Основы земельного права

После установления исключительной государственной собственности на землю (с принятием Декрета "О земле") государство как единоличный собственник определяло хозяйственное назначение отдельных участков земли, определяло условия и порядок использования земли в соответствии с ее назначением. При наличии единоличного собственника в условиях централизованной плановой экономики конструкция разрешенного использования земельных участков по своей сути невозможна. Государство имеет административные средства контроля эффективности "использования предоставленных в пользование земельных участков (получение наибольшего количества продукции с каждой единицы земельной площади в сельском и лесном хозяйстве, размещение средств производства и средств другой деятельности на минимально необходимом по размеру земельном участке или участке, соответствующем по размеру установленным нормативам, размещение жилых строений в городах в соответствии с установленными нормативами плотности заселения и т.д.)".

Земельный кодекс РСФСР 1922 г. положил начало классификации земель на основе целевого назначения. Все последующее советское законодательство характеризуется детализацией такой классификации. Так, ВЦИК и СНК РСФСР в 1925 г. утвердили Положение о земельных распорядках в городах, которым к городским землям были отнесены земли в пределах городской черты, предназначенные для обслуживания городов. В этом документе мы видим прообраз будущих функциональных зон генеральных планов: городские земли делились на три части: селитебные земли (земли, предназначенные под застройку или уже застроенные, а также необходимые для обслуживания построек), земли общего пользования (улицы, площади, набережные, кладбища, парки и т.д.) и городские угодья (леса, сельскохозяйственные земли, торфяники и т.д.).

Как отмечается в литературе, с принятием в 1928 г. Общих начал землепользования и землеустройства "для всех категорий земель были установлены правовые режимы, соответствовавшие экономическому и политическому значению различных способов и форм использования земли". Однако способы использования земли не были описаны. Можно только отметить некоторые новации в структурировании земельного фонда, которые заложили проблемы, не решенные до сих пор: "...в 1929 году было установлено, что земли промышленных предприятий в городах относятся к городским селитебным землям, а не к землям, предоставленным промышленности".

Интересные формулировки использованы в Общих началах землепользования и землеустройства 1928 г. в отношении обязательства землепользователей по использованию земли: "...правильно и целесообразно использовать предоставленную им землю". Представляется, что такая формулировка является декларативной - степень отклонения от "правильности и целесообразности" вряд ли возможно описать в правовом акте и установить санкцию. В отличие от Общих начал землепользования и землеустройства 1928 г., Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., а затем и Земельный кодекс РСФСР 1970 г. содержали специальную норму, закрепляющую обязанность землепользователей использовать предоставленный им земельный участок в тех целях, для которых он предоставлен (абзац 1 ст. 11 Основ 1968 г., ст. 20 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). За нарушение данной обязанности землепользователь мог быть лишен земельного участка, так как использование земельного участка не в соответствии с целями предоставления являлось основанием прекращения права пользования этим земельным участком (ст. 14 и 15 Основ 1968 г., ст. 31 и 32 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). Важно отметить, что обязывание землепользователя по использованию земельного участка связывалось с целью предоставления, а не с классификацией земель. В Основах 1968 г. в отношении земель использован термин "основное целевое назначение", а в отношении земельного участка - термин "целевое назначение". Это указывает на возможность существования различных "целевых назначений" земельного участка в рамках "основного целевого назначения" категории земли. По форме - это прообраз разрешенного использования земельных участков, понимаемого как конкретизация правового режима в рамках определенной категории земель. Но по содержанию "целевое назначение земельного участка" могло пониматься исключительно как использование в соответствии "с целью предоставления", которая фиксировалась в документе о предоставлении земельного участка в пользование. Это понятно: в ситуации, когда принципом земельного права является "право исключительной государственной собственности на землю и государственное управление землей", государственное управление может и должно базироваться на предписаниях о единственно возможном виде использования каждого земельного участка.

Земельный кодекс РСФСР 1991 г. также воспроизводил термин "основное целевое назначение земель", а вот терминология Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. употребляет термин "целевое назначение земель". Есть ли существенная разница между этими понятиями - либо различие следует признать сугубо стилистическим? Как указывает О.И. Крассов, первоначально применительно к классификации земель в законодательстве использовался термин "основное хозяйственное назначение", который в последующие годы был заменен сначала термином "основное целевое назначение", затем - термином "целевое назначение". О.И. Крассов полагает, что отказ от слова "основной" при характеристике назначения земельного участка "вряд ли оправдан... поскольку при существующей классификации земель невозможно обеспечить единство их правового режима в пределах одной категории".

Основы 1990 г. (п. 1 ч. 2 ст. 17) возлагали на землепользователей обязанность обеспечить использование земли в соответствии с целевым назначением и условиями ее предоставления. Учитывая используемые термины, можно сказать, что надлежащее использование земельного участка предопределялось двумя факторами: 1) категорией земель, в составе которых находился такой земельный участок, и 2) условиями его предоставления, определенными в акте о предоставлении такого земельного участка. В свою очередь, Земельный кодекс РСФСР 1991 г. закреплял обязанность по использованию земельного участка в соответствии с его целевым назначением (п. 1 ст. 53). Пунктом 4 ст. 39 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. устанавливалась ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в виде возможности прекращения прав на данный земельный участок. Памятуя о том, что категория земель определялась в Земельном кодексе РСФСР 1991 г. как "основное целевое назначение", можно сделать вывод, что указанные обязанность и ответственность устанавливались вне связи с отнесением земельного участка к категории земель, а с конкретным указанием по использованию земельного участка, определенным в акте о его предоставлении.

Применительно к данному вопросу важно проанализировать нормы других законов, количество которых в рамках земельной реформы многократно возросло. Так, ст. 6 Закона РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" определила, что районные, городские, поселковые и сельские Советы народных депутатов в соответствии с земельным законодательством проводят инвентаризацию земельного фонда и осуществляют перерегистрацию всех земельных участков с учетом фактического использования земли. Менее чем через полгода после принятия указанного Закона был принят Земельный кодекс РСФСР 1991 г., ст. 53 которого обязывала правообладателей земельных участков эффективно их использовать в соответствии с конкретным (не основным) целевым назначением. Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" запрещал использование собственником приобретенного земельного участка не по целевому назначению, если иное не установлено законом. Принятый в том же году Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3295-1 "Об основах градостроительства в Российской Федерации" в неявной форме, но фактически утвердил применение принципа "целевого назначения" земельного участка как конкретного указания на вид использования земельного участка. Пункт 4 ст. 7 установил право заказчика (застройщика), не являющегося пользователем объектов градостроительной деятельности, контролировать их целевое использование.

Таким образом, законодательно была предопределена схема последовательного перехода от основного целевого назначения земель соответствующей категории к целевому назначению земельных участков и располагаемых на них объектов капитального строительства как однозначно определенному единственно возможному виду использования каждого участка и объекта. Однако механизма такого перехода Земельный кодекс РСФСР 1991 г. не предусматривал. При этом в договорах аренды земельных участков и в решениях о предоставлении земельных участков в 90-е гг. XX в. в качестве указания на единственно возможный вид использования земельного участка широко применялся термин "целевое использование земельного участка".

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что используемую законодательством начала 90-х гг. XX в. терминологическую конструкцию "основное целевое назначение земель" - "целевое назначение земельных участков"/"целевое использование земельного участка" можно считать прообразом современной конструкции "целевое назначение земель" - "разрешенное использование земельных участков".

В литературе отмечено, что данный период на фоне отсутствия внятного законодательного регулирования характеризовался попытками внедрить в правоприменительную практику установление разрешенного использования земельных участков в отдельных муниципальных образованиях. Разрабатываемые в то время в городах России проекты правовых актов "устанавливали списки разрешенного использования земельных участков, расположенных в тех или иных территориальных зонах. Что касается действовавшего на то время градостроительного законодательства, то оно (в отличие от земельного) фактически закрепляло только один разрешенный вид использования конкретного участка, т.е. блокировало возможность использовать зональный принцип установления назначения земельных участков и иных объектов недвижимости".

Таким образом, можно сказать, что конструкция разрешенного использования земельных участков, прежде чем она была воспринята законодательством на федеральном уровне, сформировалась "снизу", на муниципальном уровне. Собственно говоря, сам термин "разрешенное использование земельных участков", являющийся переводом правовой конструкции permitted use of land plot, был заимствован для целей разработки муниципальных правовых актов из американского законодательства, где определение разрешенного использования земельных участков отнесено к компетенции именно органов местного самоуправления.

Стремительное вовлечение земельных участков в гражданский оборот и усложнение правового регулирования земельных отношений в 90-е гг. XX в. неизбежно вело к переходу от предписаний о конкретном разрешенном целевом использовании конкретного земельного участка к определению правовых рамок возможного использования земельных участков, устанавливаемых не индивидуально, а в правовых актах.

Первым правовым актом в Российской Федерации, использующим понятие "разрешенное использование земельного участка", стал Указ Президента Российской Федерации "Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года". В п. 4.10 "Продажа застроенных земельных участков" было установлено, что при продаже таких земельных участков в населенных пунктах право собственника на земельный участок включает право на любое его разрешенное использование, под которым впредь до введения в действие законодательства о территориальном зонировании понимается право использовать участок вместе с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями всеми способами, не противоречащими ограничениям, установленным соответствующими органами власти (органами местного самоуправления) в соответствии с действующим законодательством и утвержденными строительными, санитарными, природоохранными, противопожарными нормами. При этом не допускается установление целевого (единственного) способа использования объекта недвижимости, в том числе земельного участка, а также установления ограничений на использование отдельного земельного участка. Как видно, указанным правовым актом были установлены два важных правила:

- разрешенным использованием земельного участка признается все то, что не запрещено требованиями безопасности, вне зависимости от того, что указано в решении о предоставлении земельного участка;

- указанное правило является временным, оно действует вплоть до принятия специального федерального закона, который должен определить иные правила определения способов использования земельных участков.

Упоминание разрешенного использования земельного участка можно также найти в Акте установления нормативной цены земельного участка (приложение N 4 к письму Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству "О порядке определения нормативной цены земли"), однако содержание этого термина в данном правовом акте не раскрывалось.

В другом письме Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (от 3 декабря 1996 г. N 1-16/2258), утвердившем макет отчета об оценке земельного участка с индивидуальным жилым домом, для целей такого отчета посредством четырех характеристик определено понятие "наиболее эффективное использование": 1) законодательно разрешенное; 2) физически возможное; 3) финансово реализуемое использование свободного (незастроенного) земельного участка или возведенного на нем здания; 4) приводящее к наибольшему значению стоимости земельного участка.

Представляется важным, что внедрение конструкции "разрешенное использование земельных участков" происходило поэтапно и обоснованно. Так, в программном правовом акте Правительства Российской Федерации (программа Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический рост в 1997 - 2000 годах") в качестве одного из основных направлений государственной политики в сфере рынка недвижимости было указано "законодательное установление принципа разрешенного использования недвижимости взамен целевого и процедур правового зонирования территорий населенных пунктов, определяющего права и ограничения по способам использования земельных участков и иной недвижимости, а также по строительным ограничениям в каждом районе города". Задача формирования законодательного установления принципа разрешенного использования земель в городах и иных поселениях провозглашалась одним из элементов государственной политики по развитию оборота земли и другой недвижимости также и в ряде региональных программных правовых актов.

Впоследствии данная правовая конструкция начала получать распространение в законах.

Однако в первом таком законе (Федеральный закон "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан") конструкция разрешенного использования земельного участка была некорректно представлена только как "перечень ограничений, обременений и сервитутов". Такое узкое понимание разрешенного использования земельных участков более нигде в законодательстве не встречалось. Заметим, что конструкция "целевое назначение земельных участков" не имела отношения к делению земель на категории, а была представлена только как "ведение садоводства, огородничества, дачного хозяйства", что соответствует описанной выше терминологической конструкции Земельного кодекса РСФСР 1991 г.

Легальное определение разрешенного использования земельных участков впервые было сформулировано Градостроительным кодексом Российской Федерации. В ст. 1 было указано, что под разрешенным использованием земельного участка и иных объектов недвижимости следует понимать:

а) использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом;

б) ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) сервитуты.

Под градостроительным регламентом Градостроительный кодекс Российской Федерации 1998 г. понимал "совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны".

Примерно в это же время понятие разрешенного использования земельных участков стало активно применяться в земельном законодательстве субъектов Российской Федерации. В качестве примеров можно привести ст. 11 Закона Республики Бурятия "О земле"; ст. 49 Закона Курганской области от 4 марта 1998 г. "О земле"; ст. 8 Закона Воронежской области "О регулировании земельных отношений в Воронежской области"; ст. 12 Закона Саратовской области "О земле"; ст. 13 Закона Самарской области "О земле" и т.д. Среди региональных законов можно выделить Закон г. Москвы "О градостроительном зонировании территории города Москвы", которым было установлено, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются Правительством Москвы.

Таким образом, на момент принятия Земельного кодекса Российской Федерации конструкция разрешенного использования земельного участка уже предусматривалась отдельными актами земельного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации закрепил ряд общих положений, касающихся разрешенного использования земель и земельных участков. Так, ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации к числу принципов земельного законодательства отнесла деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства". Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что правовой режим земель определяется "исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов". В литературе отмечается, что указанные нормы ст. 1 и 7 Земельного кодекса Российской Федерации находятся в непротиворечивом сочетании друг с другом. Так, О.И. Крассов описывает: "Подпункт 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ гласит, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Практически аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 7 ЗК РФ...". А.П. Анисимов считает, что принцип деления земель по целевому назначению на категории, установленный ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, "развивается в статье 7 ЗК РФ, уточняющей, что общие принципы и порядок проведения зонирования устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов".

Попробуем провести анализ используемых в Земельном кодексе Российской Федерации определений. Внутреннее содержание принципа деления земель по целевому назначению на категории раскрыто следующим образом - правовой режим земель определяется исходя из:

а) принадлежности земель к определенной категории;

б) разрешенного использования земель в соответствии с зонированием территорий;

в) разрешенного использования земель в соответствии с требованиями законодательства.

Можно попробовать истолковать эту норму иначе - правовой режим земель определяется:

а) исходя из принадлежности земель к определенной категории;

б) исходя из разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий;

в) требованиями законодательства.

Второе толкование представляется неверным по следующим причинам. Во-первых, по правилам русского языка слова после предлога "исходя из" (в смысле "на основании") хотя не обособляются запятыми, однако составляют деепричастную конструкцию. Соответственно, все слова в деепричастной конструкции относятся только к словам в этой конструкции. Для грамматической связки "режим... определяется требованиями" норма должна была быть сформулирована следующим образом: "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности... а также требованиями законодательства". Во-вторых, анализ научной литературы показал, что толкование рассматриваемого принципа сводится к двум элементам правового режима: целевому назначению и разрешенному использованию, и не имеет отношения к такому элементу, как "требования законодательства".

Таким образом, необходимо зафиксировать факт наличия в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации двух различных способов определения разрешенного использования земельных участков: в соответствии с зонированием территорий (прямое указание) и в соответствии с требованиями законодательства (бланкетная норма).

Сопоставим сделанный вывод с нормой п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации. Правовой режим земель определяется исходя из:

а) их принадлежности к той или иной категории;

б) разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Таким образом, в данной норме разрешенное использование сводится только к процедуре зонирования территорий.

По результатам анализа на первый взгляд схожих по своему содержанию норм становится очевидным, что в Земельном кодексе Российской Федерации заложено серьезное внутреннее противоречие, проявляющееся в вопросе, является зонирование территорий единственным способом определения разрешенного использования или же законодательство может предусмотреть иные способы такого определения.

Рассмотрим лишь основные нормы Земельного кодекса Российской Федерации, в содержании которых не просто упоминается разрешенное использование земельных участков, но которые опираются на конструкцию разрешенного использования земельных участков:

1) п. 7 ст. 22: арендатор земельного участка в пределах срока договора аренды земельного участка обязан по требованию арендодателя привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием;

2) п. 4 ст. 30: определение разрешенного использования земельного участка - это элемент проведения работ по формированию земельного участка (для целей предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта);

3) п. 1 ст. 30.2: понятие комплексного освоения в целях жилищного строительства включает в себя в качестве неотъемлемого элемента осуществление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования;

4) п. 1 ст. 40: собственник земельного участка имеет право в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием земельного участка возводить здания, строения, сооружения, проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты;

5) ст. 42: собственники и иные лица, использующие земельный участок, обязаны его использовать в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.

Заметим, что все эти нормы носят общий характер, они не "завязаны" на территориях, на которых осуществляется зонирование территорий (даже там, где говорится о "жилищном и ином строительстве", под иным строительством понимается возведение инфраструктурных линейных объектов, которые, например, могут размещаться и на землях лесного фонда). Это позволяет сделать вывод о том, что законодатель исходил из универсальности разрешенного использования как элемента правового режима всех земельных участков, независимо от их целевого назначения и объема распространения процедуры зонирования территорий на те или иные категории земель.

В действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации легального определения разрешенного использования земельных участков не содержится. При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации в соответствии с отсылочной нормой п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации является тем самым нормативным актом, установившим общие принципы и порядок проведения зонирования территорий.

В юридической литературе, начиная с середины 90-х гг. прошлого столетия, делались попытки дать научное определение разрешенному использованию земельных участков. Так, Г.С. Башмаков, З.С. Беляева и И.А. Иконицкая предлагают понимать под разрешенным использованием земельного участка совокупно целевое назначение земельного участка и требования к его использованию, вытекающие из территориального планирования и зонирования, а также из установленных для него ограничений и обременений. Весьма схожее понятие описывает Е.А. Сухова: "Разрешенное использование представляет собой результат отнесения участка к соответствующей категории земель, территориального зонирования, установления ограничений и сервитутов, если таковые предусмотрены законодательством".

Г.Е. Быстров и В.Е. Лукьяненко полагают, что разрешенное использование - это использование земельного участка с учетом целевого назначения и установленных ограничений и обременений. Оно может содержать и иные требования, установленные федеральными законами и законами (правовыми актами) субъектов Федерации, а также актами местного самоуправления.

В одном из Комментариев к Земельному кодексу Российской Федерации дается следующее определение разрешенного использования земельных участков: это - использование земельных участков с учетом ограничений на использование земель, устанавливаемых законодательством.

О.И. Крассов указывает, что попытка раскрыть содержание рассматриваемого понятия, основываясь на анализе положений действующего законодательства, приводит к выводу, что суть разрешенного использования составляют права лица по использованию земельного участка, т.е. разрешенное использование - это конкретное разрешенное целевое использование земельного участка. В другой работе О.И. Крассов формулирует определение: "Разрешенное использование земельного участка - это установление цели использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок и объект недвижимости, находящийся на нем, на основании осуществления определенных процедур или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления".

В словаре юридических терминов, составленном А.К. Голиченковым, даны два основных определения для целей Земельного кодекса Российской Федерации: "...разрешенное использование земельных участков - 1) установленное для той или иной категории земель их возможное использование; исходный элемент правового режима земель; 2) один из этапов проведения работ по формированию земельного участка (в порядке предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта)".

Как видно, приведенные определения разнятся. В числе основных различий выделим:

1) место разрешенного использования земельных участков по отношению к целевому назначению, ограничениям и обременениям, иным требованиям (включает в себя, выступая неким родовым понятием/существует отдельно; если существует отдельно: есть взаимосвязь с целевым назначением/нет такой взаимосвязи);

2) способы определения разрешенного использования земельных участков (посредством градостроительного зонирования/посредством набора различных процедур);

3) сущность разрешенного использования земельных участков (использование/процедура/совокупность предписаний/элемент правового режима).

Государственная земельная политика должна строиться так, чтобы у каждого участка земли был не только номинальный собственник, но и ответственный владелец. Лишь в этом случае законодатель может реально поставить перед собственниками и другими титульными владельцами задачу хозяйского обращения с каждым участком земли.

Зачастую на земельных участках располагаются и природные объекты, и недвижимое имущество, в результате чего земельный участок приобретает смешанный земельно-имущественно-природоресурсовый режим. Так, земли водного фонда могут использоваться для строительства и эксплуатации сооружений для сельскохозяйственных потребностей. В результате на земельном участке используются: водный объект, регулируемый водным законодательством; имущественный объект (сооружение), регулируемый гражданским законодательством; сам земельный участок, регулируемый земельным законодательством.

При этом необходимо отметить, что для упорядочения правоотношений по поводу разрешенного использования земельных участков представляется насущным и актуальным предусмотреть легальное определение разрешенного использования земельных участков, а также описать способы определения разрешенного использования земельных участков, к которым необходимо отнести не только зонирование территорий, но и иные способы, предписываемые отдельными федеральными законами.

Размещено на Allbest.ru