19 мая 1906 104 депутата Трудовой группы внесли своей законопроект (проект 104-х). Суть аграрной реформы по законопроекту сводилась к образованию «общественного земельного фонда» для обеспечения безземельного и малоземельного крестьянства путем отдачи ему - не в собственность, а в пользование -участков в пределах определенной «трудовой» или «потребительской» нормы. Что касается помещиков, то трудовики предлагали оставить им лишь «трудовую норму». Конфискация земли у помещиков, должна была, по мнению авторов проекта, компенсироваться вознаграждением помещиков за изъятые земли.

6 июня появился еще более радикальный эссеровский «проект 33-х». Он предусматривал немедленное и полное уничтожение частной собственности на землю и объявление ее со всеми недрами и водами общей собственностью всего населения России. Обсуждение аграрного вопроса в Думе вызвало рост общественного возбуждения в широких массах и революционные выступления в стране. Желая укрепить положение правительства, отдельные его представители - Извольский, Коковцев, Трепов, Кауфман - выступили с проектом обновления правительства путем включения туда кадетов (Милюкова и др.). Однако это предложение не получило поддержки консервативной части правительства. Левые либералы, назвав новое учреждение в структуре самодержавия «Думой народного гнева», начали по их словам «штурм правительства». Дума приняла резолюцию о полном недоверии правительству Горемыкина и потребовала его отставки. В ответ некоторые министры объявили бойкот Думе и перестали посещать ее заседания. Сознательным унижением депутатов был присланный в Думу первый законопроект об ассигновании 40 тыс. руб на постройку пальмовой оранжереи и сооружение прачечной при Юрьевском университете.

Таким образом I Государственная Дума просуществовала в России всего 72 дня, приняв за это время 391 запрос о незаконных действиях правительства.

Товарищами (заместителями) председателя Первой Государственной Думы были князь Петр Николаевич Долгоруков и Николай Андреевич Гредескул. Секретарем Государственной думы был князь Дмитрий Иванович Шаховской, товарищами секретаря Григорий Никитич Шапошников, Щенсный Адамович Понятовский, Семен Мартынович Рыжков, Федор Федорович Кокошин, Гавриил Феликсович Шершеневич.

II Государственная Дума Российской империи просуществовала с 20 февраля по 2 июля 1907.

Выборы во II Государственную Думу проходили по тем же правилам, что и в Первую Думу (многоступенчатые выборы по куриям). При этом сама избирательная компания проходила на фоне хотя и затухающей, но продолжающейся революции: «беспорядки на аграрной почве» в июле 1906 охватили 32 губернии России, а в августе 1906 крестьянскими волнениями было охвачено 50% уездов Европейской России. Царское правительство окончательно встало на путь открытого террора в борьбе с революционным движением, которое постепенно шло на убыль. Правительство П.Столыпина учредило военно-полевые суды, сурово преследовало революционеров, был приостановлен выпуск 260 ежедневных и периодических изданий применялись административные санкции к оппозиционным партиям.

Любым путем правительство стремилось обеспечить приемлемый для себя состав Думы: от выборов отстранялись крестьяне, не являющиеся домохозяевами, по городской курии не могли избираться рабочие, даже если они имели требуемый законом квартирный ценз, и т.д. Дважды по инициативе П.А. Столыпина в Совете министров обсуждался вопрос об изменении избирательного законодательства (8 июля и 7 сентября 1906), но члены правительства пришли к выводу о нецелесообразности такого шага, поскольку он был связан с нарушением Основных законов и мог повлечь обострение революционной борьбы.

На этот раз в выборах участвовали представители всего партийного спектра, в том числе и крайне левые. Боролось в общем, четыре течения: правые, стоящие за укрепление самодержавия; октябристы, принявшие программу Столыпина; кадеты; левый блок, объединивший социал-демократов, эсеров и другие социалистические группы. Устраивалось много шумных предвыборных собраний с «диспутами» между кадетами, социалистами и октябристами. И все же избирательная кампания носила иной характер, чем при выборах в Первую Думу. Тогда никто не защищал правительство. Теперь же борьба шла внутри общества между избирательными блоками партий.

На долю левых депутатов во II Думе приходилось около 43% депутатских мандатов (222 мандата).

Поправили свои дела умеренные и октябристы (Союз 17 октября) - 32 места и правые - 22 мандата. Таким образом правое (или точнее правоцентристское) крыло Думы имело 54 мандата (10%).

Национальные группы получили 76 мест (Польское Коло - 46 и фракция мусульман - 30). Кроме того, казачья группа насчитывала 17 депутатов. Партия демократических реформ получила только 1 депутатский мандат. Наполовину сократилось число беспартийных, их оказалось 50. При этом польские депутаты, образовавшие Польское Коло принадлежали, в своем большинстве, к партии народных демократов, которая, по сути являлась блоком магнатов польской промышленности и финансов, а также крупных земельных собственников. Кроме «народовцев» (или национал-демократов), составлявших основу численного состава Польского Коло, в него входили несколько членов польских национальных партий: реальной и прогрессивной политики. Войдя в состав Польского Коло и подчинившись его фракционной дисциплине, представители этих партий «утратили свою партийную индивидуальность». Таким образом, Польское Коло II Думы образовалось из депутатов, являвшихся членами национальных партий народной демократии, реальной и прогрессивной политики. Польское Коло поддерживало правительство Столыпина в его борьбе с революционным движением как внутри Польши, так и во всей империи. Эта поддержка во II Думе выражалась преимущественно в том, что Польское Коло в противоборстве с левыми фракциями думской оппозиции, прежде всего с социал-демократической одобряло правительственные меры репрессивного характера. Направив свою думскую деятельность на отстаивание автономии Царства Польского, поляки представляли собой особую группу с особыми целями. Председателем Польского Коло II Думы являлся Р.В. Дмовский.

Открытие II Государственной Думы состоялось 20 февраля 1907. Председателем Думы стал избранный от Московской губернии правый кадет Федор Александрович Головин.

У Второй Думы также состоялась всего одна сессия. Вторая Дума продолжила борьбу за влияние на деятельность правительства, что вело к многочисленным конфликтам и стало одной из причин краткого периода ее деятельности. В целом II Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница. Депутаты изменили тактику, решив действовать в рамках законности. Руководствуясь нормами статей 5 и 6 Положения об утверждении Государственной Думы от 20 февраля 1906 депутаты образовали отделы и комиссии для предварительной подготовки дел, подлежащих рассмотрению в Думе. Созданные комиссии приступили к разработке многочисленных законопроектов. Основным оставался аграрный вопрос, по которому каждая фракция представила свой проект. Кроме того, II Дума активно рассматривала продовольственный вопрос, обсуждала Государственный бюджет на 1907, вопрос о призыве новобранцев, об отмене военно-полевых судов и т.д.

В ходе рассмотрения вопросов кадеты проявляли уступчивость, призывая «беречь Думу» и не давать правительству повода для ее роспуска. По инициативе кадетов Дума отказалась от прений по основным положениям правительственной декларации, с которой выступил П.А. Столыпин и главная идея которой заключалась в создании «материальных норм», в которых должны найти воплощение новые общественно-правовые отношения.

На основании этого надуманного повода Николай II 3 июня 1907 объявил о роспуске II Думы и изменении избирательного закона (с юридической точки зрения это означало государственный переворот). Депутаты Второй Думы разъехались по домам. Как и ожидал П.Столыпин, никакой революционной вспышки не последовало. Считается общепринятым, что акт 3 июня 1907 означал завершение российской революции 1905-1907.

В Манифесте о роспуске Государственной Думы 3 июня 1907 сказано: «... Значительная часть состава второй Государственной Думы не оправдала ожиданий Наших. Не с чистым сердцем, не с желанием укрепить Россию и улучшить ее строй, приступили многие из присланных от населения лиц к работе, а с явным стремлением увеличить смуту и способствовать разложению Государства.

По этой причине выработанные Правительством обширные мероприятия Государственная Дума или не подвергала вовсе рассмотрению, или замедляла обсуждением, или отвергала, не остановившись даже перед отклонением законов, каравших открытое восхваление преступления и сугубо наказывавших сеятелей смуты в войсках. Уклонившись от осуждения убийств и насилий. Государственная Дума не оказала в деле водворения порядка нравственного содействия Правительству, и Россия продолжает переживать позор преступного лихолетия.

Право запросов Правительству значительная часть Думы превратила в способ борьбы с Правительством и возбуждения недоверия к нему в широких слоях населения.

Наконец свершилось деяние, неслыханное в летописях истории. Судебной властью был раскрыт заговор целой части Государственной Думы против Государства и Царской Власти. Когда же Правительство Наше потребовало временного, до окончания суда, устранения обвиняемых в преступлении этом пятидесяти пяти членов Думы и заключения, наиболее уличаемых из них под стражу, то Государственная Дума не исполнила немедленно законного требования властей, не допускавшего никакого отлагательства.

Все это побудил нас указом, данным Правительствующему Сенату 3 сего июня, Государственную Думу второго созыва распустить, определив срок созыва новой Думы на 1 Ноября сего 1907...

Созданная для укрепления Государства Российского, Государственная Дума должна быть русскою и по духу. Иные народности, входящие в состав Державы Нашей, должны иметь в Государственной Думе представителей нужд своих, но не должны и не будут являться в их числе, дающем им возможность быть вершителями вопросов чисто русских.

В тех же окраинах Государства, где население не достигло достаточного развития гражданственности, выборы в Государственную Думу должны быть приостановлены. Все эти изменения в порядке выборов не могут быть проведены обычным законодательным путем через ту Государственную Думу, состав коей признан нами неудовлетворительным, вследствие несовершенства самого способа избирания ее Членов. Только Власти, даровавшей первый избирательный закон, исторической Власти Русского Царя, довлеет право отменить оный и заменить его новым...»

III Государственная Дума Российской Империи действовала полный срок полномочий с 1 ноября 1907 по 9 июня 1912 и оказалась самой политически долговечной из первых четырех государственных дум. Она была избрана в соответствии с Манифестом о роспуске Государственной Думы, о времени созыва новой думы и об изменении порядка выборов в Государственную Думу и Положению о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907, которые были изданы императором Николаем Вторым одновременно с роспуском Второй Государственной Думы.

Новый избирательный закон существенно ограничивал избирательные права крестьян и рабочих. Общее количество выборщиков по крестьянской курии было сокращено в 2 раза. Крестьянская курия, таким образом, имела лишь 22% от общего числа выборщиков (против 41,4% по избирательному праву Положения о выборах в Государственную Думу 1905 года). Число выборщиков от рабочих составляло 2,3% от общего числа выборщиков. Значительные изменения были внесены в порядок выборов от Городской курии, которая была разделена на 2 разряда: первый съезд городских избирателей (крупная буржуазия) получил 15% всех выборщиков и второй съезд городских избирателей (мелкая буржуазия) получил лишь 11%. Первая курия (съезд земледельцев) получила 49% выборщиков (против 34% по положению 1905 года). Рабочие большинства губерний России (за исключением 6) могли участвовать в выборах только по второй городской курии - как квартиронаниматели или в соответствии с имущественным цензом. Закон 3 июня 1907 предоставлял министру внутренних дел право изменять границы избирательных округов и на всех стадиях выборов делить избирательные собрания на самостоятельные отделения. Резко сократилось представительство от национальных окраин. Например, от Польши раньше избирали 37 депутатов, а теперь 14, от Кавказа раньше 29, теперь же только 10. Мусульманское население Казахстана и Средней Азии вообще лишалось представительства.

В Третьей Думе, просуществовавшей дольше всего, действовало около 30 комиссий. Большие комиссии, например, бюджетная, состояли из нескольких десятков человек. Выборы членов комиссии производились на общем собрании Думы по предварительному согласованию кандидатур во фракциях. В большинстве комиссий все фракции имели своих представителей.

Губернские по делам о выборах комиссии формировались под председательством председателя окружного суда из управляющего казенной палатой, предводителя дворянства уездного губернского города, председателя губернской земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы губернского города или лица, его заменяющего, одного из членов окружного суда, назначенного общим собранием, одного из непременных членов губернского присутствия или губернского по крестьянским делам присутствия, по назначению губернатора. Позднее на основании Положения о выборах от 3 июня 1907 г. <3> в состав губернской комиссии были также включены непременный член губернского по земским и городским делам или городским делам присутствия, старший советник губернского правления, а также один из начальников местных губернских правлений по приглашению губернатора. Высочайше утвержденное Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. ПСЗ. Собрание 3-е. Т. XXVII. N 29242.

Губернатор координировал вопрос формирования избирательных комиссий на всех уровнях. В частности, 9 июля 1912 г. перед выборами в четвертую Думу в связи с обязательным нахождением в составе уездной по делам о выборах комиссии одного из земских начальников губернатор предлагал уездным съездам «озаботиться безотлагательным назначением в местные по делам о выборах комиссии по одному из земских начальников, а также заместителей к ним на случай отлучки кого-либо из них в отпуск».

Следует отметить, что избирательная комиссия (и губернская, и уездная) создавалась не для конкретного проведения выборов, не для конкретного подсчета голосов избирателей. Этим занимались участковые избирательные комиссии, председатели избирательных собраний. Упомянутые избирательные комиссии создавались, прежде всего, для разрешения всевозможных спорных ситуаций в избирательном процессе. Хотя организационные вопросы, связанные с устройством выборов, комиссии решали. К примеру, перед выборами в Государственную Думу первого созыва министр внутренних дел П.Н. Дурново просил владимирского губернатора сообщить ему, представляется ли по местным условиям и в какой мере необходимым и возможным перенесение губернских выборов на иной срок и какой. Необходимость перенесения выборов возникла в связи с поступавшими в МВД заявлениями, что созыв губернских избирательных собраний 26 марта 1906 г. затруднит прибытие в эти собрания выборщиков из числа священнослужителей. Для разрешения этого вопроса губернатор испрашивал специальное заключение у губернской по делам о выборах в Государственную Думу комиссии. На запрос главы губернии комиссия дала ответ, что нет необходимости в перенесении выборов, так как в состав выборщиков попадает небольшое число священнослужителей, которые могут реализацию своего права поручить другим.

Но все-таки основной задачей губернских и уездных избирательных комиссий было решение казуистических вопросов, различных юридических споров. Спорные вопросы вытекали из подаваемых участниками избирательного процесса в уездные избирательные комиссии заявлений и жалоб. Губернская избирательная комиссия рассматривала заявления и жалобы на действия нижестоящих уездных комиссий. Материалы Владимирского архива свидетельствуют, что нередко жители по своему незнанию подавали жалобы на действия должностных лиц, занятых в выборном производстве, непосредственно на имя губернатора, которому приходилось постоянно разъяснять установленный порядок обжалования именно в соответствующие избирательные комиссии.

Сохранилась статистика, которая свидетельствует о количестве и характере поданных во владимирскую губернскую по делам о выборах комиссию жалоб в период выборного производства во вторую Думу. Так, всего было подано 18 жалоб на постановления уездных по делам о выборах в Государственную Думу комиссий. Из них 12 - на неправильности в списках избирателей, 4 - на выборы уполномоченных от волостей и 2 - на избрание губернских выборщиков. Интересно, что имел место один случай принесения протеста губернским начальством на действия одной из уездных избирательных комиссий. Отдельные дела губернская комиссия передавала на разрешение в Правительствующий сенат. Таковых в обозначенный период было 6.

Одно из этих шести дел, дошедших до Сената, получило широкую огласку в местной прессе. Это дело К.К. Черносвитова, которому нелегко досталось место во второй Думе. Как видно из содержания Указа Правительствующего сената по жалобе Черносвитова на постановление губернской комиссии, Владимирская уездная избирательная комиссия на заседании 28 ноября 1906 г. постановила исключить из списка избирателей по г. Владимиру присяжного поверенного С.-Петербургского судебного округа Черносвитова, так как, хотя он и уплатил за 1906 г. квартирный налог в г. Владимире, в котором он проживал, тем не менее, как обязанный проживать согласно ст. 356 Учреждения судебного устава в одном из городов округа Судебной палаты, к каковому г. Владимир не относился, он, Черносвитов, не мог быть признан имеющим право на участие в выборах по г. Владимиру. Владимирская губернская комиссия постановление нижестоящей комиссии не отменила. Но Правительствующий сенат указал на необходимость принять во внимание следующие факты: 1) что лица, проживающие не менее года в пределах городского поселения уезда и уплатившие налог, имеют на точном основании закона право участия в съезде городских избирателей; 2) что присяжный поверенный Черносвитов прожил в г. Владимире установленный законом срок; 3) что ст. 356 Учреждения судебного устава для присяжного поверенного фактической возможности вне пределов округа Судебной палаты, при которой он состоит; 4) тем менее Черносвитов может быть ограничен в своем праве, так как он получил разрешение от Судебной палаты проживать во Владимире. Поэтому на основании вышеизложенного Сенат постановил отменить обжалованное Черносвитовым решение Владимирской губернской по делам о выборах комиссии.

Примечательно, что анализ материалов местной периодической печати показывает, что участковые избирательные комиссии нередко использовали свои полномочия с целью формирования желательных для губернских начальников результатов баллотировки на избирательных собраниях. Газета «Владимирец», в частности, сообщала: «...весной баллотировка шла по двум спискам, и прошел список левых, но благодаря содействию избирательной комиссии правые протащили г. Змеева»

Подводя итог данному рассмотрению, следует подчеркнуть, что полный контроль и надзор за ходом выборов на региональном уровне проводил глава отдельной части империи, в частности владимирский губернатор, реализовавший к тому же жестко идущую сверху линию имперского правительства, которая диктовала характер действий местной администрации на тот или иной период проведения избирательной кампании. Такая система управления избирательным процессом заведомо предопределяла возникновение фактов злоупотребления со стороны должностных лиц административным ресурсом при организации и проведении выборов, начиная с самого владимирского губернатора и заканчивая членами избирательных комиссий в уездных городах.

Последние были составной частью впервые сформированной отдельной подсистемы органов Министерства внутренних дел - комиссий по делам о выборах в Государственную Думу. Возглавляла такую подсистему на уровне рассмотренного региона Владимирская губернская по делам о выборах комиссия, которая, в частности, рассматривала жалобы лиц на действия уездной по делам о выборах комиссии, а последняя формировала так называемые участковые избирательные комиссии и руководила их работой. Комиссии разделяли надзорные и организационные функции губернатора по проведению выборов, но предназначались главным образом для разрешения спорных и казуистических вопросов, связанных с реализацией избирательного права подданных, таких, например, как включение или не включение лица в избирательный список, применение или неприменение отдельного цензового правила в отношении лица и т.п. Практика проведения выборов во Владимирской губернии показала, что избиратели нередко прибегали к обжалованию действий и решений нижестоящих уездных избирательных комиссий, но часто не знали правильного порядка такого обжалования и обращались с этими вопросами непосредственно к владимирскому губернатору, вынужденному указывать, что надлежит обращаться именно в губернскую по делам о выборах в Государственную Думу комиссию.

2.2 Законодательный процесс в Российской Империи в 1906-1917 гг.

Согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г. законодательная власть делилась между императором и двумя палатами - Государственным советом и Государственной думой. Они формально пользовались равными правами. При обсуждении реформы Государственного совета несколько министров предлагали предоставить ему право отлагательного вето. Однако большинство высших сановников отождествляли такой порядок с однопалатной системой, а также указывали, что с ограниченными правами Совет не сможет выполнить свою основную задачу - предотвращать прямые столкновения Думы и императора Мемория совещания для разработки необходимых в действующем Учреждении Государственного совета изменений. (СПб., 1906). Протоколы секретного совещания в феврале 1906 года под председательством бывшего императора по выработке Учреждения Государственной думы и Учреждения Государственного совета // Былое. 1917. N 5 - 6..

Можно отметить, что двухпалатная система с формальным равноправием палат в начале XX в. существовала в большинстве конституционных монархий Европы (кроме нескольких балканских стран и, с оговорками, Норвегии), а также Японии. Впервые права верхней палаты были ограничены отлагательным вето в Великобритании лишь в 1911 г.

Порядок организации и деятельности Государственной Думы определялся следующими законами:

а) «Манифест о переустройстве учреждения Государственной Думы» от 20 февраля 1906 года.

б) Указ «Учреждение Государственной Думы» 20 февраля 1906 года.

в) «Свод основных государственных законов» от 23 апреля 1906 года.

Эти законы не колебали царской власти, которая по-прежнему объявлялась носителем верховной самодержавной власти (ст.ст. 4-22 Свода Основных государственных законов).

Законодательную власть он осуществлял совместно с Государственным советом и Государственной Думой (ст.ст. 86-87 «Свода Основных государственных законов»).

Государственная Дума учреждалась как орган для разработки и обсуждения законопроектов для Государственного Совета, Верховной Самодержавной Власти. (ст. 1) Государственная Дума формируется путём выборов, сроком на пять лет.(ст. 2) Указом Императора Государственная Дума может быть распущена до истечения пятилетнего срока и назначены новые выборы. Также Императором определяется срок заседания Государственной Думы и перерывы в её деятельности. (ст.3-4) В составе Государственной Думы образуются Общее Собрание и Отделы. (ст. 5-7, 57) Финансирование деятельности Государственной Думы осуществляется из бюджета Российской Империи. (ст.8).

Законодательная деятельность Государственной Думы Российской империи (1906 - 1917 гг.) явилась качественно новым явлением в истории российского права. При всей усеченности российской демократии того времени учреждение в системе законодательных органов органа народного представительства обусловило появление комплекса, новых юридико-технических явлений, отсутствовавших ранее в российском праве. Это, в частности, законодательный процесс, протекающий в условиях открытости и гласности, возможности сопоставления различных - позиций. Это, далее, появление в системе источников российского права закона в формально-юридическом смысле, что обусловило актуализацию юридико-технических проблем законотворчества и совершенствования структуры российского права.

Юридико-технические аспекты думского законотворчества можно понять лишь сквозь призму историко-культурного подхода к проблеме. В силу исторических особенностей Россия отставала по уровню развития от стран Западной Европы, где представительные учреждения существовали уже длительное время. Поэтому, создание и деятельность собственного парламента предполагала необходимость использования- практического опыта и теоретических наработок передовых стран в этой области. Вместе с тем, в пореформенной России шел процесс активизации правовых исследований, в том числе в области юридической техники. К моменту создания Государственной Думы ситуацию отличало явное несоответствие между техникой правотворчества, сложившейся в условиях самодержавного строя, и достаточно высоким уровнем научных исследований в сфере юридической техники. Оно отражало противоречия между двумя тенденциями в общественной жизни России: тенденции к ее демократизации и тенденции к недопущению демократизации. Сквозь призму этого противоречия и следует рассматривать законотворческую деятельность Государственной Думы, ее юридико-технические аспекты.

Оно проявилось, прежде всего, в характере законодательной процедуры. Положительно оценивая факт ее существования, следует признать при этом ее серьезную ограниченность с точки зрения возможности выражения воли различных слоев общества, а также воздействия на позицию правительства. Вместе с тем, как существенное достижение следует рассматривать принятие правил законодательного процесса, изложенных в «Учреждении Государственной Думы» 1906 г. и «Наказе Государственной Думы». В результате, впервые в истории России были законодательно закреплены и гарантированы права участников законодательного процесса.

Появление в системе источников права России закона в формальном смысле поставило в повестку дня вопрос о его юридико-технической характеристике. Дума, с одной стороны, вынуждена была преодолевать инерцию старых подходов к этому вопросу, с другой, нарабатывать и закреплять новый парламентский опыт в этой области. «Правила изложения законопроектов» 1913 г. явились обобщением, с одной стороны, этого опыта, с другой, научных исследований в сфере юридической техники.

Таким образом законотворчество в условиях народного представительства вскрыло серьезные проблемы, существовавшие в сфере языка законодательства. Они коренились в низком уровне культуры российского общества, значительных заимствованиях иностранных терминов, косности, многословии и: т.д. С одной стороны, работа Думы в этой области в известной мере воспроизводила эти недостатки, с другой стороны, здесь также можно отметить известные положительные тенденции (создание Редакционной комиссии Думы, активизация научных исследований по проблемам языка законотворчества и т.д.)

Деятельность Думы обнаружила явную несовместимость принимаемых ею законов с кодификационным порядком их размещения в Своде законов Российской империи, сложившимся еще в 30-х гг. XIX в. Логика развития парламентского законотворчества требовала его ликвидации. Однако направленные на это усилия Думы, а также научной общественности, сталкивались с сопротивлением правительства, сознательно консервировавшего старые порядки. Поэтому попытки Государственной Думы осуществить систематизацию российского законодательства на новой основе остались нереализованными.

2.3 Взаимодействие Государственного Совета и Государственной Думы в законодательной деятельности

Законодательство 1906 г. (Учреждение Государственной думы 20 февраля; Правила 8 марта о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных; Учреждение Государственного совета 24 апреля) предусматривало следующий порядок взаимодействия палат. Все правительственные законопроекты (кроме выработанных по инициативе Государственного совета) первоначально вносились в Думу и после одобрения ею передавались в верхнюю палату.

Совет мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В первом случае проект представлялся на утверждение императору, во втором считался отпавшим, в последнем Совет либо возвращал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритетных началах. Ее численность определялась Советом (обычно в составе 6-7, иногда 10 членов от каждой палаты). Заключение комиссии с мнением меньшинства рассматривалось Думой. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект представлялся императору без нового обсуждения в верхней палате. Иначе законопроект вновь передавался в Государственный совет. Он либо соглашался с проектом в редакции Думы, либо его отклонял.

Законопроекты, разработанные по инициативе Совета, первоначально рассматривались им, после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет, относительно остальных проектов. Впрочем, практического значения законодательная инициатива верхней палаты не имела, за исключением частных вопросов его формирования.

Бюджет империи («государственная роспись доходов и расходов») также первоначально вносился в Думу. В случае не устранённых разногласий между палатами считалась принятой сумма, установленная прошлогодней росписью. Однако, если обе палаты предлагали изменить ее в одну сторону, считалось принятым меньшее изменение. Таким образом, для отмены или сокращения существующих расходов требовалось соглашение обеих палат. Не допустить введения новых законов или увеличения, существующих Дума (формально - и Совет) по общему правилу могла собственной властью Демин В.А. Государственная дума России (1906 - 1917). М., 1996. С. 56 - 60. Правила 8 марта // Государственная дума России. Энциклопедия. Т. 1. М., 2006. С. 508 - 509..

На практике в России, как и в других странах, фактического равноправия палат не сложилось. Из примерно 3,5 тыс. проектов, одобренных Думой за все время ее существования, Совет отклонил 46, 19 отказался рассматривать (из-за роспуска одобрившего их состава нижней палаты), не успел рассмотреть 158. По 39 проектам не была окончена согласительная процедура. Остальные законопроекты были одобрены верхней палатой, в том числе без поправок - около 3,3 тыс. (93%). В редакции, установленной Советом при первом рассмотрении, Дума одобрила лишь 23 проекта.

Из права Думы рассматривать проекты первой вытекало два фактических ограничения прав верхней палаты. Во-первых, были случаи, когда Дума в конце сессии одобряла срочный законопроект, который по практическим причинам было необходимо принять до каникул. Если в этих случаях Государственный совет был согласен с проектом в принципе, то фактически был лишен возможности вносить в него поправки (палаты не имели времени для выработки согласованного решения) даже в случае несогласия с существенными положениями думской редакции. В частности, таким образом было принято Положение о Московском народном университете (1908 г.). Имели место и другие подобные случаи Всеподданнейший отчет председателя Государственного совета за III сессию. СПб., 1908. С. 19..

Еще более ограниченными были права Государственного совета при обсуждении законопроектов, ранее проведенных в чрезвычайно-указном порядке. Они фактически не могли быть отменены и даже пересмотрены верхней палатой. Во-первых, Государственная дума могла не рассматривать их неопределенное время, не передавая в Совет. В частности, таким образом с 1911 по 1917 гг. действовало положение о земском самоуправлении в западных губерниях (Белоруссии и Правобережной Украине), законопроект о котором ранее был отклонен верхней палатой.

Во-вторых, при нормальном ходе законодательного процесса такие вопросы не могли попасть в верхнюю палату раньше, чем через несколько лет после издания, так как приемлемые для Думы проекты этого рода не могли быть для нее срочными: они уже действовали. Отмена уже вошедших в жизнь страны законодательных указов была отнюдь не всегда возможна по политическим причинам. Например, Совет не решился отменить указ об облегчении положения старообрядцев, которому не сочувствовал.

При рассмотрении соотношения палат по остальным законопроектам можно заметить следующее. В начале XX в. в зарубежной Европе решающую роль в законодательстве играли нижние палаты как представляющие нацию и вследствие этого более легитимные. В вопросах, имеющих политическое значение, верхние палаты не решались длительное время блокировать решение нижней. Такая попытка, имевшая место в Великобритании на рубеже 1-го и 2-го десятилетий, повлекла за собой, как указывалось, сокращение полномочий верхней палаты. Обратное положение имело место в США из-за особенностей их партийной системы Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Т. 2. М., 1930. С. 243..

В России Государственный совет фактически играл роль арбитра между Думой и правительством. Во времена I и отчасти II Думы (1906 - 1907 гг.), а также Первой мировой войны и Прогрессивного блока (1915-1917 гг.), когда нижняя палата в определенной степени отражала настроения общества, верхняя стремилась избегать конфликтов с ней. В частности, почти все важные решения думские решения времен войны одобрялись Советом (кроме тех, которые он не успел рассмотреть). В 1906-1907 гг. решения Думы по финансовым вопросам также неизменно утверждались верхней палатой, несмотря даже на возражения правительства. Думские проекты, направленные против контрреволюционных репрессий, отклонялись Советом по формальным мотивам.

В то же время в 1907-1914 гг. Государственная дума, избранная по «бесстыжему». Положению о выборах 3 июня 1907 г., не представлялась полноценным народным представительством. Поэтому Государственный совет обычно поддерживал правительство против него, внося существенные поправки или отклоняя думские проекты о либеральных преобразованиях, а также предложения о сокращении или, в отдельных случаях, повышении государственных расходов.

Вопреки мнению правительства Совет отклонил лишь три важных проекта, из которых одному (о введении условного осуждения) правительство не придавало важного значения (его поддерживал лишь министр юстиции, а не председатель Совета министров), по второму (о введении земства в западных губерниях) сам император разрешил членам верхней палаты голосовать «по совести», по третьему (о введении городского самоуправления в Польше) имелись разногласия в среде министров.

Рассматривая общие итоги законодательства начала XX в., можно отметить следующее. Государственный совет отклонил целый ряд реформаторских проектов (о создании волостного земства, расширении веротерпимости, введении земства на большинстве окраин, введении условного осуждения, допуске женщин в адвокатуру, подчинении ведомству народного просвещения церковно-приходских школ и др.) и внес консервативные поправки в другие.

Тем не менее большинство реформ было одобрено верхней палатой. Из трех важнейших преобразований (крестьянского землевладения, местного суда, создания волостного земства) Совет одобрил два первых. Из других реформ значительное большинство также прошло через верхнюю палату. В частности, были приняты законы о распространении земского самоуправления на юго-восточные губернии, усилении финансирования местного самоуправления, введении и улучшении страхования промышленных рабочих от несчастных случаев и болезни, очень значительном увеличении расходов на народное образование, введении условного досрочного освобождения, разрешении суду засчитывать время предварительного заключения в срок наказания, введении права застройки, увеличении максимального срока аренды до 36 лет, уравнении женщин в наследственных правах (кроме внегородских земельных владений) и др.

Таким образом, именно Государственная дума определяла направление развития законодательства. Государственный Совет в соответствии с требованиями императора и правительства ограничивался корректировкой думских реформ, практически отказавшись от права законодательной инициативы и не пытаясь провести контрреформы.

Заключение

Начало XX века стало для России стало временем исторического выбора. Верховная власть, инициировав в 60-70-х гг. XIX в. «великие реформы», положила начало модернизационному процессу, затронувшему практически все стороны жизни российского общества. Вне этой сферы оказалась только сфера политическая. Вопрос о принадлежности власти и участии представителей общества в государственной жизни остался без изменения. Вся полнота власти по-прежнему оставалась в руках абсолютного монарха - российского самодержца. Это неизбежно предполагало зарождение и развитие конфликта между авторитарным режимом и обществом, все громче заявлявшем о своих правах на участие в государственном управлении.

Следствием взаимного непонимания власти и общества стало зарождение политического кризиса к начале XX в., выход из которого до определенного времени можно было найти при условии постепенной трансформации политической системы с учетом новых исторических условий. Однако верховная власть и бюрократическая элита упорно противостояли любым изменениям в политической сфере, полагая, что это приведет к краху всей системы. Попытки отдельных государственных деятелей изменить ситуацию, как правило, заканчивались безрезультатно.

Трагические для страны события начала XX века: поражение в русско-японской войне, больно ударившее по престижу власти и начавшаяся первая русская революция вынудили императора пойти на некоторые уступки в политической сфере. С большим временным отрывом от значительной части европейских стран Россия вступила на путь парламентаризма - в 1906 г. открылась первая Государственная дума. Это стало шагом по пути превращения абсолютной монархии в конституционную. В истории России начался период думской монархии, когда наряду с существовавшими властными структурами к участию в законодательной деятельности были допущены представители общества. Вряд ли можно отрицать, что это стало еще одной возможностью для власти завершить процесс модернизации государственной жизни эволюционным путем. Однако история распорядилась иначе. Монархия стала последним этапом существования трехсотлетней романовской династии, веками существовавшего государственного устройства, единой и неделимой России. Крах всей системы в феврале 1917 г., по сути, поставил точку и в возможности демократического развития страны. Последовавшие за этим события сделали безальтернативной политическую судьбу России. Спор о реформаторском или революционном варианте реформ был решен не в пользу реформ, а сама возможность парламентского развития страны в условиях многопартийности, была отодвинута на десятилетия.

Подведем основные итоги исследуемого периода, попытаемся определить, чем объясняется, в конечном счете, неуспех этого этапа реформирования государства российского.

Безусловно, за столь непродолжительный период Россия не только не успела стать парламентарным государством в классическом понимании этого термина, не хватило времени даже для формирования хоть каких-то демократических традиций, осмысления большей частью общества своих гражданских прав, желания активно участвовать в политической жизни страны. У значительной части российских граждан сильной оставалась еще приверженность монархической идее, имевшей многовековые корни в обществе. И, тем не менее, нельзя недооценивать значимость этого первого парламентского опыта страны, пусть не во всем удачного, противоречивого и сложного. Но кто сказал, что заслуживает внимания только положительный опыт? Представляется, что осмысление первых, трудных шагов по тернистому пути парламентаризма, сделанных нашей страной в начале XX в. сегодня очень важно не только для понимания сути и смысла перемен начала века, но и имеет большое практическое значение на втором этапе российского парламентаризма, начавшегося в 90-е гг. ушедшего столетия.

Особенно интересен, на наш взгляд, опыт взаимодействия правительства и Думы в бюджетной сфере, при обсуждении проекта росписи доходов и расходов империи. Несомненный интерес представляют формы сотрудничества, которые установились в тот период.

Не менее важен опыт совместного существования и взаимодействия нижней и верхней палат парламента. Отношения между палатами в этот период претерпели со временем серьезные изменения: от полного неприятия первыми Думами Государственного совета в качестве верхней палаты до вполне конструктивной и согласованной работы в годы первой мировой войны. Члены верхней палаты и депутаты, несмотря на существенные различия в политической ориентации, социальном и имущественном положении, постепенно вырабатывали и применяли на практике механизм взаимодействия на законодательном поприще. Особый интерес в этой связи представляет деятельность согласительных комиссий из представителей обеих палат, которые призваны были дорабатывать законопроекты, не получившие поддержки большинства.

Нельзя не учитывать, что высшая бюрократия, от которой, подчас зависело содержание и направленность принимаемых императором решений, была неоднородна по своему составу. На фоне правоконсервативной массы выделялись политики либерального направления, ясно осознававшие, что без уступок сверху, режим не сохранить. Надо сказать, что были моменты, когда они задавали тон, возглавляя Совет министров. Так было при С.Ю. Витте, П.А. Столыпине, В.Н. Коковцове.

Первому премьеру объединенного в октябре 1905 г. правительства С.Ю. Витте пришлось решать наиболее сложную задачу: приступить к законодательной реализации манифеста 17 октября, в подготовке которого он сыграл не последнюю роль. Оставаясь в душе монархистом, он вынужден был реагировать на мнения западноевропейской общественности, настаивавшей на проведении в России либеральных реформ и связывающей с ними предоставление правительству займов.

Именно кабинету Витте пришлось готовить избирательный закон, по которому будут проводиться выборы в первые две Думы, разрабатывать целый пакет законодательных актов по подготовке народного представительства, иными словами, готовить законодательное поле для будущей совместной работы с Государственной думой. Можно предположить, что в известной степени неуспех первых Дум, на совести С.Ю.Витте, стремившегося на подготовительном этапе с одной стороны, максимально сохранить прерогативы монархи, с другой - «вплести» в готовую государственную конструкцию народных избранников. Без ущерба для одной из сторон сделать этого было нельзя. Приоритеты на этом этапе остались у монарха.

П.А. Столыпину, возглавившему кабинет после разгона первой Думы, удалось разработать программу реформ, принятие которых он связывал с народными избранниками. Не случайно он в своем первом выступлении в качестве главы правительства заявил депутатам, что «преобразованное по воле монарха отечество наше должно превратиться в государство правовое». Он обратился к парламентариям с призывом объединить усилия в деле государственного строительства. Сам Столыпин, оставаясь последовательным сторонником монархии, сделал много для выработки и налаживания механизма взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Не случайно в его адрес, и в адрес сменившего его на посту премьер-министра В.Н. Коковцова с правого фланга высшей бюрократии неоднократно раздавались упреки в заигрывании с парламентариями.

Однако эти поистине незаурядные государственные деятели эпохи последнего царствования оказались невостребованными, а их попытки наладить сотрудничество с Государственной думой, в значительной степени предопределили их уход с политической арены.

И, напротив, когда во главе правительства оказывались чиновники, не разделявшие «конституционных увлечений» своих соратников (И.Л. Горемыкин, Б.В. Штюрмер) отношения правительства и Государственной думы заметно осложнялись, принимая, подчас форму конфронтации. Это означало одно: время, отпущенное на создание эффективной системы управления государством, создания четкого механизма взаимодействия всех ветвей власти, проходило впустую, а возможность изменить ситуацию по преобразованию абсолютной монархии в конституционную становилась все более призрачной. Отсюда правомерна постановка вопроса об исторической ответственности перед страной и обществом тех российских деятелей, от которых, в первую очередь, зависело, какими должны быть реформы и как их проводить

Судьба и перспектива абсолютной монархии напрямую зависела от императора Николая И. С сожалением приходится констатировать, что он так и не сумел преодолеть в себе собственную инерцию и недоверие новому политическому институту - Государственной думе. Его желание управлять страной как встарь, опираясь только на собственную волю, политическая недальновидность были существенным тормозом в реформах государственного управления начала века. При всех попытках снять груз исторической ответственности с последнего российского императора, предпринимаемых историками, публицистами в последнее время, сделать это вряд ли возможно. Кроме этого, нельзя не сказать о роли оппозиции в этот период. Уже после падения монархии, в апреле 1917 г. на заседании членов Государственной думы всех четырех созывов, один из организаторов Прогрессивной партии, депутат I, III и IV Государственных дум И.Н. Ефремов сказал замечательные слова: «В свободной стране нет и не может быть безответственной оппозиции. Критикуя правительство, будучи к нему в оппозиции, оппозиция должна быть всегда готова действенно, творчески осуществлять свои идеалы и помогать правительству в разрешении назревших вопросов в жизни страны». К сожалению, то ли в силу отсутствия должного опыта, то ли в силу нетерпения и желания немедленно получить результат, оппозиция (здесь мы согласны с А.А. Искандеровым) своими неумелыми, а порой и провокационными действиями, и поведением лишь усугубляла положение, следуя весьма опасному принципу «чем хуже, тем лучше». Она своими действиями, подчас, загоняла страну в социально-политический тупик, из которого был только один выход - революционный взрыв. Косвенным подтверждением этому служит весьма смелое и откровенное признание одного из лидеров правых депутатов Думы, В.В.Шульгина о том, что не вся Дума «целиком ждала революции», среди многих депутатов, по его словам, «была сильна мысль о том, что во время переправы лошадей не перепрягают». И при этом, даже не желая того, и правые парламентарии, «революцию творили, ибо Государственная дума, сконцентрировав ярким прожектором на правительстве свои лучи, выясняла с непререкаемой ясностью для всей страны дефекты этой власти, невозможность дальнейшего такого управления». Он признает, что консервативные партии оказали в этом деле не меньшее влияние, чем либеральные и даже радикальные, поскольку «когда говорят левые, то они говорят в силу своей оппозиционности, но когда говорили правые, это казалось особенно веским и обличительным. И поэтому, господа, нам от этой революции не отречься, мы с ней связались, мы с ней спаялись и несем за нее моральную ответственность» Стенографический отчет заседания членов Государственной думы первого, второго, третьего и четвертого созывов. Четверг, 27 апреля 1917 г. Пг., 1917. С.37.. К сожалению, длившаяся веками конфронтация власти и общества привела к тому, что обе стороны к 1917 г. утратили умение слышать друг друга, искать компромисс. Первая мировая война стала мощным детонатором для всех глубоких внутренних процессов, протекавших в российском обществе и значительно ускорила их развязку. В ходе Февральской революции оказались сметены не только монархия, но и вся система государственного управления, старые и новые государственные институты. Этого испытания монархия не выдержала.

государственный дума империя правовой

Список литературы

1. Васильева Н.И., Гальперин Г.Б., Королев А.И. Первая российская революция и самодержавие (государственно-правовые проблемы). Л., 1975. С. 8.

2. Всеподданнейший отчет председателя Государственного совета за III сессию. СПб., 1908. С. 19.

3. Выступление на конференции «Роль Государственного Совета и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма» 18 декабря 2007 года

4. Государственная Дума в России в документах и материалах / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957. С. 30.

5. Государственный строй Российской империи накануне крушения. М., 1995.

6. Демин В.А. Государственная дума России (1906 - 1917). М., 1996. С. 56 - 60. Правила 8 марта // Государственная дума России. Энциклопедия. Т. 1. М., 2006. С. 508 - 509.

7. Демин В.А. Соотношение Государственного совета и Государственной думы в законодательном процессе начала XX века // История государства и права. 2007. N 3.

8. Иванова О.В. Государственный совет как законодательный орган // История государства и права. 2008. N 5.

9. Ивановский В.В. Учебник государственного права. 4-е изд. Казань, 1913. С. 311.

10. Кодан С.В. «Блюститель пользы государства и точного исполнения законов во вверенном ему крае...» от генерал-губернаторов к полномочным представителям: вертикаль власти в истории и современной России // Чиновник. 2005. N 3.

11. Корф С.А. Русское государственное право. Репр. изд. Ч. 1. СПб., 1915. С. 133.

12. Лучин В.О., Данилов И.С. Государственный совет Российской Федерации: проблемы становления // Право и политика. 2001. N 4.

13. Мемория совещания для разработки необходимых в действующем Учреждении Государственного совета изменений. (СПб., 1906). Протоколы секретного совещания в феврале 1906 года под председательством бывшего императора по выработке Учреждения Государственной думы и Учреждения Государственного совета // Былое. 1917. N 5 - 6.

14. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Т. 2. М., 1930. С. 243.

15. Петергофские совещания о проекте Государственной Думы. Какую Думу хотели дать народу Николай II и его министры. 2-е изд. СПб., 1917. С. 10.

16. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3. Т. XXXVI. 1906. Отделение I. СПб., 1909. N 27423.