Парламентаризм как система осуществления государственной власти в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. История становления и развития представительных органов в России

1.1 Народное представительство в России до 1917 г.

1.2 Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды

2. Парламентаризм как система осуществления государственной власти

2.1 Структура Совета Федерации

2.2 Структура и порядок работы Государственной Думы

2.3 Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы

3. Конституционно-правовые основы парламентского контроля

3.1 Понятие парламентского контроля

3.2 Осуществление парламентского контроля в Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

На современном этапе развития России все более актуальное значение для формирования демократического правового государства приобретает проблема укрепления и совершенствования конституционно-политических прав граждан, выражающихся в первую очередь в праве участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, праве избирать и быть избранным, праве участвовать в референдумах и т.д.

Историческая память человечества хранит не только сведения о войнах, правителях, расцвете и падении империй. Мы все пристальней вглядываемся в эволюцию исторических форм демократии, непосредственно связанных с развитием парламентского, а вместе с ним и избирательного права, ищем в истории ответы на проблемы сегодняшнего дня.

100 лет назад в истории Российской империи были осуществлены первые общественно-политические выборы, приведшие к перераспределению власти царя. К участию в законодательстве были допущены представители народа - депутаты Государственной Думы и выборные члены реформированного Государственного Совета. В это же время страна пережила революцию 1905 года. Многие видели в созыве законодательного (представительного) органа - Государственной Думы начало глубокого реформирования всей государственной системы Российской империи.

История представительной власти (зарождение парламентаризма), а с ней и избирательных технологий в России начинается не 100 лет назад и даже не с Петра I, как это принято считать, а гораздо раньше, и не заканчивается днем сегодняшним.

К народному представительству на основе выборности в России люди стремились с глубокой древности. Под звон колоколов в Новгороде и Пскове, Москве и Рязани, Киеве и Владимире собиралось народное собрание (вече) в Древней Руси, чтобы решить, кого призвать на княжение, собирать ли в поход войско или дружину, увеличивать ли подати (налоги) и т.д.

В XX в. законодательный процесс в России существенно изменился. Российскому государству и раньше, во времена сословно-представительной монархии, было известно участие представительных органов в законодательстве. Однако два с половиной века абсолютной монархии исключили всякое участие населения в законотворчестве.

После насильственного свержения царизма в России не осталось ни одного легитимного законодательного органа. Даже когда Государственная Дума и Государственный Совет не были еще упразднены, их законодательная деятельность уже фактически прекратилась.

Государственная Дума первого - четвертого созывов в 1906-1917 гг. не смогла значительно изменить природу существовавшего тогда в России государственного устройства власти. Однако появились такие важные политические институты, как выборы, фракции, парламентская трибуна и гласность. Следующий этап становления российского парламентаризма относится к современному периоду в составе СССР с 20-х до 90-х гг. XX столетия.

Новый этап в развитии органов представительной и законодательной власти в нашей стране наступил в конце 80-х - начале 90-х гг., с началом работы съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Тогда же и начался процесс кардинального пересмотра конституционных основ государственно-политической системы. Этот процесс особенно активизировался с образованием в 1991 году нового государства - Российской Федерации. Начали складываться парламентские структуры: фракции, комитеты и комиссии, постоянный и профессиональный аппарат палат парламента. Процесс развития парламентской политической жизни охватил и сферу международных межпарламентских связей.

Однако работа законодательного органа власти - Верховного Совета Российской Федерации - была прервана в сентябре - октябре 1993 г.. Это была трагическая страница российского парламентаризма, но не первое событие подобного рода в истории российских представительных органов. Принятый на референдуме 12 декабря 1993 г. Основной закон Российской Федерации закрепил основу конституционного строя под новую политическую конфигурацию, которая сложилась в этот период в нашей стране.

С наступлением нового века у нас есть возможность и потребность дать более взвешенные и всесторонние оценки развития избирательной системы в контексте становления парламентаризма в России. Наметились тенденции существенного укрепления позиций парламентаризма, среди которых можно выделить: реальное упрочение в умах общественности идеи парламентаризма как формы управления страной, развитие избирательных технологий, законодательного процесса; количественное увеличение и качественное улучшение принимаемых законов; создание фракций; наличие плюрализма мнений; определенное внимание к результативности реализации принятых законов; углубление уровня взаимодействия между различными ветвями власти; всестороннее расширение связей между депутатами и избирателями; дальнейшее совершенствование и обновление всей законодательной базы российского государства и общества.

Недостаточно сильные позиции парламентаризма в стране в настоящее время характеризуются следующими факторами: отсутствие надлежащего общественного и парламентского контроля за исполнительной властью, проведением выборов в некоторых субъектах Российской Федерации, несовершенство ряда позиций избирательной системы, ее законодательной обеспеченности; определившийся в последнее время отход от принципа привлечения населения к прямым выборам руководителей региональной власти.

Парламент любой страны - это сложное и своеобразное переплетение политических, региональных, индивидуальных устремлений. Парламент становится демократическим органом власти, если только общим знаменателем разных интересов становятся целостность страны и благополучие народа. В таких условиях законодательная (представительная) власть и институты гражданского общества с переменным успехом выступают реальной сферой воплощения свободы личности, человека и гражданина.

1. История становления и развития представительных органов в России

1.1 Народное представительство в России до 1917 г.

Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений от веча и Боярской думы до дореволюционных Государственных Дум и Государственного Совета, советского народовластия, современных форм парламентской демократии.

По мнению большинства российских исследователей, первым государственным образованием, возникшим на территории, населенной восточнославянскими племенами, было Киевское государство.

Киевское государство по форме правления относится к типу раннефеодальной монархии. Это означает сохранение в составе его органов государственной власти народного собрания (вече).

Вече было формой непосредственного участия народа в решении государственных дел. Это было собрание всех свободных жителей. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезают после татаро-монгольского нашествия.

Во всех русских землях действовали княжеские думы. Княжеские думы - постоянный совет при князе, в который входили ближайшие его соратники.

Боярская дума явилась продолжением княжеской думы в новых исторических условиях Московского царства. Без думы не обходится ни один государь, не исключая и Ивана Грозного.

Основными органами власти общегосударственного уровня в тот период были царь и Боярская дума. Царь, как и любой другой монарх в европейском централизованном государстве, совмещал в одном лице законодательную, исполнительную и судебную власть одновременно.

Боярская дума была органом, не самостоятельным по отношению к царской власти. В силу этого права Думы не определялись каким-либо писаным правовым актом, а регламентировались, как и власть царя, нормами обычая.

Боярская дума как коллегиальный орган власти общегосударственного уровня существовала на всем протяжении развития русского централизованного государства. Однако ее положение менялось в тот или иной исторический момент. С учетом этого можно выделить три периода развития отношений между царем и Боярской думой.

Первый период (XIV - XVI вв.) характеризуется совпадением интересов боярства и княжеской власти, поскольку возвышение Московского княжества означало возвышение могущества и богатства московских бояр.

Второй период, датируемый XVI в., отмечен борьбой между самодержавной властью и боярами. Источником противостояния стала политика Ивана Грозного (1533 - 1584гг.), получившая наименование опричнины и имевшая целью усиление власти царя за счет ослабления власти бояр.

В третий период (XVII в.), по мнению М. Ф. Владимирского-Буданова, «наступает нормальное отношение Боярской думы к власти царя, то есть нераздельность действий той и другой, без взаимных посягательств на верховное значение последней и вспомогательную роль первой: государь без Думы и Дума без государя были явлениями одинаково ненормальными» Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права / М. Ф. Владимирский-Буданов. - Киев, 2002. - С. 134..

Боярская дума просуществовала до конца XVII в. и позднее была преобразована в Сенат.

Одним из крупных явлений политической жизни Московского государства XVI - XVII вв. были Земские соборы, игравшие важную роль в законотворческой деятельности. В XVII в. Земский собор включал две части: одна состояла из руководителей высшей администрации, церковного руководства, членов Боярской думы, начальников приказов, другая составлялась из выборных представителей всех сословий.

Земские соборы - многозначное и неординарное явление в истории российской государственности. И прав В.П. Петров, который делит их, с точки зрения целей и организации, на четыре группы: созываемые царем по своей инициативе; созываемые царем по инициативе сословий; созываемые сословиями или по их инициативе в отсутствие царя либо направленные против него; избирательные соборы на царствие.

В последующие периоды развития русской истории предпринимались неоднократные попытки ограничения власти монарха, как правило, в момент прерывания линии прямого наследования престола. В этом случае политические силы, возводящие на престол нового монарха либо, наоборот, противящиеся этому, делают попытки в той или иной форме ограничить власть царя.

В царствование Петра I особое значение приобретает Правительствующий Сенат, утвержденный в 1711 г. и ставший органом, решавшим все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Основанный Петром I Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами.

Учрежденный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете.

Члены Государственного Совета вплоть до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности. С 1812 по 1865 гг. Председатель Государственного Совета являлся одновременно и Председателем Кабинета министров.

Государственный Совет играл важную роль в подготовке и издании первого Полного собрания законов и Свода законов Российской империи (к 1833 г. было подготовлено 33 тома полного собрания и 15 томов Свода законов). В царствование Александра II Государственный Совет принимал активное участие в разработке законодательной базы реформ 60 - 70-х гг.

Следующая попытка реформирования государственной власти в России принадлежит М.М. Сперанскому. В начале октября 1809 г. М.М. Сперанский завершил работу над «Введением к уложению государственных законов». В основу реформы положен принцип разделения властей. М.М. Сперанский исходил из того, что нельзя основать правление на законе, если одна и та же власть будет и составлять законы, и их исполнять. Поэтому он предлагал законодательную власть сосредоточить в руках Государственной Думы, исполнительную - возложить на Правительствующий Сенат и министерства, а судебную - на Судебный Сенат.

Следующая попытка конституционных преобразований связана с деятельностью декабристов. Декабризм как особое направление философско-правовой мысли является предметом отдельного исследования, мы же ограничимся рассмотрением вопросов организации законодательных органов государственной власти в проектах Конституции Н.М. Муравьева и «Русской правды» П. И. Пестеля.

Несмотря на то что проекты различаются по такому принципиальному вопросу, как форма правления (Конституция Муравьева закрепляет форму правления в виде конституционной монархии, а «Русская правда» Пестеля - в виде республики), тем не менее эти документы имели и много общего. Например, оба проекта исходили из федерального принципа организации государства, провозглашали народ источником власти, закрепляли принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

Наиболее подробно вопросы организации и деятельности законодательных органов государственной власти изложены в проекте Конституции Муравьева. Согласно статье 59 законодательной властью облечено Народное вече, состоящее из двух палат: Верховной думы и Палаты народных представителей. Палаты обладают разными полномочиями и отличаются по способам формирования, анализ которых позволяет разделить их на верхнюю и нижнюю. Верховная дума обладает значительно большими полномочиями по сравнению с Палатой народных представителей: ей принадлежит право суда над министрами, верховными судьями и всеми прочими сановниками.

Изменение социально-политической обстановки в стране, уровня развития производительных сил и производственных отношений обусловили вступление России в период буржуазного развития. Однако юридически в стране сохранялась абсолютная монархия, и только буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. поставила правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя.

В 1906 г. Николаем II была создана двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней - Государственный Совет.

С 1906 г. Государственный Совет становится полупредставительным органом. Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его членов назначались императором, половина членов Государственного Совета избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев.

Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Поскольку Дума являлась представительным органом власти, немалое значение для ее характеристики имеет порядок избрания ее членов. Положение о выборах в Государственную Думу было утверждено Указом царя 6 августа 1905г. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельно по губерниям и областям и по крупным городам. К ограничениям общего порядка относился и довольно высокий имущественный ценз (1 500 руб.), исчисляемый по земской оценке земли либо доходу или оценке недвижимого имущества в городе.

Помимо названных общих ограничений, вводились и ограничения частного характера. К выборам не допускались лица:

- подвергшиеся суду за ряд уголовно наказуемых преступлений;

- отрешенные по судебным приговорам от должности;

- состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях; несостоятельные и подвергшиеся несостоятельности;

- лишенные духовного сана или звания; осужденные за уклонение от воинской повинности.

Не принимали участие в выборах некоторые лица администрации и полиции: губернаторы и вице-губернаторы, градоначальники и их помощники - в пределах подведомственной им местности; лица, занимавшие полицейские должности в тех местностях, по которым проводились выборы.

Первая Государственная Дума, вошедшая в историю как «булыгинская» (по имени министра внутренних дел, выступившего автором большинства рассмотренных выше нормативных положений), несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим законодательным органом государственной власти в истории монархической России. Но такой она стала не благодаря закону, а вопреки ему, многократно превысив свои полномочия.

Поэтому в ходе выборов во II Государственную Думу правительство ограничилось изданием сенатских разъяснений к законодательству о выборах. На практике эти разъяснения сводились к дополнительным ограничениям и отстранению от выборов малоимущих слоев населения. Однако эти ухищрения не достигли своей цели. Вторая Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница, в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы. Вслед за указом о роспуске Думы последовал указ об утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу.

Этот акт нес существенные изменения в избирательное право подданных Российской империи. Механизм выборов был таков, что в результате выборов устанавливалось чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения.

Третья Государственная Дума была распущена высочайшим указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока ее полномочий. Созыв Думы в новом составе был назначен на 15 ноября 1912 г. Выборы IV Государственной Думы проходили на основе все того же избирательного закона от 3 июня 1907 г. Поэтому социальный состав ее депутатов мало отличался от предшествующего. По оценке Ф.И. Калинычева, «законодательная деятельность Думы была прежде всего направлена на укрепление основ самодержавия - полиции, духовенства, тюрем».

Николай II и царское правительство с 1913 - 1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами.

После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы.

1.2 Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды

Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней, в той или иной мере, получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В. И. Лениным.

Десятого июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов принял первую российскую Конституцию.

Высшей властью в РСФСР согласно статье 24 объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многостепенных выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов.

Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действующим на непостоянной основе, в период между его заседаниями «высшей властью Республики» объявлялся Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо чисто законодательных функций: утверждение, изменение и дополнение Конституции РСФСР, принятие общегосударственного законодательства - съезд Советов обладал правом: общего руководства внешней и внутренней политикой; установления и изменения внешних границ РСФСР и внутри административного деления; принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей; установления и изменения на территории РСФСР системы мер, весов и денег; сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира; заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства; утверждения бюджета; установления основ организации Вооруженных сил РСФСР. Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.

Даже поверхностный анализ показывает, что объем компетенции съезда Советов выходит далеко за рамки законодательного органа и включает полномочия исполнительного органа государственной власти.

К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не отдельных ее статей) и ратификация мирных договоров. Оба этих полномочия были реализованы съездом Советов лишь один раз (при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и при ратификации Брестского мирного договора). Таким образом, Всероссийский съезд Советов, являясь высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избираемому из его состава ВЦИК. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода.

Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г.

С образованием СССР правовой статус России изменился и возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними основными законами.

Изменения в социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его политического руководства обусловили принятие в 1936 г. новой Конституции СССР. По аналогии новые конституции принимали и входящие в него союзные республики. Конституция РСФСР была подготовлена в рекордно короткий срок: 21 января 1937 г. ее принял Чрезвычайный XVII Всероссийский съезд Советов.

Эта Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Двухступенчатая конструкция была заменена единым Верховным Советом, который традиционно именовался «высшим органом государственной власти». Было указано, что Верховный Совет осуществляет все права, которыми обладает республика в соответствии с Конституцией, кроме тех, которые входят в компетенцию названных подотчетных ему органов. Таким образом, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти подчеркнуто дважды.

Был образован единый и единственный законодательный орган - Верховный Совет РСФСР, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо. Роль ВЦИК в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержащие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносящие изменения в действующее законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. За Президиумом Верховного Совета Конституция РСФСР закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие - право толкования российских законов.

Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных органов России с принятием Конституции РСФСР 1978 г.

Подводя итог сказанному, необходимо отметить, что в России в период с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имеющая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако целый ряд элементов их правового положения противоречил статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно:

- полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей;

- недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;

- присвоение ряда полномочий, которые, с точки зрения логики и здравого смысла, должны принадлежать органам исполнительной власти.

Высшим органом государственной власти Советского Союза являлся Верховный Совет СССР. Он принимал решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики, осуществлявшим высший контроль за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция СССР возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.

Верховный Совет СССР избирался населением сроком на 4 года путем всеобщего равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по 5 депутатов от каждой национальной области и по 1 депутату от каждого национального округа.

Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, комиссию по иностранным делам, комиссию по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.

Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.

Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в действующее законодательство.

Голосование законов производилось раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой из палат подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию СССР требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, являлась Коммунистическая партия.

После осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. органы советской власти прекращают свою работу как на общегосударственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.

Неотъемлемым элементом современного парламентаризма является закрепление в правовой системе страны принципа разделения властей.

Конституция Российской Федерации, принятая в ходе всенародного референдума 12 декабря 1993 г., принципиально изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне. Конституция России закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты - Совета Федерации.

В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва должны были входить по два депутата от каждого субъекта Федерации. Депутаты верхней палаты избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации (один округ на территории каждого субъекта Федерации). Кандидаты в Совет Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями.

Анализ выборов депутатов Совета Федерации показывает, что при их организации в 1993 году была нарушена логика государственного устройства, заложенная новой российской Конституцией. Согласно статье 95 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Поскольку Совет Федерации является верхней палатой парламента, то депутаты, избранные в его состав, представляют в федеральном парламенте интересы субъектов Федерации. В свою очередь, защита интересов субъектов Федерации возлагается их населением на соответствующие органы власти. В связи с этим логичной представляется конструкция, закрепляющая представительство в Совете Федерации не населения, а органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Первый состав Совета Федерации в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации избирался, как и половина депутатов Государственной Думы, по мажоритарной системе гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а выдвижение кандидатов производилось группами избирателей и избирательными объединениями. Различие состояло лишь в том, что избирательные округа при выборах депутатов Совета Федерации были двухмандатными.

В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.

Как известно, правовые принципы формирования Совета Федерации второго созыва существенно отличались от тех правил, по которым верхняя палата Федерального Собрания комплектовалась в 1993 г. В соответствии со статьей 95 Конституции Российской Федерации с 1995 г. верхняя палата парламента стала формироваться из руководителей и представительной законодательной исполнительной власти субъектов Федерации. Данное обстоятельство радикальным образом изменило политический профиль этого учреждения, а также его роль и место во властной системе страны. Совет Федерации превратился в государственный орган, формулирующий, представляющий и отстаивающий интересы правящих региональных элит.

В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №50. С. 4869. в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Формирование Совета Федерации по должности обеспечивало принципиально иное структурирование верхней палаты - по региональным интересам, что автоматически исключало возможность доминирования в ней какой-то одной политической силы.

В результате проведенных преобразований кадровый состав «сенаторов» обновился весьма существенно. Приход в их ряды новых лидеров, менее зависимых от московской бюрократии, завершил тенденцию по превращению палаты в выразителя консолидированных интересов самостоятельной региональной элиты. Фактически складывались предпосылки превращения Совета Федерации в новый центр власти, готовый на равных разговаривать не только с Государственной Думой, но и с Президентом.

Реальную силу палата приобрела лишь к середине 1997 года, когда в ней ощутимо окрепла прослойка политиков, персонально не зависимых от Кремля.

Данный факт был зафиксирован в ходе целого ряда ключевых голосований, проявивших довольно принципиальные расхождения позиций большинства «сенаторов» и Кремля. К началу 2000 года Совет Федерации институциализировался в качестве самостоятельного органа власти, по многим вопросам обнаруживавшего близость не столько к Президенту, сколько к Думе.

Ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ // СЗ РФ. 2000. №32. С. 3336. устанавливает иной порядок представительства в Совете Федерации от субъектов. Одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации являлась необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе.

В соответствии с новым Законом представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) на срок его полномочий. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа этого субъекта путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Сроки избрания депутатов в Государственную Думу не закреплены в Конституции России. В статье 84 (п. «а») Конституции РФ установлено правило: Президент Российской Федерации назначает выборы в Государственную Думу в соответствии с Конституцией России и федеральным законом. Днем голосования считается второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей Государственной Думы.

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за Федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.

2. Парламентаризм как система осуществления государственной власти

2.1 Структура Совета Федерации

Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Так, в каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и т.п.). Структура таких руководящих и координирующих органов, их компетенция, формы и методы работы сходны в большинстве парламентов различных стран, хотя, естественно, некоторая специфика присуща практически любому парламенту Автономов А. С. Правовая онтология политики / А. С. Автономов. - М., 1999. - С. 288..

Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они образуются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в России полномочия члена Совета Федерации прекращаются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов Российской Федерации), то и состав постоянных комиссий (комитетов) меняется постепенно. Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), довольно узкий их состав, относительно меньшая публичность их работы (в тех странах, где открыт доступ для публики во время заседаний комиссий или комитетов, такие заседания посещаются, как показывает практика, значительно меньшим числом граждан, чем пленарные заседания палаты или парламента In the Public Eye Parliamentary Transparency in Europe and North America. - Washi., 1995. - Р. 157.) приводят к тому, что члены комиссий (комитетов), по словам финского государствоведа П. Кастари, «вникают... в деловую» или техническую сторону обсуждаемых вопросов, очевидно, более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где более ясно выступают политические аспекты Kastari P. Suomen valtiosaanto. - Helsinki - Vammola., 1977. - Р. 79..

Именно в них осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов. На это обстоятельство, кстати, указывают многие как отечественные, так и зарубежные политические деятели, ученые-юристы.

Подобного рода суждений можно привести множество. Все они констатируют один бесспорный факт: обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях (комитетах), позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения.

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов) парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики.

И тем не менее даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию. Поэтому, как справедливо отмечают В.А. Рыжов и Б.А. Страшун, «названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии» Конституционное (государственное) право зарубежных стран / под ред. А. В. Павлова. - М., 2006. - С. 456..

Кроме постоянных комиссий (комитетов), могут создаваться временные комиссии (комитеты) для рассмотрения каких-либо отдельных, но весьма значимых вопросов. Во многих парламентах или их палатах могут создаваться следственные или следственно-ревизионные комиссии с целью проведения парламентских расследований каких-либо дел.

Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов.

В большинстве современных стран в качестве особых структурных подразделений парламентов или палат выделяются партийные фракции (группы).

Опыт работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР в 1989 - 1991 гг., а также Съезда народных депутатов России и Верховного Совета России в 1990 - 1993 гг. показал, что отсутствие достаточно устойчивых депутатских объединений серьезно затрудняет работу представительного коллегиального органа. Каждый из депутатов стремился донести до всего собрания не только принципиальные соображения, но и нюансы своей позиции (при этом зачастую действительно существенные различия или сходство в позициях терялись). В результате этого в ряде случаев даже на утверждение повестки дня уходило очень много времени.

В целом верхняя палата Федерального Собрания России устроена проще, чем нижняя. В то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур - фракционной и комитетской, строение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, включающей Совет палаты, а также комитеты и комиссии. Относительная простота устройства была обусловлена, прежде всего, тем, что в отличие от нижней палаты Совет Федерации два срока работал на непостоянной основе.

Отсутствие в верхней палате фракций, являющихся в Государственной Думе основными субъектами групповой политической активности, связано также и с тем, что верхняя палата по своей природе - выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил. Интересно отметить, что в Совете Федерации первого созыва политические группировки были - можно, в частности, упомянуть депутатскую группу «Конструктивное сотрудничество» (33 депутата), в которой преобладали коммунисты. Хотя на момент формирования верхней палаты второго созыва в ней оказалось довольно много представителей различных политических партий (так, едва ли не треть «сенаторов» являлись членами НДР), но ни одно политическое объединение так и не было зарегистрировано. Структура второго Совета Федерации отражала тот очевидный факт, что верхняя палата имела лоббистскую, а не политическую природу Мндоянц С. А. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1996 - 1999 гг. / С. А. Мндоянц (рук. авт. колл.). - М., 2010. - С. 69..

Компоненты данного устройства - комитеты и комиссии Совета Федерации - имели неопределенный идеологический облик, что, впрочем, не мешало им последовательно отстаивать интересы региональной элиты.

Принципы формирования первого Совета Федерации России во многом предопределили состав его депутатского корпуса и особенности его структурирования Мндоянц С. А. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1993 - 1995 гг. / С. А. Мндоянц, А. М. Салмин (рук. авт. колл.). - М., 2010. - С. 43.. Во-первых, в отличие от Государственной Думы, кристаллизация депутатского корпуса не предшествовала моменту избрания, а могла реально начаться только в стенах самого Совета Федерации. Отсюда - неизбежность более длительного процесса взаимной «притирки». Во-вторых, структурирование не могло происходить на партийной основе, что объяснялось целым рядом причин. На выборах в Совет Федерации избиратели ориентировались скорее на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20% всех депутатов Совета Федерации.

Обращает на себя внимание неравномерность распределения депутатов по комитетам. 40% членов Совета Федерации были сосредоточены всего в двух комитетах - по бюджету и по вопросам Федерации, что показывает преобладающую направленность сенаторских интересов Мндоянц С. А. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1993 - 1995 гг. / С. А. Мндоянц, А. М. Салмин (рук. авт. колл.). - М., 2010. - С. 30.. Первая тройка выглядела следующим образом: Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию - 39 депутатов, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике - 24 депутата, Комитет по аграрной политике - 19 депутатов. Некоторые другие комитеты не добирали даже необходимой минимальной численности в 10 человек, установленной Регламентом (Комитет по вопросам науки, культуры и образования - 9 депутатов).

Крайне малочисленный состав ряда комитетов препятствовал их продуктивной работе. На освобожденные должности председателей, заместителей председателей и секретарей комитетов Совета Федерации были избраны всего 32 депутата. Кроме того, и объемы решаемых комитетами задач оказались далеко не равными. Так, каждое шестое постановление Совета Федерации 1993 - 1995 гг. готовилось Комитетом по бюджету, каждое девятое - Комитетом по конституционному законодательству и Комитетом по социальной политике.

В Регламенте запрещалось образование депутатских объединений на политической основе. В результате с самого начала своей деятельности Совет Федерации был в значительной мере «деполитизирован». Создание в июле 1994 г. -вопреки Регламенту - упомянутого ранее оппозиционного депутатского объединения «Конструктивное сотрудничество» не оказало сколько-нибудь заметного влияния на работу палаты. Три четверти членов этого объединения представляли регионы Сибири и Дальнего Востока страны и так называемого «красного пояса» вокруг Москвы, но среди них практически не оказалось депутатов Юга, Урала и Поволжья. В нем почти не были представлены руководители регионов и высокопоставленные чиновники. «Конструктивисты» представляли наиболее активную часть депутатов Совета Федерации; среди них было 9 депутатов, работавших на постоянной основе; члены объединения входили почти во все комитеты Совета Федерации. Согласно результатам поименных голосований по принципиальным вопросам, на первой сессии Совета Федерации идеи «Конструктивного сотрудничества» разделяли по крайней мере еще 12 сенаторов, формально не являющихся членами объединения. Кроме того, около 30 депутатов поддерживали позицию КС по отдельным вопросам Мндоянц С. А. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1993 - 1995 гг. / С. А. Мндоянц, А. М. Салмин (рук. авт. колл.). - М., 2010. - С. 40..

Важным и неуклонно усиливавшимся «антифракционным» фактором стал двухлетний срок полномочий Совета Федерации первого созыва.

Неоднородность депутатского корпуса Совета Федерации первого созыва обусловливалась в этот период не столько идеологическими, сколько социально-психологическими факторами. Здесь можно выделить несколько линий размежевания, причем чаще скрытых, чем выражавшихся в явной форме: представители национально-территориальных образований - представители российских территорий; руководители регионов - рядовые депутаты; депутаты, работающие в Совете федерации на постоянной основе, - депутаты, работающие «по совместительству». Самой представительной группой в Совете Федерации являлись высокопоставленные государственные чиновники местных органов исполнительной и законодательной власти, Администрации Президента и правительственных структур. В общей сложности эти группы занимали в нем 120 мест. Президенты и премьер-министры республик в составе России, главы администраций краев и областей выставили свои кандидатуры в 66 субъектах Российской Федерации, и почти 90% из них попали в «сенат» первого созыва. Кроме того, были избраны 23 высокопоставленных чиновника местной исполнительной власти. Председатели доживавших последние дни Советов в 32 регионах выставили свои кандидатуры и в 20 из них были избраны. Третьей составляющей «партии власти» стали делегированные в регионы представители московского политического истеблишмента. Из 11 столичных чиновников 8 добились успеха. При этом в Совете Федерации, была обеспечена кадровая преемственность между старым депутатским корпусом и новым: примерно треть «сенаторов» уже имела опыт парламентской деятельности Мндоянц С. А. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1993 - 1995 гг. / С. А. Мндоянц, А. М. Салмин (рук. авт. колл.). - М., 2010. - С. 57..

Внутренняя неоднородность состава Совета Федерации еще более затрудняла образование устойчивых депутатских объединений. Естественно, что в условиях, неблагоприятных для сплочения на той или иной политической платформе, структуризация депутатского корпуса стала строиться по принципу корпоративной общности. Однако формирования региональных групп депутатов - из-за различий в их политических и экономических интересах - практически не наблюдалось. Для оказания эффективного группового давления Совет Федерации как политическое пространство был чересчур открыт и проницаем.

Вместе с тем в Совете Федерации оформилось несколько группировок, представляющих интересы промышленных и сельскохозяйственных руководителей. Центрами их кристаллизации стали комитетские структуры Совета Федерации, хотя отраслевые интересы выражались ими прежде всего в региональном разрезе. «Аграрное лобби» опиралось на Комитет по аграрной политике. Сенаторы действовали в тесном союзе с думской фракцией Аграрной партии России и Комитетом Государственной Думы по аграрным вопросам. Интересы военно-промышленного комплекса в Совете Федерации выражала влиятельная группа «сенаторов», избранных от территорий с преимущественной ориентацией на военную промышленность. Именно в Совете Федерации появилась на свет программа стабилизации и восстановления оборонной промышленности. Депутаты, выражающие в Совете Федерации интересы топливно-энергетического комплекса, объединились в Ассоциацию экономического взаимодействия нефтегазодобывающих регионов. Организованная по инициативе Министерства топлива и энергетики, она объединяла членов Совета Федерации от Тюменской, Томской, Оренбургской, Сахалинской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Башкортостана, Коми и Татарстана. Единственным мощным региональным лобби стал Комитет по делам Севера, где региональные и отраслевые интересы фактически совпадали Мндоянц С. А. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1996 - 1999 гг. / С. А. Мндоянц (рук. авт. колл.). - М., 2010. - С. 69..

Из сказанного следует, что при голосовании позиции большинства «сенаторов» определялись не столько их идеологическими пристрастиями и не всегда даже интересами регионов и отраслей, которые они представляли, сколько характером их личных взаимоотношений с ключевыми фигурами исполнительной ветви власти.

По имеющимся данным, более 40% «сенаторов» второго созыва являлись твердыми сторонниками проводимых в стране реформ, 10% - решительными их противниками, а остальные одобряли курс с различными оговорками или занимали колеблющиеся позиции. Как показывают итоги некоторых голосований, на первых порах Президента готовы были поддерживать примерно 55 - 60% членов Совета Федерации. Правда, с началом боевых действий в Чечне расклад политических симпатий в верхней палате претерпел значительные изменения.

Подводя итоги, можно констатировать, что, по сравнению с аналогичными тенденциями в Думе, процессы структурирования депутатского корпуса в Совете Федерации были затруднены и носили затяжной характер. Принятый Государственной Думой Федеральный закон «О формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», установивший принцип приобщения к «сенату» по должности, фактически лишил фракционные процессы в верхней палате Федерального Собрания какой бы то ни было перспективы Мндоянц С. А. Парламентаризм в России: Федеральное Собрание в 1993 - 1995 гг. / С. А. Мндоянц, А. М. Салмин (рук. авт. колл.). - М., 2010. - С. 57..