Правовое регулирование договора поставки и услуг для государственных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru/

20

3

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

Правовое регулирование договора поставки и услуг

для государственных нужд

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

1.1 Специфика правового регулирования государственных нужд

1.2 Федеральная целевая программа как экономико-правовое средство обеспечения государственных нужд

ГЛАВА 2. ДОГОВОР ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

2.1 Понятие поставки для государственных нужд, форма и порядок заключения договора

2.2 Права и обязанности сторон по договору поставки товаров для государственных нужд

2.3 Исполнение и ответственность за нарушение обязательств по договору поставки товаров для государственных нужд

ГЛАВА 3. ПОДРЯДНЫЕ РАБОТЫ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

3.1 Общая характеристика подрядных работ для государственных нужд

3.2 Проблемные вопросы, связанные с договором подряда для государственных нужд

ГЛАВА 4. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ПОРЯДКА РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ НА ПОСТАВКУ ТОВАРОВ, ВЫПОЛНЕНИЕ РАБОТ, ОКАЗАНИЕ УСЛУГ ДЛЯ НУЖД ГОСУДАРСТВЕНЫХ ЗАКАЗЧИКОВ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

правовой подрядный поставка государственная нужда

ВВЕДЕНИЕ

Формирование нового политического и экономического облика государства, происходящее в течение последних десятилетий, и вызванные этим, в том числе, значительные социальные перемены привели к существенному изменению в правовом регулировании движения потоков государственных денежных средств. Федеральный закон от 25 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о размещении заказов) был принят в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В научной и учебной литературе, несмотря на длительность научной дискуссии, до настоящего времени нет единства мнений по поводу таких правовых категорий, как защита права, охрана права, санкции, самозащита, оперативные санкции (меры оперативного воздействия), меры защиты, меры ответственности. Наибольшие проблемы в правоприменении вызывает вопрос определения «носителя» (субъекта) государственных и муниципальных нужд, а, следовательно, и субъекта гражданско-правовых отношений по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных и муниципальных нужд. В Законе о размещении заказов названо несколько лиц: государственный и муниципальный заказчик (далее по тексту также заказчик), уполномоченный орган на размещение заказов, специализированная организация и т.д. При этом уполномоченный орган размещает заказ для заказчика, специализированная организация действует от имени заказчика или уполномоченного органа, от имени кого выступает заказчик на стадии размещения заказов в законодательстве не вполне ясно, но государственный и муниципальный контракт (далее по тексту также контракт) заключается только от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования соответственно. Длительный переходный период в экономической системе отразился на научной дискуссии о целесообразности существования такого ограниченного вещного права, как право оперативного управления. В современной литературе ставится под сомнение статус бюджетного учреждения как юридического лица частного права в связи со значительным влиянием на него публичной составляющей: Между тем бюджетное учреждение по Закону о размещении заказов отнесено к категории заказчиков, заключающих контракт от имени публично-правовых образований. Помимо этого в настоящее время созданы такие юридические лица, как государственные внебюджетные фонды (в форме учреждений), при этом органы управления этих юридических лиц, как ни парадоксально, также обладают правами юридического лица и являются заказчиками по законодательству в сфере размещения заказов. Все перечисленные проблемы экономического и правового характера в значительной степени влияют и на правоотношения, возникающие в связи с применением законодательства в сфере размещения заказов.

Цель исследования заключается в исследовании и определении процесса формирования заказов на поставку товаров для государственных нужд, выявлении роли и места федеральных целевых программ как средства обеспечения государственных нужд, способы размещения заказов для государственных нужд, анализ отечественного и зарубежного законодательства, обобщение научных взглядов и изучение арбитражной практики. Перед юридической наукой в связи с этим встает задача проведения системного исследования всех этапов организации и осуществления поставки (закупок) товаров, выполнения подрядных работ.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

- определить юридическую сущность понятия «государственные нужды» как основы государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;

- проанализировать правовое регулирование договора поставки для государственных нужд;

- проанализировать правовое регулирование договора подрядных работ для государственных нужд;

- исследовать особенности организации и порядка размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд государственных заказчиков.

Объектом исследования являются отношения, складывающиеся по поводу удовлетворения государственных нужд.

Предмет исследования составляют правовые нормы, определяющие основы удовлетворения государственных нужд, механизмы правового регулирования отношений по их удовлетворению, включая гражданско-правовые санкции.

Методологическая основа исследования. В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, системно-правовой и другие, системный анализ изучаемых явлений и результатов. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как научная абстракция, анализ и синтез, методы систематизации, сравнения и др. При написании выпускной квалификационной работы были использованы научные труды ученых-специалистов в области гражданского права: Л.В. Андреевой, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Л.И. Шевченко и др., материалы арбитражной и антимонопольной практики.

Структура выпускной квалификационной работы обусловлена целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

1.1 Специфика правового регулирования государственных нужд

Рынок государственных закупок образуется на основе договорной системы, вовлекающей в реализацию целевых программ различных хозяйствующих субъектов.

Через систему государственных закупок происходит перераспределение значительных бюджетных средств, направляемых на обеспечение публичных нужд. Организацию и осуществление государственных закупок товаров можно рассматривать как систему, состоящую из нескольких элементов. Все элементы данной системы взаимосвязаны и взаимообусловлены и подчинены одной цели -удовлетворению государственных нужд. Элементами системы государственных закупок являются формирование заказов на поставку товаров, размещение заказов путем заключения государственных контрактов, бюджетное и внебюджетное финансирование и исполнение государственных контрактов. При осуществлении государственных закупок складываются единые по своей природе обязательственные правоотношения, одной из особенностей которых является их тесное взаимодействие и взаимообусловленность [22. С. 44].

Данное их свойство проявляется, в частности, в том, что вертикальные управленческо-коммерческие правоотношения возникают не только при формировании заказов на поставку товаров, но и при выполнении договорных обязательств по поставкам товаров для федеральных государственных нужд, поскольку основаниями изменения и расторжения государственного контракта могут служить акты Правительства РФ [27. C. 56].

Понятие государственные нужды является ключевым понятием системы государственных закупок товаров.

Необходимость разработки специальных нормативных актов, определяющих, какие из общественных потребностей признаются государством в качестве государственных нужд и обеспечиваются в особом порядке, обусловлена переходом к свободной рыночной экономике.

Термин «государственные нужды» появился в законодательстве с переходом к рыночной экономике, основанной на различных формах собственности. Это не означает, что при административно-плановой системе ведения хозяйства не существовало общественных потребностей, удовлетворение которой обеспечивалось государством. Однако в тот период общественно-экономического развития господствовала концепция, согласно которой государство осуществляет руководство всеми сторонами экономической жизни: производством, обменом, распределением и потреблением. Как выразитель интересов народа, государство организовывало выполнение планов в области промышленного развития, строительства, транспорта, заготовок сельскохозяйственной продукции, и в других областях. Государственная собственность объявлялась всенародным достоянием, управление которой осуществлялось государством в качестве представителя народа. Соответственно государственные и общественные интересы отождествлялись, действовал единый централизованно-плановый механизм удовлетворения потребностей общества путем направления плановых заданий предприятиям по производству определенной продукции в необходимом объеме и распределения произведенной продукции по потребителям.

Понятие «государственные нужды» - это понятие многоукладной экономики, отражающее рыночный механизм взаимодействия государства с хозяйствующими субъектами по удовлетворению общих потребностей в товарах, работах и услугах [39. C. 12].

Современные источники правового регулирования закупок товаров государством имеют глубокие исторические корни. Поставка товаров и подрядные работы для государственных нужд (тогда они именовались казенными поставками и подрядом) стали осуществляться со времен Петра1. Положение о казенных подрядах и поставках было разработано еще до издания в 1833 году Свода гражданских законов, и по инициативе М.М. Сперанского правила о казенных поставках и подрядах были включены в Свод гражданских законов. Казна (государство) выступала в гражданском обороте в качестве обычного юридического лица. В то же время государство в качестве субъекта имело определенные особенности.

Так, Д.З. Долев считал, что государство «...не только по необходимости должно быть признано субъектом привилегированным, то есть должны быть представлены преимущественные права в сравнении с отдельными гражданами, потому что каждый отдельный гражданин должен жертвовать личными интересами для общего блага, а только те привилегии несправедливы и ненавистны, которые даются одним гражданам перед другими, а не те, которые установлены для общественной пользы». Объектами казенной поставки выступали вещи, материалы, инструменты, продовольствие и др. [26. C. 15].

После революции 1917 года принимаемые нормативные акты о государственных подрядах и поставках в 20-х годах действовали непродолжительное время в период НЭПа. Поставки для государственных нужд осуществлялись путем свободного заключения договоров государственных и частнопредпринимательских предприятий.

Государственные заказы охватывали значительные объемы производства (в электротехнической промышленности - 52%, химической - 43%, нефтетопливной - 44%). Но после отказа от НЭПа и перехода к административно - плановой экономике необходимость в системе государственных закупок отпала [22. C. 46].

Состав государственных нужд в зависимости от конкретных исторических и экономических условий может несколько изменяться. Однако, как показывает российский дореволюционный и зарубежный опыт, закупки осуществляются государством для решения общенациональных вопросов, обеспечения необходимого уровня обороноспособности, безопасности государства и решения крупных социально-экономических, научно-технических и иных задач. Так, в США по правительственным заказам осуществляется гражданское и военное строительство, научно-исследовательские работы, поставки вооружения, новой техники военного и гражданского назначения, услуги связи, транспорта и др. Заключаемые правительственные контракты имеют ряд особенностей в части заключения, финансового обеспечения, контрольных функций государственной администрации и др. Пентагон применяет до 50 видов правительственных контрактов.

Термин «государственные нужды» упоминается в Конституции Российской Федерации. В п. 3 ст. 35 Конституции РФ предусматривается возможность принудительного изъятия имущества для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. В литературе отмечается, что в данной конституционной норме, к сожалению, отсутствует такая существенная гарантия прав собственника, как указание на то, что процедура принудительного отчуждения может устанавливаться только федеральным законом. Подобный вывод может быть сделан, принимая во внимание положения ч.3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

В нормативных актах устанавливается приоритет исполнения обязательств для удовлетворения государственных нужд. Так, в транспортных уставах и кодексах привлечение транспортного средства для государственных нужд дает право перевозчику расторгнуть договор перевозки пассажира.

Таким образом, государственные нужды могут охватывать различные потребности в имуществе, товарах, услугах, работах. При этом общим принципом обеспечения государственных нужд является принцип равноценного возмещения убытков, в соответствии с которым осуществляется правовое регулирование не только изъятия земельных участков для государственных нужд, но и выполнения работ [4 ст. 767] и поставок товаров [4. ст. 527, ст. 533, ст. 537].

Право выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, содержится и в действующем Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, государственные нужды - это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение. Публичные интересы - более широкое понятие, чем государственные нужды. Понятие государственных нужд основывается на понятии публичных интересов, в качестве которых выступают осознанные и признанные государством общественные интересы [37. C. 45].

Однако государственные нужды не отождествляются с понятием публичных интересов. Государственными нуждами признаются особые публичные интересы, удовлетворяемые посредством специально разработанного правового механизма. Категория «государственные нужды» имеет ряд признаков, позволяющих отграничить ее от иных публичных интересов.

Учитывая, что посредством обеспечения государственных нужд удовлетворяются потребности всего общества, и государственные нужды имеют как экономическое, так и социальное содержание, вместо термина «государственные нужды» целесообразно употреблять термин «публичные нужды».

Публичные нужды могут быть самые разнообразные и включают в себя потребности в земельных участках и других природных ресурсах, движимом и недвижимом имуществе, результатах интеллектуальной деятельности, в том числе в товарах, работах и услугах.

Осуществление поставок товаров, выполнение работ и оказание услуг для публичных нужд должно основываться на единых принципах формирования, размещения и исполнения на конкурсной договорной основе заказов на закупку товаров, выполнения работ и оказания услуг для федеральных и региональных нужд.

Классификацию публичных нужд можно проводить по различным основаниям: по уровням определения - федеральные и региональные; по видам - социальные и экономические; по способам удовлетворения - договорный и вне договорный; по характеру воплощения - программные нужды и внепрограммные нужды; по содержанию - нужды в товарах, работах, услугах.

Для исключения распыления бюджетных средств на решение частных проблем необходимо установить в законодательном порядке четкие критерии понятия публичных нужд.

Публичные нужды в товарах могут быть определены по совокупности признаков. Одним из критериев является указание в законе на цели осуществления поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для публичных нужд.

Вторым критерием является особый порядок определения публичных нужд.

Публичные нужды должны определяться в четко установленном законом порядке.

Еще одним критерием определения публичных нужд являются источники их финансирования - средства бюджетов и внебюджетные средства, специально привлекаемые для этих целей. Выделяемые из федерального бюджета средства для финансирования поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год [34. C. 28].

Следует отметить, что механизм привлечения внебюджетных источников для финансирования публичных нужд в нормативном порядке не предусмотрен.

Формально юридическим критерием является применение особой договорной формы осуществления поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг - государственного контракта.

Понятие государственных и муниципальные нужды содержится в статье 3 Федерального закона от 08 июля 2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации). Под нуждами федеральных бюджетных учреждений и бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации понимаются обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

1.2 Федеральная целевая программа как экономико-правовое средство обеспечения государственных нужд

В соответствии с п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные программы в области государственного, экологического, социального, культурного, национального и экономического развития Российской Федерации.

Правовое регулирование процесса формирования и реализации федеральных целевых программ регулируется Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ, межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995г. № 59 О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

При разработке и реализации федеральных целевых программ (ФЦП) выделяются следующие этапы: 1) отбор проблем для программной разработки; 2) формирование ее проекта; 3) экспертиза и оценка ФЦП; 4) утверждение ФЦП; 5) финансирование; 6) управление реализацией ФЦП и контроль за ходом ее выполнения [36. C. 173].

Этап отбора проблем для программной разработки характеризуется демократическим характером. Инициаторами постановки проблем и обоснование необходимости их решения программными методами могут выступать любые юридические и физические лица.

Методическое руководство и координация работ по разработке и реализации программ возложены на Минэкономразвития РФ.

В Порядке разработки и реализации ФЦП установлено, что направляемые предложения должны содержать анализ причин возникновения проблемы, возможные способы решения проблемы, перечень необходимых мероприятий для ее решения, потребность в финансовых ресурсах и возможные источники их обеспечения, предварительную оценку социально-экономической эффективности программы, соответствие программных мероприятий экологическим и иным требованиям; а также государственных заказчиков и разработчиков программы, срок и стоимость подготовки целевой программы.

Указанные требования свидетельствуют, что предложения о подготовке целевой программы должны быть всесторонне обоснованы. Минэкономразвития РФ совместно с Минфином РФ и другими заинтересованными органами анализируют представленные материалы и на основе прогнозов социально-экономического развития страны, приоритетов, структурной и научно-технической политики подготавливают предложения по решению данной проблемы программными методами и направляют их в Правительство РФ. Предложения по подготовке федеральной научно-технической программы гражданского назначения направляются в Правительство РФ Минэкономразвития РФ совместно с Министерством промышленности, науки и технологий РФ.

Правительство РФ на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей целевой программы, сроков и стоимости ее разработки, определяет государственного заказчика. Решение о разработке межгосударственных целевых программ Правительство РФ принимает после заключения соответствующего межгосударственного соглашения.

В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Правительство РФ формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (далее - ФЦП).

В законодательстве об обеспечении государственных нужд не определено, в какой форме принимает Правительство РФ решение о разработке соответствующей программы.

На практике в некоторых случаях такое решение принимается в форме постановления Правительства РФ. На втором этапе происходит разработка ФЦП.

В Федеральном законе «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» предусмотрено, что разработка ФЦП организуется федеральным органом исполнительной власти (п.1 ст.2).

Утверждение государственных заказчиков происходит для организации работы по выполнению ФЦП [34. C. 35].

В Порядке же разработки и реализации ФЦП предусмотрено, что Правительство РФ определяет государственного заказчика на стадии принятия решения о подготовке соответствующей целевой программы. Порядок определения государственного заказчика на этой стадии в Порядке разработки и реализации ФЦП не предусмотрены. Более того, государственный заказчик в соответствии с Порядком разработки и реализации ФЦП несет ответственность как за своевременную и качественную подготовку, так и за реализацию целевой программы. Государственный заказчик подготавливает исходное задание для формирования программы, управляет действиями разработчиков, осуществляет управление исполнителями программы после ее утверждения.

Государственный заказчик целевой программы осуществляет также предконтрактный отбор исполнителей работ, поставщиков продукции по каждому программному мероприятию; согласовывает с основными заинтересованными участниками программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования.

На рассматриваемом этапе происходит согласование интересов заинтересованных в целевой программе субъектов, выявление возможностей хозяйствующих субъектов по реализации целевой программы. Предконтрактный отбор потенциальных исполнителей государственных контрактов не имеет правового значения.

До принятия Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и постановления Правительства РФ о реализации данного Закона целевые программы разрабатывались в произвольной форме без установленных требований к их содержанию. В настоящее время этот процесс в значительной степени формализован.

В Порядке разработки ФЦП установлены требования к содержанию программы.

Каждая целевая программа состоит из следующих разделов: содержание проблемы и обоснование необходимости решения ее программными методами; основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий, в том числе меры по созданию и сохранению рабочих мест, переподготовке и социальной защите высвобождаемых работников в результате реализации программы, ресурсное обеспечение программы; механизм реализации программы; организация управления программой и контроль за ходом ее реализации; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт целевой программы.

К проекту программы должен быть приложен ряд материалов: пояснительная записка, бизнес-план, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета и др. [24. C. 17].

Согласованный проект ФЦП с соответствующими материалами направляется в Минэкономразвития РФ и Минфин РФ, а проект ФЦП, который содержит разделы научно-исследовательских и опытно- конструкторских работ гражданского назначения также в Министерство промышленности, науки и технологий.

Несоответствие положений Порядка разработки и реализации ФЦП относительно стадии принятия решения Правительством РФ о разработке соответствующей проблемы в форме ФЦП и определение лица, ответственного за разработку ФЦП, соответствующим положениям Федерального закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд, необходимо устранить.

На этапе формирования ФЦП, как уже указывалось, предварительно решается вопрос и об источниках финансирования программы. По мероприятиям, предусматривающим финансирование за счет средств внебюджетных источников или бюджетов субъектов Российской Федерации (в случае, если в целевую программу включены межрегиональные и региональные целевые программы), подписываются соглашения (договоры) о намерениях между государственным заказчиком программы и предприятиями, организациями, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

После утверждения целевой программы государственный заказчик на основе соглашений о намерениях и с учетом объемов финансирования за счет средств федерального бюджета на очередной финансовый год заключает с исполнителями программы государственные контракты на финансирование целевой программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов Российской Федерации [38. C. 136].

Решение о финансировании соответствующей части объема работ по ФЦП из федерального бюджета принимается одновременно с утверждением целевой программы федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Если предполагается осуществлять частично финансирование из средств бюджета субъекта РФ, то такое решение принимается субъектом Российской Федерации в аналогичном порядке, что и решение о финансировании программы из федерального бюджета.

В условиях неопределенности в решении вопроса о финансировании программы из бюджетных средств, заинтересованная в реализации программы организация до утверждения программы не может принять окончательное решение о финансировании целевой программы. Таким образом, соглашения о намерениях относительно финансирования ФЦП не являются юридическим фактом, влекущим обязательство по финансированию программы.

Для придания определенности во взаимоотношениях государственного заказчика и субъектов финансирования предлагается придать соглашениям о намерениях свойство предварительного договора, совершенного под отлагательным условием. В качестве отлагательного условия выступает факт утверждения федеральной целевой программы.

Оценка представленного проекта целевой программы и его экспертиза является необходимым этапом и осуществляется соответствующими органами исполнительной власти по вопросам, относящимся к их компетенции - Минэкономразвития РФ, Минфином РФ, Минтруда РФ и другими федеральными органами исполнительной власти.

Для обеспечения гласности формирования целевых программ целесообразно привлекать к обсуждению и их оценки более широкий круг субъектов, включая представителей объединений предпринимателей.

При оценке обращается внимание на приоритетный характер проблемы; обоснованность, комплексность и экологическую безопасность программных мероприятий, сроки их реализации; необходимость привлечения внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов Российской Федерации в увязке с возможностями государственной поддержки программы за счет централизованных ресурсов; эффективность механизма осуществления программы; социально-экономическая эффективность программы в целом.

В Порядке разработки и реализации ФЦП предусмотрена возможность при необходимости организации Минэкономразвития РФ экспертизы проекта ФЦП. В зависимости от содержания целевые программы могут проходить государственную экологическую экспертизу в тех случаях, когда программа может оказать воздействие на окружающую природную среду.

Организация экспертизы и подготовка заключения по проектам федеральных целевых и межотраслевых научно-технических программ, разделов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ федеральных и межгосударственных целевых программ, возложена на Министерство промышленности, науки и технологий РФ.

При необходимости государственный заказчик организует проведение проектов целевых программ государственной специализированной экспертизы. Государственная специализированная экспертиза устанавливает соответствие проектов программ требованиям экономической, экологической, технологической, военной и информационной безопасности, действующим нормативным актам, стандартам и договорам.

Государственная комплексная экспертиза проектов целевых программ проводится Экспертным Советом при Правительстве РФ. В ходе ее устанавливается соответствие проектов программ интересам Российской Федерации, достаточность системы программных мероприятий для эффективного решения поставленных задач.

Государственной комплексной экспертизе подвергаются в обязательном порядке крупные социально-экономические, научно- технические и инвестиционные проекты и программы, имеющие важное государственное значение.

Поскольку ФЦП являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, оказывают активное влияние на происходящие в стране экономические процессы, думается, следует установить обязательность прохождения всех проектов ФЦП государственной экспертизы с привлечением в случае необходимости ученых и признанных специалистов в соответствующих областях.

Вопрос об утверждении ФЦП неоднозначно решается предпринимательским и бюджетным законодательством.

В Федеральном законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд не установлено, какой орган утверждает целевые программы.

В Федеральном Конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», как указывалось, предусмотрено, что Правительство РФ формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (ст. 13).

Такая формулировка не позволяет с полной уверенностью заявлять, что Правительство РФ утверждает целевые программы.

В Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» указано на представление Правительством РФ Государственной Думе одновременно с представлением проекта федерального бюджета перечня федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год. Наряду с перечнем по каждой целевой программе дается характеристика с указанием целей, основных этапов, сроков их выполнения и других существенных параметров, то есть требуется обоснование необходимости принятия каждой целевой программы.

Федеральное Собрание фактически производит оценку каждой целевой программы и принимает решение о ее финансировании за счет средств федерального бюджета.

В Бюджетном кодексе РФ прямо предусмотрено, что проекты ФЦП, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета, должны быть представлены в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (п. 1 ст. 197).

Таким образом, из анализа различных нормативных актов можно сделать вывод о том, что утверждение федеральных целевых программ происходит в форме федерального закона.

Финансирование федеральных целевых программ обеспечивается за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей. ФЦП, в которые включены межрегиональные и региональные целевые программы, финансируются за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, а также за счет привлеченных внебюджетных источников.

В БК РФ предусмотрено также возможность предоставления субсидий и субвенций в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами.

Основным источником финансирования ФЦП является федеральный бюджет. За счет средств федерального бюджета осуществляется финансирование ФЦП, расходы на которые утверждены в составе федерального бюджета на очередной финансовый год федеральным законом.

Выделение средств на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам, является одной из форм расходов бюджетов (ст. 69 БК РФ).

Процессы формирования целевых программ и федерального бюджета тесно взаимосвязаны. Однако такая тесная взаимосвязь существует только в области краткосрочного программирования, поскольку составляемый на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации перспективный финансовый план законодательно не утверждается [25. С. 50].

В нормативном порядке предусмотрена возможность выделения Министерством финансов РФ авансовых платежей на реализацию долгосрочных ФЦП для обеспечения непрерывности финансирования. Однако отсутствие законодательно утвержденного механизма долгосрочного финансирования ФЦП и ежегодный пересмотр программ с точки зрения решения вопроса о продлении их финансирования ведет к неопределенности финансовой основы их действия.

Экономическое обоснование бюджетной политики, проект сводной бюджетной заявки на финансирование ФЦП составляет Министерство экономического развития и торговли.

В соответствии с выделенным объемом финансирования ФЦП в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год государственным заказчикам программ открывается финансирование из федерального бюджета после заключения ими государственных контрактов со всеми участниками программы.

Помимо средств федерального бюджета финансирование ФЦП может осуществляться за счет средств внебюджетных источников. Виды внебюджетных источников финансирования, из которых осуществляется выделение средств на реализацию целевых программ, перечислены в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.

К внебюджетным источникам относятся: взносы участников реализации программ, включая предприятия и организации государственного и негосударственного секторов экономики; целевые отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении программ; кредиты банков.

Средства фондов и общественных организаций, средства зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ и другие отчисления.

Вне федерального бюджета образуются государственные внебюджетные фонды, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания целей и других случаях, предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом.

Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; Государственный фонд занятости населения РФ. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год [33. C. 60].

Соответственно в федеральном законе предусматривается и финансирование определенных целевых программ.

Для осуществления целевых программ могут создаваться специальные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, являются: прибыль, остающаяся в распоряжении предприятий и организаций, средства бюджетов субъектов Российской Федерации, средства внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти и другие.

По вопросам формирования специальных фондов, требующих решения Правительства РФ или Федерального Собрания, государственным заказчиком целевой программы вносятся соответствующие предложения.

Основной проблемой, связанной с привлечением внебюджетных источников финансирования для реализации ФЦП, как указывалось, является отсутствие разработанного правового механизма привлечения внебюджетных средств к финансированию программ.

Иностранные инвесторы могут финансировать целевые программы на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий Осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.

Источниками финансирования целевых программ могут являться кредиты банков под государственные гарантии. Оформление и предоставление государственных гарантий на выдачу кредита коммерческими банками осуществляет Министерство финансов РФ.

Государственные гарантии выдаются коммерческим банкам под конкретные объекты программных мероприятий.

Важным этапом является управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения. Реализация целевой программы во многом зависит от эффективности принимаемых решений в ходе управления целевой программой.

В целях повышения ответственности за реализацию целевых программ постановлением Правительства РФ от 22 апреля 2002г. № 263 «О внесении изменений и дополнений в порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» предусмотрено, что руководителем целевой программы является руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти или федерального казенного предприятия либо государственного учреждения - государственного заказчика, а при наличии нескольких государственных заказчиков, - руководитель государственного заказчика-координатора.

Руководитель целевой программы несет персональную ответственность за ее реализацию, конечные результаты, целевое и эффективное использование выделяемых на выполнение программы финансовых средств. Руководитель целевой программы определяет формы и методы управления реализацией программы.

Текущее управление реализацией целевой программы осуществляется государственным заказчиком или дирекцией, создаваемой в установленном порядке государственным заказчиком или государственным заказчиком -координатором.

Для финансирования деятельности дирекции могут быть использованы средства, предназначенные для реализации целевой программы, в случае, если средства на содержание дирекции предусмотрены в федеральном законе о федеральном бюджете.

Реализация целевых программ осуществляется на основе государственных контрактов на поставку товаров (работ, услуг), заключаемых государственным заказчиком с исполнителями программных мероприятий.

Государственный заказчик осуществляет контроль за ходом выполнения работ по выполнению государственного контракта [6. П.3 ст.3].

Государственный заказчик целевой программы, с учетом выделяемых ежегодно на реализацию программы финансовых средств, уточняет целевые показатели и затраты по программным мероприятиям, механизм реализации программы, состав исполнителей. При необходимости государственный заказчик вносит предложения в Минфин РФ, Минэкономразвития РФ и другие министерства о продлении срока реализации программы, который истекает в текущем году. Минэкономразвития РФ по согласованию с другими министерствами подготавливает заключение о продлении срока реализации программы или нецелесообразности ее дальнейшей государственной поддержки и направляет его в Правительство РФ для принятия решения.

Подготовка продленной целевой программы, включение в нее новых подпрограмм и их утверждение осуществляются в порядке, установленном для разработки и реализации федеральных и межгосударственных целевых программ.

Минэкономразвития РФ с участием Минфина РФ, государственных заказчиков, заинтересованных органов государственной власти организует экспертные проверки хода реализации отдельных целевых программ. При этом обращается внимание на выполнение сроков реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование финансовых средств, конечные результаты программы.

По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство РФ о целесообразности продолжения работ и финансирования программ или об их прекращении.

Государственные заказчики направляют в Минэкономразвития РФ статистическую, справочную и аналитическую информацию о подготовке и реализации ФЦП, а также о ходе работ по программам и эффективности использования финансовых средств.

В свою очередь Минэкономразвития РФ с участием Минфина РФ, Минпромнауки РФ, государственных заказчиков программ и органов исполнительной власти субъектов РФ в установленный срок представляет в Правительство РФ доклад о ходе реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерации.

Вне целевых программ перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд Правительство РФ в укрупненной номенклатуре в качестве отдельного документа наряду с другими документами представляет одновременно с представлением проекта федерального бюджета в Государственную Думу.

Процесс формирования, утверждения и реализации федеральных целевых программ имеет недостатки и нуждается в совершенствовании. В сообщениях в прессе отмечались факты отбора небольших по значимости вопросов для программной разработки.

Таким образом, государственные нужды - это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение. Публичные интересы - более широкое понятие, чем государственные нужды. Понятие государственных нужд основывается на понятии публичных интересов, в качестве которых выступают осознанные и признанные государством общественные интересы.

ГЛАВА 2. ДОГОВОР ПОСТАВКИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

2.1. Понятие поставки для государственных нужд, форма и порядок заключения договора

Деятельность любого государства выходит далеко за рамки отношений, регулируемых только гражданским правом. Функции государства как формы организации общества многообразны и лежат в основном в сфере публичного права. Они предполагают целый ряд мер, направленных на поддержание существующей системы общественных отношений. Государство стремится также обеспечить свое собственное бытие в качестве независимой (суверенной) и эффективно функционирующей социально-экономической структуры. В этих целях оно должно проводить необходимую экономическую и внешнюю политику, укреплять обороноспособность и государственный аппарат, поддерживать равновесие с окружающей средой и т.д. Для выполнения всех этих задач государство должно располагать необходимой имущественной базой, формирование которой происходит путем закупок товаров для государственных нужд. Эти закупки оформляются государственными контрактами и договорами поставки товаров для государственных нужд. Более чем двухвековая практика регулирования этих договоров позволяет считать их одним из традиционных институтов российского договорного права [29. C. 164].

Правовое регулирование этих договоров основано на нормах § 4 гл.30 ГК РФ и специальных законах, которые применяются в части, не противоречащей ГК РФ. Как следует из п.2 ст.525 ГК РФ, государственные контракты и договоры поставки для государственных нужд являются разновидностью договора поставки, поэтому к ним применимы и соответствующие нормы § 3 гл.30 ГК РФ. Указанные договоры порождают обязательства по возмездному отчуждению имущества, т.е. охватываются общим понятием купли-продажи. Тем самым в части, не урегулированной специальным законодательством, к ним могут применяться общие положения § 1 гл.30 ГК РФ о купле-продаже.

Главной отличительной чертой этих договоров является особая цель использования товаров, а именно - их закупка для государственных нужд, в том числе в государственный резерв. Государственными нуждами (федеральными и региональными) являются потребности РФ в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, а также для реализации государственных целевых программ. К ним относятся потребности обеспечения мобилизационных нужд РФ и первоочередных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, экспортных поставок продукции для выполнения международных (в том числе экономических) обязательств России, оказания государственной поддержки различным отраслям народного хозяйства (организациям) при временных нарушениях снабжения важнейшими видами ресурсов, регулирующего воздействия на рынок, гуманитарной помощи и другие [32. C. 35].

Специфика предмета договора, в свою очередь, обусловливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения. Отношения по поставке для государственных нужд обычно опосредуются двумя договорами: государственным контрактом на поставку товаров для государственных нужд и собственно договором поставки товаров для государственных нужд. Они весьма близки по своей правовой природе и различаются в основном по субъектному составу, основаниям и порядку заключения.

По государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд (далее - государственный или муниципальный контракт) поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

Юридическая природа государственного контракта далеко не очевидна. Ведь такие контракты заключаются не только в сфере поставки, но и при выполнении подрядных строительных работ, а также проектных и изыскательских работ (ст.763 ГК РФ). Также, по смыслу нормативных актов о государственных нуждах, госконтракты могут совершаться и в сфере энергоснабжения, перевозок, при выполнении научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, возмездного оказания услуг и других. Можно предположить, что государственный контракт как таковой является особым типом договора гражданского права, стоящим в одном ряду с предварительными и публичными договорами. Его следовало бы регулировать в части первой ГК РФ в качестве контракта на обеспечение государственных нужд.

С этой точки зрения государственный контракт на поставку образуется на пересечении договора поставки с госконтрактом на обеспечение государственных нужд.

Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд [4. П. 2 ст. 530].

К отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд применяются правила о договоре поставки (статьи 506-522), если иное не предусмотрено правилами Гражданского Кодекса РФ.

К отношениям по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим параграфом, применяются иные законы.

Государственный контракт и договор поставки для государственных нужд являются: консенсуальными, возмездными и взаимными.

Дальнейший анализ правовых форм, опосредующих отношения по поставке товаров для государственных нужд, будет проводиться одновременно в отношении как государственного контракта, так и собственно договора поставки для государственных нужд, с выделением в необходимых случаях их различий [31. C. 62].

Состав участников различен:

Поставщиком и в государственном контракте, и в заключенном на его основе договора поставки является одно и то же лицо - предприниматель. Другой стороной в государственном контракте является государственный заказчик. Закон не называет его покупателем, что не случайно. Ведь во многих случаях товары передаются не самому заказчику, а указанному им лицу, которое и является собственно покупателем. Государственными заказчиками могут выступать утвержденные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти, федеральные казенные предприятия или государственные учреждения.