Конституционное право Российской Федерации

Особенности юридической ответственности иностранных граждан заключаются, помимо дипломатических привилегий, также в специальном виде административного наказания - выдворении за пределы РФ [статьи 3.10, 18.1 (ч.2), 18.4 (ч.2), 18.8, 18.10, 18.11 КоАП].

Беженцы и вынужденные переселенцы

Различие в статусе беженцев и вынужденных переселенцев заключается в основаниях получения их статуса и в принадлежности к гражданству России.

Беженцы - явление международное и наряду с законодательством России их статус регулируется международно-правовыми актами. По сути дела, беженцами считаются иностранные граждане, вынужденно прибывшие на территорию России. На основании упоминавшегося выше принципа защиты прав человека в соответствии с основами конституционного строя Российская Федерация берет на себя обязательства по обеспечению их прав. Данное правило не позволяет считать беженцами лиц, в отношении которых нарушаются социально-экономические, политические или коллективные права. Только нарушение личных прав и только способом, несовместимым с демократическими принципами правого статуса личности, может быть основанием для признания лица беженцем. По сравнению с прочими иностранцами, находящимися на территории России, беженцы, во-первых, оформляют свое пребывание в России иначе. Само по себе признание лица беженцем в силу закона влечет его право проживать на территории России. Во-вторых, беженцам гарантируется за счет государства более широкий круг социально-экономических прав. Помимо этих особенностей, на беженцев распространяются общие правила о правовом статусе иностранцев [Федеральный закон от 19.02.1993 N 4528-1].

Вынужденными переселенцами, в отличие от беженцев, признаются, как правило, граждане России, чьи социально-экономические права в силу каких-то чрезвычайных обстоятельств не могут быть обеспечены по месту их постоянного проживания, и предоставление им особого статуса имеет целью восстановление их прав в полном объеме [Федеральный закон от 19.02.1993 N 4530-1].

Тема 6. Территориальное устройство России

§1. История развития института территориального устройства в

России

Российская империя по своему территориальному устройству носила характер унитарного государства. Территория страны делилась на губернии (к 1917 г. их было 78), губернии - на уезды, уезды - на волости. После земской реформы 1860-х гг. в этих единицах были органы, избиравшиеся населением, и назначаемые императором генерал-губернаторы. Земства имели собственную сферу полномочий, однако их самостоятельность юридически не была зафиксирована.

Переход к федеративному устройству состоялся на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 года, когда Российская республика была провозглашена федерацией. Однако это не означало установление универсального статуса территориальных единиц. С одной стороны, до конца 1920-х гг. в составе РСФСР сохранялись прежние единицы - губернии. Постепенно они заменялись областями (в состав одной области входило несколько губерний) деление которых первоначально осуществлялось на округа, а округов - на районы, но уже через несколько лет (в 1930 г.) от округов отказались и стали использовать схему «область - район - сельсовет». Области выделялись исключительно по территориальному принципу и сохраняли статус административно-территориальных единиц, юридической автономии которых не предполагалось. Каждые 3-4 года производились изменения административно-территориального устройства: образовывались и упразднялись районы, происходила передача районов из подчинения органов одной области в состав другой, выделялись города непосредственного областного подчинения и т.д. Эти решения принимались органами власти РСФСР без согласия областных органов.

С другой стороны, стали появляться новые территориальные единицы (автономии), выделявшиеся по национальному принципу из территорий проживания нерусских национальностей, как форма реализации ими права на самоопределение - автономная республика, трудовая коммуна (1918-1923), национальный (1925-1978), затем автономный (с 1978 г.) округ. Выделение самостоятельной сферы осуществления ими государственной власти позволяет относить их по статусу к субъектам РСФСР. Автономные республики входили одновременно в федерации двух уровней - РСФСР и СССР (например, они направляли своих представителей в Совет Национальностей Верховного Совета СССР). По Конституции РСФСР 1978 года в состав Российской республики 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов.

С 30 декабря 1922 (заключение договора о создании СССР) по 12 декабря 1991 года (денонсация Верховным Советом РСФСР договора от 30 декабря 1922 г.) Российская Федерация входила в состав СССР. Правовую природу СССР определить трудно. С одной стороны, СССР обладал чертами федеративного государства - имел единую систему управления, выступал в качестве единого государства в международных отношениях. С другой стороны, ряд признаков указывают скорее на конфедеративный характер его государственного устройства. Союзные республики сохраняли международную правосубъектность (Украинская и Белорусская ССР входили в состав Совета Безопасности ООН), обладали правом выхода из состава СССР в одностороннем порядке, обладали всей полнотой государственной власти за исключением полномочий, переданных союзным органам. Даже договор о создании СССР в 1991 году денонсировался Верховным Советом РСФСР как международный договор. Учитывая вопросы правопреемства, о которых шла речь выше (см. Тему 3), следует признать существование России в качестве самостоятельного государства с 1918 г. до настоящего времени. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. носила характер политического документа, с которым не следует связывать наличие каких-либо правовых последствий.

Существенные изменения в характере федеративного устройства РФ стали происходить в начале 1990-х гг. Некоторые автономные республики (республика Саха (Якутия), республика Алтай) провозгласили собственный государственный суверенитет. Со стороны этих республик заключение Федеративного договора от 31.03.1992 носило характер добровольного объединения в федерацию. Юридически их суверенитет не был признан, права выхода из состава РСФСР они не имели, однако в любом случае они выступали в качестве самостоятельных территориальных образований, обладавших правосубъектностью. В то же время другие участники Федеративного договора 1992 г. (края, области, города федерального значения) такого статуса не имели и признанию их в качестве субъектов заключения Федеративного договора должно было предшествовать наделение их правосубъектностью решением органов власти РСФСР. В качестве такого решения можно рассматривать сам факт заключения договора с этими территориальными единицами, которые с 31 марта 1992 года приобрели статус субъектов Российской Федерации. Это положение было подтверждено и Конституцией РФ 1993 года.

После 1993 года в развитии федеративных отношений можно выделить два этапа: до 1999 г. и после. На первом этапе самостоятельность субъектов увеличивалась столь значительно, что при сохранении таких тенденций можно было бы говорить о движении России к конфедерации. Субъекты РФ были практически самостоятельны в определении системы собственных органов власти (исключением было Постановление Конституционного Суда 1996 года, отношения с федерацией во многом были построены на началах договорного способа урегулирования.

В октябре 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации», который стал началом усиления унитарной тенденции развития федерации. Вопреки терминологии Конституции РФ (ст.77) этот закон установил систему органов власти субъектов, определил правовой статус всех высших органов, и урегулировал все ключевые вопросы организации власти в субъектах. В 2000 году было принято Постановление Конституционного Суда по делу о проверке конституционности отдельных положений конституции республики Алтай, где субъектам было отказано в праве устанавливать собственный государственный суверенитет. Постепенно договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами в большинстве были денонсированы, и договорный способ разграничения полномочий уступил место законодательному определению прав субъектов федерацией в одностороннем порядке.

§2. Принципы российского федерализма

Единство и целостность территории, государственную целостность сложно рассматривать в качестве принципов федеративного устройства, так как они отражают саму сущность этой формы государства - при наличии в её составе самостоятельных государственно-территориальных единиц, федерация остается единым государством, выступая в качестве такового во внутренних и международных отношениях. В составе РФ нет административно-территориальных единиц наряду с субъектами федерации, как это было в РСФСР. Территория РФ состоит исключительно из территорий субъектов РФ [Федеральный закон от 01.04.1993 N 4730-1]. Государственная целостность предполагает единство экономического пространства, единое гражданство и другие признаки единого государства.

Запрет на сецессию традиционно считается, как единство и целостность, отличием федерации от конфедерации. Запрет сецессии обеспечивает целостность государства, которая имеет приоритет, в том числе и по отношению к праву наций на самоопределение.

Принцип федерального суверенитета означает, что субъекты федерации этим свойством не обладают. В теории федеративного устройства это один из самых дискуссионных вопросов. Государственная природа власти субъектов федерации заставляла ученых прибегать к конструированию теорий разделенного суверенитета, его совместной реализации и иным концепциям распределения суверенитета между федерацией и субъектами. В практическом плане точку в этих рассуждениях поставил Конституционный Суд РФ, заключивший, что суверенитет един, неделим и принадлежит только Российской Федерации в целом [Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П ]. Однако это не следует рассматривать только федеративную власть в качестве государственной. Субъекты РФ осуществляют государственную власть на своей территории в пределах, ограниченных полномочиями федерации.

Непосредственное вхождение всех субъектов в состав РФ предполагает одноуровневый характер федеративного устройства, когда каждый из субъектов обладает всеми полномочиями в рамках предметов ведения субъектов, правом на равное представительство в Федеральном Собрании с другими субъектами и т.д., несмотря на вхождение населения и территории некоторых субъектов (автономных округов) в состав населения и территории других субъектов (краев и областей).

Единство правового пространства означает построение всей системы законодательства на общих принципах, закрепленных в федеральной конституции. Конституция имеет приоритет над всеми нормативными актами, издаваемыми в Российской Федерации, устанавливает правила соотношения их юридической силы. В отличие от конституции, федеральные законы выступают как нормативные акты, издаваемые федеральными органами власти в пределах своих полномочий. Поэтому можно говорить о приоритете федерального законодательства только по предметам совместного ведения РФ и субъектов. В исключительное федеральное ведение не вправе вторгаться субъекты, а в их предметы ведения - федерация.

Единство системы государственной власти также отражает целостность и единство государства, приоритет федеральной конституции, устанавливающей принципы организации этой системы. Единая система не означает подчиненности органов власти субъектов федеральным органам власти. У тех и других определена собственная сфера компетенции. Единство системы предполагает построение её на основе универсальных принципов - таких как принцип разделения властей, демократического государства и республиканской формы правления и т.д.

Равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Вопреки своему собственному положению (п.1 ст.5) Конституция РФ фактически устанавливает ассиметричное федеративное устройство. Республики в составе РФ обладают большим объемом прав, чем другие субъекты, что позволяет ограничивать равноправие субъектов только взаимоотношениями с федеральными органами власти [Эбзеев Б.С. Карапетян Л.М. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов].

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Этот принцип одну из особенностей федеративного устройства - нормативное определение круга полномочий органов государственной власти. В унитарном государстве полномочия территориальных органов власти определяются усмотрением центральных органов и могут изменяться в одностороннем и даже административном, а не законодательном порядке. Именно в силу существования этого принципа часто указывают на связь федеративного устройства и правового государства: если существует нормативно-правовое разделение полномочий по различным уровням, оно предполагает нормативное описание компетенции в принципе. По той же причине иногда говорят о «разделении властей по вертикали», что также отражает правовой характер разграничения полномочий. Нельзя не указать на то, что формулировка этого принципа в Конституции РФ неудачна, поскольку предполагает не самостоятельное распределение субъектом полномочий в пределах собственных предметов ведения между своими органами государственной власти (как происходило бы в случае разграничения предметов ведения между РФ и субъектами), а непосредственное распределение полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов.

Равноправие и самоопределение наций - так следует понимать принцип, упомянутый в ч. 3 ст.5 Конституции РФ. Чтобы не возникала путаница между понятиями народа и нации, следует считать этническим понятие нации и государственным - понятие народа. Право наций на самоопределение провозглашено во многих международно-правовых актах, однако установление формы его реализации осуществляется государством самостоятельно. Одной из таких форм, наряду с созданием национально-культурной автономии, российским законодательством признается возможность создания собственного субъекта в составе РФ.

Принцип национально-территориального характера федерации не закреплен нормативно. Он означает, что наряду с субъектами федерации, образованными на территории преимущественного проживания какой-то нации и существующими как форма реализации права этой нации на самоопределение, в состав РФ входят субъекты, сформированные исключительно как территориальные единицы.

§3. Взаимоотношения РФ и субъектов РФ

Среди способов регулирования взаимоотношений Российской Федерации и субъектов РФ (в том числе способов разграничения предметов ведения и полномочий) выделяются конституционный, законодательный и договорный.

Приоритет имеет конституционный способ - разграничение предметов ведения в Конституции РФ. Конституция при этом не разграничивает полномочия отдельных органов, а лишь определяет сферы осуществления государственной власти РФ и субъектов. Принципом конституционного регулирования является исчерпывающее определение исключительных предметов ведения РФ и совместных предметов ведения РФ и субъектов. Это традиционная система правового регулирования предметов ведения в федерации, которая базируется на первичности государственной власти субъектов, передающих часть своих полномочий федеральной власти. Учитывая способ создания РФ, эта система представляется не столько вытекающей из логики российской модели федеративных отношений, сколько из традиции. В сферах исключительных предметов ведения РФ государственную власть осуществляют только федеральные органы государственной власти.

Предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ не вполне отвечают своему наименованию. В теории конституционного права совместным осуществлением государственной власти является разграничение в данных областях не только предметов ведения, но и полномочий. Например (это наиболее распространенная ситуация) федеральные органы власти путем принятия законодательных актов определяют общие принципы правового регулирования, а более частные вопросы решаются в законах субъектов и деятельности их органов исполнительной власти. В России предметы совместного ведения носят характер конкурирующей компетенции: субъект вправе осуществлять государственную власть в этих областях до тех пор, пока не будет принят федеральный закон, устанавливающий какие-то общие нормы и правила. Этот закон, правда, отменяет действие не любых актов субъектов, принятых в данной области, а только тех, которые ему противоречат.

Наконец, прочие предметы ведения относятся к остаточной компетенции субъектов.

Законодательный и договорный способы регулирования относится главным образом к предметам совместного ведения, т.к. они не могут изменять распределение предметов ведения, которое дано в конституции. Законодательный способ состоит в издании федеральных законов, имеющих приоритет над законодательством субъектов по предметам совместного ведения и в результате этого определяющий пределы полномочий РФ по предметам совместного ведения. Исключительные предметы ведения федерации даже в силу указаний федерального закона могут быть переданы субъектам федерации только в части осуществления исполнительной власти. При этом органы исполнительной власти РФ и субъектов будут составлять в рамках данных полномочий единую вертикаль.

Договорный способ заключается в заключении между РФ и субъектами договоров и соглашений, распределяющих полномочия в рамках предметов совместного ведения. Такие договоры заключаются по предложению высших должностных лиц и с одобрения законодательных органов власти субъектов высшим должностным лицом от имени субъекта РФ и Президентом РФ от имени РФ. Максимальный срок, на который они могут заключаться, - 10 лет.

В числе исключительных предметов ведения РФ можно выделить: государственно-правовой блок, - предметы ведения, относящиеся к устройству государственной власти и правовой системы (пп. «а», «б», «в», «г», «о», «п», «с», «т» ст. 71 Конституции РФ), экономический и социально-культурный блок - предметы ведения, обеспечивающие единую экономическую политику государства и единство экономического пространства (пп. «д», «е», «ж», «з», «л», «р» ст.71 Конституции РФ), блок предметов ведения, связанных с обеспечением обороны и безопасности (пп. «и», «к», «м», «н» ст. 71 Конституции РФ).

В числе предметов совместного ведения РФ и субъектов можно выделить: предметы ведения по обеспечению единой правовой системы (пп. «а», «б», «и», «к» - административное и административно-процессуальное законодательство, «л», «н» ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в области использования и охраны природы (пп. «в», «д», «к» - земельное, водное, лесное, законодательство о недрах и о защите окружающей среды- ч.1 ст.72 Конституции РФ), предметы ведения в социальной сфере и области защиты прав человека (пп. «е», «ж», «з», «к» - трудовое, семейное, жилищное законодательство, «м» ч. 1 ст.72 Конституции РФ) и координацию международных и внешнеэкономических связей субъектов (п. «о» ч.1 ст.72 Конституции РФ).

Осуществление законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляется федеральными органами власти и органами власти субъектов в самостоятельных сферах.

В сфере совместного ведения могут приниматься только федеральные законы, но не подзаконные акты федерального уровня, а также любые нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако Конституция РФ не содержит прямого запрета на осуществление исполнительной власти по предметам совместного ведения федеральными органами власти.

При осуществлении законодательной власти на федеральном уровне предусмотрена специальная процедура по учету интересов субъектов РФ: проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами законодательной и исполнительной власти [Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ].

В отношении судебной власти субъектам предоставлены полномочия по созданию собственных судов, не входящих в иерархическую систему федеральных - конституционных и уставных судов субъектов.

Взаимоотношения субъектов РФ с федеральными органами власти можно разделить на две группы: имущественные (в том числе финансовые - налоговые и бюджетные) и административные.

Имущественные отношения в первую очередь связаны с разграничением собственности на собственность субъектов РФ и федеральную собственность. Нормативное разграничение было сделано еще в 1991 году [Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1], но фактически этот процесс до сих пор далек от завершения.

Финансовые отношения связанны с обеспечением доходов субъектов, необходимых для эффективного осуществления ими государственной власти в установленных предметах ведения. В настоящее время на законодательном уровне определено, какие полномочия финансируются субъектами РФ самостоятельно [ст.26_3(п.2), Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"]. Помимо нормативного распределения налоговых поступлений (в том числе предоставление федеральным законом права субъектам РФ устанавливать собственные налоги), эти отношения также включают получение финансовой помощи из федерального бюджета.

Наконец, административные отношения складываются по поводу осуществления исполнительной власти. Конституция предусматривает возможность осуществления исполнительной власти по предметам совместного ведения и федеральными органами власти и органами власти субъектов. Последние в случае осуществления таких полномочий составляют единую вертикаль с федеральными органами исполнительной власти. Органы власти субъектов в этом случае могут наделяться правами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, им могут передаваться полномочия федеральных органов. Возможна и обратная передача полномочий - от органов власти субъектов федеральным органам власти.

§4. Конституционно-правовой статус субъектов и организация

государственной власти субъекта РФ

Субъекты РФ обладают статусом государственно-территориальных образований в составе России. Они обладают свойствами самостоятельного публичного субъекта права - могут своими действиями и от своего имени приобретать и реализовывать права и обязанности. В правовом статусе субъекта можно выделить элементы, позволяющие отличать субъект федерации от административно-территориальной единицы (в том числе автономии) в унитарном государстве. Это права на собственную территорию, собственное население и самостоятельную власть, а также на собственные государственные символы.

Право на собственную территорию. На федеральном уровне после 1993 года не принималось законодательных актов, описывающих территорию субъектов РФ, и границы субъектов определялись их собственными нормативными актами, и изменялись путем принятия соглашений между субъектами РФ, границы которых изменяются.

Население субъекта РФ - избирательный корпус, осуществляющий через создаваемые им органы государственную власть в субъекте, - определяется, как указывалось выше не помощью института гражданства, а с помощью института постоянного либо преимущественного проживания на территории данного субъекта, подтверждаемое (если не доказано иное) с помощью регистрации.

Самостоятельность власти субъекта РФ предполагает установление субъектом собственной системы органов власти самостоятельно в соответствии с принципами, определенными в Конституции РФ и федеральном законе, а также самостоятельное регулирование полномочий в пределах предметов ведения субъекта, определенных нормативно в Конституции РФ. Федеральный закон, определивший принципы организации власти в субъектах, был принят в 1999 году.

Власть в субъекте осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а, следовательно, создание органов всех трех ветвей власти обязательно.

В субъекте должен быть создан законодательный орган власти (наименование выбирается субъектом самостоятельно), который может быть двухпалатным (бикамерализм используется в 4-х субъектах РФ - республиках Адыгея, Кабардино-Балкария и Тыва, а также в Свердловской области). Избирается этот орган населением с использованием пропорциональной избирательной системы (для избрания не менее чем половины депутатов), при этом в подавляющем большинстве регионов копируется система выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, и только в трех субъектах Федерации - Приморском крае, Калужской и Магаданской областях использована система открытых списков. Основы статуса законодательного органа и правовое положение депутата определяются в конституциях и уставах субъектов в соответствии с нормами федерального закона (иммунитет депутата от обычного порядка привлечения к уголовной ответственности регулируется исключительно на федеральном уровне [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1995 N 16-П]).

Самостоятельность компетенции законодательного органа заключается в праве его принимать собственные правовые акты субъекта, составляющие его собственную правовую систему - уставы и конституции (которые могут именоваться в соответствии традициями данного региона - например, Основной закон в республике Карелия или Степное уложение в республике Калмыкия, Народный Хурал республики Бурятия), а также законы. Им должны соответствовать правовые акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов.

Федеральный закон предусматривает ответственность законодательного органа в виде возможности его роспуска путем принятия специального федерального закона.

Система органов исполнительной власти субъекта РФ создается во главе с высшим исполнительным органом власти. Возглавляет высший орган исполнительной власти (но не всю систему органов) высшее должностное лицо субъекта или просто председатель высшего органа исполнительной власти. Разница в их статусе по федеральному закону практически не видна. В правовых актах субъектов эти должностные лица отличаются главным образом наименованием (к высшим должностным лицам обычно относятся губернаторы областей и президенты республик). Органы исполнительной власти субъекта осуществляют исполнительную деятельность в пределах предметов ведения субъекта федерации и полномочий, определенных в конституции (уставе) и законах субъекта. Взаимоотношениям между органами законодательной и исполнительной власти в целом повторяют схему взаимоотношений на федеральном уровне - см. [Постановление КС РФ от 18.01.1996 N 2-П] [Постановление КС РФ от 01.02.1996 N 3-П]. Федеральный закон предусматривает также ответственность высшего должностного лица субъекта в форме отрешения его от должности указом Президента РФ [Постановление КС РФ от 09.07.2002 N 12-П].

Помимо высшего, в субъектах могут создаваться иные органы исполнительной власти, в том числе территориальные. Однако при этом не должны ущемляться права органов местного самоуправления, а потому территориальные органы власти субъектов могут создаваться только в административно-территориальных единицах, непосредственно входящих в состав субъекта РФ [Постановление КС РФ от 24.01.1997 N 1-П] [Постановление КС РФ от 15.01.1998 N 3-П].

В части судебной власти субъекты РФ могут создавать конституционные и уставные суды для обеспечения внутренней непротиворечивости системы их собственных правовых актов, а также должны создавать суды общей юрисдикции низшего звена - мировых судей. Однако поскольку мировые судьи рассматривают уголовные и гражданские дела, как и другие суды общей юрисдикции, они главным образом применяют федеральное законодательство. Для полноценной реализации принципа разделения властей в субъекте необходимо создание органа конституционной юстиции, применяющего правовые акты субъекта и обеспечивающего необходимый и правовой баланс полномочий законодательной и судебной власти.

Особенности правового статуса отдельных видов субъектов РФ выделять затруднительно, т.к. не существует какого-то общего и универсального статуса, от которого могли бы отличаться другие субъекты. По сути дела, каждая категория субъектов обладает определенными особенностями правового статуса. Наиболее многочисленной группой являются края, области и города федерального значения, слабо отличающиеся друг от друга. Поэтому главным образом принято указывать на особенности правового статуса республики и автономного округа.

Республика в отличие от других субъектов обладает большим количеством атрибутов государства - имеет собственную конституцию и проч. Помимо церемониальных отличий, статус республики включает право вводить собственные государственные языки (ст. 68 Конституции РФ).

Особенность статуса автономного округа заключается в том, что он одновременно входит непосредственно в состав РФ и в то же время его население и территория является частью другого субъекта. О правовых последствиях этого см. [Постановление КС РФ от 14.07.1997 N 12-П].

Ответственность субъектов

Помимо ответственности отдельных органов возможна ответственность субъекта в целом. Это происходит в случаях применения федеральной интервенции (осуществление полномочий органов власти субъектов федеральными органами власти в связи с обстоятельствами чрезвычайного характера в целях обеспечения прав граждан и безопасности).

§5. Правовые основы образования новых субъектов РФ

Теории федерализма известны такие способы изменения состава субъектов федерации, как акцессия и сецессия. Сецессия в настоящее время в России по Конституции допускается только с согласия федерации. Учитывая принципы целостности и единства государства можно утверждать, что сецессия вообще не допускается, тем более что правовое регулирование порядка сецессии в настоящее время отсутствует.

Акцессия возможна во всех формах - в порядке, установленном законом О порядке приема и образования новых субъектов [Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ]. См. также [Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 года].

§6. Правовое регулирование языков

Проблема многонациональности народа России отражается в правовом регулировании языков. Выступая с социальной точки зрения как особенность нации, а с правовой точки зрения - как один из символов государства, признание определенного языка государственным отражает национальную природу государственности. Более того, государственный язык указывает на доминирование определенной (чаще всего титульной, т.е. дающей название государству) нации. В государствах с примерно равным представительством различных наций используется два или даже три государственных языка.

Государственно-территориальный статус субъектов, образованных по национальному признаку, требует признания в качестве государственного языка титульной нации субъекта - этим обусловлено право республик вводить второй государственный язык - язык республики.

Правовое регулирование языков в то же время имеет целью обеспечить права нетитульных наций на сохранение собственного языка как части культуры, это обеспечивается рядом правовых гарантий, в том числе признание в установленных законом случаях языка компактно проживающей нации официальным языком. [Федеральный закон от 25.10.1991 N 1807-1]

Использование государственного языка, в отличие от официального, обязательно во всех официальных сферах.

§7. Государственные символы РФ и субъектов. Статус столицы РФ

В структуре конституционного права иногда выделяют раздел публичного ритуального права. Этот раздел включает в себя нормы, регулирующие официальное наименование государства [Белкин А.А. Юридические акты: Обладание силой и действие], государственные символы, отдельные церемонии (например, инаугурация Президента), а также символы государственных органов (штандарт и знак Президента). Ведущую роль в данном разделе занимают нормы о государственных символах.

Основная задача государственного символа - олицетворение государства, его исторических и культурных особенностей, целей и задач, которые оно перед собой ставит, государственного суверенитета. Символы используются для указания принадлежности к государству, представления государства (в международном общении). Государственными символами обычно выступают эмблемы и знаки государства - герб, флаг и гимн, государственные праздники и даты, девизы (во Франции - «Свобода, равенство и братство»), иногда - государственная печать и цвета государства. Спорным в науке является отнесение к государственным символам сооружений исторического значения (например, в России - московского Кремля, его наименования и изображения), форменной одежды, государственных наград (например, французский Орден почетного легиона или английский Орден подвязки) и столицы государства.

Правовое регулирование государственных символов заключается в их детальном описании и установлении обязательных случаев их использования. Помимо обязательных случаев, возможно использование символов самим государством (например, на деньгах), а также гражданами для выражения патриотизма. Исходя из правовой природы государственных символов должно ограничиваться их использование в коммерческой деятельности, чтобы не возникало заблуждение об осуществлении этой деятельности от имени государства.

В России на федеральном уровне существует правовое регулирование трех государственных символов - герба, флага и гимна (см. [Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 N 1-ФКЗ], [Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 N 2-ФКЗ], [Федеральный конституционный закон от 25.12.2000 N 3-ФКЗ], [Гречнев М. В., Ескина, Л.Б. Законодательное оформление института государственных символов Российской Федерации]). Кроме того, федеральными нормативными актами определяется правовой статус столицы РФ [Федеральный закон от 15.04.1993 N 4802-1], и символы президентской власти.

Правом на собственные государственные символы обладают субъекты РФ. Они не должны использовать в качестве геральдической основы своих символов федеральные символы, чтобы один субъект не ассоциировался с федерацией в целом. В субъектах РФ также используются в качестве основных символов герб, флаг и гимн. Отражая историческую преемственность с городами и губерниями, существовавшими до 1917 г., многими субъектами используются старинные гербы.

§8. Национально-культурная автономия и коренные

малочисленные народы: понятие и правовой статус

Формой национального самоопределения, признаваемой федеральным законодательством, выступает национально-культурная автономия. По своей природе она представляет собой общественное объединение, имеющее специальный статус (например, в рамках одного субъекта РФ может создаваться только одна автономия представителей каждой нации - см. [Федеральный закон от 17.06.1996 N 74-ФЗ], [Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 г. N 5-П]).

В целях сохранения различных культур, главным образом традиционных, опасность исчезновения которых связана с распространением модернизированной культуры, федеральный законодатель создал юридическую модель коренного малочисленного народа, представителям которого представляются определенные льготы [Кряжков В.А. Права коренных малочисленных народов России: методология регулирования], [Федеральный закон от 07.05.2001 N 49-ФЗ], [Федеральный закон от 20.07.2000 N 104-ФЗ], [Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ].

Тема 7. Избирательное право и референдум в Российской Федерации

§1. Избирательное право и референдум в Российской Федерации

Избирательное право как подотрасль конституционного права.

Нормы, составляющие правовое регулирование выборов, выделяются в подотрасль конституционного права, а некоторыми учеными - даже в самостоятельную правовую отрасль. Основанием этому служит наличие собственного предмета и метода правового регулирования. Предметом выступают общественные отношения, складывающиеся в связи с подготовкой и проведением выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Субъектами этих отношений являются граждане и их объединения, а также государственные органы. Метод избирательного права представляет собой совокупность особенностей правового регулирования (заранее установленное императивное закрепление прав и обязанностей сторон, обязательное возникновение правоотношений с определенной периодичностью, свободная и добровольная реализация некоторыми субъектами избирательных правоотношений принадлежащих им субъективных прав, применение специфичных санкций).

Избирательное право характеризуется собственной системой нормативных источников, которая включает помимо системообразующего «рамочного» Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ], федеральные законы и законы субъектов РФ, регламентирующие особенности выборов отдельных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также международные правовые акты, регламентирующие принципы избирательного права. Вместе с тем деление избирательного права на Общую и Особенную части, предлагаемое некоторыми исследователями, не отражается в законодательстве.

Наконец, избирательное право обладает собственным понятийным аппаратом, состоящим из терминов «агитация», «выборы», «голосование», «избирательная кампания», «избирательная система», «избирательное объединение», «избирательное право», «избирательный блок».

Принципы избирательного права

Принципами избирательного права(1) выступают наиболее общие и абстрактные правовые нормы, определяющие более детальное правовое регулирование. Принципы избирательного права следует разделять на принципы реализации субъективных избирательных прав и принципы подготовки и проведения выборов.

Принципы реализации избирательных прав отражаются в формуле «всеобщего, равного и прямого избирательного права(2) при тайном голосовании», признаваемой в качестве отличительной черты демократического избирательного права в настоящее время.

Всеобщее избирательное право означает предоставление возможности участия в выборах (избирательного права (2)) всем гражданам государства. Ограничения всеобщего избирательного права возможны. Их можно разделить на (1) естественные (связаны с самой возможностью реализации этих прав) - дееспособность и достижение установленного минимального возраста, (2) обычные (признаются повсеместно) - лишение свободы; (3) допустимые (отражают особенности политической системы государства) - занятие одной должности не более 2-х раз подряд; лишение права занимать определенные должности; достижение определенного максимального возраста; и (4) недопустимые (не признаваемые совместимыми с принципами демократии - цензы) - оседлости, языка [Постановление Конституционного Суда РФ от 27.04.1998 N 12-П], имущественный и т.д.

Равное избирательное право предполагает создание равных условий и возможностей для реализации избирательных прав. Допускаются его незначительные ограничения в пределах, установленных законом.

Прямое избирательное право, в отличие от других принципов общей формулы, не закрепляется на международном уровне и не отражается в законодательстве ряда государств. Его содержание сводится к непосредственному избранию гражданами представительных органов государственной власти и местного самоуправления любого уровня. Как альтернатива прямым выборам возможны косвенные (избиратели формируют специальную коллегию выборщиков, голосование в которой уже определяет состав избираемого органа) и многоступенчатые выборы (граждане формируют непосредственно только органы самого нижнего уровня, а они в свою очередь избирают вышестоящие).

Тайное голосование предполагает запрет контроля за волеизъявлением избирателя, чтобы ему была обеспечена возможность свободного выбора без опасений за последствия того или иного варианта голосования.

К принципам избирательного права Российской Федерации следует отнести также принцип добровольного участия в выборах(не признается в некоторых государствах мира). Его содержание состоит в отсутствии юридической обязанности участвовать в голосовании (и, как следствие, отсутствие юридической ответственности за абсентеизм).

К принципам подготовки и проведения выборов относятся следующие.

Свободное участие в выборах предполагает возможность любого гражданина, выполнившего установленные в законе условия, принять участие в выборах в качестве избирателя или кандидата.

Международно-правовыми актами устанавливается обязательная разумная периодичность проведения выборов. На государственном уровне этот принцип обеспечивается нормативным закреплением срока полномочий органа и специальным механизмом назначения выборов, обеспечивающим обязательность их проведения.

Принцип запрета административных барьеров для избрания предполагает установление только необходимых, обоснованны и соразмерных ограничений и законе и запрет иных препятствий реализации избирательных прав.

Организация и проведение выборов должна осуществляться независимыми органами гласно и открыто - для обеспечения возможности общественного контроля за подготовкой и проведением выборов. Такой контроль должен обеспечиваться и эффективными правовыми средствами контроля за соблюдением законодательства.

Избирательные комиссии

Органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов, обычно входят в структуру исполнительной власти, обладая лишь функциональной независимостью. В Российской Федерации полномочия по подготовке и проведению выборов возложены на избирательные комиссии [глава IV, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Несмотря на участие в формировании избирательных комиссий политических партий, избирательные комиссии являются государственными, а не общественными органами. Совокупность избирательных комиссий составляет систему, с подчинением нижестоящих комиссий вышестоящим. Возглавляет эту систему Центральная избирательная комиссия РФ, формируемая двумя палатами федерального парламента и Президентом. Большинство избирательных комиссий, как и Центризбирком, работают на постоянной основе, однако две категории комиссий - окружные и участковые формируются ad hoc - для проведения выборов в определенный орган государственной власти или местного самоуправления. Иерархия избирательных комиссий отражается в порядке их формирования (все избирательные комиссии ниже избирательных комиссий субъектов РФ формируются вышестоящими) и контроле вышестоящих комиссий за решениями нижестоящих, включает возможность отмены решений последних.

Состав избирательных комиссий формируется из членов с правом решающего голоса. Помимо них, в работе комиссий могут принимать участие члены с правом совещательного голоса (в комиссиях любого уровня) и наблюдатели (в участковых комиссиях). Статус всех трех категорий определяется законом.

Избирательные комиссии обладают полномочиями по организации избирательного процесса (обеспечивают необходимую документацию, регистрируют кандидатов, контролируют соблюдение требований законодательства при проведении избирательной кампании, организуют помещения для голосования и т.д.), а вышестоящие избирательные комиссии - также полномочиями по методическому руководству и контролю за нижестоящими.

В настоящее время закон предусматривает ответственность состава избирательных комиссий в форме его расформирования.

Избирательные территории - округа и участки.

Теории избирательного права известны многомандатные и одномандатные избирательные округа. Основанием такой классификации является количество распределяемых в округе мест в представительном органе (избираемых от округа депутатов). Федеральное законодательство в настоящее время предусматривает, помимо указанных (количество распределяемых мест в многомандатном округе ограничено рамочным законом), также единый избирательный округ - всю территорию, от которой избирается представительный орган.

Избирательные округа формируются с требованием соблюдения примерного равенства - на основе единой нормы представительства (среднее количество избирателей в округе, определяемое путем деления общего количества избирателей на количество округов) с допустимым отклонением не более установленного законом предела [статья 18, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Избирательные округа должны также представлять собой единую территорию и определяться с учетом административно-территориального устройства. Известен специальный способ манипулирования результатами выборов с помощью нарезки избирательных округов (все территории, где доминирует партия, против которой направлено манипулирование, объединяются в один округ. Партия побеждает в этом округе с подавляющим перевесом и незначительно уступает соперникам в других округах). Для предотвращения такого манипулирования схема округов утверждается специальным законом [Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 146-ФЗ].

Столь жестких требований, как к округам, не предъявляется к участкам - территориям для организации голосования. Устанавливается лишь максимальная численность населения избирательного участка с той целью, чтобы он мог выполнять свою функцию - обеспечивать голосование для избирателей этой территории (в том числе и с точки зрения приближенности помещения голосования к жилым домам).

Избирательные системы: понятие, виды, структура.

В теории конституционного права обычно выделяются следующие виды избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная, а также смешанная, основанная на сочетании принципов первых двух разновидностей. Вопрос о конституционности различных видов избирательных систем и их отдельных элементов неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ [Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1998 N 26-П] [Постановление Конституционного Суда РФ от 30.04.1997 N 7-П] [Определение Конституционного Суда РФ от 20.11.1995 N 77-О].

В правовом регулировании избирательных систем следует выделять такие элементы, как (1) характер избирательных округов (количество распределяемых мест в округе, в том числе многомандатном), (2) условия выдвижения кандидатов (партийное или индивидуальное), (3) структура избирательного бюллетеня (форма документа и те отметки, которые может сделать в нем избиратель), (4) условия допуска к распределению мандатов (заградительный пункт), (5) избирательная формула (методика, состоящая из математических операций, которые необходимо произвести для распределения мандатов по итогам голосования), (6) повторное голосование и (7) порядок замещения вакантных мест. Анализируя перечисленные нормы в законе, определяющем порядок выборов определенного органа, легко установить, какая избирательная система используется.

Финансовое и информационное обеспечение выборов.

Финансовое обеспечение выборов складывается из двух составляющих: финансирование подготовки и проведения выборов и финансирование избирательных кампаний кандидатов [глава VIII, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Финансирование подготовки и проведения выборов осуществляется за счет средств бюджета того же уровня, что и избираемый орган. Расходование этих средств осуществляют избирательные комиссии. В случае необеспечения необходимого финансирования закон предусматривает возможность получения избирательной комиссией кредита, который приобретает статус государственного обязательства.

Для обеспечения прозрачности и возможности общественного контроля финансирование избирательных кампаний кандидатов осуществляется с помощью специально создаваемых ими в обязательном порядке избирательных фондов. Фонды формируются за счет средств кандидата и добровольных пожертвований (закон ограничивает категории лиц, которые праве вносить такие пожертвования), расходуются исключительно на проведение избирательной кампании. Все денежные средства или помощь, поддающаяся материальной оценке, должны направляться на проведение избирательной кампании только после учета их в качестве средств фонда.

Информационное обеспечение выборов складывается из двух составляющих - информирования избирателей (предоставление достоверных и объективных сведений на условиях равенства кандидатов), информационного обеспечения избирательного процесса с помощью ГАС Выборы [Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ] и предвыборной агитации [глава VII, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ]. Информирование избирателей осуществляется свободно всеми гражданами, юридическими лицами и государственными органами.

Предвыборная агитация может формально осуществляться всеми гражданами (за исключением перечисленных в законе), однако формы этой агитации сильно ограничены - по сути дела, это могут быть только устные беседы. Остальные формы доступны только кандидатам, поскольку использование любых материальных средств в избирательной кампании допускается только через их избирательные фонды [Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П].

Закон регламентирует отдельные формы предвыборной агитации, допуская свободное использование любых других. (1) Агитация осуществляется через средства массовой информации, в том числе в установленном законом количестве эфирного времени и печатных площадей и на равных условиях для всех кандидатов за счет средств бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов. В случае не получения установленного законом количества голосов кандидат обязан компенсировать бюджету соответствующую часть расходов. (2) При регулировании агитации, осуществляемой путем выпуска специальных печатных аудиовизуальных и иных материалов закон устанавливает необходимость указывать информацию о том, когда и кто их изготовил и кто финансировал. (3) Наконец, при проведении собраний, митингов и иных массовых мероприятий, а также встреч с избирателями законодательно обеспечивается предоставление помещений, находящихся в государственной собственности.

Запрещается злоупотребление свободой агитации в форме злоупотребления свободой СМИ, подкупа избирателей, в том числе и путем осуществления благотворительной деятельности кандидатами в период избирательной кампании [статья 56, Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ].

Избирательный процесс

В избирательном процессе можно выделить следующие стадии: назначение выборов, создание необходимой инфраструктуры, кампании кандидатов (выдвижение, регистрация кандидатов, предвыборная агитация), голосование и подведение итогов (подсчет голосов, определение итогов голосования и результатов выборов). Временные рамки избирательного процесса определяются законом и уточняются специальным решением избирательной комиссии, проводящей выборы - календарным планом.