Правовая природа Совета Безопасности как органа ООН
Изучение истории создания, полномочий и функций Совета Безопасности ООН. Описания миротворческой деятельности. Самостоятельное принятие региональными организациями мер по установлению мира. Исследование правил голосования и порядка проведения заседаний.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 26.01.2013 |
| Размер файла | 1,1 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
- четкое определение мандата операций по поддержанию мира, в том числе оказание гуманитарной помощи;
- установление пределов в отношении права миротворцев на самооборону при одновременном усилении их защиты;
- анализ механизма распределения ответственности между ООН и предоставившими персонал государствами за ущерб, нанесенный в ходе операций по поддержанию мира;
- четкое определение базовых принципов операций, включая принципы нейтральности, беспристрастности и невмешательства во внутренние дела государств, являющихся сторонами в конфликте.
С учетом того, что вопросами ОПМ в целом занимается Специальный комитет по операциям по поддержанию мира, целесообразным является дальнейшее комплексное рассмотрение принципов и критериев деятельности миротворческих миссий в рамках совместных заседаний Спецкомитета по Уставу и Спецкомитета по ОПМ или рабочей группы, которую можно было бы создать с участием экспертов из двух Спецкомитетов.
Глава 2. Развитие полномочий Совета Безопасности ООН по вопросам международного мира и безопасности
2.1 Полномочия Совета Безопасности в вопросах голосования и порядка проведения заседаний
совет безопасность миротворческий голосование
Организация Объединенных Наций была задумана как элемент послевоенного безопасного мира еще в начале Второй мировой войны; Совет Безопасности занял центральное место в достижении ее целей. На другие органы ООН также возложены некоторые задачи в сфере поддержания международного мира и безопасности. Одним из трудных вопросов взаимоотношений главных органов является право иного, кроме Совета Безопасности, органа принимать меры, необходимые для поддержания мира и безопасности в тех случаях, когда сам Совет не в состоянии это сделать. Больше всего пересечений полномочий отмечается между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей, прежде всего - в области поддержания мира и безопасности, а также в вопросах организации внутренней жизни ООН.
Некоторое соотношение полномочий Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности установлено статьей 15, в которой говорится о том, что Генеральная Ассамблея получает и рассматривает ежегодные и специальные доклады Совета Безопасности, которые должны включать отчет о мерах по поддержанию международного мира и безопасности, которые Совет Безопасности решил предпринять или предпринял. Таким образом, хотя не сказано, должна ли Генеральная Ассамблея оценить представленный доклад и вынести какое-то решение, установлена некоторая степень подотчетности. Однако в практике ООН принято, что Генеральная Ассамблея никогда не изучает доклады Совета Безопасности и не дает им оценки. Традиционная формула гласит, что Генеральная Ассамблея «принимает к сведению Доклад Совета Безопасности». Проанализировав практику, диссертант приходит к выводу, что разграничительная линия между полномочиями Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи проводится по юридической силе принимаемых актов. Не случайно п.2 ст. 11 требует, чтобы любой вопрос, по которому необходимо предпринять действие, Генеральная Ассамблея должна передавать Совету Безопасности до или после обсуждения. Это прямое запрещение Генеральной Ассамблее решать вопрос о принятии мер однозначно делает полномочия Совета Безопасности исключительными Говердовская Т.В. Реформирование Совета Безопасности ООН: основные направления и аргументы в поддержку реформы // Аспирантский вестник Поволжья, №3-4 (12), Самара, 2007, С. 49.
Составителями Устава было задумано, чтобы Секретариат - и особенно Генеральный секретарь - был участником политического процесса в ООН. Ключевая статья здесь - это ст.99, которая сформулирована довольно скромно: данная статья просто уполномочивает Генерального секретаря привлечь внимание Совета Безопасности к любому вопросу, который, по его мнению, может составить угрозу международному миру и безопасности. Но было признано с самого начала, что присвоенные Генеральному Секретарю полномочия, выходят за рамки всех тех полномочий, которые когда-либо присваивались международному должностному лицу. Высказывались опасения того, что в руках какого-либо особенно активного Генерального секретаря эти полномочия могут стать средством политического давления. Однако ст.98 Устава ясно ограничивает функции Генерального секретаря вспомогательными действиями: согласно этой статье, Генеральный секретарь выполняет такие функции, которые возлагаются на него другими органами ООН, в том числе Советом Безопасности.
Однако следует учесть право Генерального секретаря заключать международные соглашения от имени ООН. В том случае, если он действует ultra vires, дезавуировать его действия может сам Совет Безопасности.
Что касается Международного Суда, следует обратить внимание на два аспекта взаимоотношений между Судом и Советом Безопасности: вопрос о судебном контроле за действиями Совета Безопасности, а также содействие деятельности Международного Суда со стороны Совета Безопасности. До сих пор возникавшие ситуации благополучно разрешались. Попытки ограничить полномочия Совета, предпринимавшиеся в начале функционирования ООН, с течением времени стали неактуальными.
Функции Совета Безопасности так, как они определены Уставом ООН, можно разделить на две группы: функции, осуществляемые в качестве одного из органов Организации (функции, направленные на обеспечение собственной деятельности Совета и функции, направленные на обеспечение деятельности Организации). Осуществление функций этой группы и объем необходимых для этого полномочий определяются Уставом ООН и правилами внутреннего распорядка, независимо от их происхождения (договорного или обычно-правового). Вторая группа - это функции органа, предназначенного обеспечивать международный мир и безопасность. Здесь можно провести следующую классификацию: пресечение актов агрессии и прекращение ситуаций, которые могут составить угрозу миру и международной безопасности; предотвращение ухудшения ситуации; содействие разрешению споров между государствами - членами ООН.
Важным вопросом является соотношение функций Совета Безопасности и права государств на самооборону в соответствии со ст.51. Члены Организации обязаны выполнять решения Совета Безопасности. Анализ документов и практики показывает, что это обязательство распространяется на все его решения: и относительно наложения санкций, и о проведении миротворческих операций Хурчак Н.М.. Говердовская Т.В. Реформирование Совета Безопасности ООН для обеспечения глобальной безопасности (глобального мира) // Ученые записки: Материалы документов итоговой научной конференции АГУ 2006-2007гг., Астрахань: Издательский дом «Астраханский университет», 2008, Т. 1. Философия. Педагогика. Психология. Физическая культуру. История. Юриспруденция. Социальные науки, С.417.
Основой для понимания процессуальных полномочий Совета Безопасности ООН может послужить идея образования самостоятельной воли международной организации, разработанная советскими учеными. Самостоятельность воли Совета Безопасности носит ограниченный характер, поскольку государства, возложившие на Совет Безопасности обширные полномочия, сохраняют контроль над осуществлением этих полномочий; каждое решение, принимаемое Советом в осуществление своих функций поддержания международного мира и безопасности, есть результат проявления воли входящих в него государств не только как членов Совета, но и каждым из них отдельно. Поименное перечисление в Уставе ООН государств, которые независимо ни от чего присутствуют в Совете всегда, лишает его состав безликости, которая ярко проявляется в органах многих международных организаций; в ООН такой безликостью наделен, например, Экономический и Социальный Совет, в котором решающее значение имеет число избранных государств, а не их персональный состав. Еще более ярко право контроля государств над решениями Совета проявляется в обязательности единогласного голосования постоянных членов. Эта тенденция усилилась в последние годы, когда постоянные члены Совета проводят неофициальные консультации, чтобы выяснить и даже согласовать взаимные позиции, прежде чем выносить тот или иной вопрос на открытое заседание и проводить по нему голосование.
Государства также сохраняют полномочия на осуществление самостоятельно тех функций, которые возложены на Совет, наряду с Советом: государства обладают правом на индивидуальную или коллективную самооборону; при этом дозволение Совета на такие действия не требуется, Совет лишь должен быть поставлен в известность; решение Совета о коллективных действиях необходимо только тогда, когда потерпевшее государство не в состоянии осуществить самооборону самостоятельно, как это было с оккупированным Кувейтом в 1990 г., либо против государства, грубо нарушившего обязательство erga omnes, когда трудно либо невозможно обнаружить непосредственно потерпевшее государство, как это было в случаях принятия Советом санкций вследствие грубого попрания прав человека или создания крупномасштабной террористической угрозы Толстых В.Л. Консультативные заключения Международного Суда ООН. - М., 2008 - С.87.
Полномочия, возложенные на Совет, могут быть полностью или частично отозваны; в принципе такая возможность у суверенного государства сохраняется всегда, пока оно сохраняет свою независимость и не входит в другое государство. Такой вопрос встает всегда, когда государство решает, следует ли ему присоединиться к какой-либо международной организации или выйти из нее.
Таким образом, Совет Безопасности, в сущности, имеет характер инструмента, через который государства осуществляют свою волю. При этом следует подчеркнуть двойной процесс образования полномочий Совета Безопасности: государства - члены ООН сначала наделяют Совет полномочиями путем принятия Устава ООН, а затем уточняют эти полномочия каждый раз, когда встает вопрос о пресечении актов агрессии или нарушения мира. Подтверждение или конкретизация полномочий Совета от имени всех членов ООН производится членами Совета Безопасности, и в особенности постоянными членами. Хотя этот этап по форме сложнее, но суть его та же, что и заключение договора - достижение согласования воль государств-членов.
Для выяснения юридического характера резолюций Совета Безопасности необходимо принять во внимание фактор согласия, который лежит в основе любого обязательства государства по международному праву. Согласно теории международного права, согласие может быть выраженным, как при подписании договора, так и подразумеваемым, молчаливым, которое выражается в отсутствии протеста. Согласие - это внешнее выражение факта совпадения или согласования воль государств.
Обязательство, закрепленное в резолюции, ничем не отличается от любого другого международного обязательства, будь оно закреплено в договоре или в обычно-правовой норме. Последствия возникновения такого обязательства те же: обязательность исполнения и ответственность за неисполнение. Поэтому нельзя согласиться с теми авторами, которые считают, что резолюции Совета Безопасности должны подчиняться иному правовому режиму, нежели международные договоры или обычно-правовые нормы.
В связи с этим встает вопрос о правовой природе специальных полномочий постоянных членов Совета Безопасности. Резолюции Совета Безопасности создают обязательства для всех государств, причем здесь нужно напомнить, что не только для членов ООН в силу статьи 25, но и для не членов в силу п.6 статьи 2. Однако непосредственное участие в формировании обязательства принимают не все члены Организации, а только члены Совета Безопасности, при этом решающее значение имеет воля постоянных членов. Значит, в отдельной норме, создаваемой Советом Безопасности, отражена, прежде всего, согласованная или совпадающая воля членов Совета. Противоречит ли такое положение общепризнанной норме международного права, говорящей о том, что один субъект не может создавать обязательства для другого субъекта? Эта норма зафиксирована в ст.34 Венской конвенции о праве договоров, однако она действует не только в отношении договоров, но и в отношении любого источника международного права Говердовская Т.В. Роль Совета Безопасности ООН в обеспечении контроля за ядерным оружием // Аспирантский вестник Поволжья, №5-6(13). Самара, 2008, С. 99.
Данная проблема может быть решена путем введения концепции агентских отношений: государства-члены ООН уполномочивают Совет Безопасности действовать от их имени. Концепция агентских отношений в определенной степени признана в международном праве. Она становилась предметом рассмотрения в Международном Суде, а также в Комиссии международного права. В трудах авторитетных ученых данная концепция рассматривается как особая форма уполномочия, требующая выполнения двух условий: обе стороны - это отдельные юридические единицы; имеет место «двойное согласие», то есть обе стороны согласились именно на такой тип отношений. Установление агентских отношений имеет весьма важные последствия: агент вправе изменять правоотношения, в которых участвует его поручитель; поручитель несет ответственность за действия агента; агент обязан добросовестно и конфиденциально действовать в интересах поручителя. При таких отношениях особенно настоятельной становится необходимость контроля и выраженного согласия. При обсуждении данной концепции в Комиссии международного права в период подготовки Конвенции о праве международных договоров Э.Х. де Аречага утверждал, что общепризнанные нормы свободного согласия, недействительности договора в случае оказания насилия, jus cogens, отказ при определенных обстоятельствах применимы к агентским отношениям в полной мере и во всех случаях.
Для установления наличия согласия государства на то, чтобы какое-либо лицо действовало от его имени, можно применить также критерий контроля.
Пока в практическом плане вопрос об ответственности государств за действия, совершаемые Советом Безопасности, не вставал, но он теоретически важен. В последние годы усилилась критика в адрес многих международных организаций, и особенно в адрес ООН, в частности, за неспособность предотвратить случаи геноцида в Руанде и в Сребренице, из-за случаев участия членов миротворческих контингентов в незаконной перевозке людей и в эксплуатации проституции, а также из-за ненадлежащего использования финансов и коррупции в Программе ООН «Нефть в обмен на продовольствие» в Ираке. В международном праве пока не разработаны надежные методы, позволяющие призвать международную организацию к ответственности, поэтому зачастую ставится вопрос об ответственности государств-членов.
В литературе чаще всего высказывалась следующая точка зрения: государства-члены международной организации не несут ответственности за действия организации в силу одного факта своего членства, но такая ответственность возможна, если не существует другой возможности защитить интересы пострадавшей стороны. В существующем международном праве ответственность ложится на международную организацию в том случае, если она обладает собственной правосубъектностью и является отдельным юридическим лицом. То, что ООН обладает собственной правосубъектностью, было установлено в консультативном заключении Международного Суда по делу об ответственности за ущерб, понесенный на службе ООН.
Международные организации, обладающие правосубъектностью, представляют собой нечто большее, чем просто сумму государств, и если государства действуют от имени организации и в целях исполнения функций организации, то их действия - это действия организации. Эта конструкция применима к голосованию в Совете Безопасности. Такое голосование - это не акт государства, а акт Совета. Право вето пяти великих держав можно считать модифицированной формой консенсуса этих держав Говердовская Т.В. Активизация вспомогательных органов Совета Безопасности ООН как способ повышения эффективности его деятельности // Альманах современной науки и образования. Исторические науки, философские науки, искусствоведение, культурология, политические науки, юридические науки и методика их преподавания. №6(13), Часть I, Тамбов, 2008. С. 61.
Не так трудно разделить обязательства организации и государств-членов, если речь идет о договорных обязательствах. Гораздо сложнее разобраться с вопросом ответственности в случае наложения санкций. В этом случае государство, подвергнутое санкциям, оказывается связано обязательствами, которые оно не принимало на себя в данном конкретном случае. Подразумевается, что такое обязательство составляет часть его обязательства как члена ООН и сформировано его принятием Устава.
2.2 Совет Безопасности и миротворческая деятельность
Право, которым регулируется деятельность международных организаций, не ограничивается учредительным договором. Общепризнано и закреплено Венской конвенцией о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г., что правовой основой организации являются «правила организации». В соответствии со ст.2 вышеупомянутой Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций правила организации включают, в частности, не только учредительные акты организации, но также принятые в соответствии с ними решения и резолюции, а также установившуюся практику организации. Очевидно, что установившаяся практика организации - это те положения, регулирующие ее деятельность, которые складываются уже после принятия учредительного документа, и которые могут отличаться от этого учредительного документа. Можно утверждать, что установившаяся практика организации является мощным источником права Совета Безопасности.
Из-за компромиссного характера Устава ООН в нем встречаются не только неясности, но о многих вещах не говорится просто потому, что соответствующие проблемы возникли позднее, чем Устав ООН вступил в силу.
Отсылка к практике сторон как средству правомерного толкования международного договора допускается пунктом 3b статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.
В консультативном заключении о некоторых расходах ООН Международный Суд заявил, что каждый орган ООН сам определяет объем своей компетенции. Определение объема компетенции может быть явно выраженным, то есть произведенным путем словесного выражения в том или ином акте, либо фактическим, выраженным в действиях органа. Все это проявилось в практике Совета Безопасности. Со времени начала существования Организации Объединенных Наций, и особенно в период после окончания холодной войны, Совет Безопасности значительно расширил свое представление об объеме полномочий, в особенности предоставляемых ему по Главе VII Устава. При этом Совет Безопасности использует оба указанных выше способа Сорокина О.Ю. Полномочия Совета Безопасности ООН и действия региональных организаций по поддержанию мира. // Международное публичное и частное право. 2008. №2 (41)..
Особенно большое значение для развития полномочий Совета Безопасности имело признание наличия у него подразумеваемых полномочий. В приведенном консультативном заключении Суд опирался на концепцию подразумеваемых полномочий, и считал общепризнанным, что международные организации могут осуществлять полномочия, известные как подразумеваемые полномочия.
Принцип допустимости формирования международной организацией тех полномочий, которые не предусмотрены прямо учредительными документами, но существенно необходимы для достижения ее целей, берет свое начало во внутренних правовых системах государств. Это значит, что международное право восприняло конституционный принцип, широко распространенный во многих государствах. Внедрение данного принципа в международное право происходит по законам международного права.
Расширение полномочий Совета Безопасности, как и государственного органа, не может быть безграничным или полностью производным. Оно ограничено принципами Устава ООН, а также нормами jus cogens. Но еще более определенное ограничение накладывается согласием государств. Такое согласие выражается не только голосованием как постоянных, так и непостоянных членов, но и отсутствием протестов государств - не членов Совета Безопасности. Именно позиция большинства суверенных участников международного сообщества делает правомерным изменение полномочий Совета.
Нередкой практикой последних лет является принятие решений в Совете без голосования, фактически с помощью консенсуса. Уже в 2003 г. Генеральный Секретарь ООН констатировал, что «принятая в Совете Безопасности практика состоит в том, чтобы действовать, когда это возможно, путем консенсуса».
С началом 1990-х годов число вопросов, вносимых в повестку дня Совета, сильно увеличилось, и Совет стал все чаще прибегать к тому, что публичным заседаниям предшествовала большая подготовительная работа вне зала заседаний, так что публичным оставалось только формальное голосование. В последние годы все чаще отмечается практика принятия заявления Председателя Совета Безопасности относительно согласия, достигнутого в ходе закрытых встреч членов Совета.
В самом общем виде миротворческие операции можно определить как действия на поле военных действий, организованные Советом Безопасности с согласия заинтересованных сторон для содействия контролю над конфликтом между ними и его разрешению, под руководством и контролем ООН. Эти действия осуществляются за счет финансирования государствами-членами, с помощью персонала и соответствующих средств, добровольно предоставляемых ими; эти действия должны быть беспристрастными по отношению к обеим сторонам, и использование силы должно быть минимально.
В течение 45 лет, с октября 1945 г., когда Устав ООН вступил в силу и начал действовать Совет Безопасности, и по август 1990 г. Совет принял 660 резолюций. Всего несколько из них были обязательными для государств-членов и приняты во исполнение полномочий Совета по Главе VII Устава, касающейся угрозы миру, нарушения мира или актов агрессии. Однако с 1990 г. до конца 2003 г., то есть только за 13 лет, Совет принял около 900 резолюций, касающихся вопросов мира и безопасности. С 1948 г. и до конца 1978 г. Совет инициировал 13 операций по поддержанию мира. Затем последовал 10-летний период, когда операций по поддержанию мира не было. С 1988 г. и до наших дней Совет инициировал 51 операцию по поддержанию мира (20 из них - в Африке).
Практика показывает, что успешными операциями, инициированными Советом Безопасности, были те миротворческие операции, которые можно назвать «традиционными»: оказание гуманитарной помощи, разминирование, разоружение, администрация. В то же время неудачу терпят те операции, в которых частью мандата становится «принятие всех необходимых мер», и которые в литературе называют «миротворческими операциями третьего поколения», видимо, в силу того, что применение силы противоречит самому понятию миротворчества. Очевидно, необходимы новые подходы к обеспечению коллективной безопасности Лабин Д.К. Международно-правовое обеспечение мирового экономического порядка. - М., 2008 - С.152.
Миротворческие операции очень отличаются друг от друга. Ученые, пытавшиеся их классифицировать, насчитывают до 10 типов. Главным критерием деления операций на разные типы может быть только один - наличие у миротворцев оружия и право применять его. С этой точки зрения все миротворческие операции распадаются на две группы:
· невооруженные миссии наблюдателей;
· силы, задача которых - поддержка миротворческих усилий путем содействия созданию условий, при которых воюющие стороны могли бы вступить в переговоры.
Второй тип операций можно, в свою очередь, разделить на две основные группы, и главное различие состоит в том, что иногда миротворческие силы ведут активные действия, нацеленные на вооруженные действия враждующих сторон, а иногда просто разъединяют их, то есть операции по поддержанию мира и операции по установлению мира. Положениями Устава предусмотрена именно активная деятельность (пресечение актов агрессии или устранение угрозы миру), хотя нормативного определения ни одного, ни другого вида миротворческой деятельности нет.
В издающемся время от времени Справочнике ООН по миротворчеству постоянно говорится о том, что неприменение силы, кроме как для самообороны, - это одна из существенных характеристик миротворческих операций; однако в издании 2003 г. было сказано, что «в некоторых случаях Совет Безопасности уполномочивает миротворческие контингенты использовать вооруженную силу в иных, нежели самооборона, целях». Кроме того, по смыслу статей Устава ООН: 2 (п.п.5 и 7), 5, 45 и 53, где говорится, в той или иной мере, о принудительных действиях в отношении одного из государств-членов, статус таких действий отличается от статуса всех иных.
Традиционно различие между двумя группами состояло в том, что силы, участвовавшие в операциях второго типа, были гораздо свободнее в использовании тех мер, которые они считали необходимыми. Ныне такое различие не совсем эффективно, поскольку Совет Безопасности сделал общее допущение применения «всех необходимых мер». В литературе была выдвинута идея применить для квалификации миротворческих операций критерий контроля: операции по поддержанию мира проводятся от имени ООН, а в операциях по установлению мира контроль передается в руки государствам, участвующим в операции, и региональным организациям.
Другое весьма важное различие между поддержанием мира и установлением мира состоит в том, что для проведения операций по поддержанию мира необходимо получение согласия государства-суверена территории, на которой она проводится, хотя, нужно признать, правительство бывает совершенно лишенным силы и полномочий, как это было в Сомали в 1990-х годах.
Вопрос о полномочиях региональных организаций в деле применения или угрозы силой возник сразу же с появлением глобальных политических организаций в прошлом столетии - сначала Лиги Наций, а потом ООН. В ст.51 Устава ООН нет требования о предварительном позволении Совета Безопасности на использование силы для региональных организаций. Однако по Главе VII и Главе VIII Устава региональные организации могут прибегать к использованию силы или угрозы силой по уполномочию Совета Безопасности. Но обязательно ли такое уполномочие, неясно, поскольку в Уставе об этом прямо не сказано. Прямое указание содержится в ст.53: никакие принудительные действия не предпринимаются, в силу этих региональных соглашений или региональными органами, без полномочий от Совета Безопасности.
После окончания «холодной войны» резко усилилась деятельность Совета Безопасности по введению санкций. Если за почти 50 лет своего существования до 1990-х годов Совет принял только два решения о введении санкций (против Родезии в 1966 г. и Южной Африки в 1977 г.), то после этого санкции применялись полтора десятка раз. Термин «санкции» не употребляется в Уставе ООН. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 242 говорится: «Цель санкций - изменение такого поведения одной из сторон, которое угрожает международному миру и безопасности, а не наказание». Поэтому не только государства, но и негосударственные организации или объединения могут становиться объектом санкций Вылегжанин А.Н. Решения Международного Суда ООН по спорам о разграничении морских пространств. - М.,2008 - С.163.
Исходя из принципа пропорциональности ясно, что Совет Безопасности может принимать такие крайние меры, как санкции, только после исчерпания всех иных мер, менее жесткого характера, таких как предусмотренные в ст.40 Устава Говердовская Т.В. О роли экономических санкций Совета Безопасности ООН в деле поддержания международного мира и безопасности // Астраханский Государственный Университет. Институт экономики и права. Юридический факультет. Международно-правовое регулирование экономического сотрудничества государств. Материалы Международной научной конференции 28 октября - 29 октября 2008г., г. Астрахань, С.46.
Одним из важных критериев, по которым должны оцениваться санкции, - это основные нормы, касающиеся прав человека. В Уставе ООН нет перечисления тех норм о правах человека, которые входят в корпус норм jus cogens. Но это не оставляет Совет Безопасности полностью без руководства. Поскольку ст.24 Устава обязывает Совет соблюдать цели и принципы ООН, а существующие нормы о правах человека, которые приобрели характер норм jus cogens, отражают цели и принципы ООН, Совет Безопасности обязан руководствоваться этими нормами при принятии решений о санкциях. Ст. 1 Устава, излагающая цели ООН, называет среди них «поощрять и развивать уважение к правам человека».
Самые заметные изменения начались с принятия Резолюций 661 и 687, в которых предусмотрена новая конструкция санкций. Стремясь сделать санкции более точными, в Резолюции 687 был предложен целый перечень объектов и целей, а также установлено, что в ходе осуществления санкций не должны выдвигаться никакие новые условия прекращения или приостановления санкций, кроме как на основании вновь открывшихся обстоятельств; должны устанавливаться временные рамки, а также ясно излагаться условия их прекращения. Было намечено также, что принятие во внимание гуманитарных факторов и избежание нежелательных побочных эффектов возможно с помощью двух средств:
1) нацеливание санкций на воздействие на конкретных акторов или конкретные сферы экономики;
2) введение исключений в гуманитарных целях, то есть отдельных положений для товаров, используемых в гуманитарных целях.
Многие практические работники и специалисты отмечали, что новый подход к организации санкций значительно усилил их эффективность.
Практика применения санкций показывает, что данный механизм принуждения к миру не является совершенным. Санкции, в том числе экономические, нередко вступают в противоречие с императивной нормой права на жизнь. Очевидно, Совет Безопасности должен разработать механизм незамедлительной отмены санкций в случае неминуемой угрозы гуманитарной катастрофы Андреев М.В. Современные стратегии реформирования Совета Безопасности ООН. Казань ,2007 - С.67.
После того как ослабла напряженность периода «холодной войны» и миру стали угрожать вспыхивающие во многих регионах этнические и национальные конфликты, число операций ООН резко возросло, увеличилась сложность стоящих перед ними задач. Если первоначально в задачи ОПМ входили: прекращение или сдерживание военных действий и создание тем самым условий для успешной реализации миротворческих мер; или наблюдение за соблюдением временного или окончательного перемирия, как результата миротворческих усилий, то в последнее десятилетие XX века появилась необходимость предварительного превентивного развертывания ОПМ ООН еще до начала применения мирных средств.
Характер операций по поддержанию мира коренным образом изменился с 1988 года, когда масштабы этих операций расширились, выйдя за пределы традиционного наблюдения за границей, включив деятельность по миростроительству (например, расчистка мин в Камбодже) и доставку чрезвычайной помощи (в Сомали и Боснии). Гражданские лица сыграли жизненно важную роль в операциях ООН в Намибии, Сальвадоре и Камбодже, выполняя задачи, варьирующиеся от государственной администрации до наблюдения за выборами и расследования нарушений прав человека. Таким образом «традиционное» мироподдержание постепенно уступало место комплексным, интегрированным операциям, требующим сочетания политических, военных и гуманитарных действий. Операции по поддержанию мира включили существенный гражданский компонент, который придал им новое дыхание в процессе урегулирования конфликтов. Вместо того чтобы заниматься только поддержанием прекращения огня в ожидании переговоров о политическом урегулировании, силы по поддержанию мира развертываются с целью содействия политическому урегулированию. Это предполагает привлечение сил по поддержанию мира к такой деятельности, как разоружение и демобилизация ополчений, наблюдение за выборами и надзор за полицейскими формированиями и их подготовка. Из пассивного наблюдателя войска по поддержанию мира превращаются в активного участника процесса политического урегулирования.
За первые годы постконфронтационного периода миротворчество претерпело серьезные изменения в правовом отношении. «Законные» операции сменились неопределенными с юридической точки зрения и даже явно противоречащими Уставу ООН акциями. В конце 1990-х годов, стало характерным воплощение в практику доктрины вмешательства. Действия НАТО на Балканах, а также положения новой стратегической концепции Альянса поставили под сомнение не только отдельные компоненты, но и фундаментальные принципы международного права. Нарушенными оказались положения, закрепленные в Уставе ООН. Применена военная сила без санкции Совета Безопасности ООН, осуществлено вмешательство во внутренние дела суверенного государства в форме так называемой гуманитарной интервенции. Затем последовали противоправные акции США и их союзников в Афганистане и Ираке в 2002 и 2003 гг. соответственно.
В соответствии с главой VII Устава ООН Совет Безопасности может предпринимать действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии. В ряде случаев Совет Безопасности уполномочивал государства-члены использовать все необходимые средства - включая вооруженную силу - для достижения объявленной цели. Согласие сторон в этих случаях не является обязательным. С разрешения Совета Безопасности государства-члены создавали коалиции для осуществления совместных военных действий, например во время конфликта в Корее в 1950 году, а позднее - после вторжения Ирака в Кувейт, в Сомали и Руанде, в Гаити - для восстановления законного правительства, в Боснии и Герцеговине, в Албании и в Восточном Тиморе.
В широком смысле под операциями по поддержанию мира до недавнего времени понимались все средства и методы, которые были применены Организацией Объединенных Наций для регулирования конфликтов (посредничество Генерального секретаря ООН; представительство ООН с целью содействия урегулированию конфликтов; миссии по оказанию помощи в постконфликтный период, группы наблюдателей, а также военные наблюдатели и миротворческие вооруженные силы). В 2000 году Докладом Брахими было предложено закрепить процесс эволюции механизма ооновского миротворчества и объединить понятием «операции в пользу мира» (peace operation) все направления ооновской деятельности:
превентивную дипломатию и миротворчество (conflict prevention and peacemaking);
поддержание мира (peacekeeping);
миростроительство (peacebuilding).
Такой метод предотвращения и урегулирования споров и конфликтов, как миротворчество (peacemaking), иногда называемый также установление мира или в поощрение к миру в последние годы получил широкое распространение. Термин «миротворчество» был запущен в оборот Советом Безопасности на его первом заседании на высшем уровне 31 января 1992 г. Миротворчество обязательно должно предшествовать операциям по поддержанию мира, и применяться к урегулированию спора, с тем, чтобы не допустить его перерастания в конфликт. В ходе осуществления данного метода используются мирные средства разрешения споров и конфликтов, многие из которых перечислены в главе VI Устава ООН. Это, в частности, переговоры, обследование, посредничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство и обращение к региональным органам или соглашениям. Изложенные в главе VI Устава ООН средства урегулирования споров и разрешения конфликтов, получили дальнейшее развитие в различных декларациях, принятых Генеральной Ассамблеей, в том числе в Манильской декларации 1982 года о мирном разрешении международных споров, Декларации об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях 1987 г., и в Декларации 1988 года о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли Организации Объединенных Наций в этой области.
Однако применение силы от имени ООН какой-либо державой не урегулировано в Уставе ООН.
Переговоры имеют фундаментальный характер, поскольку именно они в своей вековой качественной эволюции привели к созданию таких институтов, как международные конференции и международные организации, и заключенные в ходе переговоров международные конвенции, как общие, так и специальные, являются основным источником международного права, в том числе и в области мирного разрешения споров и конфликтов. Развитие института переговорного процесса имеет длительную историю, которая позволяет проследить и отдельные недостатки этого инструмента, проявляющиеся, в частности, в хрупкости и недолговечности достигнутых договоренностей, особенно в политической области, а также отсутствие надлежащего контроля со стороны мирового сообщества.
В мировое практике довольно редким является обращение сторон в конфликте к таким средствам мирного урегулирования с помощью третьей стороны, как арбитраж, согласительная и судебная процедура и др. Объясняется это рядом причин. Прежде всего, использование каждого из названных средств сопряжено с довольно затяжной, не известной сторонам процедурой их задействования, и это в условиях быстро развивающегося конфликта удерживает стороны от их применения. Немаловажно и то, что стороны практически не имеют возможности контролировать ход решения спорных вопросов, составляющих суть конфликта. В ряде случаев исключается использование этих процедур для сторон во внутреннем конфликте, так как, например, в Международном Суде ООН сторонами в деле могут быть только государства. Учитывается и то, что при применении названных процедур для каждой из сторон существует весьма серьезный риск проиграть дело и тем самым позволить третьей стороне определять свою участь в конфликте. Вместе с тем оставлять урегулирование конфликта целиком на усмотрение сторон также не представляется разумным и обоснованным с политической и юридической точек зрения, поскольку разрастающийся конфликт может и зачастую представляет серьезную угрозу поддержанию регионального мира и безопасности, а нередко затрагивает жизненно важные интересы всего международного сообщества. В связи с чем отчетливо прослеживается новая тенденция ко все большему задействованию региональных организаций в целях осуществления контроля за конфликтами и для перевода конфликта в мирное русло.
Организация Объединенных Наций располагает обширным опытом в применении мирных средств, и если споры и конфликты остаются неурегулированными, то не потому, что не известны методы мирного урегулирования споров или их недостаточно. Причиной тому является, во-первых, отсутствие у сторон политической воли добиваться урегулирования своих разногласий с помощью средств, предусмотренных главой VI Устава, и, во-вторых, отсутствие у третьей стороны, если выбрана такая процедура урегулирования, соответствующих рычагов. Также в условиях конфликтов нового поколения обнаружился явный недостаток квалифицированных специалистов в области превентивной дипломатии и мирного урегулирования споров и конфликтов, что подчас приводило к срывам и сбоям процессов миротворчества. Многие исследователи справедливо отмечают в качестве одной из серьезных причин безразличное отношение международного сообщества к той или иной конкретной проблеме или взгляд на нее как на периферийную и недостойную внимания ООН (ситуация в Руанде и др.).
90-е гг. XX века очевидно продемонстрировали, что для ООН предотвращать споры и конфликты легче, чем решать, к тому же политическая карта вооруженных конфликтов существенно расширилась. В 1992 году Генеральный Секретарь ООН Б.Б. Гали значительную часть доклада «Повестка дня для мира» посвятил превентивной дипломатии, как важному средству урегулирования споров и конфликтов традиционными невоенными средствами. Его попытка определить превентивную дипломатию в рамках главы VI Устава ООН в конечном счете привела к запутыванию основных дефиниций широкомасштабной концепции обеспечения мира.
В 2000-2001 годах Кофи Аннан назвал предотвращение основой всей системы международной безопасности: профилактика лучше лечения. Стратегии предотвращения должны быть направлены на ликвидацию коренных причин конфликтов, а не просто их внешних проявлений в виде насилия. Он также определил превентивную дипломатию и превентивные меры как политические инструменты обеспечения мира и безопасности, выделив их в группу мер, предваряющих правовые (миротворческие) и военные (операции по поддержанию мира, принудительные меры) действия.
Таким образом, если Б.Б. Гали предполагал неразрывность превентивной дипломатии и миротворчества, то Кофи Аннан отвел предотвращающим механизмам особое место в системе мер по обеспечению международного мира и безопасности. «Хотя предотвращение является ключевым элементом усилий ООН по обеспечению безопасности человека, - отметил К. Аннан в докладе для Ассамблеи тысячелетия К. Аннан Мы -народы. Роль ООН в XXI веке. Док. ООН: A/54/2000. П. 208., - следует признать, что даже самые хорошие стратегии предотвращения и сдерживания могут привести к неудаче, что требует привлечений дополнительных мер». В их число вошли защита прав человека на основе международных конвенций, операции по поддержанию мира, санкции, сокращение вооружений. Концепция превентивной дипломатии получила существенное подкрепление в виде дополнительных превентивных мер, обеспеченных правовым и военно-политическим содержанием. Она претерпела значительные изменения и постепенно обрела явно оперативное содержание.
В 90-е годы заметно возросло количество операций по поддержанию мира (если за период с 1945 по 1987 гг. Организацией Объединенных Наций было учреждено 13 специализированных структур по поддержанию мира в том или ином регионе, но в течение 1989-1995 гг. СБ санкционировал развертывание более двадцати подобных организаций), учрежден ряд комитетов по санкциям.
Как следствие этих новых тенденций начало происходить вторжение Совета Безопасности в те аспекты деятельности, которые раньше считались сугубо внутренним делом государства: создание трибуналов ad hoc как вторжение в сферу уголовной юрисдикции и правосудия государства на его собственной территории; передача такой юрисдикции международному сообществу без согласия соответствующего государства; принятие обязательных для государств решений о выдаче их граждан иностранному государству (Ливия, Судан) или об их передаче Международному уголовному трибуналу (Югославия, Руанда); требования об отмене ряда законодательных актов (Хорватия).
Резолюция Совета Безопасности есть акт соглашения. Форма резолюции отличается от формы международного договора, в ней нет обычных для договора реквизитов; эти реквизиты (признание обязательности, подписи, клаузула о сроке и действительности) оторваны от конкретной резолюции и воплощены в Уставе и развивающих его актах внутреннего права ООН. Хотя cт. 34 Устава ООН предусмотрено, что «Совет Безопасности может расследовать любой спор или любую ситуацию, которые могут привести к международным трениям или вызвать спор», до настоящего времени СБ недостаточно использовал эти возможности. В большинстве случаев он не делал ничего до тех пор, пока конфликт не достигал стадии открытой войны.
В качестве закономерного развития полномочий Совета Безопасности существует процесс введения в практику института миротворчества. Он не предусмотрен по Уставу ООН и возник в процессе деятельности Совета по обеспечению международного мира и безопасности и продолжает развиваться. Современная практика показывает, что проведение миротворческих операций в соответствии с теми принципами, которые действовали в течение последних лет, становится проблематичным.
Решения Совета Безопасности о проведении крупномасштабных операций по поддержанию мира и оказанию гуманитарной помощи, связанные с урегулированием ирако-кувейтского конфликта или операциями в бывшей Югославии, наиболее ярко проиллюстрировали его «новые» прерогативы.
Вместе с тем активность СБ ООН в новых условиях натолкнулась на серьезные препятствия в результате событий, произошедших в 1999 г. Виной тому - действия Североатлантического альянса в отношении СРЮ. Мировому сообществу стоило большого труда вернуть ситуацию в русло политического диалога.
Важно отметить появление в деятельности Совета Безопасности тенденции к выдвижению на первый план применения различных средств превентивной дипломатии по сравнению с преимущественно разделительной функцией прежних операций, обеспечивавших лишь прекращение огня и установление перемирия Все большее внимание уделяется посредничеству, установлению фактических обстоятельств конфликтов и споров, организации и проведению переговоров и консультаций, содействию диалогу между сторонами в конфликте. В качестве полезного прецедента таких усилий можно, например, отметить Силы превентивного развертывания в Македонии.
2.3 Полномочия Совета Безопасности, непосредственно не предусмотренные Уставом ООН
Деятельность Совета безопасности ООН относится также к актам правотворчества, к исполнению квазисудебных функций, и пресечении массовых нарушений прав человека, созданию международных уголовных трибуналов и противодействию распространению оружия массового уничтожения.
«Международное правотворчество» - это процесс формирования норм международного права через заключение правообразующих договоров, через международный обычай, а также принятие решений уполномоченных на то международных организаций. С этой точки зрения многие решения Совета Безопасности можно считать актами правотворчества: Решение о создании Компенсационной комиссии ООН, о создании двух трибуналов для судебного преследования военных преступников - по бывшей Югославии и по Руанде, наложение обязательств по разоружению на Ирак, определение границ между Ираком и Кувейтом, установление применимости Четвертой Женевской конвенции к событиям на оккупированной палестинской территории. Однако наиболее яркие события начались в сентябре 2001 г., с принятием Резолюции 1373, в которой говорилось о том, что все государства должны принять широкие меры для борьбы с международным терроризмом и для пресечения и предотвращения финансирования терроризма. Обязательства, создаваемые этими резолюциями, весьма похожи на те обязательства, которые государства берут на себя, присоединяясь к договорам. Такие резолюции коренным образом отличаются от «классических» резолюций, принимаемых по конкретному поводу. Их можно назвать «квази-правотворческими».
Можно сказать, что правотворческая практика Совета Безопасности противоречит самим основам международного права как правовой системы, основанной на соглашении. Однако нельзя забывать, что государства-члены ООН соглашаются исполнять решения Совета, когда вступают в эту организацию. Все правотворческие резолюции Совета Безопасности предписывают государствам принимать определенные меры, значит, они основываются на Главе VII Устава, а поскольку речь в них идет о ненасильственных и долговременных мерах, критерием их правомерности могут служить статьи 39 и 41 (принятие мер, не связанных с использованием вооруженных сил после того, как установлено наличие угрозы миру). Тем не менее, полномочия Совета Безопасности не безграничны. Только резолюции, принятые intra vire Устава ООН, могут обрести обязывающую силу по смыслу ст.25, поскольку в ней говорится о решениях Совета Безопасности «в соответствии с настоящим Уставом». Таким образом, правотворческие полномочия Совета ограничены пределами полномочий ООН, а также порядком разграничения полномочий внутри Организации. Принимая во внимание далеко идущие последствия правотворческой деятельности Совета, те государства-члены ООН, которые желают выразить свое мнение, должны иметь возможность сделать это Колосов Ю.М., Кузнецов В. И. Международное право М.: Инфра-М, 2007 - С.224.
Некоторые функции, которые невозможно квалифицировать иначе как квазисудебные, были приданы Совету Безопасности с самого начала. Так, по ст.39 он вправе определить, что какое-либо государство является действительным или потенциальным нарушителем международного права, причем его мнение обязательно для государств-членов. Некоторые полномочия в отношении квазисудебных функций предоставляет Совету Безопасности также ст.38, поскольку она дает ему право делать рекомендации по всем спорам, а не только по тем, продолжение которых может угрожать международному миру и безопасности, если об этом просят все стороны в споре. В ходе своей деятельности Совет Безопасности присвоил себе дополнительные квазисудебные функции: он выносит суждения о нарушении международного права за пределами полномочий, предоставляемых ему статьей 39, без обращения к нему сторон в споре, и толкует не только собственные резолюции, но и другие документы международного права. Составители Устава ООН никак не имели в виду придавать ему полномочия на обязательное разрешение международных споров.
Устав ООН не предоставляет Совету Безопасности полномочия ссылаться на положения Главы VII в целях защиты прав человека в кризисных ситуациях. В течение многих лет Совет не рассматривал нарушения прав человека в качестве угрозы миру. Однако действия Совета в дальнейшем - в отношении Ирака, Сомали, Гаити, Руанды, Демократической Республики Конго - показывают, что позиция Совета изменилась. Когда в 2003 г. Совет одобрил размещение миротворцев в провинции Итури Демократической Республики Конго, ссылаясь на Главу VII Устава, это было уже просто очередное решение о вмешательстве во внутренние дела государства-члена ООН с целью защиты прав человека Кривчикова Э.С. Проблема повышения эффективности ООН. В сборнике «Международные организации», посвященном памяти Г.И. Морозова. - М., 2008 - С.164.
Анализ текста Устава показывает, что средства защиты прав человека, зафиксированные в нем - это исключительно ненасильственные средства, и скорее выражают намерения. В ст.55 прямо сказано, что Организация будет содействовать «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех», а ст.56 говорит о том, что государства обязуются принимать индивидуальные и совместные меры в сотрудничестве с Организацией для достижения целей, изложенных в ст.55. Таким образом, конкретных обязательств для государств не создано, и нигде не сказано, что Организация вправе принимать какие-либо меры против воли государств.
В деятельности Совета Безопасности последних лет ясно отразилось находящее все более широкую поддержку понимание того, что равнодушие перед лицом событий геноцида и грубого и массового нарушения прав человека недопустимо. Характерно, что во время предварительных консультаций и в ходе формальных заседаний Совета представители государств высказывали единодушное одобрение принятию Советом самых решительных мер, хотя это и не всегда соответствовало букве Главы VII Устава.
Подобные документы
Реформа Совета Безопасности как вопрос международного права. Две модели реформирования системы коллективной безопасности ООН, региональное сотрудничество. Перспектива создания в рамках Совета Безопасности постоянного комитета по региональным организациям.
реферат [16,7 K], добавлен 15.08.2012Ознакомление со статусом Европейского Совета. Анализ особенностей осуществления данным институтом функций высшего политического руководителя и арбитра. Изучение состава и структуры Европейского Совета. Исследование полномочий и порядка деятельности.
дипломная работа [22,7 K], добавлен 07.02.2016Понятие общественной безопасности в российском законодательстве. Анализ действующего законодательства Российской Федерации. Основные полномочия Президента РФ и Совета Безопасности РФ в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности.
курсовая работа [72,6 K], добавлен 01.02.2011Объекты безопасности: личность - ее права и свободы, общество - его материальные и духовные ценности, государство. Подготовка федеральных целевых программ обеспечения государственной безопасности. Состав Совета Безопасности.
реферат [17,0 K], добавлен 24.03.2007Содержание внешней политической деятельности Российской Федерации на современном этапе. Понятие, цели и основные задачи государственной безопасности. Предпосылки создания и порядок формирования Совета Безопасности России; его состав и полномочия.
курсовая работа [40,6 K], добавлен 23.09.2014Понятие и сущность общественного порядка и общественной безопасности. Управленческая деятельность государства в области общественного порядка. Полномочия Президента РФ и Совета Безопасности в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности.
курсовая работа [54,6 K], добавлен 26.04.2013Регламент палаты парламента как главный источник парламентского права и структура Совета Федерации России. Уравновешивание законодательной власти и преимущества двухпалатной системы. Состав, направления деятельности и порядок проведения заседаний Совета.
контрольная работа [28,0 K], добавлен 14.10.2010Изучение истории создания, целей и принципов деятельности Организации Объединенных Наций. Правила приема в ООН по рекомендации Совета Безопасности. Рассмотрение состава, компетенции и порядка применения актов главными органами международной организации.
контрольная работа [32,6 K], добавлен 05.07.2010Выявление основных полномочий Президента РФ и Совета Безопасности РФ в сфере охраны общественного порядка и безопасности. Полномочия Президента по обеспечению согласованного взаимодействия всех ветвей власти по охране государственного суверенитета России.
курсовая работа [25,4 K], добавлен 31.05.2016Характеристика Совета Безопасности как конституционного органа, осуществляющего подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Специфические черты его аппарата, управление основными направлениями деятельности.
контрольная работа [21,9 K], добавлен 02.06.2010
