Конституционное право Российской Федерации

Обширная практика существует в Конституционном Суде РФ относительно добровольности участия в общественных объединениях, в том числе и в профессиональных юридических, таких как коллегии адвокатов и нотариальных палатах. См. [Постановление Конституционного Суда РФ от 28.01.1997 N 2-П] [Определение Конституционного Суда РФ от 19.03.1997 N 56-О] [Постановление Конституционного Суда РФ от 03.04.1998 N 10-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 N 15-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2000 N 7-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 22.07.2002 N 14-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. N 5-П].

Свобода творчества (ст. 44 Конституции РФ)

Свобода творчества предполагает возможность выступать автором объектов интеллектуальной собственности, однако осуществление этого права достаточно часто входит в противоречие, например, религиозными чувствами других граждан. В этом случае, безусловно, свобода творчества должна быть ограничена, чтобы не наносить ущерб правам других лиц.

К личным правам можно отнести также ряд прав в социально-экономической области, но тех, которые по своей правовой природе и роли государства в их обеспечении носят характер личных.

Право на свободное осуществление предпринимательской деятельности (ст. 34 Конституции РФ)

Это право состоит в возможности осуществления экономической деятельности, направленной на получение прибыли. Законом устанавливаются формы реализации такой деятельности (для осуществления контроля, и в первую очередь фискального) со стороны государства - создание юридического лица или регистрация в качестве индивидуального предпринимателя.

Право собственности, в том числе на землю и другие природные ресурсы (ст. 35 и 36 Конституции РФ)

Исторически право собственности было одним из первых нормативно закрепленных прав человека. Его содержание (правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом) и порядок реализации устанавливается гражданским законодательством.

Юридическими последствиями конституционного закрепления права собственности являются требования о возможности ограничения этого права только на законном основании, и, если закон устанавливает обязательность такой процедуры, только на основании судебного решения. Эти требования распространяются на случаи привлечения к ответственности в виде имущественных санкций [Постановление КС РФ от 21.03.1997 N 5-П] [Постановление КС РФ от 11.03.1998 N 8-П] [Постановление КС РФ от 12.10.1998 N 24-П]

Вместе с тем право собственности не следует рассматривать как абсолютное, а его ограничения могут устанавливаться в общественных интересах, хотя они должны быть обоснованы, необходимы и должны применяться в равной мере ко всем формам собственности [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.05.2000 N 8-П]. В общественных интересах возможно изъятие собственности, но с равноценной предварительной компенсацией.

Право собственности на землю и другие природные ресурсы в общественных интересах может ограничиваться еще значительнее [ст.15 Земельный кодекс РФ], исходя из особенностей этих объектов. Тем не менее ограничения не препятствуют юридическому закреплению самого права собственности на землю.

Свобода труда (ст. 37 Конституции РФ )

Вопреки существующему в представлении многих мнению Конституция РФ и международные акты не гарантируют права на труд. Содержание конституционных предписаний сводится к свободе трудится (запрет принудительного труда), свободе выбора рода деятельности и профессии. См. [Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.1999 N 19-П]. В то же время Конституция гарантирует определенные условия труда - безопасность, оплату не ниже установленного уровня (см. [Федеральный закон от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда"]).

Право на защиту от безработицы следует рассматривать не в контексте личных прав, а в качестве формы социального обеспечения. Это право не сводится к обязательному предоставлению рабочего места, но содействие со стороны государства получению работы и денежная компенсация тем, для кого это невозможно [Федеральный закон от 19.04.1991 N 1032-1].

Забастовка гарантируется Конституцией в тех случаях, когда закон считает её допустимым средством разрешения трудового спора. [Постановление Конституционного Суда РФ от 17.05.1995 N 5-П]

Политические права

В отличие от прочих, политические права принадлежат только гражданам Российской Федерации и выступают формой (правовым механизмом) реализации народного суверенитета - гарантиями участия граждан в отправлении политической власти.

Право на манифестации (ст. 31 Конституции РФ )

Административный порядок санкционирования проведения таких мероприятий возможен разрешительный, уведомительный и явочный. В настоящее время установлен уведомительный порядок. Как соблюдение уведомительного порядка, так и другие правила и условия проведения массовых мероприятий (собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования) могут ограничиваться только в той мере, в какой этой необходимо для обеспечения безопасности. См. [Федеральный Закон от 19.06.2004 «О митингах, шествиях, демонстрациях и пикетировании»].

Права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ)

Основной составляющей этих прав являются избирательные права - право формировать органы государственной власти и местного самоуправления. Воля народа должна быть основой власти правительства, она должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, юридический порядок проведения которых должен гарантировать свободу проведения и подлинность их результатов. Порядок проведения выборов составляет отдельный раздел конституционного права - избирательное право.

Кроме того, данное право включает возможность занимать государственные должности, а также участвовать в осуществлении правосудия в качестве присяжного заседателя.

Право петиций (ст. 33 Конституции РФ )

Право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления предполагает возможность установления законных требований к таким обращениям, а также обязанность соответствующих органов и должностных лиц отвечать на обращения в установленный срок. Регулирование этого права в настоящее время достаточно архаично - см. [Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII].

Социально-экономические права

Анализируя буквальные формулировки конституционных положений, можно сделать вывод, что социально-экономические права гарантируются каждому человеку, находящемуся в Российской Федерации.

Однако природа этих прав не позволяет говорить об их естественном и неотчуждаемом характере. Данные права могут обеспечиваться государством только при определенном уровне экономического развития, адекватно которому и должны предусматриваться гарантии этих прав. Таким образом, их защита в судебном порядке весьма затруднительна.

Оценивая действующее российское законодательство в области социально-экономических прав, можно сделать вывод, что фактически эти права гарантируются только гражданам РФ, а механизм их реализации связан с проживанием на определенной территории (см. право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства). Единственное условие, которое должно соблюдаться при правовом регулировании этих прав - соблюдение формального равенства. В то же время в тех пределах, в которых эти права гарантируются законом, на государстве лежит обязанность по их соблюдению, т.е. их можно рассматривать как юридическое самообязывание государства. - см. Решение ЕСПЧ Бурдов против России.

Защита семьи, материнства и детства (ст. 38 Конституции РФ)

Нормативное содержание этой статьи установить достаточно сложно. Её реализация связана с государственной политикой в области поддержки семьи, материнства и детства - комплексе экономических, организационных и прочих мер. Рассматривать в рамках данной статьи ни трудовые и прочие права женщин, ни право на создание семьи (тем более, что данное понятие в действующем российском законодательстве остается неопределенным) не следует, так как конституционная формулировка не позволяет говорить о наличии какого-то субъективного права в данной области.

Право на социальное обеспечение (ст. 39 Конституции РФ)

Право на социальное обеспечение включает гарантирование со стороны государства минимального объема материальных средств. Минимум должно определять государство исходя из объективных показателей развития экономики. Социальное обеспечение может осуществляться либо с помощью системы обязательного и добровольного страхования, либо за счет средств бюджета. Конституционное право на социальное обеспечение не предполагает обязанности государства использовать тот или иной механизм. Важно, чтобы государство обеспечивало социальную защиту (в любом случае это происходит за счет средств населения). В современном правоведении область норм социального обеспечения выделяется в отдельный элемент структуры правовой системы. Социальное обеспечение включает пенсии (за счет системы страховых и государственных пенсий) и пособия. См. [Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII] [Федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ] [Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ] [Федеральный закон от 15.12.2001 N 166-ФЗ] [Федеральный закон от 16.07.1999 N 165-ФЗ] [Федеральный закон от 19.05.1995 N 81-ФЗ] [Федеральный закон от 15.05.1991 N 1244-1] [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1995 N 11-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 15.06.1998 N 18-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.12.1997 N 20-П].

Право на жилище (ст. 40 Конституции РФ)

В свете общего замечания, сделанного по поводу природы социально-экономических прав, следует отметить, что предоставление жилища государством должно гарантироваться в законе в том объеме, в котором это возможно, но установленные законом гарантии должны обеспечиваться.

Право на охрану здоровья (ст. 41 Конституции РФ)

Медицинская помощь оказывается за счет средств обязательного (в соответствии с программой, устанавливающей перечень медицинских услуг) и добровольного медицинского страхования, а также за счет средств государственного бюджета. - [Федеральный закон от 28.06.1991 N 1499-1], [Федеральный закон от 22.07.1993 N 5487-1]

Право на образование (ст. 43 Конституции РФ)

Право на образование состоит в возможности получения знаний, умений, навыков, которые необходимы для жизни в современном обществе (общее образование) или для работы по какой-то профессии или специальности (профессиональное образование). [Федеральный закон от 10.07.1992 N 3266-16]

Процессуальные права и права-гарантии.

Права-гарантии обеспечиваются государством и с правовой и с организационной точки зрения в качестве средства защиты личных, политических, социально-экономических и коллективных прав. Права гарантии принадлежат любому человеку, независимо от его гражданства

Право на судебную (ст. 46 Конституции РФ) и иную государственную защиту прав и свобод (ст. 45 и 52 Конституции РФ)

Право на судебную защиту включает (а) право обращения в суд (отказ возможен только по формальным основаниям, установленным в законе, которые делают невозможным вынесение решения по делу), (б) право на объективное и беспристрастное рассмотрение дела компетентным судьей в разумный срок, (в) право на участие в судебном разбирательстве, представлении своей позиции и доказательств в её обоснование (г) право на получение решение суда, принятое в соответствии с действующими нормативными актами, учитывая их юридическую силу (это распространяется как на материальные, так и процессуальные нормы), (д) право на обжалование решения суда в вышестоящем суде и (е) право на реальное исполнение судебного решения, а также действительное восстановление прав в разумный срок. Право на судебную защиту включает также право на решение в суде спора с государственными органами по поводу правомерности их действий, и даже оспаривания правомерности принятия закона как в национальных, так и в международных судах (если гражданин не считает свои права восстановленными после вынесения окончательного решения последней судебной инстанцией). Компетентность суда обеспечивается распределением категорий дел законом между специализированными судами. Право на судебную защиту связано также и с тем, что ограничение прав граждан должно осуществляться только в судебном порядке. Право на судебную защиту не подлежит ограничению [Постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 N 9-П].

Помимо права на судебную защиту, государство должно обеспечивать защиту прав человека всеми зависящими от него экономическими, организационными и иными способами. Деятельность органов государственной власти должна быть направлена на обеспечение эффективной защиты прав человека как административными, так и юрисдикционными способами. Чтобы обеспечить защиту прав и свобод, государственные органы должны в первую очередь действовать в рамках своих полномочий, установленных законом. Однако если такого закона нет, и государственный орган встает перед выбором - или соблюсти закон, или отказать в защите права, он должен непосредственно обращаться к конституционной норме о государственной обязанности защиты прав. Задача законодательной власти в данных условиях - предоставлять необходимые полномочия исполнительной и судебной власти, оставляя возможность их усмотрения только для более эффективной защиты прав.

Право на законного судью (ст. 47 Конституции РФ)

Статья 47 Конституции устанавливает гарантию от произвольного изменения подсудности. В совокупности с независимостью судей эта гарантия призвана обеспечить независимость и беспристрастность суда. Процессуальным законодательством устанавливается территориальная и инстанционная подсудность. Вышестоящий суд не вправе без ходатайства или согласия сторон принять к своему производству в качестве суда первой инстанции дело, подсудное нижестоящему суду.

Вместе с тем возможно изменение подсудности в случаях, когда рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых дело отнесено законом, невозможно, например, ввиду недопустимости повторного участия судьи в рассмотрении дела; наличием обстоятельства, устраняющих судью от участия в рассмотрении дела. Вместе с тем следует отметить, что фактически нормативное (законное) определение подсудности относится только к определению компетенции суда, но не судьи, т.к. между судьями дела распределяет председатель соответствующего суда. Что же касается определения законом подсудности судьи, это следует понимать исключительно в отношении мировых судей.

Указанное право включает, в том числе и право на рассмотрение составом суда, который сформирован в установленном законом порядке. [Постановление Конституционного Суда РФ от 16.03.1998 N 9-П] Постановление КС РФ от 02.02.1999 N 3-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П]

Право на квалифицированную юридическую помощь (ст. 48 Конституции РФ)

В случае, если у гражданина в силу его материального положения нет средств на получение юридической помощи, государство обязано предоставить её бесплатно. Однако это право вместе с социально-экономическими правами не имеет абсолютного характера. Государство создает условия для предоставления квалифицированной юридической помощи, однако бесплатно предоставляет её только в случаях, указанных в законе, т.е. на основании принятого на себя обязательства.

Презумпция невиновности (ст. 49 Конституции РФ)

Это одна из важнейших гарантий прав человека в рамках судебного разбирательства. Её юридическое значение состоит в распределении бремени доказывания при обвинении гражданина в совершении какого-либо правонарушения. Действующее законодательство распространяет презумпцию невиновности не только на уголовное преследование, но и на производство по делам об административных правонарушениях *. Вместе с тем презумпция невиновности связана не только с невозможностью применения к обвиняемому правовых последствий совершения им правонарушения, но и с отношением к нему окружающих, распространение информации, которая может причинить ущерб его чести и деловой репутации. Прекращение дела по нереабилитирующим основаниям (например, по амнистии) не означает признания лица виновным. [Постановление Конституционного Суда РФ от 28.10.1996 N 18-П].

Правовые последствия в виде ограничения прав, связанные с признанием лица виновным в совершении преступления, могут применяться только с момента вступления решения суда в законную силу. Кроме того, обязательным условием признания лица виновным является соблюдение всех процессуальных правил и норм.

Право на однократную ответственность, законные доказательства вины и пересмотр приговора (ст. 50 Конституции РФ)

Общеправовой принцип non bis in idem Конституция формулирует как относящийся исключительно к сфере уголовного преследования. Речь идет, разумеется, о невозможности повторного назначения наказания за один и тот же факт нарушения закона, но не за неоднократное совершение однотипных правонарушений.

Из данного принципа выкает невозможность применения к лицу двух видов ответственности, каждая из которых носит карательный характер.

Доказательства, полученные с нарушением процессуальных правил их получения и оформления, не могут быть положены в основу обвинительного приговора, даже если нарушения процедуры носят несущественный характер и не связаны с характером тех обстоятельств, которые подтверждаются данными доказательствами [Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 N 8].

Свидетельский иммунитет (ст. 51 Конституции РФ)

Помимо указанного в конституции права не свидетельствовать против себя и своих близких родственников, в действующем законодательстве установлена возможность отказа от дачи свидетельских показаний представителей тех профессий, которые предполагают доверительные отношения при осуществлении профессиональной деятельности - священников, адвокатов, врачей, депутатов, и только по сведениям, ставшим им известными в связи с такой деятельностью [Постановление Конституционного Суда РФ от 20.02.1996 N 5-П].

Запрет обратной силы закона (ст. 54 Конституции РФ)

Даная гарантия из числа общеправовых принципов привлечения к ответственности обеспечивает каждому человеку определенность в вопросе о том, чего он не вправе делать. Запрет обратной силы закона предполагает возможность привлечения к ответственности за действия, которые в момент их совершения были оценены законом как преступные. Отражением этого является общеизвестное правило, что незнание закона не освобождает от ответственности. Вытекающим из указанного общего правила определенности правовой ответственности для гражданина является также и то, что закон не может вступать в силу до момента своего официального опубликования. Закон, который непосредственно не влечет правовой ответственности, и не вводит новых налогов (ст.57 Конституции РФ) под действие данного правила не подпадает. [Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ] [Постановление КС РФ от 24.10.1996 N 17-П][Постановление КС РФ от 24.02.1998 N 7-П]

Право на возмещение ущерба от незаконных действий органов государственной власти и должностных лиц (ст. 53 Конституции РФ )

Возмещение ущерба осуществляется в порядке гражданско-правовой ответственности государства. С одной стороны, предполагается ответственность государства на тех же условиях, что и других лиц. Гражданское законодательство РФ в настоящее время закрепляет правило «генерального деликта», согласно которому причинение любого вреда является противоправным. С другой стороны, специфика деятельности государства заключается в возможности ограничения прав граждан и юридических лиц (в том числе причинение им вреда) в процессе реализации власти. Поэтому государственно-властная деятельность влечет обязанность государства по возмещению вреда только в тех случаях, когда действия государственных органов были осуществлены вне надлежащей правовой процедуры или при осуществлении этих действий орган вышел за пределы установленных полномочий, и если причинение вреда не являлось необходимым, обоснованным и соразмерным тем целям, ради которых оно состоялось. Противоправность в данном случае складывается из двух аспектов: частно-правового и публично-правового.

Процедурно возмещение вреда осуществляется после признания в установленном порядке действий государственных органов и должностных лиц незаконными. Вред подлежит возмещению за счет государства в целом, т.е. за счет средств казны. [Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18.05.1981 N 4892-X] [Постановление Конституционного Суда РФ от 25.01.2001 N 1-П] [Определение Конституционного Суда РФ от 20.02.2002 N 22-О]

Коллективные права

Спецификой коллективных прав, или прав третьего поколения, является развитие после второй мировой войны совершенно новых отношений, которые предполагают правовое закрепление прав, нереализуемых в индивидуальном порядке. В какой-то мере эти права принадлежат человеку как члену определенного сообщества, хотя важное значение здесь имеет главным образом факт невозможности нарушения таких прав у отдельной личности. В отличие от, например, права на объединение, которое может реализовываться отдельными гражданами, создающими новое или входящими в состав уже существующего объединения, права третьего поколения, например, право на благоприятную окружающую среду, не может быть реализовано отдельным гражданином: создать лично себе благоприятную окружающую среду невозможно. О разнице коллективных и индивидуальных прав см. Пост КС 23.11.1999.

Информационные права (ст.29 Конституции РФ )

В числе новейших прав фигурируют информационные права, в том числе свобода информации. Обширность регулирования данной области позволяет говорить о появлении в последние годы даже отрасли или подотрасли информационного права. Основным принципом его правого регулирования является общее правило о доступности всей информации, кроме ограниченной в доступе, которая предоставляется при наличии специального разрешения (тайны). Получение информации возможно и в индивидуальном порядке, но современный характер отношений в обществе предполагает открытость каналов передачи информации, общедоступности информации, поскольку зачастую гражданин не может получить какие-то сведения, просто не зная об их существовании. К информационным правам следует относить и право, гарантированное ст.42 Конституции в части информации о состоянии окружающей среды. См. [Федеральный закон от 20.02.1995 N 24-ФЗ] [Закон РФ от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной тайне"]

Право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ )

Право на благоприятную окружающую среду отражает право на охрану здоровья. Нормативное содержание этого права установить весьма затруднительно. Едва ли это можно рассматривать как позитивную обязанность государства, однако в целях обеспечения этого права государство устанавливает контроль за хозяйственной деятельностью, в том числе прогнозирование результатов воздействия такой деятельности на охрану окружающей природной среды. В то же время в практике Конституционного Суда РФ фактически это право расширяется до обязанности государства компенсировать, по крайней мере частично, вред причиненный воздействием неблагоприятной окружающей среды[Постановление Конституционного Суда РФ от 11.03.1996 N 7-П].

Право на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции РФ)

Это право предполагает доступность музейных, библиотечных, архивных фондов. На индивидуальном уровне его реализация затруднительна, т.к. неизбежно вступает в противоречие с имущественными правами на объекты культурного наследия. Точно также, как в области информационных прав, культурные права следует рассматривать как нормативное закрепление обязанности государства обеспечивать режим общественной доступности культурных ценностей, хотя едва ли из него можно выводить обязанность государства устанавливать законом ограничения имущественных прав.

Конституционные обязанности человека и гражданина

Не рассматривая подробно те конституционные обязанности, которые носят скорее морально-этический, нежели правовой характер, вроде обязанности заботиться о детях и родителях (ст. 38 Конституции РФ), заботиться о сохранении культурного наследия (ст. 44 Конституции РФ), обязательность основного общего образования (ст.43 Конституции РФ), а также общеправовой обязанности соблюдать Конституцию и законы (ст.15 Конституции РФ), рассмотрим обязанности, имеющими более определенное нормативное содержание.

Обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст.57 Конституции РФ)

Выполнение публичных функций государства с материальной стороны обеспечивается обязанностью каждого гражданина предоставлять средства на эти цели. Налог для каждого гражданина носит безвозмездный характер, т.е. за все платимые налоги гражданин пользуется всей совокупностью благ, обеспечиваемых государством. Исходя из природы налоговых платежей, государство (конституционная норма ст.57 не требует введения налогов только законом, но должна соблюдаться законодательно установленная процедура, хотя из принципов защиты собственности налог как ограничение прав собственника должен вводиться законом) должно взимать столько, сколько необходимо для выполнения своих публичных функций.

Обязанность сохранять природу (ст.58 Конституции РФ)

Эта конституционная обязанность вытекает из прав других лиц, да и самого человека, на благоприятную окружающую среду. Эти права обеспечиваются государством путем упоминавшихся выше ограничений хозяйственной деятельности.

Обязанность защищать Отечество (ст.59 Конституции РФ)

Данную обязанность сложно рассматривать с точки зрения индивидуального статуса, прав и свобод гражданина. С индивидуальной точки зрения военная служба, которую можно заменить гражданской (уже никак не связанной с долгом по защите Отечества), представляет, таким образом, определенную обязанность личности перед государством (фактически - перед обществом). Эта обязанность состоит в трудовой повинности, реализуемой в натуральной форме. Нельзя в свете этого не вспомнить, что в декрете СНК РСФСР 1919 г. была предусмотрена возможность замены в судебном порядке военной службы на «иную общеполезную работу», что в контексте всеобщей трудовой повинности было весьма логично и обосновано. Принудительным трудом, правда, такую обязанность традиционно в практике Европейского суда по правам человека не считают.

Конституционная формулировка, подчеркивающая не только правовой, но и этический характер обязанности, заставляет оценивать военную и альтернативную гражданскую службу не как простую субъективную правовую обязанность, а как особый социальный институт. Из самой обязанности защищать Отечество не вытекает ни всеобщая воинская повинность (может реализована методом жребия), ни определенный возраст. Тот механизм, который используется для реализации этой обязанности, если оценивать его с антропологической точки зрения, исторически связанный с защитой коллектива, постепенно приобрел характер формы социализации.

Порядок реализации «права» на замену военной службы гражданской реализуется в настоящее время на основании специального федерального закона, который устанавливает порядок доказывания убеждений и вероисповедания, а также механизм и сроки прохождения альтернативной гражданской службы. [Федеральный закон от 28.03.1998 N 53-ФЗ] [Федеральный закон от 27.05.1998 N 76-ФЗ] [Федеральный закон от 26.02.1997 N 31-ФЗ] [Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ] [Федеральный закон от 25.07.2002 N 113-ФЗ] [Постановление Правительства РФ от 11 декабря 2003 г. N 750]

§4. Особые правовые режимы

Основания и порядок введения военного и чрезвычайного положения

Под особыми правовыми режимами понимается специальный порядок деятельности органов власти, а также реализации прав и свобод в связи с особыми обстоятельствами. Для чрезвычайного положения такими обстоятельствами являются: насильственные противоправные действия, представляющие угрозу конституционному строю и общественной безопасности, и природные катаклизмы, а также техногенные аварии и катастрофы. Военное положение вводится в результате внешней агрессии по отношению к Российской Федерации или её угрозы. [Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ] [Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N 3-ФКЗ]

Чрезвычайное и военное положение вводятся указом Президента РФ с утверждением этого указа Советом Федерации Федерального Собрания на срок не более 30 дней на всей территории РФ и не более 60 на отдельных территориях.

Система управления в условиях военного и чрезвычайного положения

Полномочия действующих органов государственной власти и органов местного самоуправления могут приостанавливаться, взамен них в условиях чрезвычайного положения может создаваться специальная система управления - комендант территории и оперативный штаб.

Ограничения прав человека в условиях военного и чрезвычайного положения

Перечень прав, которые не могут ограничиваться, определен в ст.56 Конституции РФ. Это право на жизнь, право на достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни (в том числе запрет на сбор информации о частной жизни лица без его согласия), право на свободное использование имущества для предпринимательской и иной незапрещенной экономической деятельности, право на жилище, а также все процессуальные права и права-гарантии.

Меры, которые могут предприниматься в условиях чрезвычайного положения - это ограничения свободы передвижения (в том числе комендантский час), запрет на реализацию политических прав и свобод (в случае угрозы конституционному строю), ограничение свободы СМИ, применение административных принудительных мер (проверка документов, досмотр, административное выдворение, карантин).

§5. Российское гражданство

Понятие, правовая природа и значение гражданства.

Действующий закон «О гражданстве РФ» определяет гражданство как устойчивую правовую связь лица с государством, выражающуюся в их взаимных правах и обязанностях. Вопрос о том, каков характер этой связи, в науке остается одним из наиболее дискуссионных [Мещеряков Институт гражданства: возникновение, содержание, типы]. Споры возникают в результате того, что принадлежность лица к гражданству значительно отражается на объеме его конституционно-правового статуса: он приобретает политические, а иногда и некоторые другие (например, трудовые или иные социально-экономические) права. В связи со спецификой конституционных прав не возникает, однако, оснований считать, что индивидуальный правовой статус лица изменяется (принадлежность к гражданству не влечет автоматически приобретение прав и обязанностей, связанных, например, со статусом государственного служащего, но предусматривает само право стать государственным служащим). На указанных обстоятельствах заостряется внимание в литературе, и в результате гражданство рассматривается как правоотношение, предпосылка возможности иметь определенные права и обязанности (предпосылка правосубъектности) и как сама правосубъектность.

Исторически гражданство пришло на смену институту подданства. Последнее появилось вместе с возникновением государства, но в зависимости от типа государства носило различный характер. В Древнем Риме, где гражданство означало принадлежность к определенной социальной общности, было установлено личное наследование гражданства. Граждане наделялись правами «политическими» (правом участия в народном собрании, правом занимать государственные должности) и «гражданскими» (правом на заключение брака, правом собственности). С развитием государства в Средние века и затем в Новое время с определением государственной территории (сферы юрисдикции государства), подданство возникало в силу проживания на определенной территории. Территориальное верховенство одновременно означало господство над проживающими на этой территории людьми, а поскольку носителем государственной власти считался монарх, подданство выражало связь не с абстрактным государством, а с личностью правителя.

Наконец в современном государстве сочетаются территориальный и социальный признаки: гражданство означает принадлежность лица к народу и в то же время очерчивает правовые границы народа как носителя государственного суверенитета - верховной власти, распространяющейся на определенную территорию. В большинстве случаев гражданство возникает в результате филиации независимо от воли государства - в силу рождения на территории государства или в силу принадлежности родителей к гражданству этого государства. Поскольку государство возникает в первую очередь для защиты и обеспечения безопасности своих граждан, количество обязанностей государства больше, чем перед любым человеком, находящимся на его территории, и включает защиту и покровительство за границей самого государства [Белкин А.А. О некоторых доктринальных вопросах института гражданства] [Федеральный закон от 24.05.1999 N 99-ФЗ].

Принципы российского гражданства.

Правовое регулирование российского гражданства основывается на принципах единого и равного гражданства, запрета лишения гражданства или создание препятствий для его изменения, а также высылки гражданина за пределы территории государства, допустимости двойного гражданства. Эти принципы закреплены нормативно - в Конституции РФ (ст. 6, 61 и 62 ). Кроме того, необходимо упомянуть принципы сокращения безгражданства (закреплен в международных актах о гражданстве) и следования гражданства детей и недееспособных гражданству родителей или опекунов при изменении последнего (может быть обнаружен как особенность законодательства о гражданства при его анализе).

Единое гражданство - особенность гражданства в федеративных государствах. В регулировании гражданства в федерации возможен приоритет гражданства субъектов (швейцарская модель: приобретая гражданство субъекта по его решению, лицо получает также и федеральное гражданство) и приоритет федерального гражданства (модель США: гражданин федерации признается одновременно гражданином того субъекта, где он проживает). В Российской Федерации приоритет имеет федеральное гражданство. Гражданин России пользуется на всей её территории равным объемом прав. При этом, однако, факт проживания на территории какого-то субъекта влечет, например, право избирать региональные органы власти. Однако эти права предоставляются федеральным законодательством и лишь механизм их реализации связан с местом жительства. В то же время возможность предоставления дополнительных прав законодательством субъекта не допускается (в том числе не должна допускаться и при предоставлении, например, прав на условиях «почетного» гражданства). Это отличает гражданство субъектов от федерального в способе его формального закрепления (с помощью регистрации по месту жительства) и в приобретении независимо от воли самого субъекта. Особенности столь существенны, что возникают сомнения о возможности вообще говорить о гражданстве субъектов РФ.

Принцип равного гражданства заключается в том, что равный статус предоставляется всем гражданам, независимо от того, когда и по каким основаниям они приобрели гражданство. Не может быть установлена возможность, например, занимать пост президента страны только для граждан России по рождению (как это установлено в законодательстве США).

Право на изменение гражданства представляет собой гарантию от препятствий со стороны государства для выхода из гражданства. Если решающей для получения гражданства является воля государства, то решающей для выхода из гражданства - воля самого гражданина.

Недопустимость лишения гражданства, сохранение гражданства независимо от места проживания. Как и предыдущий, данный принцип предусматривает, что выход из гражданства возможен только при условии волеизъявления самого гражданина.

Недопустимость высылки гражданина за пределы территории государства его гражданской принадлежности и выдачи его другому государству. Принадлежность лица к гражданству какого-то государства влечет, помимо политических прав, право проживать на территории государства и право на защиту и покровительство своего государства перед другими государствами. Распространение юрисдикции государства на его граждан в самом существенном аспекте сводится к ответственности лишь за те деяния, которые именно в этом государстве считаются преступлениями.

Возможность двойного гражданства . Провозглашение этой возможности в Конституции тем не менее оговаривается условиями наличия федерального закона и международного договора. В то же время правовое регулирование порядка получения гражданства и выхода из гражданства РФ стремится сократить количество бипатридов. Общим условием обращения с ходатайством о получении гражданства РФ является подача заявления об отказе от имеющегося гражданства [ст. 13 (п.1 подп. "г"), Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"]. Вместе с тем закон допускает приобретения гражданами РФ другого гражданства, хотя это не влияет на объем его прав и обязанностей по отношению к Российской Федерации, если само государство не установит иного в международном договоре.

Сокращение безгражданства. Как и другие государства, Российская Федерация поощряет сокращение количества апатридов в силу норм международного права. Эти нормы исходят в первую очередь из необходимости обеспечить гарантии прав человека: реализации многих прав связана с деятельностью государства. Для обеспечения полного объема прав гражданину необходимо быть связанным гражданством с каким-нибудь государством. Принцип сокращения безгражданства столь важен, что при изменении гражданства он имеет приоритет перед принципом следования гражданства детей и недееспособных гражданству родителей и опекунов.

Следование гражданства детей и недееспособных гражданству родителей или опекунов при изменении последнего имеет целью обеспечение прав, поскольку изменение гражданства в первую очередь связано с изменением места жительства.

Основания и порядок приобретения гражданства.

Среди способов приобретения гражданства можно выделить филиацию, натурализацию, декларативное вступление в гражданство, а также разновидности последнего способа - оптацию и восстановление в гражданстве. Кроме того, к способам приобретения гражданства относится способ, не используемый в настоящее время в российском законодательстве, - признание гражданства.

Филиация. Данный способ приобретения гражданства предполагает установление в законе оснований для приобретения гражданства. Выражение какой-либо воли со стороны государства не требуется; при наличии указанных в законе обстоятельств лицо становится гражданином РФ. Помимо закрепления общих принципов - права почвы и права крови - необходимо урегулировать их соотношение, а также случаи, когда использование и того, и другого принципа возможно лишь частично. Особенностью действующего российского законодательства является условие, что российское гражданство предоставляется в случае иного гражданства кого-нибудь из родителей или рождения на территории другого государства, только если эти государства свое гражданство не предоставляют, и в результате ребенок станет лицом без гражданства.

Натурализация именуется в действующем законодательстве приемом в гражданство РФ в общем порядке. Обязательным условием является решение государственного органа, принимаемое от имени РФ, о предоставлении российского гражданства. Обязанности государства принять лицо в гражданство нет даже при наличии необходимых по закону обстоятельств. Государственный суверенитет предполагает не только право государства допускать проживание на своей территории иностранцев, но и право государства самостоятельно решать, с кем для него возможно установить отношения гражданства.

В отличие от натурализации, декларативное вступление в гражданство (в законодательстве именуемое упрощенным порядком приема в гражданство) не предполагает какое-либо усмотрение государства. В законе устанавливаются обстоятельства, при наличии которых и при условии выражения воли самого лица это лицо принимается в гражданство.

Оптация представляет собой способ, как приобретения, так и утраты гражданства, и по природе своей является разновидностью декларативного вступления в гражданство, так же, как и восстановление в гражданстве. Оптация осуществляется не только в соответствии с национальным законодательством, но и международным договором, оформляющим изменение границы.

Восстановление в гражданстве возможно при наличии одностороннего волеизъявления лица, ранее состоявшего в гражданстве.

Наконец способ, который используется, как правило, при правопреемстве и континуитете государств, т.е. при возникновении нового государства (продолжателя или правопреемника) - признание гражданства. В российском законодательстве этот способ использовался в Законе РФ «О гражданстве РФ» от 28 ноября 1991 г.: все граждане СССР, проживавшие на определенную дату на территории России, признавались гражданами России. В настоящее время, после завершения переходного периода и оформления гражданства большинством лиц, постоянно проживающих в России, этот способ приобретения гражданства в законодательстве РФ не используется. [Постановление КС РФ от 16.05.1996 N 12-П]

В качестве порядка приобретения гражданства Российской Федерации следует рассматривать те условия, которые необходимы для обращения с заявлением о получении гражданства (при филиации и декларативном вступлении) либо с ходатайством о приеме в гражданство (при натурализации). Такими условиями является срок проживания в России, а также иные обстоятельства, в том числе имеющие значение для выбора возможного способа приобретения гражданства. К порядку относится также выбор органа, принимающего решение по вопросу о приобретении гражданства, и процедура рассмотрения вопросов о гражданстве этим органом. [Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325]

Основания и порядок прекращения гражданства.

К числу способов прекращения гражданства относится выход из гражданства и оптация.

Выход из гражданства предполагает волеизъявление гражданина. Это может быть заявление о выходе из гражданства, а также в случаях, если государством не признается двойное гражданство (принципами российского гражданства оно допускается) - натурализация в другом государстве или репудиация (декларативное вступление в гражданство другого государства). Препятствия, которые могут влечь отказ со стороны государства, должны носить нормативный характер. Это должны быть какие-то неисполненные обязательства или привлечение в качестве обвиняемого по уголовному делу. Выход из гражданства также не допускается, если в результате гражданин окажется лицом без гражданства. при отсутствии возражений со стороны государства, основанных на объективном неисполнении обязательств перед государством.

Оптация также предполагает выражение воли самого гражданина. Действующим законом оптация не оговаривается такими же условиями, что и выход из гражданства.

Порядок прекращения гражданства, также как и порядок приобретения, состоит в условиях, необходимых для его прекращения и административной процедуры в уполномоченных органах [Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325].

Органы, ведающие вопросами гражданства.

Решение вопросов гражданства традиционно составляет компетенцию главы государства, так как требуется принятие решения от имени государства в целом. Президент принимает решение в том случае, когда необходимо выражение воли со стороны государства - при натурализации. Реализацию полномочий главы государства обеспечивает входящая в состав президентской администрации комиссия по вопросам гражданства.

В иных случаях, когда отсутствует возможность государственного усмотрения и гражданство предоставляется или прекращается по основаниям, нормативно установленным в законе, все необходимые действия по оформлению изменения гражданства осуществляют органы исполнительной власти. Как правило, это органы внутренних и органы иностранных дел - в зависимости от того, где находится лицо, в отношении которого принимается решения (в России или за рубежом). [Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ] [Указ Президента РФ от 14.11.2002 N 1325]

§6. Лица с особым статусом

Понятие и принципы правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.

Под иностранными гражданами и лицами без гражданства понимаются находящиеся на территории России лица, не имеющие российского гражданства [Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ]. Они могут иметь доказательства принадлежности к гражданству другого государства (иностранные граждане) или не иметь таких доказательств (лица без гражданства). Общим для обеих категорий является термин «иностранец». Разница в их статусе заключается в том, что иностранные граждане находятся под защитой и покровительством государств своей гражданской принадлежности, а в отношении лиц без гражданства Россия поощряет приобретение ими гражданства России, но в отношении объема прав и обязанностей в России они обладают равным статусом [Басик В.П. Правовые режимы граждан и иностранцев в России и мире].

По общему правилу (исключения могут устанавливаться федеральным законом) иностранные граждане и лица без гражданства обладают всеми правами и несут все обязанности, что и граждане России, за исключением политических прав (эти права по своему характеру могут относиться только к гражданам). Ограничения по природе должны относится к социально-экономическим правам (в части, обеспечиваемой бюджетом государства) и личным (в части обеспечения безопасности государства и защиты прав других граждан). Однако основаниями ограничения трудовых прав эти принципы выступать не могут. Для таких ограничений основания лежат скорее в неправовой плоскости.

Политика в отношении иностранных граждан основывается на общих принципах, составляющих основы конституционного строя. В соответствии с этими принципами Россия обеспечивает защиту прав человека для всех людей, которые прибегают к такой защите, если они подвергаются дискриминации или преследованию, несовместимому с демократическими принципами статуса личности. В связи с этим возможно предоставление иностранным гражданам политического убежища [Указ Президента РФ от 21.07.1997 N 746].

Особый статус в соответствии с международными договорами РФ имеют дипломатические представители иностранных государств. Их права и обязанности отличаются от прав и обязанностей других иностранцев в части иммунитета от юридической ответственности (на территории РФ они остаются в области юрисдикции своего государства) и в сфере налогообложения.

Правовые режимы пребывания и проживания иностранцев в России.

В зависимости от того, какова предполагаемая длительность пребывания иностранца в России. Различается временное пребывание, а также временное и постоянное проживание.

Временное пребывание иностранцев допускается на основании визы или в течение определенного срока для граждан тех стран, с которыми существует безвизовый режим. Виза предоставляется по ходатайству российских граждан и юридических лиц, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях туризма, получения образования или трудовой деятельности иностранца.

Временное проживание предполагает более длительное нахождение иностранца в Российской Федерации и предусматривает, как и постоянное проживание, нахождение преимущественного места жительства иностранца в России.

Постоянное проживание осуществляется на основании вида на жительство и позволяет иностранному гражданину по истечении определенного срока ходатайствовать о приобретении гражданства России путем натурализации или заявить о желании вступить в гражданство в декларативном порядке.

Законодательство предусматривает нормативные условия отказа в выдаче разрешения на временное либо постоянное проживание. Они связаны главным образом с противоправной деятельностью гражданина, его недостаточной материальной обеспеченностью и наличием опасных заболеваний.

Выдачу разрешений на пребывание и проживание иностранца в России осуществляют органы иностранных и органы внутренних дел, а административный контроль - органы внутренних дел.

Особенности правового статуса иностранцев.

Законом специально оговаривается отсутствие у иностранных граждан избирательных прав (за исключением случая выборов в органы местного самоуправления, на которых эти права могут предоставляться в соответствии с федеральным законом и международным договором Российской Федерации) и права находится на государственной службе. В отношении других политических прав их изъятие из правового статуса иностранца не оговаривается, следовательно, они принадлежат иностранцам наравне с гражданами России.

Трудовые права граждан могут быть реализованы только при наличии специального разрешения - и у самого иностранного гражданина и у работодателя, а в ряде специфических видов деятельности иностранный гражданин трудовую деятельность осуществлять не вправе.

В части регулирования свободы передвижения нельзя не увидеть в действующем законодательстве пережиток советских представлений о том, что в каждом иностранце нужно подозревать шпиона, и поэтому необходим строгий административный контроль за всеми иностранцами. Личное право, закрепленное в ряде международно-правовых актов и в Конституции России - право на выбор места жительства - для иностранных граждан ограничивается разрешением административных органов, и едва ли можно найти необходимые основания обоснованности, необходимости и соразмерности ограничения этого права. В отношении свободы передвижения права иностранцев ограничены по принципу - все, что прямо не запрещено или не ограничено для посещения, открыто для иностранных граждан [Постановление Правительства РФ от 04.07.1992 N 470] [Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 N 754] [Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 N 755].

Определенные особенности реализации прав иностранных граждан установлены: (1) в арбитражном процессе - [гл.23 АпК РФ], (2) в сфере налогообложения (основное значение имеет не гражданство, а основное, более 183 дней в течение календарного года, место жительства гражданина) - [ст. 215 НК РФ], (3) в области семейных отношений - [раздел VII АпК], (4) права на образование - [Федеральный закон от 10.07.1992 N 3266-16] [Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2003 г. N 668], (5) права на охрану здоровья - [Федеральный закон от 28.06.1991 N 1499-1] [Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1488]. В последних двух случаях сами особенности регламентируются в подзаконных нормативных актах, а закон устанавливает лишь возможность их установления.