Деятельность Государственной Думы и Государственного Совета России в начале XX века

Состав Государственного совета (наполовину из назначенных сановников) во многом предопределил соотношение политических сил в этом учреждении. Высокий избирательный ценз: имущественный, образовательный, возрастной, - обеспечил выборное представительство в Государственном совете преимущественно крупных землевладельцев и промышленников, отчасти купечества, что почти во все время деятельности обновленного Государственного совета обеспечивало преобладание в нем представителей правых взглядов. Представители других группировок - левые, центр, нейдгардцы, беспартийные в силу незначительности численного состава или из-за недостаточной согласованности при голосованиях существенно уступали правым, которые при решении тех или иных принципиальных вопросов выступали твердо и настойчиво.

Согласно ст. 29 Наказа Государственного совета в его составе образовывались комиссии из его членов: постоянные и временные. Последние осуществляли предварительное рассмотрение конкретных дел, поступающих в Государственный совет, главным образом законопроектов, а потому полномочия членов временных комиссий заканчивались с окончанием дела. Е.А.Юртаева Государственный совет в России. 1906-1917 гг. М., 2011. С 83.

Постоянные комиссии образовывались для рассмотрения определенной категории дел. Решение вопроса о количестве постоянных комиссий было предоставлено практике. Первоначально в Государственном совете их было 3: 1) личного состава и внутреннего распорядка; 2) финансовая; 3) законодательных предположений. Ведению первой из этих комиссий подлежали дела, касавшиеся личного состава Государственного совета: проверка полномочий членов Совета по выборам, рассмотрение сообщений и заявлений об обстоятельствах, влекущих лишение члена Совета свободы или временное отстранение его от участия в собраниях Совета, выбытие из его состава. На финансовую комиссию были возложены обязанности по предварительному рассмотрению проекта государственной росписи доходов и расходов в связи с финансовыми сметами министерств и главных управлений и вопросов, связанных с расходованием государственных средств, не предусмотренных росписью. Особыми постановлениями Совета в финансовую комиссию направлялись дела о сборах, налогах и других мероприятиях финансового характера. Комиссия законодательных предположений рассматривала законопроекты, передаваемые из общего собрания, но для рассмотрения которых не было необходимости образовывать специальные временные комиссии.

Постановление Наказа об образовании в составе Совета трех вышеуказанных постоянных комиссий не препятствовало, в случае необходимости, учреждению и других постоянных комиссий, внося соответствующие изменения в Наказ. Так, Государственный совет в заседании 5 августа 1915 г. признал желательным образование в составе Совета еще двух постоянных комиссий: по военным и морским делам и экономической. Позднее произошло разукрупнение экономической комиссии: на ее основе образовались постоянные комиссии по делам торговли и промышленности и по делам сельского хозяйства. Была создана и новая комиссия -- народного просвещения. Последние изменения были вызваны главным образом войной и желанием Совета более активно участвовать в военно-экономической политике государства.

Как правило, комиссии имели в своем составе 10 членов. Однако Совету было предоставлено право образовывать комиссии с большим или меньшим числом членов (ст. 29 Наказа). Финансовая комиссия состояла из 30 членов, комиссии законодательных предположений и экономическая - из 15 членов. Система избрания комиссий состояла из выборов по конкурирующим спискам с пропорциональным распределением мест между ними.

Среди вопросов внутреннего распорядка вопрос о комиссиях являлся существенным, поскольку заключением комиссии част? всецело предрешалось постановление Государственного совета. Преобладание в Совете сторонников правого крыла не могло не отразиться на работе его комиссий. Показательна в этом смысле деятельность особой комиссии, образованной для рассмотрения законопроекта о волостном земстве.

Резко оппозиционное отношение правых к законопроекту выявилось уже в самом начале заседаний; комиссии, когда было предложено отклонить законопроект даже без Постатейного обсуждения. Это предложение не было принято комиссией, так как против него голосовали не только левые и члены центра, но и нейдгартцы. После знаменитого хождения крестьян - депутатов III Государственной думы к председателю Совета министров и председателю Государственного совета принятие законопроекта оказалось обеспеченным. Проект был передан в особую подкомиссию для всестороннего обсуждения и исправления. Подкомиссия работала около года. За это время существенно изменилось отношение членов Государственного совета к законопроекту. Изменилась и роль нейдгартцев - появилась тенденция поддержки ими правых, главным образом в связи с отрицательным отношением к законопроекту, высказанным на съезде объединенного дворянства. Деятельность комиссии была заторможена тем, что, часть ее членов перестала посещать заседания, и собрать кворум не удавалось. Затем противники проекта внесли предложение об отклонении, ссылаясь на то, что Министерство внутренних дел начало разработку законопроектов, касающихся земской реформы, а рассмотрение законопроекта о волостном земстве якобы препятствует скорейшей разработке этих проектов.

Не решившись отклонить законопроект, комиссия нашла другой способ не доводить его до рассмотрения общего собрания Государственного совета, постановив обратиться к правительству с запросом, насколько дальнейшее движение законопроекта является целесообразным и соответствует интересам правительства. Защитники проекта доказывали, что такой запрос умаляет достоинство законодательной палаты, так как по сути сводится к испрошению разрешения на то или иное направление деятельности палаты. Даже не отличавшееся прогрессивными взглядами «Новое время» в таком запросе усмотрело тяжкий удар по достоинству Государственного совета. Однако противники законопроекта оказались в большинстве и воспользовались своим преимуществом. Законопроект не рассматривался в общем собрании Государственного совета.

Преобразованный в 1906 г. в верхнюю палату, Государственный совет своей деятельностью наглядно раскрывает одну из сторон приспособления правительственного аппарата к требованиям действительности: Совет был призван играть роль некоего буфера между Государственной думой и самодержавной властью. Причины такой роли Государственного совета лежали не столько в правовой, сколько в политической сфере: они были связаны с социально-экономическим и историко-политическим прошлым и настоящим России начала XX в. В числе мотивов, определявших действия государственных органов, стремление следовать закону играло отнюдь не единственную роль: соображения «целесообразности», «общего блага» или блага отдельных групп, политический расчет не в меньшей мере руководили государственной жизнью. Это прекрасно подтвердила история конституционных преобразований после 1906 г.

Компетенция Государственного совета определялась прежде всего ст. 106 Основных государственных законов, которая гласила, что Государственный совет и Государственная дума пользовались «равными в делах законодательства правами».

Отсюда следовало, что Совету принадлежало право обсуждения законодательных вопросов, установленных для Думы. Независимо от этого Совету были предоставлены право законодательной инициативы, право требовать разъяснений у членов Совета министров, право обращения с запросами, право составления Наказа.

Если при обсуждении законопроектов Несогласие одной из палат одобрить поправки, внесенные другой, влекло неминуемое «падение» законопроекта, то при обсуждении проекта государственной росписи доходов и расходов (бюджета) положение дел было несколько иным.

Государственный совет, как и Государственная дума, мог вносить изменения в бюджет: включать в проект росписи новые кредиты или увеличивать уже внесенные правительством. Относительно этого права Совета и Думы в Государственном Совете неоднократно высказывались протесты. Последним могли восстанавливаться кредиты, целиком вычеркнутые Думой из росписи. Объяснялось такое правомочие так: Государственный совет рассматривал не думское постановление по росписи, а министерский проект вместе с постановлением Думы; в его власти принять, изменить или отвергнуть все Параграфы росписи, в том числе отвергнутые Думой». Разногласия в бюджетных постановлениях палат устранялись согласительными комиссиями. При неустранимости разногласий действовало правило: «вызвавший разномыслие кредит вносится в роспись и цифре назначения последней установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение, и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи». Такой способ систематически применялся для того, чтобы обойти закон: внесения в любой параграф расходной росписи нового кредита было достаточно для того, чтобы кредит был закреплен в размере предыдущей росписи помимо воли Думы, хотя такой порядок и не вполне соответствовал закону: после введения народного представительства новые расходы могли вноситься министрами в роспись только на основании представлений, прошедших через Думу и Государственный совет.

Разногласия между Государственным советом и Думой были вообще обыденным явлением. Но и Дума в своей конституционной практике порой не считала нормы права обязательными для себя. Она хотела работать «на почве осуществления прав, проистекающих из самой природы народного Представительства». Так был установлен руководящий критерий для случаев, когда приходилось считаться с предписанием законодательства.

Общему движению законодательных дел нередко препятствовал Государственный совет. В парламентских кругах ему даже был дан нелестный эпитет «законодательной пробки». «История III-ей Думы едва ли не более богата не осуществившимися надеждами, чем проведенными реформами», - писал М.М. Ковалевский. «Говорят: вина лежит на Государственном совете, -- продолжал он. Рассмотрим это обвинение. Оно отправляется от того предположения, что Совет сознательно стремится тормозить законодательную работу Думы. Мое пятилетнее пребывание в его среде не позволяет мне поддержать этот слух». М.М. Ковалевский причину такого положения связывал с отсутствием в России «при сильной власти твердой политики».

Право законодательной инициативы формально принадлежало Государственному совету как учреждению и не являлось правом каждого его члена. Это право не распространялось на основные законы, учреждения Государственного совета и Государственной думы и положения о выборах в Совет и Думу. Фактически право законодательной инициативы превратилось в «право петиций». Заявление об отмене или изменении действующего или издании нового закона согласно ст. 54 Учреждения Государственного совета должно было быть подписано не менее чем 30 членами Государственного совета. Совет, выразивший одобрение такому заявлению, сообщал о своем постановлении через председателя соответствующему министру, который мог взяться за выработку законопроекта, а мог отказаться: в последнем случае Совет поручал создаваемой им комиссии «разработать законопроект». Обсуждение законодательного предположения не могло состояться сразу после его внесения определенным количеством инициаторов, а только спустя месяц со дня оповещения соответствующего министра. И отказ, и согласие выработать законопроект, и представление выработанного законопроекта могли быть отложены на самое неопределенное время: никакой обязательный срок для министра закон не устанавливал.

Практика законодательной инициативы часто отличалась от той, которую предписывал закон и которая тем не менее практически не оспаривалась. Говоря о практике применения членами Государственного совета права законодательной инициативы, следует заметить, что такие случаи в силу естественного исхода дел в верхней палате были немногочисленны. Из 16 законопроектов, поступивших в реформированный Государственный совет за 13 сессий, прошли все стадии законодательного процесса, став законами, лишь 7. Судьба других законопроектов была предрешена указанием правительства на их нежелательность в порядке инициативы законодательных учреждений вообще либо их дальнейшее движение блокировали правые.

Государственный совет мог обращаться с запросами к министрам и главно-управляющим отдельными частями министерств. Запросы могли касаться лишь действий, «кои представляются незакономерными», целесообразности действий они касаться не могли. Постановка права запросов в русском законодательстве была осуществлена таким образом, что оно не позволяло Совету воздействовать на правительство: здесь не был воспринят порядок, распространенный в некоторых государствах Западной Европы, где принятие запроса могло повлечь его отставку.

Практика Государственного совета, однако, показывает, что правом обращаться с запросами и за разъяснениями к министрам Совет пользовался более чем умеренно. А потому вполне справедливо замечание А.Ф. Кони, который, указывая на политику обновленного Государственного совета, в 1916 г. писал: «Нельзя отрицать, что за этот период времени наша государственная жизнь и общественный быт представляли не раз не только достаточные, но и настоятельные данные для законодательного почина и для запросов даже при предположении олимпийского равнодушия к потребностям страны и к правовому положению ее».

Государственный совет осуществлял не только законодательные функции. Речь идет о тех вопросах, которые не требовали издания новых юридических норм. «Народному представительству, - считал Л.А. Шалланд, - также принадлежат некоторые функции управления» Государственный совет в лице его Первого департамента обладал правом предания суду. «Компетенция Государственного совета распространяется на все области государственной деятельности, юстиции, благосостояния, финансов», - указывал Н.М. Коркунов. На это также обращал внимание член Государственного совета Д.И. Пихно: «Если обратиться к Учреждению Государственного совета, то в нем точно так же департаментам Совета и особым присутствиям принадлежит рассмотрение целого ряда дел, имеющих близкое соприкосновение с делами законодательными, причем одни из этих дел разрешаются в департаментах, и совершенно подобные же дела разрешаются в общем законодательном порядке. Такой именно случай имеет место по отношению к делам о сооружении железных дорог. Железные дороги, строящиеся на средства и распоряжением казны, разрешаются в общем законодательном порядке, а дороги, сооружаемые без участия средств казны, разрешаются вторым департаментом Государственного совета».

Отправление административных функций возлагалось на департаменты и особые присутствия Государственного совета. Вообще говоря, Государственный совет по Учреждению 1906г. состоял из собственного Государственного совета и департаментов, и особых присутствий в Государственном совете. Государственный совет был учреждением законодательным, имеющим наполовину представительный состав; департаменты и особые присутствия были учреждениями административными, состоящими исключительно из членов по назначению. Между собственно Государственным советом и департаментом и особыми присутствиями не существовало никаких инстанционных отношений; не было у них и совместных действий. Объединяла их лишь общая канцелярия и то, что личный состав мог быть частично общим, потому что департаменты и особые присутствия образовывались из числа членов Государственного совета по назначению, как призванных к присутствованию в Государственном совете на текущий год, так и не призванных.

Делопроизводство в Государственном совете: его комиссиях, департаментах, особых присутствиях, а также в собраниях образованных в Совете групп, - было возложено на государственную канцелярию. Она заведовала и библиотекой Государственного совета, зданиями Мариинского дворца, где проходили его заседания, архивом Государственного совета.

Представителей различных юридических специальностей - адвокатских, судейских и юридической науки объединял в своем членстве Государственный совет. Наиболее выдающиеся научные, общественные и государственные деятели сыграли значительную роль в работе обновленного Совета. Преклоняясь перед авторитетом права, они тем не менее не были проводниками правового фанатизма. Наоборот, признавая закон верховной и абсолютной ценностью, являясь при этом законодателями государства, в критическом отношении к закону они видели свою обязанность.

Живое понимание действительности заставляло порой решительно выступать в защиту принятия закона в той области, где он был призван восполнить правовую нишу. Так, при рассмотрении законопроекта о допущении женщин в адвокатуру в Государственном совете выступали такие выдающиеся юристы, как А.Ф. Кони, Н.С. Таганцев, Д.Д. Гримм. Резюмируя прения, докладчик комиссии пояснил, что «законопроект не имеет никакой скрытой политической цели, не имеет ничего общего с феминизмом». Законопроект был отклонен даже без постатейного обсуждения -против него категорически возражал министр И.Г. Щегловитов, а в голосовании принимал участие почти весь Совет министров.

Во многом благодаря выступлениям Д.Д. Гримма и поддержке А.Ф. Кони в Государственном совете был одобрен проект об авторском праве. По законопроекту выступали Н.С.Таганцев и М.М. Ковалевский. В речах о свободе совести, по аграрным вопросам, по вопросам о расширении области высшего образования и многих других они выражали широкие общественные взгляды.

Однако атмосфера Государственного совета не всегда способствовала реализации тех идей, которые привносили в его среду ученые-юристы. Только «безграничная вера в общественное значение своей работы, потребность излучать свет знания и глубокий общественный оптимизм сохраняли надежду на успешность работы в тех условиях. Показательно в этом смысле отношение многолетнего председателя Государственного совета М.Г. Акимова к сторонникам левых идей, крупному ученому М.М. Ковалевскому. Когда при обсуждении небольшого законопроекта об отмене налогового сбора М.М. Ковалевский приводил историческую справку, председатель прервал его речь: «Позвольте Вас просить не упоминать ни о французской коммуне, ни о французском терроре». «Я только с осуждением», - пытался возразить Ковалевский. «Если вы желаете говорить по вопросу, то оставайтесь в рамках, в которые он вложен. Высокое собрание не нуждается в лекциях», - последовала реплика председателя.

Юристы принимали активное участие как в работе общего собрания Государственного совета, так и в его комиссиях, в частности комиссии законодательных предположений. М.М. Ковалевский и Д.Д. Гримм - многолетние члены этой комиссии часто выступали с разъяснениями прав законодательных учреждений и условий их деятельности, с предостережением слишком широкого и неоправданного применения ст. 87 Основных законов.

В самом начале деятельности преобразованного Совета выступавшему при обсуждении ответного адресата царю и защищавшему включение в него пункта о необходимости амнистии Н.С. Таганцеву удалось убедить Государственный совет: упоминание об амнистии было включено.

Последние заседание общего собрания Государственного совета состоялось 20 февраля 1917 г., позднее заседали только комиссии и групповые собрания.

Таким образом Государственный совет был фактически ликвидирован в мае 1917 г.: 1 мая были упразднены должности членов Совета по назначению, 5 мая - департаменты, а особые присутствия реорганизованы. Фактически бездействовала и государственная канцелярия, обеспечивающая делопроизводство в государственном совете. В июне были объединены отделения свода законов и местных узаконений канцелярии, а в сентябре это отделение было преобразовано в кодификационный отдел при Сенате, к которому перешли библиотеки и архив Совета.

Государственный совет и государственная канцелярия были официально упразднены декретом рабоче-крестьянского правительства - СНК 13 декабря 1917 г.

Глава 2. Особенности правового статуса Государственной Думы и Государственного Совета России в начале XX века

2.1 Предпосылки и правовые основы учреждение Государственной Думы в Российской Империи

Становление Государственной Думы в Российской империи как представительного учреждения, в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было созвано лишь в 1906 году. Оно получило название Государственная Дума. Дважды ее разгоняло правительство, но она просуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва (первая, вторая, третья, четвертая Государственные Думы).

Во всех четырех думах (в разном, конечно, соотношении) преобладающее положение среди депутатов занимали представители поместного дворянства, торгово-промышленная буржуазии, городской интеллигенции и крестьянства. Они принесли в это учреждение свои представления о путях развития России и навыки общественных дискуссий. Особенно показательным было то, что в Думе интеллигенция использовала навыки, приобретенные в университетских аудиториях и судебных прениях, а крестьяне несли с собой в Думу многие демократические традиции общинного самоуправления. В целом работа Государственной Думы являлась в России начала XX века важным фактором политического развития, оказывающим воздействие на многие сферы общественной жизни.

Официально всесословное представительство в России было учреждено Манифестом об учреждении Государственной Думы и законом о создании Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 года. Николай II под давлением либерального крыла правительства в лице, главным образом, его премьера С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном Манифесте: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов» Полное собрание законов Российской империи. Собр. III. Т. XХV. Отд-ние 1-е. СПб., 1908. Ст. 26656. С. 637-638..

Как видно из Манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа.

Манифест 17 октября 1905 года «Об усовершенствовании государственного порядка» существенно расширил полномочия Думы. Царь вынужден был считаться с подъемом революционных настроений в обществе. При этом полновластие царя, т.е. самодержавный характер его власти, сохранялся.

Выбор в первую государственную думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. Сами выборы были не всеобщими (исключались женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств), не равными (один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30, в рабочей - на 90 тысяч), не прямыми - двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех - и четырехстепенными.

Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек.

23 апреля 1906 года Николай II утвердил свод Основных государственных законов, который Дума вообще могла изменить только по инициативе самого царя. В этих законах, в частности, предусматривался целый ряд ограничений деятельности будущего российского парламента. Главным из них было то, что законы подлежали утверждению царем. Вся исполнительная власть в стране также подчинялась только ему. Именно от него, а не от Думы зависело правительство.

Первая Дума просуществовала с апреля по июль 1906 года. Состоялась всего одна сессия. В Думу входили представители разных политических партий.

Ее самой многочисленной фракцией были кадеты - 179 депутатов. Октябристы насчитывали 16 депутатов, социал-демократы - 18. От так называемых нацменьшинств было 63 представителя, беспартийных - 105. Внушительную фракцию составляли представители аграрной трудовой партии России, или, как они тогда назывались, «трудовики». Фракция насчитывала в своих рядах 97 депутатов, и эту квоту практически сохранила все созывы.

Председателем первой Думы был избран кадет С.А. Муромцев, профессор Петербургского университета.

С самого начала своей деятельности Дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с произволом и авторитаризмом царской власти. Это проявилось с первых дней работы российского парламента. В ответ на тронную речь царя 5 мая 1906 года Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель и т.д.

Через восемь дней председатель Совета министров И.Л. Горемыкин отмел все требования Думы. Последняя в свою очередь провела резолюцию о полном недоверии правительству и потребовала его отставки. Вообще за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. В конце концов она была распущена царем, войдя в историю как «Дума народного гнева».

Вторая Дума просуществовала с февраля по июнь 1907 года, председателем которой был Головин Федор Александрович. Также состоялась одна сессия. По составу депутатов она была значительно левее первой, хотя по замыслу царской администрации должна была быть более правой.

Характерно, что большинство заседаний первой Думы и второй Думы было посвящено процедурным проблемам. Это стало формой борьбы с правительством в ходе обсуждения тех или иных законопроектов, которые, по мнению правительства, Дума не имела права ставить и обсуждать. Правительство, подчиненное только царю, не желало считаться с Думой, а Дума, рассматривавшая себя в качестве народной избранницы не хотела подчиняться такому положению вещей и стремилась тем или иным способом добиться своих целей. В конечном счете подобные конфликты стали одной из причин того, что 3 июня 1907 года вторая Дума была распущена.

В результате введения нового избирательного закона была создана третья Дума. В ней резко сократилось количество оппозиционно настроенных депутатов, зато увеличилось число верноподданных избранников, в том числе крайне правых экстремистов типа В.М. Пуришкевича, заявившего с думской трибуны: «Правее меня - только стена!».

Третья Дума, единственная из четырех, проработала весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок - с ноября 1907 года по июнь 1912 года. Состоялось пять сессий.

Эта Дума была значительно реакционнее двух предыдущих. Об этом свидетельствовал и партийный расклад. В третьей Думе было 50 крайне правых депутатов, умеренно правых и националистов - 97. Появились группы: мусульманская - 8 депутатов, литовско-белорусская - 7, польская - 11.

Председателем Думы избрали октябриста Н.А. Хомякова, которого в марте 1910 года сменил крупный купец и промышленник А.И. Гучков, человек отчаянной храбрости, воевавший в англо-бурской войне, где прославился бесшабашностью и геройством.

Несмотря на свое долгожительство, третья Дума с первых же месяцев образования не выходила из кризисов. Острые конфликты возникали по разным поводам: по вопросам реформирования армии, по извечно не решенному в России крестьянскому вопросу, по вопросу об отношении к национальным окраинам, а также из-за личных амбиций, раздиравших депутатский корпус и в те времена. Но и в этих крайне трудных условиях оппозиционно настроенные депутаты находили способы высказывать свое мнение. С этой целью депутаты широко использовали систему запросов. Интересный опыт был накоплен в Думе при обсуждении различных законопроектов. Всего в Думе действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например, бюджетная, состояли из нескольких десятков человек.

Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.

Собственный законодательный почин Думы ограничивался требованием, чтобы каждое предложение исходило не менее чем от 30 депутатов.

Четвертая, последняя в истории самодержавной России, Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период - канун мировой войны. С ноября 1912 по октябрь 1917 года состоялось пять сессий. По составу четвертая Дума мало отличалась от третьей, разве что в рядах депутатов значительно прибавилось священнослужителей.

Председателем четвертой Думы весь период ее работы был крупный екатеринославский землевладелец, человек, обладавший масштабным государственным умом, октябрист М.В. Родзянко.

Дума сыграла ведущую роль в учреждении Временного правительства. При нем она работала под видом «частных совещаний». Большевики не раз требовали ее разгона, но тщетно. 6 октября 1917 года Временное правительство постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 года одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.

Несмотря на ограниченность прав, Дума утверждала государственный бюджет, существенно влияя на весь механизм самодержавной власти дома Романовых. Она уделяла огромное внимание сирым и обездоленным, занималась разработкой мер социальной защиты малоимущих, других слоев населения. Ею, в частности, разработано и принято одно из самых передовых в Европе фабрично-заводское законодательство.

В начале XX в. русский парламент по образцу западноевропейских парламентов состоял из двух палат, из которых нижняя палата носила название Государственной Думы, а положение верхней занимал преобразованный в 1906 г. Государственный Совет. Многие отечественные ученые сходятся во мнении, что появление Государственной Думы связано с реакцией государственной власти на массовые восстания 1903 - 1905 гг., катализатором явилось поражение в Русско-японской войне.

Впервые о народном представительстве было упомянуто на заседании Совещания под председательством императора Николая II, которое проводилось в Петергофе, в Большом дворце, 19 июля 1905 г. Там прошло обсуждение предначертаний, указанных в рескрипте на имя министра внутренних дел Булыгина, 18 февраля 1905 г. На этом заседании Николай II в своей речи указывал: «18 февраля сего года Мною издан Манифест об укреплении Самодержавия и о призыве всех русских людей собраться вокруг Моего Престола. В тот же день Мною был дан на имя Министра Внутренних Дел рескрипт о привлечении выборных людей к предварительной разработке и обсуждению законодательных предположений, подлежащих внесению в Государственный Совет, при непременном сохранении незыблемости Основных Законов Империи. Связь между обоими актами естественная и не нуждается в пояснении» Петергофские совещания о проекте Государственной Думы. Какую Думу хотели дать народу Николай II и его министры. 2-е изд. СПб., 1917. С. 10.. В рескрипте Императора указывалось на «всю сложность и трудность проведения сего преобразования в жизнь при непременном сохранении незыблемости основных законов империи» (т.е. самодержавия). Перед глазами правительства все еще витали разные гибридные формы «земского» представительства, соборов и сведущих людей, о конституции же не было еще речи. Одновременно (тоже 18 февраля 1905 г.) был издан Высочайший указ Государственному Сенату, в котором населению предоставлялась частная законодательная инициатива, благодаря чему в Министерство внутренних дел стало поступать большое количество заявлений и проектов, сведенных им в обширные объяснительные записки. Работы министерства велись в строжайшей тайне, довольно спешно, и уже в мае 1905 г. были переданы на рассмотрение Совета Министров. В мае также состоялся второй съезд земских и городских деятелей; 6 июня государь принял в Петергофе депутатов съезда, после этого проекты реформы были переданы на рассмотрение Особого совещания, заседавшего под личным председательством монарха. Результатом всего явилось опубликование 6 августа 1905 г. при Высочайшем манифесте и указе Сенату учреждения Государственной Думы и положения о выборах в Государственную Думу. В Высочайшем манифесте было сказано, что «ныне настало время призывать выборных людей, от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений, и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов. В сих видах, сохраняя неприкосновенным основной закон Российской Империи о существе Самодержавной власти, признали Мы за благо учредить Государственную Думу и утвердили положение о выборах в Думу, распространив силу сих законов на все пространство Империи, с теми лишь изменениями, кои будут признаны нужными для некоторых, находящихся в особых условиях, ее окраин» Государственная Дума в России в документах и материалах / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 30.. Дальнейшее совершенствование Государственной Думы оставалось полностью за монархом.

Закон от 6 августа 1905 г. о Государственной Думе был разработан детально, равно как и положение о выборах. Согласно Закону Дума являлась лишь законосовещательным органом, статус которого был существенно ограничен существовавшим самодержавным строем. Сложившаяся ситуация не могла удовлетворить общественное мнение; недовольство нарастало с огромной быстротой и силой. 19 сентября 1905 г. началась самая крупная забастовка в истории Российской империи.

Сложная обстановка в стране заставила Николая II издать Манифест от 17 февраля 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» Государственная Дума в России в документах и материалах / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 90., который даровал населению империи некоторые гражданские свободы, но не принес желаемого «умиротворения». Как указывал С.Ю. Витте в докладе царю, ставшем основанием для издания Манифеста, «волнение, охватившее разнообразные слои российского общества, не может быть рассматриваемо как следствие частичных несовершенств или только как результат организованных действий крайних партий. Корни этого волнения, несомненно, лежат глубже. Они в нарушении равновесия между идейными стремлениями русского мыслящего общества и внешними формами жизни. Россия переросла форму существующего строя. Она стремится к строю правовому на основе гражданской свободы». Знаменитый Манифест 17 октября 1905 г. явился актом монархической власти, знаменовавшим ее отречение от начал неограниченности. Он заключал в себе четыре главных пункта: дарование населению гражданской свободы; привлечение к участию в Государственной Думе по возможности представителей всех слоев населения и предоставление дальнейшего развития начала общего избирательного права вновь созданным законодательным учреждением; установление в качестве незыблемого правила, чтобы никакой закон не мог вступить в силу без одобрения Государственной Думы Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913. С. 311.. Манифест явился предварительным конституционным актом, выражающим волю монарха по основным вопросам государственного устройства, выполнение которой во всех ее деталях, логически вытекающих из основных положений, возлагалось на правительство. Манифест 17 октября 1905 г. не только приказывал правительству вырабатывать законы для преобразования самодержавного строя, но и силой собственных своих постановлений ввел коренное преобразование старого права и создал новую законодательную власть. Конечно, власть эта не могла начать действовать раньше, чем она получила живых представителей, т.е. осуществление этой части Манифеста возводилось к моменту избрания и созыва Думы, но «новый путь» законодательства был уже «установлен», а не только проектирован или обещан Манифестом. Этим начиналась новая эпоха в истории Русского государства. Кроме того, Манифест 17 октября 1905 г. декларировал идею конституционного строя, но не гарантировал его реального осуществления Васильева Н.И., Гальперин Г.Б., Королев А.И. Первая российская революция и самодержавие (государственно-правовые проблемы). Л., 1975. С. 8. Этот нормативно-правовой акт обеспечил спад общественного недовольства. Его назначение выражалось в ограничении власти монарха, а значит, изменении законодательства Российской империи. Стали появляться различные проекты конституций, называвшихся проектами основных государственных законов.

Николай II подверг себя самоограничению, гарантом исполнения которого был сам, о чем неоднократно он заявлял. Подписав Манифест 17 октября 1905 г., император гарантировал своим подданным расширение избирательных прав русских граждан в сравнении с тем, что установлено было положением о выборах 6 августа. Обещание это нашло свое отражение в Указе Сенату от 11 декабря 1906 г., согласно которому русское избирательное право было построено на демократических началах Корф С.А. Русское государственное право. Репр. изд. Ч. 1. СПб., 1915. С. 133.. 20 февраля 1906 г. были изданы Манифест и указы Сенату о пересмотре учреждений Государственного Совета и Государственной Думы Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXXVI. 1906. Отделение I. СПб., 1909. N 27423., в целях согласования их с принципами, провозглашенными в Манифесте 17 октября; при этом в категоричной форме вновь упоминался главный конституционный принцип, согласно которому «со времени созыва Государственного Совета и Государственной Думы закон не может вступить в силу без одобрения совета и думы». Государственный Совет превращался теперь в верхнюю палату русского парламента. Результатом всех преобразований явилось издание нового Учреждения Государственного Совета, введенного в действие Указом императора 23 апреля 1906 г. Государственный строй Российской империи накануне крушения. М., 1995. Наконец, 23 апреля были обнародованы новые Основные законы, ст. 86 которых воспроизводила в точности только что указанное конституционное начало. 27 апреля собралась Первая Государственная Дума. Законодательными актами, регулирующими правовое положение полномочия Государственной Думы, были Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. и Учреждение Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Основные государственные законы, как и Манифест 17 октября 1905 г., были встречены криками восторга в либеральных кругах, где они были названы конституцией.

Попытки Николая II ограничиться булыгинской совещательной Думой не увенчались успехом. Учреждение Государственной Думы, принятое 6 августа 1905 г., вызвало негодование общественности, что привело к необходимости принятия Манифеста 17 октября 1905 г., вслед за ним новых законов о Государственной Думе, которые поменяли ее статус. Результатом всего явилось издание нового Учреждения Государственной Думы от 20 февраля 1906 г. Первоначальная система избирательного права просуществовала весьма недолго. При роспуске Государственной Думы второго созыва был издан Указ 3 июня 1907 г. Государственная Дума в России в документах и материалах // Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 115, 271., которым создавались существенные ограничения избирательного права. Нарушение ст. 86 Основных законов было совершенно очевидно, ст. же 87 (трактующая об исключительном законодательстве) expressis verbis запретила применение к Основным законам, учреждениям Думы и Совета и выборам в Думу и Совет устанавливаемого ею чрезвычайного порядка. Несмотря на это явное нарушение конституции и основной порок своего издания, Указ 3 июня 1907 г. все-таки регулировал русское избирательное право.

Учреждение Первой Государственной Думы было прямым следствием Революции 1905-1907. Николай II под давлением либерального крыла правительства преимущественно в лице премьер-министра С.Ю.Витте решил не накалять обстановку в России, дав подданным понять в августе 1905 о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо сказано в манифесте 6 августа: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется разработка и обсуждение государственных доходов и расходов». Манифест 17 октября 1905 существенно расширил полномочия Думы, третий пункт Манифеста превращал Думу из законосовещательного органа в законодательный, она становилась нижней палатой российского парламента, откуда законопроекты поступали в верхнюю палату - Государственный Совет. Одновременно с манифестом 17 октября 1905, содержавшим обещания привлечь к участию в законодательной Государственной думе «по мере возможности» те слои населения, которые были лишены избирательных прав, 19 октября 1905 был утвержден указ О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений. В соответствии с ним Совет министров превращался в постоянное высшее правительственное учреждение, призванное обеспечивать «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего государственного управления». Устанавливалось, что законопроекты не могут быть внесены в Государственную думу без предварительного обсуждения в Совете министров, кроме того, «никакая имеющая общее значение мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров». Относительную самостоятельность получили военный и морской министры, министры двора и иностранных дел. Сохранялись «всеподданнейшие» доклады министров царю. Совет министров собирался 2-3 раза в неделю; председатель Совета министров назначался царем и был ответствен только перед ним. Первым председателем реформированного Совета министров стал С.Ю. Витте (до 22 апреля 1906). С апреля по июль 1906 Совет министров возглавлял И.Л. Горемыкин, который не пользовался ни авторитетом, ни доверием среди министров. Затем его на этой должности сменил министр внутренних дел П.А. Столыпин (до сентября 1911).

I Государственная дума действовала в период с 27 апреля по 9 июля 1906. Ее открытие состоялось в Петербурге 27 апреля 1906 в самом крупном в столице Тронном зале Зимнего дворца. После обследования многих зданий Государственную Думу было решено разместить в построенном Екатериной Великой для своего фаворита светлейшего князя Григория Потемкина Таврическом дворце.

Порядок выборов в первую Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905. Согласно ему учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те рабочие, которые были заняты на предприятиях с числом работающих не менее 50. В результате сразу же избирательного права лишались 2 миллиона мужчин-рабочих. В выборах не принимали участия женщины, молодежь до 25 лет, военнослужащие, ряд национальных меньшинств. Выборы были многоступенчатыми выборщиков, - депутатов избирали выборщики от избирателей - двухстепенными, а для рабочих и крестьян трех- и четырехстепенными. Один выборщик приходился в землевладельческой курии на 2 тысячи избирателей, в городской - на 4 тысячи, в крестьянской - на 30, в рабочей - на 90 тысяч. Общее число избранных депутатов Думы в разное время колебалось от 480 до 525 человек. 23 апреля 1906 Николай II утвердил Свод основных государственных законов, который Дума могла изменить только по инициативе самого царя. Согласно Своду все принимаемые Думой законы подлежали утверждению царем, вся исполнительная власть в стране также по-прежнему подчинялась царю. Царь назначал министров, единолично руководил внешней политикой страны, ему подчинялись вооруженные силы, он объявлял войну, заключал мир, мог вводить в любой местности военное или чрезвычайное положение. Более того, в Свод основных государственных законов был внесен специальный параграф 87, который разрешал царю в перерывах между сессиями Думы издавать новые законы только от своего имени.

Дума состояла из 524 депутатов.

Выборы в I Государственную Думу проходили с 26 марта по 20 апреля 1906. Большинство левых партий бойкотировали выборы - РСДРП (большевики), национальные социал-демократические партии, Партия социалистов-революционеров (эсеры), Всероссийский крестьянский союз. Меньшевики заняли противоречивую позицию, заявив о готовности участвовать лишь на начальных стадиях выборов. Только правое крыло меньшевиков во главе с Г.В. Плехановым стояло за участие в выборах депутатов и в работе Думы. Социал-демократическая фракция образовалась в Государственной Думе только 14 июня, после приезда 17 депутатов с Кавказа. В противовес революционной социал-демократической фракции, все, кто занимал правые места в парламенте (их называли «правыми»), объединились в особую парламентскую партию - Партию Мирного Обновления. Вместе с «группой прогрессистов» их было 37 человек. Продуманно и умело провели свою предвыборную кампанию конституционные демократы КДП («кадеты»), сумевшие обязательствами навести порядок в работе правительства, провести радикальную крестьянскую и рабочую реформы, ввести законодательным путем весь комплекс гражданских прав и политических свобод привлечь на свою сторону большинство демократических избирателей. Тактика кадетов принесла им победу на выборах: они получили 161 место в Думе или 1/3 от общего числа депутатов. В отдельные моменты численность фракции кадетов доходила до 179 депутатов. КДП (Партия Народной Свободы) выступала за демократические права и свободы: совести и вероисповедания, слова, печати, публичных собраний, союзов и обществ, стачек, передвижения, за отмену паспортной системы, неприкосновенность личности и жилища и т.д. В программе КДП были пункты об избрании народных представителей путем всеобщих, равных и прямых выборов без различия вероисповедания, национальности и пола, распространении местного самоуправления на всей территории Российского государства, распространении круга ведомств органов местного самоуправления на всю область местного управления; сосредоточении части средств из государственного бюджета в органах местного самоуправления, невозможности наказания без вошедшего в силу приговора компетентного суда, отмене вмешательства министра юстиции в назначение или перемещение судей в ведение дел, упразднении суда с сословными представителями, отмене имущественного ценза при замещении должности мирового судьи и исполнения обязанностей присяжного заседателя, отмене смертной казни и т.д. Подробная программа также касалась реформы просвещения, аграрного сектора, сферы налогообложения (предлагалась прогрессивная система налогообложения).

Черносотенные партии мест в Думе не получили. Серьезное поражение потерпел на выборах «Союз 17 октября» («октябристы») - к началу думской сессии у них было всего 13 депутатских мест, затем в их группе стало 16 депутатов. В составе Первой Думы было также 18 социал-демократов. От так называемых национальных меньшинств было 63 представителя, беспартийных - 105. Значительной силой в Первой Думе также были представители аграрной трудовой партии России - или «трудовики». Фракция трудовиков насчитывала в своих рядах 97 депутатов. 28 апреля 1906 на собрании депутатов 1-й Государственной Думы от крестьян, рабочих и интеллигенции была образована Трудовая группа и избран Временный комитет группы. Трудовики объявили себя представителями «трудящихся классов народа»: «крестьян, фабрично-заводских рабочих и интеллигентных тружеников, ставящими своей целью объединить их вокруг самых неотложных требований трудящихся, которые должны и могут быть осуществлены в ближайшее время через Государственную Думу». Образование фракции вызвано разногласиями по аграрному вопросу крестьян-депутатов с кадетами, а также деятельностью революционно-демократических организаций и партий, прежде всего Всероссийского крестьянского союза (ВКС) и эсеров, заинтересованных в консолидации крестьян в Думе. К открытию Первой Думы 80 депутатов определенно заявили о присоединении к фракции трудовиков. К концу 1906 в ней насчитывалось 150 депутатов. Крестьяне составляли в ней 81,3%, казаки - 3,7%, мещане - 8,4%. Первоначально фракция формировалась по беспартийному принципу, поэтому в нее вошли кадеты, социал-демократы эсеры, члены ВКС, прогрессисты, автономисты, внепартийные социалисты и др. Около половины трудовиков составили члены левых партий. Партийно-политическая пестрота преодолевалась с процессом выработки программы, устава группы и принятия ряда мер по укреплению фракционной дисциплины (членам группы запрещалось входить в другие фракции, выступать в Думе, без ведома фракции, действовать в противоречии с программой фракции и т.п.).

После открытия заседаний Государственной Думы образовался внепартийный Союз Автономистов, насчитывающий около 100 депутатов. В нем принимали участие как члены партии Народной Свободы, так и Трудовая группа. На базе данной фракции вскоре была образована одноименная партия, которая выступала за децентрализацию государственного управления на основе демократических начал и принципа широкой автономии отдельных областей, обеспечение меньшинствам гражданских, культурных, национальных прав, употребления родного языка в общественных и правительственных учреждениях, право на культурное и национальное самоопределение с отменой всех привилегий и ограничений по национальности и вероисповеданию. Ядро партии составили представители западных окраин, преимущественно крупные помещики. Самостоятельную политику вели 35 депутатов от 10 губерний Царства Польского, которые образовали партию «Польское Коло».

С самого начала своей деятельности Первая Дума продемонстрировала стремление к самостоятельности и независимости от царской власти. Вследствие неодновременности выборов работа I Государственной Думы проходила при неполном составе. Заняв первенствующее положение в Думе, кадеты 5 мая в письменный ответ на «тронную» речь царя дружно включили требование отмены смертной казни и амнистии политическим заключенным, установления ответственности министров перед народным представительством, упразднения Государственного совета, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных монастырских земель и принудительного выкупа частновладельческих земель для ликвидации земельного голода русского крестьянина. Депутаты надеялись, что с этими требованиями царь примет депутата Муромцева, но Николай II не удостоил его этой чести. Ответ думцев был отдан в обычном порядке для «монаршего прочтения» председателю Совета министров И.Л. Горемыкину. Через восемь дней 13 мая 1906 председатель Совета министров И.Л. Горемыкин ответил отказом на все требования Думы.