение в исследовании теоретических проблем в сфере взаимодействия общества и природы, в частности, развития мировой цивилизации и выживания человечества в целом, занимает философия. Будучи высшим духовным продуктом эпохи, она составляет методологический центр интеграции различных научных дисциплин, теоретическую основу решения проблем охраны природной среды. Важное значение для правового регулирования экологических отношений в этой сфере имеют философские учения о системе, как комплексе взаимосвязанных элементов или их ограниченном множестве, характеризующихся их способностью вступать во взаимодействия, в результате которых образуются новые свойства, не присущие исходным; структуре - как совокупности устойчивых отношений и связей между элементами или совокупности устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность, структура является атрибутом каждой системы, означающей единство множества различных структур; функциях - обязанностях, круга деятельности.

В законодательстве должны учитываться системный характер природы (ее отдельных объектов и комплексов), их структура и функции, наиболее общие закономерности функционирования и развития природы и общества, как проявление форм материи и соответствующих им форм движения (механическая, физическая, химическая, биологическая и социальная) и диалектико-материалистическое понимание единства природы и общества. Так, множество их взаимосвязей образует сверхсложную систему со своей структурой, качественными особенностями и закономерностями, которые подчинены наиболее общим законам материалистической диалектики: закону диалектического синтеза (отрицания отрицания), закону перехода количества в качество, закону диалектической противоречивости

4. Проблема правового регулирования земельных отношений в субъектах российской федерации.

Учеными Исследовательского Центра частного права, в частности, Е.А.Сухановым, отмечается, что преобразование отношений собственности как экономической основы общества стало одним из главных направлений осуществляемых в стране экономических реформ. Центральное место в этом процессе отведено реформированию отношений государственной и муниципальной (публичной) собственности, с которым связано и которым обусловлено коренное изменение как социально-экономических, так и государственно-политических институтов. Речь идет не только о восстановлении и развитии частной собственности, но и принципиальном изменении государственного устройства, связанном с необходимостью его значительной децентрализации.

По мнению Е.А.Суханова, социально-экономические преобразования привели к необходимости возрождения принципиального деления правовой системы Российской Федерации на публичноправовые и частноправовые отрасли.

С этой точки зрения земельные участки становятся нормальной разновидностью недвижимости, а их оборот - естественной составной частью предмета гражданско-правового регулирования. Последнее ни в коей мере не решает, каков будет объем (количество) земельных участков, вовлеченных в этот оборот - это прямое дело конституционного и земельного законодательства. К предмету последнего в равной мере относятся и вопросы пользования земельными участками, остающимися в публичной собственности государства и муниципальных образований, и ограничения природоохранного порядка, и правовой режим отдельных видов земель, и даже порядок установления и соблюдения целевого назначения земельных участков, находящихся в частной собственности2. настоящее время регулирование земельных отношений является предметом гражданского, земельного, градостроительного, лесного, водного и иного специального законодательства.

В составе земельных отношений можно выделить обособленную группу специфических отношений, возникающих по поводу использования земель в городских и иных поселениях, поскольку правовой режим и оборот земель в поселениях существенно отличается от режима и оборота земель, расположенных вне населенных пунктов.

В этой связи представляет значительный интерес исследование гражданско-правовых норм, регулирующих земельные отношения в городских поселениях, в исторической ретроспективе и разработка этих норм применительно к потребностям правового оформления земельных отношений в городах современного общества.

Введенный в действие с 30 октября 2001 года новый Земельный кодекс РФ принципиально не изменил положение в сфере регулирования земельных отношений в городах, одновременно предложив ряд весьма спорных правовых конструкций, на которых мы остановимся в настоящем исследовании.

Можно говорить об определенных положительных сдвигах в публичноправовом регулировании земельных отношений в городах, в частности, в сферах регулирования градостроительной деятельности и государственного контроля за использованием и охраной земель. На это, в частности, указывает Ю.А.Тихомиров, который отмечает, что земельный кодекс наряду с иным отраслевым законодательством четко выделяет государственные интересы и вводит средства их обеспечения, включающие процедуры приостановления и отмены актов, нарушающих интересы государства.

Совокупность правовых институтов и норм, регулирующих правовые отношения, возникающие между субъектами по поводу земли в городах, в настоящее время также недостаточно разработана.

Земельным преобразованиям в городах и других поселениях посвящен отдельный раздел Федеральной целевой программы (далее -Программы). В нем отмечается, что реформу в градостроительстве надлежит проводить одновременно с земельными преобразованиями.

Земельные преобразования в городах и других поселениях в рамках Программы направлены на развитие регулируемого оборота земель и создание необходимых условий для реализации инвестиционного потенциала земель.

В Федеральной целевой программе отмечается, что действующее законодательство нуждается в существенном обновлении.

Проведение реформы на основе подзаконных актов не обеспечивает правовых гарантий собственникам, пользователям земли, инвесторам и иным участникам рынка земли.

Правовому обеспечению Программы придается важнейшее значение и посвящен специальный раздел, разработанный с учетом существующих проблем, требующих скорейшего разрешения на федеральном и региональном уровнях.

Положительным элементом реализации Программы следует признать намерение осуществить разработку концепции законопроекта «О землях городов и иных поселений», устанавливающего правовой режим земель поселений и порядок их оборота.

Смежное расположение имущественных комплексов разных субъектов в городской застройке предопределяет возникновение таких пространственных особенностей, которые непосредственно влияют на характер и содержание земельных отношений, что также порождает проблему надлежащего законодательного определения сервитутов и ограничений (обременении) прав на имущественные комплексы и связанные с ними земельные участки, порядок их установления, изменения и прекращения.

Наиболее остро стоит вопрос межевания земель с учетом постоянного увеличения количества субъектов, обладающих вещными и обязательственными правами на здания, сооружения, их части и иные объекты недвижимости, порождающими права на соответствующие земельные участки, необходимые для использования объектов недвижимости в соответствии с их назначением.

Действующее в настоящее время постановление Правительства РФ от 02.02.96 №105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений» устарело и содержит лишь наиболее общие нормы, слабо применимые для регулирования земельных отношений в городах.

Современное законодательство, определяющее правовой режим объектов, признанных недвижимым имуществом: земли, недр, обособленных водных объектов, лесов, многолетних насаждений, а также объектов, созданных человеком; зданий и сооружений, по мнению О.И.Крассова, развивается в направлении комплексного регулирования общественных отношений, складывающихся по их поводу. Неразрывная взаимосвязь земли, иных природных и искусственно созданных объектов весьма отчетливо проявляется в земельном законодательстве, законодательстве о природных ресурсах, о градостроительстве и иных отраслях.

Тесная связь земельного, горного, водного и лесного законодательства всегда отмечалась в юридической науке. Эти отрасли развиваются в определенном органическом единстве, обусловленном тем обстоятельством, что предметы их правового регулирования касаются объектов, являющихся составными частями природной среды.

Восстановление в российском праве понятия «недвижимость» привело к тому, что за последние годы принят ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, в которых прослеживается последовательная тенденция регулирования земельных отношений, природоресурсовых отношений и отношений по поводу возведения зданий и сооружений как единого целого, как связанных между собой элементов недвижимости. Такой подход обозначился в законодательстве о приватизации (принцип единовременной приватизации зданий, сооружений и земельного участка), в градостроительном законодательстве, регулирующем в комплексе вопросы правового режима объектов недвижимости и земельных участков, на которых она находится. Аналогичная тенденция просматривается и в законодательстве о государственной регистрации прав на недвижимое имущество, о государственном земельном кадастре, в состав которого включаются также сведения о недвижимом имуществе на земельном участке.

В этой связи Крассов О.И. отмечает, что правовой режим земельных участков определяет режим возведения зданий и сооружений на них и их эксплуатации. В некоторых случаях проявляется обратная взаимосвязь. Режим использования объектов недвижимости, прочно связанных с землей, в свою очередь, обусловливает правовой режим земельных участков, установление ограничений на их использование. Таким образом, происходит законодательное обособление режима недвижимого имущества как единого целого.

Наиболее срочного и полного правового регулирования требуют земельные отношения в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге с учетом темпов строительства, быстрого увеличения числа субъектов и сложных пространственных особенностей расположения объектов недвижимости в этих городах.

При таком положении изучение существующих и разработка новых правовых институтов и норм, содержащих правовое регулирование земельных отношений в городах, представляется весьма актуальной.

5. Реализации законодательства в области недропользования.

Проведя с участием депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, представителей научно-исследовательских учреждений, коммерческих и некоммерческих организаций обсуждение актуальных вопросов законодательного обеспечения реализации приоритетных проектов в области недропользования, участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Российская Федерация обладает значительными запасами нефтегазового сырья, основная часть которых сосредоточена в пределах старых (Западно-Сибирская, Волго-Уральская) нефтегазоносных провинциях. В настоящее время состояние ресурсной базы России таково, что полноценное воспроизводство запасов нефти и газа в перспективе возможно не только в связи с освоением ресурсов новых регионов, характеризующихся достаточно высокими оценками потенциала, но и за счет разработки новых месторождений в местах традиционной добычи полезных ископаемых, а также за счет применения современных технологий на находящихся в разработке месторождениях.

Так, рост добычи газа будет осуществляться за счет разработки месторождений в местах традиционной добычи полезных ископаемых: Уренгойское, Северо-Уренгойское, Ямбургское, Заполярное, Бованенковское, Харасовейское, Новопортовское, Вынгапуровское, Комсомольское, Ен-Яхинское, Медвежье, Юбилейное, Ямсовейское, Оренбургское, Астраханское, объем запасов которых составляет примерно 50% общего объема разведанных месторождений газа России, а также за счет разработки новых месторождений, например, в Иркутской области, Красноярском крае, Республике Саха (Якутия) и на континентальном шельфе, где создаются основы для формирования новых центров добычи нефти и газа. Крупнейшие из них: Юрубчено-Тохомское, Ковыктинское, Чаядинское, Талаканское, Верхнечонское, Штокмановское.

Приоритетными проектами по добыче нефти должны стать новые нефтяные месторождения в Томской области и в Ханты-Мансийском автономном округе. Поднятие объемов добычи нефти возможно также за счет увеличения дополнительных денежных средств на геологоразведку и разработку месторождений, в том числе Тимано-Печорского бассейна и ресурсов Восточной Сибири.

Площадь российского континентального шельфа составляет около 6,2 млн. кв. км или 21% площади шельфа Мирового океана. Из них 3,9 млн. кв. м перспективны на нефть и газ, причем 2 млн. кв. км относится к Западной Арктике (Баренцево и Карское моря), 1 млн. кв. км - к Восточной Арктике, 0,8 млн. кв. км - к дальневосточным морям. По оценкам специалистов, из недр российского шельфа может быть извлечено порядка 100 млрд. тонн условного топлива. Согласно прогнозам добыча нефти на шельфе к 2010 году достигнет 10 млн. т., а к 2020 - 95 млн. т. При этом добыча газа в 2010 году может составить 30 млрд. куб. м, а к 2020 - 320 млрд. куб. м.

Большинство месторождений твердых полезных ископаемых таких, как: угли, железные руды, медь (Республика Башкортостан, Свердловская, Челябинская, Оренбургская, Амурская области, Хабаровский, Приморский края, Таймырский АО) натриевые и калийные соли (Оренбургская обл.), аппатиты, алмазы (Иркутская обл., Красноярский край, Архангельская обл., Республика Карелия), золото (Магаданская обл., Республика Саха (Якутия), Чукотский АО, Корякский АО, Камчатская обл., Хабаровский край и т.д.), платина (Мурманская обл., Республика Карелия, Свердловская обл. и т.д.), никель, цинк (Республика Северная Осетия-Алания), географически отдаленны от основных предприятий-потребителей, что в итоге ведет к неизбежному удорожанию конечных продуктов. В связи с чем, целесообразно с одной стороны осуществлять поиск новых месторождений, расположенных вблизи от центров потребления минерального сырья, с другой - развивать объекты инфраструктуры в непосредственной близости от имеющихся месторождений.

Так, например, в 2006-2010 годах планируется ввести 43,9 млн. тонн новых мощностей по добыче угля (шахты - 15,1 млн. тонн и разрезы - 28,8 млн. тонн) и 3,1 млн. тонн мощностей по переработке угля. Основной ввод новых мощностей будет в Кузбассе - 16,1 млн. тонн, в Канско-Ачинском бассейне - 12,8 млн. тонн, на Дальнем Востоке - 8,5 млн. тонн и на Северном Кавказе - 2,3 млн. тонн.

Имеющиеся разведанные запасы руды марганца (Ямало-Ненецкий АО, Красноярский край, Иркутская обл., Республика Коми, Пермская обл.), хрома (Ямало-Ненецкий АО, Свердловская, Пермская, Мурманская области и т.д.), свинца (Республика Северная Осетия-Алания), олова (Приморский край, Еврейская АО, Республика Саха (Якутия), барита (Республика Хакасия, Приморский край, Красноярский край), бентонита (Сахалинская обл., Кабардино-Балкарская Республика), фосфоритов (Оренбургская обл., Республики Хакасия и Башкортостан, Челябинская и Кемеровская области) в настоящее время отличаются низким качеством, вследствие чего, следует активнее использовать возможности современных технологий для более продуктивной разработки месторождений полезных ископаемых, а также осуществлять поиск более качественных месторождений.

Качественные запасы подземных вод (питьевые, технические, минеральные, теплоэнергетические, промышленные, содержащие извлекаемые концентрации полезных компонентов) являются одним из факторов экономической и социальной стабильности России.

Наибольший интерес представляют питьевые и минеральные воды, предназначенные главным образом для удовлетворения текущих и перспективных потребностей населения страны. Пресные подземные воды - единственный источник обеспечения населения питьевой водой высокого качества, защищенный от загрязнения с поверхности, минеральные воды - доступное и эффективное лечебное средство.

Ресурсный потенциал пресных подземных вод России оценивается в 869 млн. м3/сутки, разведанные запасы - в 89,4. Добыча эксплуатируемых месторождений подземных вод составляет 15,3 млн. м3/сутки. Использование разведанных запасов в среднем составляет лишь 17,5% от общего объема. Основное количество месторождений и участков питьевых подземных вод было разведано в России до 1990 года, из них на сегодняшний день освоено менее 50%.

Разведанные и эксплуатируемые месторождения минеральных вод распределены на территории России неравномерно, 75% из них сосредоточено в Центральном районе Европейской части и на Северном Кавказе. В связи с чем, целесообразно осуществлять поиск и оценку новых перспективных участков на территориях со слабой общей обеспеченностью разведанными запасами. Меньше всего разведанных и эксплуатируемых месторождений в южных районах Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. Эксплуатационные запасы разведанных месторождений и участков минеральных вод составляют 328 тыс. м3/сутки, около 1/3 данных месторождений эксплуатируется без утверждения запасов, кроме того, зачастую они используются для технологических и хозяйственно-бытовых целей, что для многих типов минеральных вод чревато негативными последствиями.

На сегодняшний день существует ряд факторов, оказывающих негативное влияние на реализацию приоритетных проектов в области недропользования:

- недостаточная геологическая изученность перспективных территорий, отсутствие необходимых объемов разведанных запасов минеральных ресурсов при высоких прогнозных ресурсах и имеющихся перспективах выявления новых месторождений;

- отсутствие у недропользователей стимулов для инвестирования широкомасштабных геолого-поисковых и разведочных работ и соответствующих программ лицензирования недр;

- отсутствие у нефтегазовых компаний стимулов для инвестирования разработки месторождений со сложными горно-геологическими условиями;

- недостаточное освоение разведанных месторождений углеводородного сырья;

- низкий уровень развития объектов инфраструктуры на перспективных территориях России (Восточная Сибирь и Дальний Восток);

- при разработке государственных программ и стратегий социально-экономического развития России не уделяется должного внимания проблемам освоения перспективных месторождений твердых полезных ископаемых, запасы которых во многих случаях, являются стратегическими для России. (Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19.01.06 № 38-р);

- длительные сроки получения в федеральных органах исполнительной власти разрешительной документации на ведение геологоразведочных работ и ввод в разработку новых месторождений полезных ископаемых;

- сложность и длительность процедуры предоставления земельных отводов для проведения геологоразведочных работ;

Кроме того, необходимо признать, что несовершенство системы государственного управления и контроля в области использования и воспроизводства стратегических видов сырья приводит к выборочной отработке лучших по качеству запасов, низким темпам ввода новых месторождений, нарушениям проектов разработки осваиваемых месторождений, недостаточным темпам подготовки запасов и другим негативным тенденциям, угрожающим минерально-сырьевой и энергетической безопасности страны.

Основная цель государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр - это обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы России и рациональное использование ресурсов недр Российской Федерации для обеспечения устойчивого экономического развития государства.

Для достижения указанной цели необходимо обеспечить:

- совершенствование системы государственного управления и введения единой системы контроля и надзора в области изучения, освоения и использования недр;

- четкую координацию взаимодействия органов исполнительной власти всех уровней;

- закрепить за федеральными органами исполнительной власти полномочия по стратегическому планированию развития минерально-сырьевого комплекса;

- совершенствование разграничения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исполнительно-распорядительных функций в вопросах государственного регулирования отношений недропользования;

- совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах;

- обеспечение наиболее полного изучения недр, использование новой техники и технологий, способствующих повышению полноты и качества разработки месторождений полезных ископаемых;

- совершенствование существующих и изыскание новых технологических решений по освоению и использованию месторождений полезных ископаемых;

- применение санкций к недропользователям, нарушающим условия пользования недрами, в том числе за умышленную консервацию месторождений полезных ископаемых и отдельных скважин, разработку мер по повышению экономической ответственности недропользователей за невыполнение инвестиционных обязательств и неэффективное использование минерально-сырьевых ресурсов;

- усиление ответственности государства за своевременную разработку подзаконных актов и выполнение принимаемых программ, планов и решений.

- применение при разведке, добыче, транспортировке, переработке нефти и газа технологий, обеспечивающих высокую степень экологической безопасности, особенно уникальных природных объектов;

- учет общественного мнения и, в особенности, местного населения, при принятии решений о реализации конкретного приоритетного проекта в области недропользования.

Участники Парламентских слушаний рекомендуют Правительству Российской Федерации:

1. Разработать и определить перечень приоритетных направлений в недропользовании, включая развитие геолого-разведочных работ в новых районах, шельфовой зоне, внедрение методов повышения коэффициента извлечения полезных ископаемых на основе применения современных достижений науки и техники.

2. Принять меры по ресурсному обеспечению приоритетных проектов в недропользовании.

3. Разработать налоговые механизмы, стимулирующие добывающие организации России к воспроизводству минерально-сырьевой базы, применению ресурсосберегающих технологий, разработке месторождений со сложными горно-геологическими условиями, рациональному и комплексному использованию минерального сырья при его добыче и переработке.

4. Предложить меры по усилению административной ответственности недропользователей, нарушающих условия пользования недрами, неэффективно использующих минерально-сырьевые ресурсы, причиняющим ущерб окружающей природной среде.

5. При разработке государственных программ и стратегий социально-экономического развития России и отдельных ее регионов считать одним из приоритетных направлений государственной политики в области недропользования освоение перспективных месторождений твердых полезных ископаемых, многие запасы которых, являются стратегическими для России.

6. Предусмотреть сроки согласования и выдачи разрешительной документации на проведение геологоразведочных работ и на ввод в разработку новых месторождений полезных ископаемых, а также ответственность за их нарушение.

7. Привести в соответствие положения Закона Российской Федерации "О недрах" и "Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации", утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 марта 2005 года № 62, в части единообразного толкования права получения лицензий на пользование участками недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации в целях геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

8. Ускорить доработку и принятие программы создания в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке единой системы добычи, транспортировки газа и газоснабжения с учетом возможного экспорта газа на рынки Китая и других стран Азиатско-Тихоокеанского региона.

Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации:

1. Поддержать законодательные инициативы, направленные на совершенствование налогообложения, в целях активизации деятельности добывающих предприятия по воспроизводству минерально-сырьевой базы, применению ресурсосберегающих технологий, разработке месторождений со сложными горно-геологическими условиями, рациональному и комплексному использованию минерального сырья при его добыче и переработке, введению дифференцированного подхода к месторождениям с разными стартовыми условиями освоения и находящимися на разных стадиях разработки.

2. Обеспечить согласованность правовых норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Лесного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О недрах", Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" и Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации".

6. Законодательство о водных биоресурсах.

Законодательство о водных биоресурсах основывается на следующих принципах:

1) учет значения водных биоресурсов как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов осуществляется исходя из представлений о них как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом человеком для потребления, в качестве основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав на водные биоресурсы;

2) приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов;

3) приоритет сохранения особо ценных видов водных биоресурсов, согласно которому добыча (вылов) особо ценных видов водных биоресурсов ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами;

4) установление дифференцированного правового режима водных биоресурсов, в соответствии с которым при определении правового режима водных биоресурсов должны учитываться их научно обоснованные биологические особенности, экономическое значение, доступность для использования, район промысла и другие факторы;

5) участие граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся рыболовства и сохранения водных биоресурсов, согласно которому граждане Российской Федерации и общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние водных биоресурсов, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

6) учет интересов населения, проживающего на прибрежных территориях, в том числе коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, согласно которому им должен быть обеспечен доступ к водным биоресурсам для обеспечения жизнедеятельности населения;

7) предоставление в пользование водных биоресурсов гласно и открыто, согласно которому информация о предоставлении в пользование водных биоресурсов, в том числе о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов, общедоступна любому лицу;

8) разделение функций управления федеральной собственностью на водные биоресурсы и осуществления контроля в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, согласно которому полномочия на управление федеральной собственностью на водные биоресурсы и полномочия на осуществление контроля в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов осуществляются разными федеральными органами исполнительной власти;

9) платность использования водных биоресурсов, согласно которому любое использование водных биоресурсов осуществляется за плату, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

2. Иными федеральными законами могут быть установлены другие принципы законодательства о водных биоресурсах, не противоречащие принципам, установленным настоящим Федеральным законом.

Законодательство о водных биоресурсах состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

7. Правовые проблемы разграничения земель на категории в свете реформы местного самоуправления.

Основой разграничения земель на категории по целевому назначению является принцип земельного законодательства, закрепленный в ст. 1 Земельного кодекса РФ, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Ряд проблем разграничения земель поселений от земель иных категорий возник при проведении реформы местного самоуправления.

В целях проведения реформы местного самоуправления на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органам государственной власти субъектов Российской Федерации было предписано до 1 марта 2005 г. установить в соответствии с требованиями Закона границы муниципальных образований и наделить соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации идет процесс активного согласования проектов и принятия законов о статусе муниципальных образований и утверждению их границ.

Например, в Московской области с октября 1994 г. по февраль 2005 г. было принято 45 законов Московской области о статусе и границах отдельных муниципальных образований.

Как правило, муниципальные образования в границах административного района наделялись статусом муниципального района, а в его пределах были образованы новые муниципальные образования, которые в зависимости от конкретной местности наделялись статусом городского или сельского поселения. Отдельными законами Московской области некоторые муниципальные образования наделялись статусом городского округа. При этом были утверждены границы муниципальных образований таким образом, чтобы исключить возникновение "межпоселенных" территорий.

Например, Законом Московской области от 28 февраля 2005 г. N 64/2005-03 "О статусе и границах Одинцовского муниципального района и вновь образованных в его составе муниципальных образований" муниципальное образование "Одинцовский район Московской области" наделен статусом муниципального района. В нем образованы новые муниципальные образования: 7 городских поселений (Большие Вяземы, Голицыне, Заречье, Кубинка, * Лесной Городок, Новоивановское, Одинцово) и 9 сельских поселений (Барвихинское, Горское, Ершовское, Жаворонковское, Захаровское, Назарьевское, Никольское, Успенское, Часцовское). Административным центром Одинцовского муниципального района определен город Одинцово. Указанным Законом утверждены границы соответствующих поселений.