Конституція України та сучасна конституційна реформа

2

Національний університет внутрішніх справ України

Інститут заочного та дистанційного навчання

(на платних засадах)

КУРСОВА РОБОТА

з дисципліни „Конституційне право України”

на тему:

«Конституція України та сучасна конституційна реформа»

2006

План

Вступ

1. Поняття Конституції України

2. Основні етапи сучасної конституційної реформи

2.1 Аналіз основних аспектів конституційної реформи 2004 р.

3. Зміст конституції та її властивості

4. Форма і структура конституції

5. Порядок прийняття та внесення змін до Конституції України

Висновки

Список використаних джерел

Вступ

Розвиток українського суспільства, яке нині переживає перехідний період коли підводяться підсумки його демократичної трансформації і визначається вектор реформування його політичної системи в напрямі європейського типу політичної системи, вказує на потребу змінити форму державного правління, перейти до її більш демократичної моделі, наближеної до європейських стандартів, тобто здійснити перехід від президентсько-парламентської до парламентсько- президентської або, можливо і до парламентської республіки. Демократичний підхід вимагає перерозподілу чинних конституційних повноважень Президента України і Верховної Ради України щодо формування кабінету Міністрів України. Такий перерозподіл повноважень між президентом України, Верховною Радою і Кабінетом Міністрів України можливе лише через внесення змін і доповнень до Основного Закону України. Водночас потребують свого розв'язання також питання, що стосуються судової гілки влади, адміністративно-територіального устрою, системи місцевого самоврядування, вдосконалення взаємовідносин місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Отже, цілком очевидною стала необхідність здійснити політичну реформу, яка має містити не тільки внесення змін до Конституції України, а й прийняття та реалізацію конституційних законів, які змінили б механізи взаємодії всіх гілок влади, підвищили їх відповідальність перед народом, посилили роль місцевого самоврядування й контроль за владою громадян України.

Конституція сучасної правової держави має бути основним і дієвим інструментом регулювання суспільних відносин. Конституція повинна об'єднувати правову систему держави, надавати їй стабільності та впорядкованості. Тому таким важливим і важким стає для України конституційний процес, адже створення власної конституції проходило (та власне й проходить зараз) в умовах економічної та політичної кризи. Проте слід зазначити, що під час розгляду всіх правових документів на різних етапах вітчизняної конституційної реформи помітна еволюція правових ідей, становлення принципів правової держави в конституційних актах.

1. Поняття і основні властивості Конституції України

Перш ніж операціоналізовувати термін «конституція», слід зазначити, що це насамперед історична категорія. Окремі її елементи були сформульовані ще в працях древньгрецьких філософів, зокрема Платона і Аристотеля, указах імператорів Стародавнього Риму, які мали силу джерела права, в актах конституційного типу - хартіях (Магдебурзьке в Люберкське право 13-18 ст.). Ідея створення Конституції виникла в Англії. У 17 ст. там були прийняті такі важливі конституційні акти. Як Хабеас Карпус акт, Біль про права та ін.

Появу конституцій, в сучасному значенні цього терміна, пов'язують з епохою демократичних буржуазних революцій. Виникнення їх було зумовлене намаганнями запровадити належну організацію державної влади, тобто таку, яка унеможливила б або значно ускладнила б можливість узурпації влади окремими особами чи групами осіб та її використання у вузькокорпоративних інтересах, що, своєю чергою, могло б забезпечити захист людини від свавілля держави, обмеження сфери державної влади і гарантованість природних прав і свобод людини.

Початок становлення конституційної доктрини можна пов'язати з працями теоретиків природного права Гуго Гроція, Готфріда-Вільгельма Лейбніца, Христіана Вольфа та інших мислителів XVII - початку XVIII ст., які проповідували цінність природних прав людини, виступали за обмеження держави (актів позитивного права) природним правом. Також велике значення для становлення конституційної доктрини відіграли праці Джона Локка, Шарля Монтеск'є, Жан-Жака Руссо, в яких набули подальшого розвитку ідеї суспільного договору, народного суверенітету, організації державної влади тощо.

Сформульовані у працях учених ХУІІ-ХУШ ст. теоретичні положення були використані в розробленні перших писаних конституцій та зберігають своє значення і сьогодні.

Сучасна наука конституційного права використовує термін «конституція» у кількох значеннях, насамперед, прийнято розрізняти конституцію юридичну і конституцію фактичну (соціальну, живу тощо), але навіть у цих визначеннях можуть використовуються різні підходи.

Поняття «юридична конституція» визначає систему правових норм, що закріплюють засади конституційного (державного) ладу, встановлюють найвищі правові гарантії прав і свобод людини і громадянина, визначають систему, принципи організації та функціонування органів публічної влади (органів державної влади і органів місцевого самоврядування), встановлюють територіальний устрій держави. У наведеному визначенні юридичної конституції слід звернути увагу на те, що існують, по-перше, «квазіконституції», які не встановлюють належної організації державної влади, не забезпечують її обмеженість правом, не гарантують права і свободи людини і громадянина, і по-друге, що в юридичній науці паралельно з терміном «конституція» вживається термін «основний закон». В працях таких авторів як Баглай М.В., Колюшин Е.И., Якушев А.В., Погорілко В.Ф.. названі поняття вживаються як тотожні. Але на думку Кравченко В.В. слід розрізняти наведені поняття, оскільки це «…дозволяє краще зрозуміти призначення конституції, відокремити конституції від «квазіконституцій» - актів, що лише створюють конституційну видимість» [5].

З огляду на це доречним є поділ конституцій на формальні та матеріальні.

Формальна (формально-юридична або формалізована) конституція являє собою закон (кілька законів) який приймається в особливому порядку і має найвищу юридичну силу щодо всіх інших актів національного законодавства. Як приклад можна навести Конституцію Швеції, що складають чотири акти - Акт про престолонаслідування (1810 р.), «Форма правління» (1974 р.), Акт про свободу друку (1874 р.) та «Основний закон про свободу висловлювань»; Конституцію Фінляндії -- чотири органічні закони - «Форма правління Фінляндії» (1919 р.), Акт про Едускунте (1928 р.), Акт про право парламенту контролювати законність діяльності Державної ради і канцлера юстиції (1922 р.) та Акт про державний суд (1922 р.).

Матеріальна конституція (конституція, що існує лише в матеріальному сенсі) являє собою значну кількість ухвалених у різні часи нормативних актів, судових рішень і конституційних звичаїв, які визначають засади державного ладу, основи організації органів державної влади, закріплюють і гарантують права і свободи людини, регулюють її взаємовідносини з державною владою. Матеріальна конституція не має формалізованого характеру, тож акти, які її складають, не наділені вищою юридичною силою щодо інших законів.

Аналізуючи наведені поняття, слід зазначити, що юридична конституція являє собою систему правових норм, а такі терміни як фактична, соціальна, жива конституція застосовуються, як правило, для характеристики реального стану суспільних відносин, позначають реально існуючі в країні основи державного ладу, фактичну ситуацію з правами та свободами людини тощо. Поява такого роду термінів зумовлена тим, що юридична конституція являє собою певну ідеальну модель устрою держави, взаємовідносин держави і людини., що передбачає встановлення певних механізмів обмеження державної влади. Цілком зрозуміло, що реально діючі механізми таких обмежень внаслідок різних чинників не відповідають абсолютно ідеальній моделі, тобто, юридична і фактична конституції можуть навіть суттєво різнитися, як це було характерно, наприклад, для «радянських конституцій».

При цьому слід розмежовувати поняття «фактичної конституції» та «реальної (дійсної) конституції». Творцем останнього був німецький соціаліст Ф. Лассаль, якому належить відома теза про те, що дійсна конституція країни - це фактичне співвідношення сил, які існують у країні). Якщо характеризувати в даному аспекті Конституцію України, то слід зазначити, що напередодні прийняття нової Конституції України в 1991-1996 рр. фактична конституція значно випереджала юридичну конституцію, яка, на думку В.Ф. Погорілка, «…стала гальмом розвитку основоположних суспільних відносин.» [6]. Саме тому приведення юридичної конституції у відповідальність з конституцією фактичною було першочерговим завданням конституційного будівництва.

Звертаючись до аналізу поняття конституції, слід зазначити, що найбільш поширеним є використання терміна «конституція» в його формально-юридичному значенні, тобто як основного закону держави, що приймається в особливому порядку, має найвищу юридичну силу та регулює найважливіші суспільні відносини, які визначають принципи організації публічної влади, закріплюючи при цьому засади конституційного ладу, гарантії прав і свобод людини і громадянина, систему, порядок організації та компетенцію органів державної влади, територіальний устрій держави, державні символи.

В.Ф. Погорілко наводить таке визначення: «конституція - це, як правило, єдиний правовий акт або система таких актів, за допомогою яких народ, чи органи держави, які виступають від його імені, встановлюють основні принципи устрою суспільства і держави, форми безпосередньої демократії, визначають статус державної влади і місцевого самоврядування, механізм їх здійснення, закріплюють права і свободи людини і громадянина» [6].

На основі наведених визначень можливим є виділення основних рис, притаманним конституції. Це, по-перше, основоположний характер - тобто регулювання найважливіших політико-правових, суспільних відносин. По-друге, народний характер, оскільки конституція повинна виражати інтереси народу та має служити йому. По-третє, це реальний характер, тобто відповідність реально існуючим суспільним відносинам. І, по-четверте, стабільність, яка забезпечується особливим, ускладненим порядком внесення до неї змін і доповнень на основі закріплення конституційного ладу.

Принагідно слід зауважити, що нова Конституція України відображає тенденції і закономірності розвитку світового конституціоналізму. Найважливішими з таких тенденцій є: цілеспрямоване регулювання й перебудова внутрідержавних і міжнародних відносин; загальна демократизація конституції, політичних режимів, правового статусу особи, виборчого права; інституціалізація багатопартійності; закріплення основних характеристик правової держави, розподіл влад; запозичення досвіду конституційного будівництва інших країн; орієнтація на людину і загальнолюдські цінності; правове зміцнення основ громадянського суспільства, розвиток механізмів узгодження інтересів різноманітних соціальних, національних, мовних і релішійних груп; розширення масштабів і сфер конституційного регулювання тощо.

2. Основні етапи сучасної конституційної реформи

Початок новітнього конституційного процесу в Україні пов'язується з прийняттям Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р., де утверджувалося здійснення українським народом його невід'ємного права на самовизначення та проголошувалися нові принципи організації публічної влади та правового статусу людини і громадянина. У цьому процесі можна виділити три основні етапи.

Перший етап новітнього конституційного процесу в Україні охоплює період від 16 липня 1990 р. до 26 жовтня 1993 р. На першому етапі розпочалася робота з підготування проекту нової Конституції України. Хронологічно вона здійснювалася таким чином:

- 24 жовтня 1990 р. Верховна Рада Української РСР утворила Конституційну комісію (Комісію з розроблення нової Конституції Української РСР) у складі 59 осіб під головуванням тодішнього Голови Верховної Ради Української РСР Л. Кравчука;

- Комісія розробила Концепцію нової Конституції України, де було сформульовано загальнометодологічні принципи майбутньої Конституції України. Цю Концепцію ухвалила Верховна Рада Української РСР 19 червня 1991 р.;

- на основі Концепції Комісія підготувала проект нової Конституції України, останній варіант якого датується 26 жовтня 1993 р.

Паралельно з цим до чинної на той час Конституції Української РСР 1978 р. вносилися зміни і доповнення з метою привести її у відповідність із положеннями Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. та Акта проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р. Через загострення політичної ситуації, що відобразилося у протистоянні різних гілок влади, після 26 жовтня 1993 р. конституційний процес було фактично перервано.

Другий етап почався після завершення дострокових парламентських і президентських виборів та охопив період від 10 листопада 1994 року по 8 червня 1995 року.

Цей етап характеризувався відновленням конституційного процесу. 10 листопада Верховна Рада України затвердила новий склад Конституційної комісії, співголовами якої стали Президент України Л.Д. Кучма та Голова Верховної Ради України О.О. Мороз.

Одночасно з розробленням проекту Конституції України на другому етапі необхідно було вирішити питання про встановлення (до прийняття Конституції України) тимчасового конституційного правопорядку. Це було зумовлено тим, що до Конституції Української РСР 1978 р. в різний час вносилося багато неузгоджених між собою змін та доповнень, унаслідок чого вона перетворилася на внутрішньо суперечливий документ. Відтак виник стан конституційної невизначеності, коли різні статті Конституції України по-різному визначали принципові положення щодо організації влади в Україні (наприклад, ст. 2 закріплювала радянську модель організації влади, а ст. 93 - організацію влади на засадах принципу поділу влади).

Завершився другий етап 8 червня 1995 р. укладенням Конституційного договору між Президентом України і Верховною Радою України про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України. Конституційний договір дозволив створити умови для прискорення конституційного процесу в Україні.

Третій етап охопив період від 8 червня 1995 р. (підписання Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України») до 28 червня 1996 р. (прийняття Конституції України Верховною Радою України). В юридичній літературі звертається увага на те, що на своєму останньому етапі конституційний процес в Україні характеризується суттєвими особливостями, які відносно рідко трапляються в конституційній практиці. До них відносять:

а) створення Конституційною комісією України на своєму засіданні 24 листопада 1995 р. нової Робочої групи з підготування проекту нової Конституції України з числа членів Конституційної комісії;

б) схвалення Конституційною комісією України проекту Конституції, якого представила ця Робоча група, і передання його разом із зауваженнями і пропозиціями членів Конституційної комісії на розгляд до Верховної Ради України;

в) представлення проекту Конституції України на спеціальному засіданні Верховної Ради України 20 березня 1996 р.;

г) створення Верховною Радою України 5 травня 1996 р. Тимчасової спеціальної комісії з доопрацювання проекту Конституції України;

ґ) колективне (на пленарному засіданні Верховної Ради України, яке тривало майже добу) обговорення більшості статей проекту Конституції України і прийняття нової Конституції України переважною, кваліфікованою більшістю голосів. Голосування було проведено 28 червня 1996 р. о 9 годині 33 хвилини. В голосуванні взяли участь 387 народних депутатів України («за» - 338, «проти» -18, «утрималось» - 5, «не голосувало» - 26);

д) завершальне редагування тексту Конституції апаратом Верховної Ради України та урочисте підписання тексту Конституції Президентом України і Головою Верховної Ради України 12 липня 1996 р.;

є) офіційне оприлюднення Конституції України 14 липнйі 1996 р.

Аналізуючи процедуру прийняття Конституції України 1996 р. не можна не зазначити, що вона відбулася з певними порушеннями вимог конституційної доктрини, а саме -- вона була прийнята парламентом без затвердження на всенародному референдумі. Таким чином установча влада народу була реалізована органом державної влади без відповідного уповноваження народом (Верховну Раду України не було трансформовано в установчі збори, вона зберігала статус парламенту).

Така процедура може викликати певні сумніви щодо легітимності Конституції України 1996 р., а посилання на те, що її було прийнято відповідно до положень Конституції УРСР 1978 р. навряд чи щось змінює, оскільки остання, за своїм змістом і принципами, мала неконституційний характер.

Четвертий (новітній) етап сучасного конституційного процесу в Україні розпочався після прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. і триває дотепер. Він пов'язаний з необхідністю внесення змін до Конституції України 1996 р., спрямованих на трансформацію форми правління в Україні (від президентсько-парламентарної до парламентарно-президентської). Протягом 2002-2003 рр. до Верховної Ради України було внесено 12 законопроектів, що передбачали внесення змін до Конституції України.

26 грудня 2002 р. Верховна Рада України утворила Тимчасову спеціальну комісію Верховної Ради України з опрацювання проектів законів України про внесення змін до Конституції України, якій було доручено доопрацювати законопроекти про внесення змін до Конституції України з урахуванням відповідних висновків Конституційного Суду України, а також вимог юридичної техніки та внести доопрацьовані законопроекти на розгляд Верховної Ради України до 23 грудня 2003 р.

24 грудня Верховна Рада України ухвалила рішення попередньо схвалити законопроект про внесення змін до Конституції України, реєстрац. № 4105, направити його до Конституційного Суду України (постанова Верховної Ради України «Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України», реєстрац. № 4105), а питання про прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» внести до порядку денного наступної чергової (п'ятої) сесії Верховної Ради України.

8 квітня 2004 р. проект Закону про внесення змін до Конституції України (попередньо схвалений проект групи народних депутатів України з висновком Конституційного Суду України), реєстрац. № 410, не набрав необхідної кількості голосів під час голосування у Верховній Раді України.

Тим часом, реалії політичного життя лідерів держави та опозиції однозначно вимагали прийняття компромісу. І такий компроміс було знайдено. Частина депутатів погоджується голосувати за „непотрібну” їм конституційну реформу, але вимагає підтримання Закону про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України” при повторному голосуванні у грудні 2004 р., і зрозуміло - навпаки. В результаті всі законопроекти приймаються у пакеті, до якого увійшли проекти Закону про внесення змін до Конституції України за № 4180 (нащадок законопроекту № 4105) та № 3207-1 та законопроект № 6372 - проект Закону про особливості застосування Закону України „Про вибори Президента України”. За таке рішення проголосували 402 народних депутати.

2.1 Аналіз основних аспектів конституційної реформи 2004 р.

Сучасна конституційна реформа реалізується в Україні у таких напрямках:

- зростання ролі Верхової Ради України та Кабінету міністрів України;

- зміна конституційно-правового статусу Президента України;

- нового порядку формування Кабінету Міністрів України;

- розширення функцій Прокуратури;

- реформування адміністративно-територіального устрою України;

- посилення ролі місцевого самоврядування.

У Закон України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. передбачено внесення низки змін і доповнень до Основного Закону України, що стосується органів державної влади, порядку їх формування, перерозподілу і збалансування їх повноважень через розширення повноважень Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України тощо. Відповідно до структури Конституції України розглянемо внесення змін і доповнень до неї.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Закон України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. склад Верховної Ради пропонував залишити таким самим, як і за старої редакції Основного Закону України - 450 народних депутатів України, а строк її повноважень продовжити з чотирьох до п'яти років. Внесено зміни щодо строків проведення чергових виборів до Верховної Ради України.

Закон України про внесення змін до Основного Закону України підвищив вимоги до народних депутатів щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, розширив підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України. Це свідчить про те що парламентарі підвищили вимоги до народних депутатів України, виконання ними своїх функцій та обов'язків, їх ролі та відповідальності перед виборцями.

У Законі України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. запропоновано зміни і доповнення, що стосуються Порядку роботи Верховної Ради України та формування в ній коаліції Депутатських фракцій, до складу якої входила б більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Водночас Закон України передбачив внесення суттєвих змін до повноважень Верховної Ради України, що стосуються призначення Прем'єр-міністра України, членів уряду України, деяких міністрів і голів державних комітетів.

Закон України передбачив, що до повноважень Верховної Ради України належить: «призначення за поданням Президента України Прем'єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем'єр-міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України; призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України».

Відповідно до внесених змін повноваження Верховної Ради України у кадрових питаннях значно розширилися, підвищується її роль у призначенні керівників на ключові державні посади, адже за старої редакції Конституції України такі повноваження мав тільки Президент України. Закон України передбачив зміни до порядку обрання та відкликання керівних посадових осіб Верховної Ради України та її органів, значно розширив повноваження Голови Верховної Ради України, внесені також зміни, які чіткіше визначають мету створення комітетів Верховної Ради України, напрями їх роботи, обрання керівників комітетів.

Докорінні зміни внесено до положень в яких визначено підстави припинення повноважень Верховної Ради України, підстави та терміни дострокового припинення її повноважень Президентом України і підстави неможливості такого припинення ним.

Отже, Закон України про внесення змін до Конституції України передбачив істотні зміни й доповнення до положень Основного Закону держави, що стосуються статусу Верховної Ради України.

Конституція України фіксує положення, згідно з якими Президент України є главою держави і виступає від її імені. Згідно з чинною Конституцією України Президент України займає особливе місце в системі органів державної влади.

Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. передбачив низку змін і доповнень, що стосуються порядку обрання Президента України, його повноважень та виконання повноважень Президента України у разі дострокового припинення його повноважень, передбачив суттєві зміни, що стосуються обмеження повноважень Президента України щодо формування уряду України та інших органів виконавчої влади, і водночас посилення його впливу на Верховну Раду України через припинення її повноважень у випадках, передбачених Конституцією України.

Закон України вніс зміни до повноважень Президента України щодо звільнення ним Генерального прокурора України, зміни до конституційних положень про призначення на посади та звільнення з посад половини складу Ради Національного банку України, половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення та третини складу Конституційного Суду України.

До Закону включено окремим пунктом нове повноваження Президента України щодо забезпечення конституційності актів Кабінету Міністрів України.

Закон України передбачив зміни, що стосуються права вето Президента України на закони, прийняті парламентом. Закон України заборонив Президенту України накладати вето на закони Верховної ради України про внесення змін до Конституції України. У Законі України значно скорочується кількість актів Президента України, що мають скріплюватися підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт і його виконання.

Отже, Закон України про внесення змін до Конституції України передбачив суттєві зміни до Основного Закону України, що стосуються повноважень Президента України у сфері державного будівництва, нормотворчої діяльності та забезпечення конституційної законності. У сфері державного будівництва радикально обмежені повноваження Президента України щодо формування персонального складу державних органів, виключено повноваження щодо створення, реорганізації та ліквідації органів державної влади, у сфері нормотворчої діяльності Президенту України заборонено накладати вето на закони про внесення змін до Конституції України, а у сфері забезпечення конституційної законності главі держави надано право зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів їх невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

З реалізацією Закону України про внесення змін до Конституції України Президент України залишається не лише главою держави та її символом, а й реальним політичним учасником, роль і вплив якого не поступатиметься ролі Голови Верховної Ради України і ролі Прем'єр-міністра України. У будь-якій політичній ситуації, навіть за умови виникнення протистояння між Кабінетом Міністрів України (урядовою коаліцією) і Президентом України главі держави належатиме вирішальна роль у питаннях зовнішньої політики, національної безпеки та оборони країни, забезпечення державної незалежності, територіальної цілісності України, дотримання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

Закон України про внесення змін до Конституції України від 8 грудня 2004 р. передбачив закріплення значних змін, що стосуються виконавчої гілки влади і, зокрема, здійснення адміністративної реформи, яка торкнеться кожної ланки системи органів виконавчої влади і має на меті підвищити ефективність і публічність влади, забезпечити пріоритет прав і свобод людини.

Закон України про внесення змін до Конституції України зафіксував нове бачення ролі і місця прокуратури в системі органів влади, передбачив розширення функцій прокуратури України стосовно її нагляду за додержанням законів у сфері прав і свобод людини і громадянина та надання Верховною Радою України згоди не тільки на призначення Генерального прокурора України Президентом України, а й на його звільнення, що сприятиме демократизації процесу звільнення Генерального прокурора України з посади і посилення в цьому процесі впливу парламенту України.

З набрання 1 січня 2006 р. чинності Закону України про внесення змін до Основного Закону держави прокуратура отримала повноваження нагляду за дотриманням прав людини.

Законопроект про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування пропонує зміни стосовно територіального устрою України, які свідчать про новий концептуальний підхід до його реформування, що знайшов подальший розвиток в законопроекті «Про територіальний устрій України». Головний задум територіальної реформи в тому, щоб найбільше адміністративних, соціальних і культурних послуг наблизити безпосередньо до людей. Через це пропонується в ході територіальної реформи запропонувати таку адміністративно-територіальну одиницю, як громада, яка має стати базовим рівнем системи територіального устрою.

Мета адміністративно-територіальної реформи - надати реальну можливість для людини отримати максимальну кількість послуг від органів публічної влади на кожному рівні управління. Саме людина та задоволення її потреб повинні бути в центрі уваги при проведенні адміністративно-територіальної реформи.

Таким чином законопроект про внесення змін до конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування заклав нові концептуальні засади реформування територіального устрою України. Нове розуміння поняття громади як адміністративно-територіальної одиниці корінним чином змінило підходи до територіальної реформи.

Однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави є принцип місцевого самоврядування. В Основному Законі держави зазначається, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Закон України про внесення змін до Конституції України від 8 грудня 2004 р. передбачає удосконалення системи місцевого самоврядування.

3. Зміст конституції та її властивості

Зміст конкретної конституції визначають різні чинники - час прийняття, юридичні та релігійні традиції, загальний рівень правової культури суспільства, географічні та демографічні фактори тощо. Водночас аналіз існуючих конституцій дозволяє виділити норми та інститути, що є обов'язковими елементами будь-якої конституції, а відсутність хоча б одного з них свідчить про їх незавершеність. До них можна віднести:

1. Найважливіші принципи організації державної влади - народний суверенітет, поділ влади, верховенство права, державний суверенітет, гуманізм.

2. Основи правового статусу людини і громадянина - принципи правового статусу людини і громадянина (свободи, рівності у правах і гідності, гарантованості прав і свобод людини тощо), основні права, свободи та обов'язки людини і громадянина та їх гарантії.

3. Організація, структура і компетенція вищих органів державної влади - інститути парламентаризму, глави держави, уряду, вищої судової влади.

4. Основи правового регулювання в державі - ієрархія правових актів, сфери законодавчого регулювання, співвідношення юридичної сили міжнародних договорів та актів національного законодавства.

5. Основи правового положення адміністративно-територіальних одиниць (статус суб'єктів федерації).

Звичайно конституції за своїм змістом не вичерпуються зазначеними обов'язковими блоками, вони також можуть установлювати основи зовнішньої політики держави, основи економічної, екологічної та соціальної політики, основи взаємовідносин держави з окремими інститутами громадянського суспільства (наприклад, церквою) тощо.

Властивості Конституції України -- це її специфічні риси, які відрізняють Конституцію від інших нормативно-правових актів, характеризують її сутність і зміст. Зазвичай виділяють юридичні, політичні та ідеологічні властивості Конституції України.

Юридичні властивості виражають правову природу Конституції та визначають її місце у правовій системі держави, в системі національного законодавства. До основних юридичних властивостей Конституції України можна віднести такі:

1. Конституція України як Основний Закон є головним джерелом національного права України, ядром усієї правової системи, юридичною базою чинного законодавства. Ця властивість обумовлена тим, що Конституція України визначає сфери суспільних відносин, які підлягають правовому (зокрема законодавчому) регулюванню, встановлює ієрархію нормативно-правових актів. Так, наприклад, ст. 92 Конституції України встановлює досить широкий перелік питань, які визначаються або встановлюються тільки законами України. Вони стосуються прав і свобод людини і громадянина, громадянства, організації та діяльності органів державної влади, засад місцевого самоврядування тощо.

2. Конституція України характеризується юридичним верховенством, що означає її пріоритетне становище в системі національного законодавства України, вищу юридичну силу щодо всіх інших правових актів. Принцип верховенства Конституції є проявом загальнішого принципу верховного права як необхідної ознаки правової держави, і цей принцип прямо закріплюється в ч. 2 ст. 8 Конституції України: «Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй».

Конституція України характеризується верховенством не лише стосовно до актів національного законодавства, а й щодо міжнародних договорів, що передбачено ч. 2 ст. 9 Конституції: «Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України».

3. Важливою юридичною властивістю Конституції України є її стабільність, яка забезпечується особливим, ускладненим порядком внесення до неї змін і доповнень. Так, розділ XIII Конституції встановлює досить складну процедуру зміни Конституції України, яка пов'язана з тим, що, по-перше, вона не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (ч. 1 ст. 157), по-друге, Конституція України взагалі не може бути змінена з настанням певних обставин - в умовах воєнного або надзвичайного стану (ч. 2 ст. 157), по-третє, положення Конституції України, які закріплюють засади конституційного ладу України, форми народного волевиявлення, порядок зміни Конституції України можуть бути змінені лише всеукраїнським референдумом, що призначається Президентом України, по-четверте, зміни до інших положень Конституції України вносяться Верховною Радою України двома третинами голосів від її конституційного складу.

4. До юридичних властивостей Конституції України можна також віднести пряму дію її норм, що згідно з ч. З ст. 8 Конституції України означає можливість звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

5. Юридичною властивістю Конституції України є особливий правовий захист, який має на меті забезпечення дотримання конституційних положень, захист від порушень як «знизу» -- фізичними і юридичними особами, так і «згори» - різними гілками державної влади. В той же час захист Конституції України може здійснюватися лише правовими засобами. Вони передбачають застосування органами державної влади, посадовими особами з метою дотримання Конституції України форм і методів діяльності в рамках наданої компетенції. Конституції деяких держав (наприклад, Словаччини, ФРН) передбачають можливість застосування і неправових засобів захисту, закріплюючи право народу чинити опір неконституційній владі, але їх застосування можливе лише в надзвичайних ситуаціях.

4. Форма і структура конституції

Форма конституції - це спосіб вираження і організації конституційних норм та інститутів. Істотне значення тут має те, що конституція може функціонувати у вигляді як моноконституційного акта, так і багатьох актів, що у сукупноті складають конституцію. Моноконституційними актами були, до речі, радянські конституціії, нинішні конституції Німеччини, Іспанії, Мексики тощо. Є й протилежні приклади. Так, конституція Швеції складається з трьох актів - Форми правління 1974 р., Акта про престолоуспадкування 1810 р. і Акта про свободу друку 1974 р.

Певне уявлення про сутність і форму конституції дає Основний Закон Великої Британії, який являє собою класичний приклад конституції змішаного типу оскільки інкорпорує: парламентські закони; судові рішення-прецеденти; доктринальні тлумачення; статути; конституційні угоди, що містять конвенційні норми.

Інколи виникають і тимчасово діють неписані конституції, які не мають формального закріплення. Яскравим прикладом може бути досвід Румунії, де в цей час конституція формується, причому використвуються ті ї норми, які узгоджуються з вимогами нового часу.

Звертаючись до аналізу такого поняття як структура конституції, слід зазначити, що остання з одного боку, зумовлюється характером і змістом конституції, а з іншого - певним баченням конституційної проблематики. Якщо порівняти конституції різних країн, то можна виявити як спільні, так і відмінні риси їх структури. У переважній більшості структура конституції має сталий вигляд, включає низку елементів: преамбулу, основну частину, заключні, перехідні та додаткові положення.

Преамбула є носієм так званої дескриптивної (описової) інформації, яка дає відповідь на такі питання, як цілі та завдання конституції, історичні шляхи її становлення й розвитку, проголошення конституційних ідеалів тощо.

В сучасній літературі дискусійним залишається питання про юридичну природу преамбули, оскільки в класичному аспекті преамбула не є типовою правовою нормою. Погорілко В.Ф. наголошує на незаперечності політичної і ідеологічної функцій преамбули, підкреслює її величезний регулюючий вплив і зазначає, що преамбула - типова декларація з притаманними їй цілями та завданнями [6]. Останню тезу цілком підтверджує преамбула Конституції України, в якій зазначаено, що «…Український народ, виражаючи свою суверенну волю, спираючись на багатовікову історію українського державотворення в на основі здійсненого українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення, дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, піклуючись про зміцнення громадянської злагоди на землі України, прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, усвідомлюючи відповіальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешнім поколіннями, керуючись актом незалежності України від 24 серпня 1991 р. всенародним голосуванням, приймає цю Конституцію - Основний Закон України» [1].

Основна частина конституції як правило включає інститути та норми, які вичерпують її зміст. Предметне уявлення про типову структуру, яку повинна мати конституція, дає Конституція України від 28 червня 1996 р.

Конституція України складається з 15 розділів, які об'єднують 161 статтю, в тому числі 2 статті Прикінцевих положень, та 14 пунктів Перехідних положень.

Розділ І «Загальні положення» включає 20 статей.

Розділ ІІ «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» складається із 48 статей (ст.ст.21-68).

Розділ ІІІ «Вибори. Референдум» включає 6 статей (ст.ст. 69-74).

Розділ ІV «Верховна Рада України» (ст.ст. 75-101).

Розділ V «Президент України» (ст.ст. 102-112).

Розділ VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» (ст.ст. 113-120).

Розділ VII «Прокуратура» (ст.ст. 121-123).

Розділ VIII «Правосуддя» (ст.ст. 124-131).

Розділ IX «Територіальний устрій України» (ст.ст. 132, 133).

Розділ X «Автономна Республіка Крим» (ст.ст. 134-139).

Розділ XI «Місцеве самоврядування» (ст.ст. 140-146).

Розділ XII «Конституційний Суд України» (ст.ст. 147-153).

Розділ XIII «Внесення змін до Конституції України» (ст.ст. 154-159).

Розділ XIV «Прикінцеві положення» (ст.ст. 160, 161).

Розділ XV «Перехідні положення» (пп. 1-14).

Таким чином, структура Конституції України являє собою досить чітку, логічно зумовлену систему взаємопов'язаних і взаємозумовлених структурних елементів.

Як Конституція України, конституції деяких країн містять так звані перехідні положення, які визначають строки вступу в дію деяких конституційних положень, порядок заміни старих норм новими, необхідність прийняття законів, на які є посилання в конституціях.

Інколи до конституцій додаються доповнюючи положення і додатки. Як приклад можна навести Конституцію США, в якій у додатках містяться норми, що визначають розмежування компетенції між Союзом і окремими штатами.

5. Порядок прийняття та внесення змін до Конституції України

Об'єктивно критерієм успіху-неуспіху реформи, що відбувається нині в Україні, має стати не ступінь перерозподілу влади, а рівень прогресу в напрямі побудови реально діючих демократичних інститутів, що керуються принципами верховенства права. Ключовим завданням політичної реформи в Україні є надання політичному процесові більшої прозорості, підконтрольності та зорієнтованості на національні інтереси. В галузі зовнішньої та безпекової політики ознакою успішності реформи могло б стати повне й однозначне усунення практики кулуарних, підкилимних рішень зі стратегічних та тактичних питань (сюди відносимо питання участі у будь-яких міжнародних союзах, коаліціях, проектах регіональної інтеграції тощо). Стратегічні рішення, що мають довготривалий вплив на міжнародне та внутрішнє становище України, можуть прийматися лише за наявності а) максимально широкої політичної згоди; б) всебічних експертних оцінок. До процесу вироблення та оцінки державної політики слід залучати широке коло експертів, зокрема незалежних; політики, аналітики та журналісти мають отримувати доступ до важливих документів ще на стадії їхньої розробки. На жаль, конституційній реформі так і не вдалося вирішити всю суму проблем, що на сьогодні істотно стримують поступальний розвиток України, заважають її інтеграції в світові та регіональні структури. А проблем таки вистачає.

Звичайно, що в Законі України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. є низка позитивних положень, зокрема: про складення повноважень Кабміном перед новообраною Верховною Радою; щодо надання Кабмінові повноважень з призначення керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) та вирішення установчих питань щодо їхнього статусу; які уточнюють порядок здійснення президентського контролю за актами Кабміну (замість повноваження Президента скасовувати акти Кабміну запропоновано механізм зупинення Президентом дії акта уряду з мотивів неконституційності з одночасним зверненням до Конституційного Суду); які визначають механізм оприлюднення закону у випадках, коли його не підписує Президент; запровадження порядку звільнення Президентом Генерального прокурора з посади за згодою Верховної Ради. Позитивно сприймаються ідеї про підвищення ролі Верховної Ради у формуванні Кабміну та про відповідальність уряду перед парламентом.

З історії відомо, що проекти конституції можуть готуватися: установчими зборами конституційних конвентів штатів (США), установчими зборами країни (Італія, Індія), конституційними комітетами або комісіями (Франція, колишній СРСР), парламентами (Греція, Іспанія).

Світова практика знає і ряд способів прийняття та зміни конституції- Одним із них є октроїрування, тобто дарування конституції одностороннім актом глави держави (монарха), типовим прикладом якої була Хартія 1814 р., яку Людовик XVIII "подарував" французькому народу.

Деякі конституції мають договірний характер, хоч нині таких актів майже не спостерігається. Прикладом конституції договірного характеру можуть бути англійські конституційні акти -- Біль про права 1689 р., Акт про управління 1709 р. та ін. Можна вказати на договірний характер Основного Закону (Конституції) СРСР 1924 р. Практика розробки і прийняття конституції досить різноманітна. Так, Конституція США була підготовлена установчими зборами, а потім ратифікована конституційними конвентами штатів. Конституція Франції 1958 р. після розробки проекту конституційним комітетом була схвалена шляхом референдуму.

Інколи конституція виробляється установчими зборами (конституантою), які спеціально обираються для створення конституції, після прийняття якої вони припиняють своє існування.

Роль таких установчих зборів неоднакова: в одних випадках вони приймають конституцію, в інших -- лише розробляють її текст, який згодом затверджується шляхом референдуму або іншим чином.

Практика світового конституціоналізму знає випадки, коли конституція розробляється урядом з наступною передачею парламенту чи на референдум. В таких випадках конституційний референдум нерідко перетворюється у звичайний плебісцит, де роль виборців зводиться, фактично, до схвалення урядового проекту Так, до речі, були прийняті Конституція Чілі 1980 р., Конституція Куби 1976 р.

Загальновідомо, що конституція має поєднувати в собі дві, інколи протилежні, якості -- стабільність та динамізм.

Стабільність надає конституції таких рис, як добротність, надійність, сталість. З іншого боку, вона може не реагувати на зміни, що постійно відбуваються в суспільстві. Тому до будь-якої конституції рано чи пізно вносяться зміни, причому існують різні способи такого внесення. Зміни так званих гнучких способів здійснюються звичайним шляхом, тобто прийняттям звичайного закону. Прикладом можуть бути Конституції Великої Британії, Ізраїлю, Індії.

Щодо жорстких конституцій, то тут справа складніша. В таких випадках, як правило, вимагається кваліфікаційна більшість в представницьких органах; повторне голосування; затвердження поправок на референдумі тощо. Так, в Італії для зміни Конституції потрібно провести два послідовні обговорення в парламенті з інтервалом не менше трьох місяців і схвалення при другому голосуванні абсолютною більшістю голосів у кожній з палат. Однак якщо більшість не склала двох третин в кожній із палат, то 1/5 членів будь-якої з палат, 500 тис. виборців чи п'ять обласних рад можуть вимагати проведення референдуму по зміні Конституції, на якому потрібне схвалення більшістю дійсних голосів.

У деяких конституціях є вказівки на те, що перегляд окремих положень (а інколи й всього Основного Закону) неможливий взагалі, або можливий на конкретний період, наприклад, на період надзвичайного стану, війни (див. Конституцію Бельгії).

Порядок зміни конституції в значній мірі залежить від форми політико-територіального устрою держави. Він складніший у федеративних державах і, як правило, простіший в унітарних.

Відповідно до ст. ст. 154--159 Конституції України законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України [1].

Законопроект про внесення змін до розділів І, III, XIII подається до Верховної Ради Президентом або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом.

Повторне подання законопроекту про внесення змін до розділів І, III і XIII Конституції з одного й того самого питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Конституція України не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану (ст. 154 Конституції України) [1].

Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України і не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.

Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України (ст. 158 Конституції України).

Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам ст. ст. 157 і 158 Конституції.

Висновки

Об'єктивно критерієм успіху-неуспіху реформи, що відбувається нині в Україні, має стати не ступінь перерозподілу влади, а рівень прогресу в напрямі побудови реально діючих демократичних інститутів, що керуються принципами верховенства права. Ключовим завданням політичної реформи в Україні є надання політичному процесові більшої прозорості, підконтрольності та зорієнтованості на національні інтереси. В галузі зовнішньої та безпекової політики ознакою успішності реформи могло б стати повне й однозначне усунення практики кулуарних, підкилимних рішень зі стратегічних та тактичних питань (сюди відносимо питання участі у будь-яких міжнародних союзах, коаліціях, проектах регіональної інтеграції тощо). Стратегічні рішення, що мають довготривалий вплив на міжнародне та внутрішнє становище України, можуть прийматися лише за наявності а) максимально широкої політичної згоди; б) всебічних експертних оцінок. До процесу вироблення та оцінки державної політики слід залучати широке коло експертів, зокрема незалежних; політики, аналітики та журналісти мають отримувати доступ до важливих документів ще на стадії їхньої розробки. На жаль, конституційній реформі так і не вдалося вирішити всю суму проблем, що на сьогодні істотно стримують поступальний розвиток України, заважають її інтеграції в світові та регіональні структури. А проблем таки вистачає.

Звичайно, що в Законі України „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 р. є низка позитивних положень, зокрема: про складення повноважень Кабміном перед новообраною Верховною Радою; щодо надання Кабмінові повноважень з призначення керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) та вирішення установчих питань щодо їхнього статусу; які уточнюють порядок здійснення президентського контролю за актами Кабміну (замість повноваження Президента скасовувати акти Кабміну запропоновано механізм зупинення Президентом дії акта уряду з мотивів неконституційності з одночасним зверненням до Конституційного Суду); які визначають механізм оприлюднення закону у випадках, коли його не підписує Президент; запровадження порядку звільнення Президентом Генерального прокурора з посади за згодою Верховної Ради. Позитивно сприймаються ідеї про підвищення ролі Верховної Ради у формуванні Кабміну та про відповідальність уряду перед парламентом.