Парламентаризм как система осуществления государственной власти в Российской Федерации

Кандидатуры судей Экономического суда СНГ предварительно обсуждаются в комитете по делам Содружества Независимых Государств. Непосредственно на заседании руководитель данного комитета знакомит членов Совета Федерации с заключением по представленным кандидатурам. Затем следует процедура включения каждой кандидатуры в бюллетень для тайного голосования. Оно может быть проведено с использованием электронной системы.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением палаты.

Лица, назначенные на должности судей Конституционного Суда России, приводятся председателем верхней палаты к присяге.

Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» О статусе судей в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. №3132-1 // СЗ РФ. 1995. №26. Ст. 2399. предусмотрел, что кандидатуры судей Верховного и Высшего Арбитражного судов Президент представляет с учетом мнения председателей этих судов. В случае нарушения порядка назначения судьи Конституционного Суда на должность его полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению самого суда. В аналогичном порядке решается вопрос при совершении судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи. При этом представление суда должно быть принято большинством не менее двух третей от общего числа судей. Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора Российской Федерации, а также его заместителей. Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных судов.

Назначение того или иного лица на соответствующую должность - это инициатива Президента. Именно он представляет кандидатуру Совету Федерации, который в течение месяца должен рассмотреть данный вопрос. Обязательной является стадия обсуждения предложенной кандидатуры в комитетах по судебно-правовым вопросам и обороне и безопасности. Они готовят заключения, которые оглашаются на заседании палаты их председателями. Учитывая значимость вопроса, его рассмотрение начинается с выступления Президента или полномочного представителя Президента. Особо Регламент устанавливает возможность дискуссии по данной теме, в ходе которой члены Совета Федерации задают вопросы Президенту России, кандидату, высказываются «за» или «против» предложенной кандидатуры.

Обсуждение завершается процедурой тайного голосования. Назначенным на должность считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение на должность оформляется постановлением. Если представленная кандидатура не набирает установленного числа голосов, она отклоняется, а Президент страны в течение 30 дней вносит новую кандидатуру.

Новый Регламент верхней палаты дополнительно ввел норму о приведении к присяге Генерального прокурора Российской Федерации. Процедура приведения к присяге осуществляется Председателем Совета Федерации в присутствии членов верхней палаты.

Вопрос об освобождении от должности Генерального прокурора России решается Советом Федерации на основании предложения Президента России.

Оно подлежит предварительному обсуждению в комитетах Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, обороне и безопасности, которые готовят соответствующие заключения по данному вопросу. На заседании палаты вправе присутствовать Генеральный прокурор, ему может быть предоставлено слово.

Если предложение главы государства не найдет поддержки большинства голосов членов Совета Федерации, оно отклоняется, что подтверждается постановлением палаты.

Генеральный прокурор считается освобожденным от должности, если в результате тайного голосования за это проголосовало большинство от общего числа членов Совета Федерации. Данное решение оформляется постановлением, с момента вынесения которого Генеральный прокурор считается освобожденным.

Весной 1999 г. между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации возник спор о компетенции относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации Ю.И. Скуратова от должности в связи с возбуждением в отношении его уголовного дела.

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 1999 г. №415 «О Скуратове Ю.И.» Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.И. Скуратов был отстранен от должности на период расследования возбужденного в отношении его уголовного дела.

В связи с этим Совет Федерации обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством. Совет Федерации полагал, что издание Президентом России указа по данному вопросу нарушает установленное Конституцией России разграничение компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Основанием к рассмотрению дела явилось обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности соответствующего полномочия.

По мнению Совета Федерации, такое отстранение может иметь место только в порядке, установленном статьями 83 (п. «е»), 102 (п. «3» ч. 1) и 129 (ч. 2) Конституции для назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, то есть должно осуществляться Советом Федерации по представлению Президента России, и, следовательно, Президент был не вправе издать названный указ.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев этот вопрос на открытом заседании, постановил, что «в соответствии с Конституцией Российской Федерации к компетенции Совета Федерации не относится полномочие по изданию акта об отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела.

Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации».

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации не исключает право законодателя предусмотреть - на основе Конституции и с учетом правовых позиций, сформулированных в его постановлении, - иные механизмы, связанные с реализацией возможного уголовного преследования в отношении Генерального прокурора Российской федерации и его отстранения от должности на период проводимого расследования.

В связи с этим законодателю необходимо заполнить этот пробел в российском законодательстве, чтобы в дальнейшем избежать подобных ситуаций.

В соответствии с частью 2 ст. 14 Федерального закона от 17 января 1992 г. №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 4 ноября 1995 г. к ведению этой палаты относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на указанные должности вносятся Генеральным прокурором. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.

Следующей функцией второй палаты парламента являются полномочия по формированию иных различных государственных органов и должностных лиц. В России согласно статье 102 Конституции РФ назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты России и половины состава ее аудиторов - прерогатива Совета Федерации. Конституция Российской федерации: принята всенародным голосованием от 12 декабря 1993 года // СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4472.

Предложения по кандидатурам на названные должности формируются комитетами и комиссиями Совета Федерации. Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой дает заключение по каждой кандидатуре, формирует список кандидатур и представляет его на заседание Совета Федерации. Обсуждение ведется по каждой кандидатуре. Кандидат считается назначенным, если в его поддержку высказалось большинство от общего числа членов Совета Федерации. Не набравшие требуемого количества голосов кандидатуры отклоняются.

Регламент Совета Федерации регулирует также вопросы о лишении неприкосновенности заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты. Это компетенция верхней палаты парламента. Процедура включает представление Генерального прокурора, рассмотрение его в комиссии по взаимодействию со Счетной палатой, комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, подготовку ими заключений и проекта постановления палаты. В проекте постановления формулируется одно из следующих предложений: согласиться на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности; отказать в согласии на задержание, арест, привлечение к уголовной ответственности. Проект постановления рассматривается на заседании Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов палаты.

Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты, аудиторов рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом от 11 января 1995 г. №4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой. Члены Счетной палаты, об освобождении которых идет речь, приглашаются на заседание Совета Федерации и по своей просьбе получают слово. Вакантные должности замещаются в течение двух месяцев.

Из названных в статье 102 Конституции РФ полномочий Совета Федерации большая часть пока не находила применения. Напротив, кадровые вопросы решаются верхней палатой весьма активно, а порой даже с оттенком сенсационности.

За рамками Конституции находится еще одна проблема, решаемая с участием Совета Федерации. Речь идет о назначении на должность и об освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Совет Федерации назначает на должность пять членов Центральной избирательной комиссии России. Кандидатуры предлагаются законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые направляют в Совет Федерации свои решения. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон от 12 июня 2002 г. №67-ФЗ // СЗ РФ. 1995. №3. Ст. 167.

Комитет по делам Федерации и региональной политике формирует списки кандидатов по группам субъектов Российской Федерации. Руководитель этого структурного подразделения доводит до сведения палаты заключения комитета по кандидатам. По решению Совета Федерации может быть проведено обсуждение предложенных кандидатур.

Голосование проводится в один этап, если в каждой из групп субъектов Российской Федерации предложено не более одной кандидатуры. Если хотя бы в одной из групп субъектов Федерации предложено более одной кандидатуры для назначения на должность членов ЦИК, голосование проводится в два этапа.

Назначенным на должность члена Центральной избирательной комиссии считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением палаты. Член Центральной избирательной комиссии считается освобожденным от должности, если за это проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.

В соответствии с Конституцией России назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях относятся к компетенции российского Президента. Но использовать данное полномочие Президент Российской Федерации может лишь после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания. Таким образом, есть основание говорить о полномочии Совета Федерации в вопросе согласования назначения и отзыва Президентом дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях.

Комитет Совета Федерации по международным делам, Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств в соответствии с их компетенцией рассматривают вопрос о назначении и об отзыве дипломатических представителей по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации.

В итоге можно прийти к следующему выводу. От осуществления второй палатой парламента функций по формированию органов государственной власти зависит в дальнейшем слаженность работы всех составных частей государственного механизма.

Поскольку в процессе осуществления собственных полномочий Совет Федерации взаимодействует с Президентом России, Правительством Российской Федерации, высшими органами судебной власти, он обладает некоторыми полномочиями по участию в формировании именно этих органов в рамках принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами Государственная Дума принимает постановления:

- об одобрении проекта закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекта федерального конституционного закона, о принятии федерального закона;

- о согласии Президента Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

- о недоверии Правительству Российской Федерации;

- о доверии Правительству Российской Федерации;

- о назначении на должность и освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

- о назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

- об объявлении амнистии;

- о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации;

Проекты постановлений вместе с текстом заявления, обращения или парламентского запроса вносятся на Совет Государственной Думы не позднее чем за три дня до заседания палаты.

В Конституции Российской Федерации предусмотрены различные процедуры назначения должностных лиц: самостоятельно Президентом или же при участии других должностных лиц или органов, причем это участие может быть различно по форме и по содержанию. Председатель Правительства России назначается Президентом Российской Федерации (ч. 1 ст. 11 Конституции РФ). Однако в решении этого вопроса участвует законодательная власть в лице Государственной Думы (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Это полномочие Государственной Думы связано с реализацией принципа разделения властей, что обеспечивается системой сдержек и противовесов во взаимоотношениях властей. Согласно пункту «г» ст. 83 Конституции РФ Государственная Дума должна принимать решение по кандидатуре, представленной Президентом России.

Реализация Государственной Думой рассматриваемого полномочия связана с соблюдением условий, установленных в статье 111 Конституции.

Первое условие ограничивает Думу по времени при рассмотрении вопроса о выражении согласия Президенту на назначение на должность Председателя Правительства - в течение недели со дня внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства.

Другим условием, в определенной степени сдерживающим свободу Государственной Думы при определении своей позиции по кандидатуре на должность Председателя Правительства, является положение части 4 ст. 111. В Конституции России установлено, что в случае трехкратного принятия Думой решения об отклонении представленных Президентом кандидатур на должность Председателя Правительства Президент без предварительного согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Условия реализации Государственной Думой полномочий в вопросе назначения Председателя Правительства являются юридическими средствами содействия выработке Государственной Думой и Президентом общей позиции по кандидатуре Председателя Правительства и элементом системы сдержек и противовесов.

Конституция не требует, чтобы при втором и третьем представлениях фигурировала «новая» кандидатура, но она и не исключает этого. В части 4 ст. 111 Конституции РФ установлено: «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».

Конституционный Суд Российской Федерации поставил точку в споре о том, вправе ли Президент России неоднократно предлагать одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства. В постановлении Конституционного Суда от 11 декабря 1998 г. №28-П по делу о толковании положений Конституции Российской Федерации дано разъяснение части 4 ст. 111 Конституции РФ Комментарий Конституции РФ // Сборник постановлений Конституционного суда РФ. - М., 2009. - С. 184.. Государственная Дума в своем запросе в Конституционный Суд исходила из того, что Президент России реализует свое право распустить Думу в случае трехкратного отклонения предложенных им кандидатур на пост Председателя Правительства только в случае, если он предлагал Думе три разные кандидатуры и все они были отклонены. Конституционный Суд в своем толковании обозначил, что «Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата». И все же, полагаем, абсолютно нелогичным является трехкратное предложение Президентом одной и той же кандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Дума должна иметь реальную возможность выбирать из представленных кандидатур ту, которую считает наиболее приемлемой. Ситуация, при которой Президент трижды предлагает одну и ту же кандидатуру, очевидно, говорит о том, что Президент либо оказывает давление на Думу, пытается подчинить ее своей воле, либо не желает сотрудничать с данной Государственной Думой в существующем составе, сознательно идет на конфликт и провоцирует ее роспуск. Это подтверждает пример с кандидатурой С.В. Кириенко, трижды внесенной Президентом для получения согласия Государственной Думы. Другой стороной конфликта 1998 - 1999 гг. являлась слишком частая смена Председателей Правительства. Только за полтора года сменилось шесть премьер-министров, причем мнение Государственной Думы при назначении многих из них просто не учитывалось. Естественно, это мешает согласованному функционированию и взаимодействию высших органов государственной власти.

Регламент Государственной Думы предусматривает следующую процедуру согласования кандидатуры Председателя Правительства в Думе.

Президент РФ официально представляет в палату кандидата на должность, и палата в течение недели со дня внесения обязана рассмотреть данную кандидатуру.

В свою очередь, кандидат представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства и отвечает на вопросы депутатов.

По окончании этой процедуры представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение принимается по усмотрению палаты тайным или открытым голосованием.

Согласие считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения Государственной Думой данной кандидатуры Президент в течение недели со дня ее отклонения вносит предложение о новой кандидатуре. Процедура рассмотрения остается прежней. После трехкратного отклонения Государственной Думой представленного Президентом кандидата на должность Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства России, распускает Думу и назначает новые выборы.

Итак, действующая российская Конституция закрепляет достаточно жесткую для парламента (по последствиям) процедуру дачи согласия на назначение главы Правительства. Вместе с тем предусмотренная в статье 117 Конституции РФ возможность вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству есть проявление реального действия механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей, что представляет собой стабилизирующий фактор во взаимоотношениях Президента и Государственной Думы при решении вопроса о судьбе Правительства.

Выражение недоверия (либо в других странах - резолюция порицания) Правительству России (в соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции РФ) - один из наиболее сильных способов воздействия парламента на Правительство. Данная процедура происходит в следующем порядке. Группа депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы выносит мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству, которое подается в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления палаты и списка депутатов - инициаторов выражения недоверия. Палата обязана рассмотреть данный вопрос в недельный срок после его внесения.

Если в ходе обсуждения депутаты - инициаторы выражения недоверия отзовут свои подписи и при этом численность депутатов, внес указанное предложение, станет менее одной пятой от общего числа, то данный вопрос снимается с обсуждения без дополнительного голосования.

Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации может быть принято как открытым, так и тайным (по решению палаты) голосованием. Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не набрало большинства голосов депутатов.

После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума повторно выразит недоверие Правительству в течение трех месяцев, Президент либо объявляет об отставке Правительства, либо распускает Государственную Думу.

Нужно сказать, что в соответствии с частью 4 ст. 117 Конституции РФ Председатель Правительства может сам поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. В таком случае Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству во внеочередном порядке по ранее описанной процедуре.

Итак, парламентские традиции формирования руководства Правительства страны еще только складываются. Однако если возникнет правительственный кризис, то его преодоление должно осуществляться Президентом России с учетом мнений и рекомендаций Государственной Думы по кандидатурам на пост главы Правительства. Конституция создала основу для взаимодействия всех ветвей власти, но она определяет лишь юридические условия совместной работы Президента и Федерального Собрания. Необходимы также благожелательный психологический климат взаимоотношений и высокая политическая культура. В будущем, вероятно, возникнет потребность во внесении определенных корректив в порядок назначения Председателя и членов Правительства с учетом баланса политических сил в парламенте и обществе в целом. Кроме этого, палата производит назначение на должности:

- уполномоченного по правам человека;

- председателя Счетной палаты России и половины состава ее аудиторов;

- председателя Центрального банка России, членов Совета директоров Банка России и представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета.

Кроме этого, Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей. Председатель Банка России докладывает Государственной Думе два раза в год о результатах деятельности Банка и основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики.

Еще один важный орган назначается с участием и Президента, и парламента - это Центральная избирательная комиссия, при этом в ее формировании участвуют также обе палаты Федерального Собрания.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе. Срок полномочий ЦИК - четыре года. Она состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предлагаемых депутатами, а также депутатскими объединениями в Государственной Думе. Пять членов назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Остальные пять членов назначаются Президентом Российской Федерации. Такое распределение мест действительно необходимо, так как именно ЦИК руководит подготовкой и проведением выборов и призвана обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан.

Следует отметить и такой аспект в деятельности Государственной Думы, как участие в процедуре отречения от должности Президента России. Конституция устанавливает, что Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности только верхней палатой парламента - Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершенного тяжкого преступления

Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту России и должно быть направлено на заключение специальной комиссии, образованной палатой, для оценки соблюдения процедуры и обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.

Данная комиссия призвана проверить обоснованность выдвинутого обвинения, соблюдение кворума, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил до принятия палатой соответствующего решения о выдвижении обвинения.

По итогам обсуждения палата двумя третями голосов принимает постановление о выдвижении обвинения. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней и в пятидневный срок направляется на заключение в Совет Федерации, Конституционный и Верховный Суды. При отсутствии поддержки большинства в две трети голосов палата оформляет постановление об отказе в выдвижении обвинения. Данное постановление является окончательным и подлежит официальному опубликованию.

Следующий вопрос, относящийся к компетенции Государственной Думы, объявление амнистии. Амнистия - это акт высшего органа государственной власти, предусматривающий полное или частичное освобождение от уголовной ответственности или наказания, направленный на неопределенный круг лиц. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. - М.,2009. - С. 21. При этом следует отметить, что амнистия не является реабилитацией и не устраняет факта совершенного преступления, а следовательно, не исключает ответственности лица по гражданскому иску. Объявление амнистии в соответствии с частью 1 ст. 103 Конституции РФ осуществляется Государственной Думой путем принятия соответствующего постановления о ее объявлении и о порядке ее применения.

Следующий аспект компетенции Государственной Думы - это рас-смотрение внешнеполитических вопросов, которые палата может разрешать как по собственной инициативе, так и в связи с обращением Президента России, либо по докладам и сообщениям федерального Правительства и комитетов палаты.

При работе над проектом федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации Совет Государственной Думы, исходя из содержания международного договора, определяет ответственный комитет, куда и направляются на заключение все необходимые документы.

Ответственный комитет по данному вопросу может проводить парламентские слушания.

Подготовленное заключение должно содержать рекомендации по ратификации или против ратификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия данного международного договора заявлениями и (или) оговорками, допускаемыми нормами международного права, а также рекомендациями, принимаемыми Государственной Думой.

Кроме заключения, для обсуждения в палате ответственный комитет представляет Государственной Думе проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора и другие необходимые сопроводительные материалы.

Следует согласиться с мнением профессора В.Е. Чиркина, что контрольные функции российского парламента, в сравнении с парламентами других государств, ограничены Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / В. Е. Чиркин. - М., 2008. - С. 359.. Так, в конституциях многих стран широко представлена такая функция, как парламентское расследование и возбуждение судебного преследования. В России данная практика, к сожалению, не применяется. При этом следует помнить, что парламентская деятельность в этом случае не подменяет работу следственных и судебных органов. Целью данной процедуры является скорее не правовая, а общественно-политическая оценка деятельности того или иного государственного чиновника.

3. Конституционно-правовые основы парламентского контроля

3.1 Понятие парламентского контроля

представительство совет дума парламентский

Следует отметить, что в конституциях зарубежных стран, как правило, не дается определение парламентского контроля. Это понятие встречается довольно редко в новейших конституциях. Так, в основных законах Болгарии, Греции, Молдовы, Украины предусмотрено, что парламенты осуществляют наряду с другими полномочиями и парламентский контроль (ст. 62 Конституции Республики Болгарии 1991 г.; ч. 6 ст. 70 Конституции Греции 1975 г.; ст. 66 Конституции Республики Молдова 1994 г.; п. 33 ст. 85 Конституции Украины 1996 г.). При этом в Конституции Украины отдельно выделяется и контроль за деятельностью Кабинета Министров.

В законодательстве ряда государств, например Великобритании, Румынии, понятие парламентского контроля используется в связи с необходимостью осуществления парламентом какой-либо иной функции: участия в принятии решения о введении чрезвычайного положения или же получения информации от высшего органа исполнительной власти. Например, о парламентском контроле за приказом, объявленным Государственным секретарем по совету Ее Величества при чрезвычайных обстоятельствах, упоминается в Дополнительном положении к Акту Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии от 10 февраля 2000 г.

Наиболее часто в конституциях речь идет о контроле за деятельностью правительства, кроме того, в них могут упоминаться и отдельные формы парламентского контроля. Так, в статье 26 Конституции Латвийской Республики 1922 г. (с изм. включительно по 8 мая 2003 г.) говорится лишь о создании парламентских следственных комиссий по требованию не менее одной трети членов сейма.

Помимо Австрии, Бразилии, Венесуэлы, Румынии, Турции, к странам, в конституционных актах которых закрепляется контроль за деятельностью правительства, а также упоминаются отдельные формы парламентского контроля, необходимо отнести: Алжир, Андорру, Бельгию, Венгрию, Германию, Грузию, Испанию, Италию, Йемен, Казахстан, Литву, Лихтенштейн, Португалию, Словению, Таджикистан, Узбекистан, Францию, Хорватию, Швецию и др.

В науке конституционного права также нет единого мнения в отношении понятия парламентского контроля. Современные российские исследователи, достаточно подробно рассматривающие указанную проблематику в своих работах (С.А. Авакьян, А.С. Автономов Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий / А. С. Автономов. - М., 2009. - С. 308-309., М.В. Баглай Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Уч. для юрид. вузов и фак. / М. В. Баглай. - М., 2009. - С. 512-515., Д.А. Ковачев Ковачев Д. А. О разнообразии правовых норм, регулирующих парламентский контроль в иностранных государствах / В кн.: Институты конституционного права иностранных государств // Д. А. Ковачев. - М., 2007. - С. 256-258., В.И. Лафитский Лафитский В. И. Контрольные полномочия Конгресса США / В кн.: Институты конституционного права иностранных государств // В. И. Лафитский. - М., 2008. - С. 330-340., А.Н. Пилипенко Пилипенко А. Н. Парламентский контроль во Франции / В кн.: Институты конституционного права иностранных государств // А. Н. Пилипенко. - М., 2009. - С. 341-357., В.Е. Чиркин Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / В. Е. Чиркин. - М., 2008. - С. 360 -366., другие Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник / под ред. Б. А. Страшун. - М., 2007. - Т. 3. - С. 140-141.) и многие зарубежные авторы как правило, не определяют термин «парламентский контроль», а лишь перечисляют его формы (вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам, интерпелляция, постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, отказ правительству в доверии, доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, парламентские слушания, парламентские расследования, деятельность парламентских омбудсменов и других органов при парламенте, импичмент, участие в формировании исполнительных органов государственной власти, контроль за исполнением государственного бюджета, ратификация и денонсация международных договоров и др.) и раскрывают их содержание.

Пожалуй, только М.М. Утяшев и А.А. Корнилаева сосредоточивают внимание на понятии данного института. По их мнению, парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий Утяшев М. М. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ / М. М. Утяшев, А. А. Корпилаева // Право и политика. 2010. №1. С. 30..

В современной зарубежной правовой литературе используется несколько определений понятия «парламентский контроль».

Парламентский контроль, по мнению французских исследователей, - это комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой Исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть во Франции. Российско-французская сер.: Информационные и учебные материалы / под. ред. С. А. Варик. - М., 2006. - С. 96..

Наиболее полным, однако излишне громоздким, является определение, данное немецким автором В. Стеффани: парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния) формы поведения других, в частности правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику.

Представляется, что парламентский контроль, как институт права, может быть определен в качестве совокупности норм права, регулирующих установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти с целью оценки этой деятельности и возможного применения санкций (вотума недоверия, импичмента).

Субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются: во-первых, парламент и правительство, например в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты - в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно); во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (например, в ФРГ), оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные ему к нему парламентарии (например, в США); в третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству (если при его формировании не были учтены политические предпочтения большинства депутатов) парламентское большинство и оппозиция этого большинства (например, во Франции). Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент (так называемый косвенный парламентский контроль). Сюда относятся: различные вспомогательные службы Конгресса США (Исследовательская служба, Управление оценки технологий до его упразднения в 1995 г., Бюджетное управление и Главное ревизионное управление), шведский омбудсмен, контролеры Сейма Литовской Республики, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Уполномоченный Бундестага по обороне, счетные палаты (суды).

Необходимо отмстить, что в осуществлении парламентского контроля, как правило, заинтересовано оппозиционное правительству (президенту) парламентское большинство, если же парламент, правительство (президент) принадлежат к одной партии, то эффективность данного контроля, как правило, снижается.

Объект парламентского контроля - это в основном деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц с целью выявления ее неправомерности или неэффективности этой деятельности. Однако в некоторых странах, как, например, в Австрии, контрольные права Национального и Федерального советов распространяются не только на федеральное правительство и его членов, но и на предприятия, в которых федерации принадлежит не менее 50% основного и собственного капитала. При этом сами предприятия должны подлежать контролю со стороны Счетной палаты.

Тем не менее, как правило, парламентский контроль проводится в связи с незаконным финансированием партий либо предвыборных кампаний. Примером может послужить так называемое «дело Г. Коля» о получении эксканцлером ФРГ в 1999 г. для ХДС анонимных пожертвований в размере 2 млн. марок наличными и направлении их в «черную кассу» своей партии. Кроме того, стало известно о комиссионных, полученных ХДС от Саудовской Аравии за продажу ей немецких танков, и от Франции - за «уступку» в 1992 г. нефтеперерабатывающего завода французской нефтяной компании «Эльф-Акитэн» («ЕН Адийаше») Паклин Н. В. Европе взятки гладки / Н. В. Паклин // Российская газета. 2009. 16 дек..

Расследование Главным ревизионным управлением (ГРУ) США в 2002 г. законности предоставления щедрых пожертвований энергетическим концерном Епгоп в фонд республиканцев также получило огласку не только в самих Соединенных Штатах, но и за пределами страны. Более того, руководитель Главного ревизионного управления Дэвид Уокер в открытом письме уведомил Президента, Вице-президента и лидеров обеих палат Конгресса о своем намерении подать в суд на Вице-президента Дика Чейни и его коллег по рабочей группе, занимавшейся вопросами энергетики США, за то, что ему отказали в предоставлении материалов неофициальных встреч. С первых дней скандала вокруг ГРУ заинтересовалось, не являлись ли щедрые пожертвования компании в фонд республиканцев платой за предоставление ей режима наибольшего благоприятствования. Джордж Буш в ответ объявил, что действия его администрации не нуждаются в оправдании Федин И. Дика Чейни поразил энергетический кризис / И. Федин // Коммерсантъ. 2009. 1 февр.. Кроме того, комиссии по расследованию могут создаваться и как реакция парламента на то или иное событие за рубежом. Например, самоубийство членов Ордена Храма Солнца в Канаде и газовая атака в токийском метро в 1994 - 1995 гг., организованная «Аум Синрикё», послужили основанием для проведения расследования в 1995 г. Национальным собранием Франции вопроса об опасности религиозных сект в этой стране. Большая часть информации, содержащейся в итоговом докладе, была получена в ходе марафонской сессии, длившейся 21 час и состоявшей из 20 секретных интервью. В них участвовали бывшие члены религиозных групп, врачи, юристы, священнослужители, а также представители ассоциаций помощи бывшим членам религиозных групп. Интервью, проведенные таким образом, позволили получить правдивые свидетельские показания. Согласно докладу в секты на тот момент были вовлечены 260 тыс. человек, из них - 100 тыс. сочувствующих. Доклад состоял из трех частей. В первой приводилось определение «секты», во второй - преступные деяния указанных групп, в третьей - рекомендации по предотвращению их создания (проведение разъяснительной работы в школах и СМИ, а также создание межведомственного агентства, целью которого должен стать сбор информации о религиозных группах). В результате в 1996 г. был создан межведомственный наблюдательный совет для борьбы с опасными религиозными группами. В его функции входит сбор информации об указанных группах и анализ феномена сект, информирование властей об их росте и предложение мер по борьбе с опасностью, которую они представляют Морено Педро К. Свобода вероисповедания во Франции / П. К. Морено. - М., 2004. - С. 147.. Пятого декабря 1998 г. комиссия по расследованию была создана вновь. На этот раз в ее функции входило расследование соблюдения финансового, гражданского и налогового законодательства сектами, их экономическая деятельность и отношения с финансово-промышленными кругами.

Формы парламентского контроля можно классифицировать по разному. Так, А.А. Корнилаева выделяет: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.) Корнилаева А. А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. дисс... канд. юрид. наук / А. А. Корнилаева. - Уфа, 2002. - С. 25-26..

I. В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, он может осуществляться:

- самим парламентом (например, парламентский запрос Государственной Думы);

- входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами парламента, комитетами, комиссиями, в том числе расследовательскими, отдельными депутатами);

- не входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека). Представляется, что также необходимо упомянуть и об органах, выполняющих подобные функции за рубежом, например научно-информационные службы Конгресса США, Уполномоченный Бундестага по обороне, Федеральная счетная палата в Германии.

II. По времени осуществления парламентского контроля:

- упреждающий парламентский контроль, направленный на недопущение незаконной (и неэффективной) деятельности исполнительной власти (осуществляется как самим парламентом, так и его вспомогательными органами: научно-исследовательскими службами, счетными палатами, уполномоченными по правам человека);

- сопутствующий - целью которого является контроль представительного органа за выполнением того или иного закона в ходе его реализации (наиболее часто применяется в финансовой области);

- последующий - направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, как считает А.А. Корнилаева, но и действия (бездействия) ее представителей, то есть неправильное решение в той или иной ситуации. Подтверждение тому - расследование в Сенате Конгресса США бездействия должностных лиц, включая Президента, не принявших соответствующих мер по предотвращению событий 11 сентября 2001 г., несмотря на то что возможность осуществления террористического акта на территории Соединенных Штатов была известна спецслужбам данной страны.

III. По содержанию (перечень открытый):

Парламентский контроль:

- в сфере соблюдения прав человека;

- в финансовой сфере;

- в сфере обороны и безопасности государства. Сюда же можно добавить контроль за делегированным законодательством и средствами массовой информации.

IV. В зависимости от формы правления, существующей в той или иной стране: парламентский контроль в президентской, полупрезидентской (президентско-парламентской и парламентско-президентской) и парламентской республиках, а также в конституционной монархии (представляется, что в абсолютной монархии парламентского контроля по определению нет и быть не может, так как вся полнота государственной власти сосредоточена в руках монарха, примером могут служить Саудовская Аравия, Оман).

V. В зависимости от возможности парламента на практике осуществлять контроль над исполнительной властью, то есть в зависимости от политического и государственного режима: реальный и спящий. Разумеется, в странах с недемократическим режимом, если даже в законодательстве и предусмотрен парламентский контроль, данный институт не будет эффективен, осуществление его затруднено. Демократический режим - условие осуществления парламентского контроля. Реализация указанного контроля также зависит и от государственного режима, а именно - от реального баланса власти высших государственных органов. Так, например, во Франции в период так называемого «сожительства» правого Президента Ж. Ширака, с одной стороны, и левого премьер-министра Л. Жоспена и парламентского большинства - с другой, имевшего место с 1997 по июнь 2002 го-да, большинство в Правительстве и Национальном собрании принадлежало одному блоку партий (Французской социалистической партии и Французской коммунистической партии) Страны мира сегодня: Справочник ИТАР-ТАСС. Европа. Франция. - М., 2010. - С. 202.. Тем самым власть Президента уменьшилась. Однако парламентский контроль осуществлялся эффективно, так как у пропрезидентского меньшинства сохранялась возможность контролировать левое Правительство путем учреждения комиссий по расследованию и постановки вопросов. В то же время в ходе июньских парламентских выборов 2002 г. сложившийся вокруг Президента Ж. Ширака Союз президентского большинства получил в Национальном собрании абсолютное большинство. В результате было сформировано лояльное Президенту Правительство. Таким образом, власть Президента усилена, период «сожительства» закончился, поэтому парламентский контроль будет задействован слабее.

VI. Парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством, и парламентский контроль оппозиции (меньшинства). Как правило, парламентский контроль, носящий санкционирующий (резолютивный или решающий) характер, а также утверждение бюджета во всех рассматриваемых странах осуществляет парламентское большинство. Так, оппозиция во Франции и Германии не имеет за собой того большинства, которое смогло бы привлечь правительство к ответственности. В Германии она может только требовать от высшего органа исполнительной власти публичного представления отчетов, а также излагать свою позицию, мобилизуя тем самым общественную точку зрения. В некоторых странах, например в Грузии, предусматривается некоторое ограничение представительства парламентского большинства во временных комиссиях (к ним относятся и следственные). Так, такое представительство не должно превышать половины общего числа членов комиссии. Однако факт остается фактом - инициатива проведения санкционирующего контроля, как правило, может исходить только от парламентского большинства.

VII. Специальный и общий парламентский контроль, то есть в узком и широком смысле парламентский контроль зачастую понимается широко, включая, например, право парламента участвовать в назначении высших должностных лиц Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / В. Е. Чиркин. - М., 2008. - С. 362 -363. (общий парламентский контроль).

VIII. По процедуре: гласный и негласный (например, когда само расследование парламентской комиссии или комитета осуществляется за закрытыми дверями).

IX. По основаниям: юридический (основание - правонарушение должностного лица) и политический (основание - политика, проводимая исполнительной властью, например расследование парламентом ФРГ деятельности Социалистической единой партии Германии (СЕПГ), правящей партии бывшей ГДР).

X. По поводам контрольных действий: конкретный (когда осуществление парламентского контроля связано с тем или иным уже произошедшим событием, - например, террористический акт 11 сентября 2001 г. послужил основанием для начала расследования сенатской комиссией адекватности действий администрации США) и абстрактный (например, упреждающий контроль Конгресса США за исполнением бюджета). Четкую грань между двумя этими формами провести довольно сложно.

3.2 Осуществление парламентского контроля в Российской Федерации

По мнению многих отечественных и зарубежных исследователей, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации обладает ограниченными контрольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на Правительство Авакъян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность / С. А. Авакъян. - 2-е изд. - М, 2010. - С. 217., с чем нельзя не согласиться. Прежде всего это обусловлено историческими особенностями нашей страны и, как следствие, сложившимися формой правления, политическим и государственным режимами, избирательной и партий-ной системами, а также социально-экономической и социально-политической обстановкой.

По форме правления Россия - полупрезидентская или полупарламентская республика Варламова Н. Игры с парламентаризмом / Н. Варламова // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2009. №3 (28). С. 171. с доминирующим положением Президента в структуре государственной власти, поэтому действующий государственный режим можно назвать дуалистическим, то есть характеризующимся практическим равновесием законодательной и исполнительной ветвей власти Конституционное право: словарь / под ред. В. В. Маклакова. - М., 2010. - С. 141., весьма условно Конституция Российской Федерации: пробл. коммент / под ред. В. А. Четвернина. - М., 2007. - С. 90-91.. Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, а также представляет Россию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80 Конституции РФ). Избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81 Конституции РФ) как в полупрезидентской республике (например, во Франции). Однако, в отличие от Французской Республики, в России согласно статье 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент руководит не Правительством в целом, а так называемыми силовыми министерствами, как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами (так же как и в президентской республике, например в США, в которых Президент назначает министров, правда, это требует утверждения Сената). Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы. Согласно части 4 ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы Варламова Н. Игры с парламентаризмом / Н. Варламова // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2009. №3 (28). С. 171.; по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, а также федеральных министров. Таким образом, система исполнительной власти в России имеет общие черты с французской системой. Это дало повод многим исследователям предположить, что по своему правовому положению Президент Российской Федерации может рассматриваться наряду с Председателем Правительства как глава исполнительной власти, «причем «президентская голова» значительно «выше премьерской», делая вывод о наличии особой ветви власти - президентской. По мнению некоторых авторов, именно это послужило в конечном счете причиной ослабления роли парламента, отсутствия реально действующих массовых общественных объединений и других институтов гражданского общества. Но следует подчеркнуть, что взаимоотношения Президента и Правительства все же могут быть различными. Например, подобие президентской республики существовало в период премьерства С.В. Кириенко в марте - августе 1998 г., «бицефальная» система смешанной республики в 1993-м - марте 1998 г., и даже так называемое «сожительство» в сентябре 1998-го - мае 1999 г. (когда из-за сложившейся политико-экономической ситуации Президент назначил Премьер-министром Е.М. Примакова, пользовавшегося тогда поддержкой оппозиционного большинства Государственной Думы)Там же. - С. 172..