Парламентаризм как система осуществления государственной власти в Российской Федерации

В составе Совета Федерации второго созыва в качестве постоянно действующих органов, согласно Регламенту О Регламенте первого заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 23 января 199б г. №7-СФ // СЗ РФ. 1996. №5. Ст. 418., функционировали 11 комитетов, Комиссия по регламенту и Мандатная комиссия (которые потом слились). Помимо Председателя Совет Федерации избирал четырех заместителей Председателя Совета Федерации. Председатели комитетов избирались и освобождались на комитетских заседаниях большинством голосов от общей численности их членов, причем каждое такое решение утверждалось постановлением палаты. В соответствии с Регламентом Совета Федерации в комитетах состоят все члены палаты, кроме Председателя и его заместителей. Одно из отличий Совета Федерации второго созыва от Совета Федерации первого созыва заключается в том, что в комитетах не было освобожденных членов. Между тем в 1993 -1995 гг., когда действовали переходные положения Конституции России, на освобожденные должности председателей, заместителей председателей и секретарей комитетов были избраны 32 «сенатора». В результате в Совете Федерации второго созыва резко возросла роль аппарата.

С точки зрения комитетской структуры Совет Федерации второго созыва не претерпел значительных изменений. Как и прежде, в палате работали следующие комитеты: по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; по вопросам безопасности и обороны; по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; по вопросам социальной политики; по международным делам.

Само распределение членов палаты по комитетам свидетельствовало о лоббистской природе их работы Шеховцов В. А. Развитие российского парламентаризма / В. А. Шеховцов. - Владивосток, 2008. - С. 157.. Именно в комитетах артикулировались и согласовывались материальные запросы представляемых «сенаторами» регионов. С одной стороны, подобное положение дел было естественным. С другой - оно означало, что «сенаторы» в большинстве своем не поднимались до осознания общегосударственных интересов.

В качестве заметной структурной новации следует выделить образование в январе 1999 г. коллегиального руководящего органа - Совета палаты, состоящего из председателя, его заместителей и председателей комитетов. Согласно Регламенту, Совет палаты «образуется для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации» и является «постоянно действующим коллегиальным органом Совета Федерации». Совет палаты формирует проект повестки дня заседаний, согласовывает порядок обсуждения вопросов и предварительно обсуждает степень их подготовки. Фактически Совет палаты собирается перед каждым заседанием, а также при возникновении в ее работе слишком длинных перерывов и в значительной степени готовит решения, выносимые затем на рассмотрение «сенаторов».

Одной из характерных особенностей структуры явилась множественность временных комиссий.

В декабре 2001 г. закончилась предусмотренная новым Федеральным законом от 5 августа 2000 г. №ЦЗ-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» «ротация» членов Совета Федерации. Шестнадцатого января 2002 г. третий Совет Федерации приступил к работе в новом составе. Внутренняя организация данной палаты Федерального Собрания и порядок ее работ определяется Регламентом Совета Федерации, утвержденным постановлением Совета Федерации 30 января 2002 г. №33-СФ.

В состав Совета Федерации Федерального Собрания России входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации в соответствии с указанным Федеральным законом.

Председатель Совета Федерации и его заместители избираются из числа членов Совета Федерации тайным голосованием, но палата может принять решение о проведении и открытого голосования. Существенным ограничением в этой процедуре является, что Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта Федерации.

Каждый член Совета Федерации может предложить только одну кандидатуру. Заявление о самоотводе члена Совета Федерации, предложенного к замещению данной должности, принимается без обсуждения и голосования.

По всем согласившимся кандидатам на заседании палаты проводится обсуждение, после которого Совет Федерации утверждает список кандидатур для голосования.

Избранным считается кандидат, получивший более половины голосов от общего числа членов палаты.

Палата определяет количество заместителей Председателя Совета Федерации. По каждой кандидатуре проводятся обсуждение и раздельное голосование.

Председатель Совета Федерации:

- созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

- формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации, вносит его на рассмотрение Совета палаты, представляет Совету Федерации рассмотренный Советом палаты проект повестки дня заседания Совета Федерации;

- ведет заседания палаты;

- подписывает постановления Совета Федерации;

- приводит к присяге лиц, назначенных на должности судьи Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации;

- ведает внутренним распорядком деятельности палаты в соответствии с полномочиями, предоставленными ему указанным Регламентом;

- направляет для предварительного рассмотрения в комитеты, комиссии палаты в соответствии с вопросами их ведения одобренные Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции России, федеральные конституционные законы, принятые Государственной Думой федеральные законы, а также законопроекты и поправки к законопроектам, разработанные комитетом либо комиссией Совета Федерации или членом Совета Федерации, которые предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации;

- опубликовывает для всеобщего сведения уведомления о принятых законах Российской Федерации о поправках к федеральной Конституции;

- представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств.

Кроме этого, Председатель издает распоряжения и дает поручения по вопросам своей компетенции, а также представляет на утверждение смету расходов по обеспечению деятельности палаты и отчет о ее исполнении.

Нужно отметить, что палата вправе отменить любое распоряжение или поручение Председателя, противоречащее законодательству и Регламенту палаты.

Для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, в палате образуется постоянно действующий коллегиальный орган - Совет палаты.

В его состав входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий. Председательствует на его заседаниях Председатель палаты или один из заместителей.

Совет палаты:

? утверждает график заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии;

? обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание палаты;

? рассматривает проект повестки дня заседания;

? формирует список лиц, приглашенных на заседание;

? принимает решения о проведении парламентских слушаний.

В заседаниях Совета палаты вправе участвовать:

? полномочные представители Совета Федерации;

? член Совета Федерации по поручению комитета либо комиссии этой палаты или их председателя;

? член Совета Федерации - автор законодательной инициативы, рассматриваемой на заседании Совета палаты;

? полномочные представители Государственной Думы, Президента России, федерального Правительства в Совете Федерации.

Материалы по вопросам, вносимым на рассмотрение Совета палаты, представляются членам Совета палаты, как правило, не позднее чем за 24 часа до начала его заседания. Не входящие в состав Совета палаты лица, принимающие участие в заседаниях Совета палаты, также вправе задавать вопросы и давать справки. По решению Совета палаты им может быть предоставлено слово для выступления. Следует отметить, что на заседании Совета палаты могут также присутствовать и члены Совета Федерации.

Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты.

Все члены Совета Федерации информируются о вопросах, рас-смотренных Советом палаты, и принятых по ним решениях. Но палата, в свою очередь, вправе отменить любое решение своего Совета.

Совет Федерации из числа членов палаты образует комитеты и комиссии. Комитеты являются постоянно действующими органами палаты, и, в свою очередь, каждый комитет по основным направлениям своей деятельности может образовывать подкомитеты. Комиссии, образуемые Советом Федерации, могут быть как постоянными, так и временными. В состав временных комиссий палаты могут входить Председатель и его заместители. Как правило, временные комиссии создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.

Деятельность комитетов заключается в том, что они:

- разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и поправки к законопроектам. по вопросам своего ведения (в том числе в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним;

- готовят предложения по разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения;

- осуществляют подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов Российской Федерации о поправках к российской Конституции, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам;

- предварительно рассматривают внесенные в Государственную Думу законопроекты, а также по согласованию с комитетами и комиссиями Думы могут направлять своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах Думы;

- могут предварительно рассматривать по согласованию с субъектами Российской Федерации проекты законов субъектов Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

- организуют проведение парламентских слушаний, «круглых столов» и иных мероприятий по вопросам своего ведения;

- участвуют в подготовке и проведении «правительственного часа» на заседании Совета Федерации.

Кроме этого, комитет и комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения в Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений и должностных лиц.

Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя и его заместителей, обязан состоять в одном из комитетов палаты. При этом в состав комитета должны входить не менее 7 членов палаты.

При этом председатель и заместитель председателя комитета не могут быть представителями от одного субъекта Федерации.

Состав комитета утверждается большинством голосов членов Сове-та Федерации.

Палата вправе принять решение о ликвидации отдельных комитетов либо образовать новые.

Заседания комитетов и комиссий проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц и правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов. При этом комитеты и комиссии вправе проводить совместные заседания.

Работа этих органов палаты осуществляется на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Члены палаты, не входящие в состав этого комитета или комиссии, вправе присутствовать на его заседаниях с правом совещательного голоса.

В заседаниях комитета или комиссии могут принимать участие официальный представитель Президента Российской Федерации, представитель Правительства России, члены Правительства РФ, Председатель Счетной палаты, его заместитель или аудиторы.

Представители органов государственной власти и общественных объединений участвуют в заседаниях комитета (комиссии) с согласия его председателя.

Необходимо отметить, что комитет (комиссия) вправе создавать экспертные советы на общественных началах и привлекать к работе в качестве экспертов специалистов различного профиля, а также назначать независимую экспертизу рассматриваемого законопроекта.

Комитет (комиссия) вправе организовать проведение парламентских слушаний, на которые могут приглашаться как члены Совета Федерации, так и депутаты Государственной Думы, эксперты, представители государственных, общественных органов и научных учреждений.

Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания России не регулируются приоритеты при формировании персонального состава комитетов и комиссий, указывается только императив по количественному составу, процедура утверждения списка в целом. Так, устанавливается обязанность каждого члена Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты и членом комиссий.

Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета, комиссии палаты оформляется постановлением Совета Федерации.

Если состав комитета Совета Федерации становится менее семи человек, председатель комитета незамедлительно информирует об этом Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации.

Поскольку представительная функция Совета Федерации должна быть выражена и в структуре палаты, думается, целесообразным было бы уточнить в Регламенте палаты порядок формирования ее комитетов. В них должны быть представители федеральных округов, выражающие интересы регионов и способные на паритетных началах решать общегосударственные вопросы.

В развитых в экономическом отношении демократических странах нет единства по вопросу о том, следует ли предоставлять высшему представительному учреждению право делегировать законодательную власть постоянным комиссиям (комитетам). Бывший Президент Франции Ф. Миттеран высказался за наделение таких комиссий правом в некоторых случаях самим принимать законы. С точки зрения французского правоведа Ж. Будана, принятие такого решения позволило бы освободить время для дебатирования на пленарных заседаниях палат наиболее важных законодательных текстов, дав возможность комиссии сосредоточиться на незначительных законопроектах и предложениях. Будучи принятыми на комиссиях, последние могли бы затем без обсуждения утверждаться на пленарных заседаниях палат.

Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. Каждому члену палаты отводится постоянное место в зале заседаний.

Заседания палаты в соответствии со статьей 41 Регламента Совета Федерации проводятся в период с 16 сентября по 15 июля.

На заседании Совета Федерации ведутся протокол и стенограмма. Стенограмма является дословным воспроизведением в письменной форме всего, что было произнесено участниками заседания. Внесение изменений и дополнений в стенограмму не допускается. Протокол заседания подписывается председательствующим. Стенограмма открытого заседания публикуется в бюллетене заседания Совета Федерации, а что касается стенограммы закрытого заседания, то она хранится в соответствующем структурном подразделении Аппарата Совета Федерации на правах секретного документа.

Заседания Совета Федерации проходят по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, как правило, проводятся в один день или в течение нескольких дней подряд.

Следует отметить, что по предложению Президента, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета или комиссии (по вопросам их ведения и при поддержке не менее 1/5 членов палаты) либо по предложению не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации возможно проведение внеочередного заседания.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Проекты актов предоставляются членам Совета Федерации, как правило, не позднее чем за 24 часа до начала заседания.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат следующие вопросы:

? послания и обращения Президента Российской Федерации;

? проекты актов Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению Совета Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации;

? проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции, одобренные Государственной Думой; федеральные конституционные законы, одобренные Государственной Думой; федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

При этом в ходе заседания председательствующий не вправе высказывать собственное мнение по существу обсуждаемых вопросов, комментировать выступления, давать характеристику выступающим, в противном случае он обязан передать свои функции другому председательствующему.

Голосование на заседании Совета Федерации осуществляется с использованием электронной системы или бюллетенями. Для проведения голосования бюллетенями Совет Федерации создает из числа своих членов Счетную комиссию, которая является рабочим органом данного заседания.

Голосование, так же как и в Государственной Думе, может быть количественным, рейтинговым либо альтернативным.

Регламент определяет, что член Совета Федерации лично осуществляет свое право на голосование. Кроме этого, действующая редакция, в отличие от ранее существовавшей, не содержит формулировки о возможности опроса по подписным листам, но достаточно подробно регламентирует процедуру открытого, тайного и поименного голосования.

Решения, принятые на заседаниях, оформляются постановлениями Совета Федерации или выписками из протокола заседания. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты.

Члены Совета Федерации подают председателю палаты письменные предложения о приглашении на заседание членов Правительства Российской Федерации и примерный перечень интересующих парламентариев вопросов.

В свою очередь, Председатель Совета Федерации определяет ответственный за подготовку и проведение «правительственного часа» комитет палаты, который приглашает на заседание не более двух членов Правительства России. Приглашения направляются членам Правительства не позднее чем за пять дней до проведения заседания.

Предложение о парламентском запросе может быть внесено Председателем палаты, его заместителем, комитетом (комиссией) по вопросам их ведения, а также двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Российской Федерации, или группой членов палаты численностью не менее пяти человек.

Устный ответ на парламентский запрос должностное лицо дает на ближайшем заседании палаты, а письменный ответ должен быть направлен в Совет Федерации не позднее 15 дней со дня получения.

Парламентские слушания могут проводиться по инициативе Председателя палаты, его заместителей, комитетов в пределах их полномочий или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. Слушания могут быть как открытые, так и закрытые и могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы.

Организация проведения парламентских слушаний возлагается на соответствующий комитет палаты.

Информация о теме, времени и месте проведения парламентских слушаний передается в пресс-службу Совета Федерации не позднее чем за 12 дней до начала парламентских слушаний. Пресс-служба, в свою очередь, не позднее чем за 10 дней до начала слушаний оповещает средства массовой информации и общественность о предстоящем мероприятии.

Ответственный комитет определяет состав приглашенных лиц, которые уведомляют о проведении парламентских слушаний.

Слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности.

Ответственный за подготовку и проведение парламентских слушаний комитет готовит все информационные материалы, проекты заключений и рекомендаций, проекты иных документов, которые предполагается принять по результатам данных слушаний, включая законопроекты и проекты постановлений.

Для этого распоряжением Председателя палаты могут быть образованы рабочие группы с привлечением работников Аппарата, а также внешних экспертов.

По результатам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации, мотивированное заключение либо иные документы по обсуждаемому вопросу.

2.2 Структура и порядок работы Государственной Думы

Государственная Дума в Российской Федерации является палатой Федерального Собрания, органом законодательной власти Юридическая энциклопедия / под ред. Б. Н. Топорнина. - М., 2009. - С. 189.. По Конституции Российской Федерации 1993 г. Государственная Дума формируется на основе прямых выборов и представляет население страны в целом. В состав Государственной Думы входят 450 депутатов, избираемых по партийным спискам, на основе пропорциональной избирательной системы, по единому федеральному избирательному округу.

Внутренняя организация данной палаты Федерального Собрания и порядок ее работы определяется Регламентом Государственной Думы, утвержденным постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. №2134-П ГД Постановление Государственной Думы от 22 января 1998 г. №2134-П ГД // СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 801.. В Думе создаются партийные фракции, депутатские группы, образуются парламентские комитеты и комиссии.

Общее руководство Государственной Думой осуществляют избираемый ею Председатель (спикер), его заместители и Совет Думы, состоящий из Председателя Думы и его заместителей. Руководители комитетов входят в Совет палаты только с правом совещательного голоса.

Государственная Дума является постоянно действующим органом. Осенняя сессия Думы продолжается с 1 сентября по 25 декабря, а весенняя - с 12 января по 20 июня.

Председатель Государственной Думы и его заместители избираются из числа депутатов Думы тайным голосованием, но палата может принять решение и о проведении открытого голосования.

Председатель Государственной Думы выполняет следующие функции:

- ведет заседания палаты;

- ведает вопросами внутреннего распорядка;

- организует работу Совета Государственной Думы;

- осуществляет общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

- представляет палату во взаимоотношениях с Президентом России, Советом Федерации, Правительством России, субъектами Российской Федерации, Конституционным Судом России, Верховным Судом России, Высшим Арбитражным Судом России, Генеральным прокурором, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, со Счетной палатой, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями;

- подписывает постановления Государственной Думы;

- направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой проекты законов и принятые федеральные законы;

- направляет Президенту принятые федеральные законы;

Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с Регламентом Государственной Думы палата вправе отменить любое распоряжение или поручение Председателя.

Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя в его отсутствие, а также по его поручению ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей.

В Государственной Думе для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты создается Совет Государственной Думы. В его состав с правом решающего голоса входят Председатель Думы и его заместители. Кроме этого, в работе Совета с правом совещательного голоса участвуют председатели комитетов. Любой депутат Государственной Думы вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядка работы палаты.

Необходимо отметить, что Дума вправе отменить решение Совета.

Немаловажная роль в ее деятельности отводится депутатским объединениям. По Регламенту все фракции обладают равными правами.

Следует сказать, что депутатское объединение, сформированное на основе партийного списка, прошедшего в Думу по федеральному избирательному округу, именуется фракцией и подлежит регистрации независимо от числа ее членов.

Регистрацию фракций осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

После прекращения полномочий Временной комиссии регистрацию вновь образуемых депутатских групп, контроль за изменениями в составах депутатских объединений, а также принятие решения о прекращении деятельности депутатской группы осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Думы.

Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении.

В соответствии со статьей 101 Конституции России Государственная Дума из числа депутатов палаты образует комитеты и комиссии.

Комитеты Государственной Думы, в рамках своей компетенции, осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой, а также подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений.

В соответствии с решением палаты они подготавливают запросы в Конституционный Суд России, а в соответствии с решением Совета или по поручению Председателя Думы осуществляют подготовку проектов постановлений о направлении представителей Государственной Думы в Конституционный Суд.

Кроме того, они организуют парламентские слушания, дают заключения и вносят предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета и, наконец, организуют свою собственную деятельность.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых может быть ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

Комитеты и комиссии, как правило, образуются на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется палатой, но не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Как правило, в комитетах создаются подкомитеты по основным направлениям деятельности.

Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Но голосование может проводиться и по единому списку. Состав комитета, комиссии утверждается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов.

Быть членом одного из комитетов (не более!) является обязанностью каждого депутата Государственной Думы, за исключением Председателя, его заместителей и руководителей депутатских объединений. Заседания комитета, комиссии проводятся не реже двух раз в месяц. В заседании комитета с правом совещательного голоса могут принимать участие депутаты, не входящие в состав данного комитета или комиссии, а также вправе присутствовать полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель федерального Правительства в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета или комиссии. На заседание могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов, общественных объединений и средств массовой информации.

Комитеты могут проводить совместные заседания, но решения принимаются ими раздельно. Они вправе привлекать к своей работе различных экспертов, запрашивать необходимые документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций.

Как уже упоминалось, кроме комитетов Государственная Дума образует комиссии.

До января 2004 г. существовали две постоянные комиссии: первая - по этике, вторая - мандатная.

Что касается мандатной комиссии, то в части обеспечения своей Деятельности она имела статус комитета Государственной Думы и действовала в соответствии с постановлением Государственной Думы от 26 января 2000 г., из которого следовало, что данная комиссия Государственной Думы образована для предварительного рассмотрения и Подготовки к рассмотрению палатой некоторых вопросов, касающихся статуса депутата Государственной Думы, в составе 21 депутата, по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Численный и персональный составы Комиссии могли быть изменены постановлением палаты.

Комиссия предварительно рассматривала и готовила к рассмотрению Государственной Думой следующие вопросы:

- о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы;

- о разрешении на задержание, арест, личный досмотр депутата Государственной Думы, а также на проведение у него обыска (по представлению Генерального прокурора Российской Федерации);

- о разрешении на привлечение депутата Государственной Думы к уголовной или административной ответственности в связи с передачей дела в суд (по представлению Генерального прокурора Российской Федерации).

Кроме этого, в связи с обращениями депутатов Комиссия, по поручению палаты, рассматривала вопросы о нарушениях статуса депутата (за исключением вопросов, отнесенных к ведению Комиссии Государственной Думы по этике).

Заседания проводились по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, и являлись, как правило, открытыми, но по решению, принимаемому большинством голосов членов Комиссии, заседания могли быть объявлены закрытыми.

Решение Комиссии принималось большинством голосов от общего числа членов Комиссии, присутствующих на заседании.

Член Комиссии не голосовал при рассмотрении Комиссией вопроса, касающегося его лично, и мог отказаться от участия в рассмотрении какого-либо вопроса, изложив председателю Комиссии мотивы своего отказа.

С принятием изменений в ныне действующий Регламент Государственной Думы представляется возможным и скорое появление Положения о комиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики.

В соответствии со статьей 99 Конституции РФ Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после своего избрания, но Президент России может созвать заседание Государственной Думы и ранее этого срока.

Первое заседание открывает старейший по возрасту депутат. В дальнейшем до избрания Председателя заседания палаты ведут представители депутатских объединений поочередно.

На первом заседании открытым голосованием палата избирает:

? счетную комиссию;

? временную комиссию государственной думы по регламенту и организации работы государственной думы;

? временный секретариат.

Заседания Государственной Думы проводятся открыто, гласно и освещаются в средствах массовой информации. На заседания палаты могут быть приглашены эксперты, представители различных органов, объединений, научных учреждений. Но вместе с тем Государственная Дума может принять и решение о проведении закрытого заседания, если данное предложение внесено председательствующим, Советом Государственной Думы, Президентом России, каким-либо комитетом или депутатским объединением, а также Председателем Государственной Каждая последняя неделя месяца предназначена для работы депутатов с избирателями.

Каждую пятницу на заседании Государственной Думы, как правило, проводится «правительственный час» - для ответов Председателя и членов Правительства, Генерального прокурора, Председателя Банка России, Председателя Центральной избирательной комиссии, руководителей иных федеральных органов государственной власти и местного самоуправления. Приглашения указанным должностным лицам направляются не позднее чем за пять дней до проведения «правительственного часа».

Кроме этого, по пятницам может проводиться так называемый «час заявлений» для выступления представителей депутатских объединений, комитетов, комиссий и депутатов.

Депутат, выступающий в Государственной Думе, не вправе нарушать правила депутатской этики - употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям.

Однако не допускается вмешательство члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы в оперативно-розыскную или уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, а также вмешательство в судебную деятельность.

Регламент Государственной Думы предусматривает, что должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать на него ответ в устной или письменной форме в течение 15 дней со дня получения данного запроса или в иной, установленный палатой срок. Аналогичный порядок предусматривается и для депутатского запроса. Отличие в данном случае состоит лишь в том, что запрос депутата направляется им самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты.

Заседания Государственной Думы проводятся в соответствии с разработанной Советом палаты примерной программой законопроектной работы на текущую сессию. Законопроекты включаются в проект порядка работы палаты в следующей последовательности:

? рассматриваемые в третьем чтении;

? рассматриваемые во втором чтении;

? рассматриваемые в первом чтении.

На заседании Государственной Думы председательствующий не вправе комментировать выступления депутатов Государственной Думы, давать их характеристику, высказывать собственное мнение по обсуждаемым вопросам.

В соответствии с частью 3 ст.101 Конституции РФ Государственная Дума по вопросам своего ведения проводит парламентские слушания, на которых депутатами Государственной Думы и приглашенными могут обсуждаться: законопроекты, требующие публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию; проект федерального бюджета, отчет о его исполнении, а также направленные в Государственную Думу рекомендательные законодательные и иные правовые акты Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ и других межпарламентских организаций СНГ. Кроме этого, на парламентских слушаниях возможно обсуждение и других важнейших вопросов внутренней и внешней политики.

Комитеты и комиссии, организующие проведение данных слушаний, определяют состав приглашенных лиц, информируют о теме слушаний, времени и месте их проведения, используя средства массовой информации в срок, который должен завершиться не позднее чем за десять дней до начала слушаний.

Парламентские слушания также могут проводить по инициативе Совета Государственной Думы и депутатских объединений.

Парламентские слушания заканчиваются принятием рекомендаций по обсуждаемому вопросу, которые принимаются путем одобрения большинством участвующих в слушаниях депутатов. Рекомендации открытых парламентских слушаний могут публиковаться в печати, а материалы закрытых слушаний предназначаются только для депутатов Государственной Думы, Президента и Правительства Российской Федерации, а также государственных органов, чьи представители принимали участие в этих слушаниях.

Кроме этого, в соответствии с Регламентом по инициативе комитета, комиссии либо депутатского объединения могут проводиться совещания, «круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Государственной Думы.

Структура, штаты, размер оплаты труда и условия материально-технического обеспечения работников Аппарата, а также расходы на его содержание определяются Председателем Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата.

Решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть также и поименным.

Действующим Регламентом Думы предусмотрено, что голосование с использованием электронной системы может быть:

? количественным (выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался»), когда подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию;

? рейтинговым (ряд последовательных количественных голосований по каждому из вопросов, в которых может принять участие каждый депутат), когда предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию производится только по окончании голосования по всем вопросам;

? альтернативным (только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосование), когда подсчет голосов и предъявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражении производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование;

? качественным (альтернативное голосование с качественной оценкой поставленного на голосование вопроса по одному из пяти вариантов: «очень плохо», «плохо», «удовлетворительно», «хорошо» и «очень хорошо»).

В соответствии с Регламентом депутат обязан обеспечить надлежащее хранение и использование карточки для голосования и лично осуществлять свое право на голосование. Кроме этого, Регламентом закреплено положение о том, что отсутствовавший во время голосования депутат не вправе подать свой голос по истечении времени, отведенного для голосования.

При наличии более двух вариантов решения голосование может быть проведено в два тура. В первом туре допускается голосование каждого депутата за любое количество предложенных вариантов. Второй тур голосования проводится по двум вариантам, получившим наибольшее число голосов в первом туре.

2.3 Полномочия Совета Федерации и Государственной Думы

С точки зрения осуществления парламентского контроля за исполнительной властью и повышения престижа Совета Федерации в международных делах решение им вопроса об использовании Вооруженных Сил России за ее пределами имеет весомое значение. Он может возникнуть в связи с отражением агрессии против Российской Федерации. Более того, он уже возникал в связи с выполнением международных договорных обязательств, в частности в связи с выполнением миро-творческих задач. Правовое регулирование этой проблемы содержится в Федеральном законе от 23 июня 1995 г. №93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности: федеральный закон от 23 июня 1995 г. №93-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2401.. В статье 7 Закона указывается, что решение о направлении за пределы территории России воинских формирований Вооруженных Сил для участия в миротворческой деятельности принимается главой государства на основании постановления Совета Федерации.

Одобрение Совета Федерации действий российского Президента, выраженное в постановлении палаты, требуется также в случае предоставления Россией воинских формирований для участия в международных принудительных действиях с использованием Вооруженных Сил.

Есть определенные трудности при выявлении оснований применения военной силы за рубежами страны с согласия верхней палаты парламента. Считается, что одобрение Совета Федерации не требуется в случаях, специально оговоренных международными договорами Российской Федерации. Такой вывод следует из части 4 ст. 15 Конституции РФ, признающей приоритет норм и принципов международного права перед внутрироссийским законодательством.

В соответствии со статьей 10 вышеуказанного Федерального закона от 23 июня 1995 г. Президент принимает решение об участии российских воинских формирований в международных принудительных действиях не только с согласия Совета Федерации, но и в соответствии с ратифицированным и вступившим в силу для Российской Федерации международным договором либо, если заключение такого договора не предполагается, в соответствии с федеральным законом. Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

Процедура решения данного вопроса берет старт с рассмотрения Советом Федерации обращения главы государства. Оно должно содержать обоснование такого предложения. Предыдущий Регламент Совета Федерации расширял перечень инициаторов этого вопроса за счет Правительства России и самой верхней палаты.

Новый Регламент Совета Федерации упростил процедуру решения данной проблемы, сосредоточив его решение в руках Президента России, что соответствует федеральному закону.

Обсуждение вопроса ведется на закрытом заседании Совета Федерации.

Анализ нормативных правовых актов и практики деятельности Совета Федерации в сфере контрольных функций позволяет рекомендовать с целью усовершенствования механизма парламентского контроля в России предложения о внесения изменений в Конституцию России и ряд действующих законов и регламентов палат парламента (в частности, в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Необходимо снять закрытый перечень должностных лиц, к которым можно обращаться с вопросами и запросами, оставив в законах и регламентах палат парламента лишь формулировку «должностные лица».

Думается, целесообразно отменить порочную практику, согласно которой приглашенному должностному лицу разрешается не являться на заседание в заранее согласованное время, а вместо себя направлять своего заместителя.

Следует детально проработать регламентацию деятельности комитетов и комиссий Совета Федерации. Также необходимо внести соответствующую норму об обязанности должностных лиц являться на заседания комитетов и комиссий в случае, если это сочтет необходимым соответствующий комитет или комиссия. Необходимо учредить в обеих палатах Федерального Собрания комиссии по расследованию деятельности исполнительной власти с компетенцией, присущей подобным комиссиям с учетом мировой практики, не забывая, что Россия - полупрезидентская республика.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что в практике Совета Федерации применяются как коллегиальные, так и индивидуальные формы парламентского контроля.

Совет Федерации использует общий (в широком смысле) и специальный (в узком смысле) способ контроля, так как участвует в назначении высших должностных лиц и контролирует выполнение конкретных актов.

Процедура формирования парламентом высших государственных органов занимает не столь большой объем времени вторых палат парламентов по сравнению с законодательными функциями или осуществлением контрольных полномочий. Тем не менее от осуществления второй палатой парламента этих функций в любой стране зависит в дальнейшем слаженность работы всех составных частей государственного механизма.

Объем полномочий в исследуемой сфере деятельности вторых палат парламентов зависит, прежде всего, от конституционного строя страны. К факторам, оказывающим непосредственное воздействие на характер формирования высших государственных органов, относятся форма правления страны и форма государственного устройства. Например, в президентской республике парламент и, соответственно, вторая палата отстранены от формирования правительства и не участвуют в процедуре занятия должности главы государства. Им остается только лишь роль консультантов: давать советы, давать или не давать согласие на назначение судей, которые, как и члены государственной администрации, назначаются президентом.

В парламентской республике парламент и вторая его палата обладают достаточно широкими полномочиями в сфере формирования высших органов государственной власти. Правительство, которое существует как самостоятельный государственный орган, формируется парламентским путем.

Выборы парламентом с участием представителей второй палаты президента возможны в парламентских республиках.

Закономерно, что в унитарном государстве, пусть даже с развитой автономией, избрание главы государства не может осуществляться с таким же широким привлечением представителей автономных административно-территориальных единиц, как в федеративном государстве - представителей субъектов федерации. Коллегиальный глава государства в республиках, как правило, формируется парламентом.

Выборы президента высшим представительным органом страны сопряжены с некоторыми сложностями. В случае, если число туров ограничено, парламент либо ставится под угрозу роспуска, либо вынужден одобрить кандидатуру на пост президента. Если же число туров не ограничено, то процедура выборов может затянуться на неопределенный период и превратиться в сведение счетов между различными партиями. В то же время президент, избранный парламентом, в дальнейшем может иметь больше шансов на поддержку его деятельности высшим представительным органом, что, в свою очередь, способствует поддержанию стабильности в стране.

В России вторая палата парламента участвует в занятии должности Президента России косвенно, путем назначения выборов: в соответствии с федеральной Конституцией это прерогатива Совета Федерации.

Согласно части 2 ст. 5 Федерального закона от 10 января 2003 г. №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» решение Совета Федерации о назначении выборов должно быть произведено не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

В случае прекращения Президентом России исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случае и порядке, предусмотренных Федеральной Конституцией, Совет Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента страны. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом России.

Решение о назначении срочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае если Совет Федерации не назначит досрочные выборы Президента Российской Федерации, выборы Президента проводятся Центральной избирательной комиссией России в первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом Российской Федерации. Решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о проведении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении досрочных выборов.

Отрешение Президента Российской Федерации от должности в соответствии со статьей 102 Конституции РФ относится к ведению Совета Федерации. Президент России может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 1 ст. 93 Конституции РФ).

Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято двумя третями голосов от общего числа членов палаты.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента России от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента России. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента Российской Федерации считается отклоненным (ч. 3 ст. 93 Конституции РФ).

Однако если исходить из практики участия вторых палат в данном процессе, можно выделить наиболее типичные способы решения проблемы формирования высшего органа исполнительной власти с участием второй палаты парламента:

? парламент предлагает кандидатуру главы правительства - глава государства назначает;

? глава государства назначает главу и членов правительства - парламент одобряет;

? глава государства предлагает главу правительства, обе палаты парламента одобряют - глава государства назначает.

В России назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в пункте «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. Благодаря этому «в руках» верхней палаты оказалось формирование высшего звена всей судебной системы страны. Регламент Совета Федерации отнес к его ведению также назначение судей Экономического Суда СНГ в соответствии с Соглашением о статусе Экономического суда СНГ от 6 июля 1992 г. Кандидатуры на судейские должности представляются Совету Федерации Президентом России. Вопрос о назначении рассматривается в срок не позднее 14 дней с момента получения представления главы государства (для судей Конституционного Суда России). Предложенные Президентом кандидатуры предварительно обсуждаются в комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре. В соответствии с частью 2 ст. 174 Регламента Совета Федерации кандидатуры, представленные Президентом для назначения на должность судей Конституционного Суда, предварительно обсуждаются еще в одном комитете верхней палаты - по конституционному законодательству, который также готовит заключение по каждой кандидатуре.