В соответствии со ст.30 Конституции Республики Беларусь: "Граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно". Как следует из данной конституционной нормы, право на свободу передвижения предполагает право свободно передвигаться как внутри страны и выбирать в ней место жительства, так и право выезжать из страны и возвращаться обратно.

Каждый гражданин имеет право выезжать из Республики Беларусь и въезжать в Республику Беларусь. Законодательный акт регулирует правоотношения, возникающие в связи с выездом из Республики Беларусь и въездом в Республику Беларусь граждан, устанавливает общие правила выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан, в том числе основания и порядок временного ограничения права граждан на выезд из Республики Беларусь, и особенности выезда из Республики Беларусь отдельных категорий граждан, а также определяет общие вопросы оформления постоянного проживания граждан за пределами Республики Беларусь. Гражданин не может быть лишен данного права. Право гражданина на выезд из Республики Беларусь может быть временно ограничено в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Право гражданина на въезд в Республику Беларусь не может быть ограничено. Гражданам, которые находятся за пределами Республики Беларусь, гарантируется защита и покровительство государства. Дипломатические представительства и консульские учреждения Республики Беларусь обязаны принимать меры по защите прав и законных интересов граждан, пребывающих за пределами Республики Беларусь, и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством Республики Беларусь, в том числе международными договорами Республики Беларусь.

Документами для выезда из Республики Беларусь и (или) въезда в Республику Беларусь являются дипломатические и служебные паспорта, свидетельство на возвращение, национальное удостоверение личности моряка и проездной документ [9].

Право гражданина на выезд из Республики Беларусь может быть временно ограничено, если:

он осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, - до истечения срока, установленного в договоре о допуске к государственным секретам;

он является подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу, - на срок, установленный органом уголовного преследования, но не более чем до прекращения уголовного преследования либо до вступления приговора суда в законную силу;

он осужден за совершение преступления, за исключением осужденных без назначения наказания или к наказанию в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, - на срок, установленный органом или учреждением, исполняющими наказание или иные меры уголовной ответственности, но не более чем до отбытия наказания или освобождения от наказания либо до истечения срока отсрочки исполнения наказания или испытательного срока;

за ним установлен превентивный надзор, - до прекращения превентивного надзора;

он не исполняет без уважительных причин имущественные, налоговые или иные обязательства перед Республикой Беларусь, ее административно-территориальными единицами, физическими и юридическими лицами, установленные вступившими в законную силу судебными постановлениями или исполнительными документами, - на срок, установленный судом, но не более чем до исполнения обязательств;

ему предъявлен гражданский иск в суде, - на срок, установленный судом, но не более чем до окончания производства по делу;

он является должником по делу об экономической несостоятельности (банкротстве) или заинтересованным лицом в отношении должника - юридического лица, - с момента открытия конкурсного производства на срок, установленный судом, но не более чем до окончания производства по делу об экономической несостоятельности (банкротстве);

он уклоняется от явки на мероприятия по призыву на военную службу, службу в резерве, - до явки на мероприятия по призыву на военную службу, службу в резерве.

Гражданину, право на выезд которого из Республики Беларусь временно ограничено, в связи с необходимостью его срочного лечения или участия в уголовном процессе за пределами Республики Беларусь либо в связи с тяжелой болезнью или смертью близкого родственника, проживающего за пределами Республики Беларусь, может быть разрешен выезд из Республики Беларусь на определенный срок.

Сведения о гражданах, в отношении которых приняты решения о временном ограничении их права на выезд из Республики Беларусь, а также сведения о принятии в отношении таких граждан решений о разрешении выезда из Республики Беларусь на определенный срок включаются в банк данных о гражданах, право на выезд которых из Республики Беларусь временно ограничено. Решения о временном ограничении права граждан на выезд из Республики Беларусь и о разрешении выезда из Республики Беларусь на определенный срок граждан, право на выезд которых из Республики Беларусь временно ограничено, исполняются органами пограничной службы Республики Беларусь (далее - органы пограничной службы) в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Беларусь в порядке, устанавливаемом Государственным пограничным комитетом Республики Беларусь.

Постоянное проживание граждан за пределами Республики Беларусь оформляется путем выдачи паспорта гражданина Республики Беларусь для постоянного проживания за пределами Республики Беларусь и постановки на консульский учет граждан, постоянно проживающих за пределами Республики Беларусь. Оформление постоянного проживания за пределами Республики Беларусь граждан, право на выезд которых из Республики Беларусь временно ограничено, не допускается до снятия временного ограничения их права на выезд из Республики Беларусь. Решение о выдаче паспорта гражданина Республики Беларусь для постоянного проживания за пределами Республики Беларусь гражданину, проживающему в Республике Беларусь и желающему выехать на постоянное жительство за пределы Республики Беларусь, принимается органом внутренних дел Республики Беларусь по месту жительства. Решение о выдаче паспорта гражданина Республики Беларусь для постоянного проживания за пределами Республики Беларусь гражданину, выехавшему из Республики Беларусь для временного пребывания и желающему оформить постоянное проживание за пределами Республики Беларусь, принимается дипломатическим представительством или консульским учреждением Республики Беларусь.

Граждане, заявившие о своем желании постоянно проживать за пределами Республики Беларусь, до оформления постоянного проживания за пределами Республики Беларусь обязаны в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь:

исполнить налоговые обязательства;

прекратить деятельность индивидуального предпринимателя - для граждан, осуществляющих такую деятельность на территории Республики Беларусь;

получить согласие военного комиссариата на оформление постоянного проживания за пределами Республики Беларусь - для призывников;

исполнить алиментные обязательства в отношении физических лиц, на которых распространяется юрисдикция Республики Беларусь, либо урегулировать свои отношения с указанными лицами - для граждан, которые в соответствии с законодательством Республики Беларусь обязаны содержать физических лиц, на которых распространяется юрисдикция Республики Беларусь;

возместить расходы, затраченные государством на содержание детей, находящихся на государственном обеспечении, - для граждан, которые в соответствии с законодательством Республики Беларусь обязаны возмещать такие расходы.

Затем граждане, получившие паспорт гражданина Республики Беларусь для постоянного проживания за пределами Республики Беларусь, обязаны стать на консульский учет граждан, постоянно проживающих за пределами Республики Беларусь, в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Республики Беларусь в государстве постоянного проживания, а в случае отсутствия дипломатического представительства или консульского учреждения Республики Беларусь в государстве постоянного проживания - в дипломатическом представительстве или консульском учреждении Республики Беларусь в ином ближайшем государстве либо в главном консульском управлении МИД Республики Беларусь в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, а также должны уплатить консульский сбор.

Постоянно проживающие за пределами Республики Беларусь граждане, желающие возвратиться на постоянное жительство в Республику Беларусь, обязаны сняться с консульского учета граждан, постоянно проживающих за пределами Республики Беларусь, по месту постановки на консульский учет. На основании сведений консульского учета граждан, постоянно проживающих за пределами Республики Беларусь, Министерством иностранных дел Республики Беларусь ведется банк данных о гражданах, постоянно проживающих за пределами Республики Беларусь [10].

Граждане Республики Беларусь при выезде за границу на постоянное жительства имеют право сохранять за собой на территории Республики Беларусь жилье и другое имущество, принадлежащее им на праве собственности, кроме земли. В соответствии со ст.60 Кодекса Республики Беларусь о земле [11]: "Право частной собственности на земельный участок прекращается также при принудительном изъятии земельного участка по постановлению суда при прекращении гражданства Республики Беларусь", в то время как Кодекс Республики Беларусь о земле 4.01.1999 г. предусматривал ещё такие основания как выезд на постоянное место жительства за пределы Республики Беларусь, за исключением выезда лиц за пределы Республики Беларусь в связи со служебными обязанностями или обучением, направлением на работу за границу.

При реализации данного права должно обеспечиваться конституционно гарантированное каждому гражданину одно из важнейших социально-экономических прав - право на жилище и, в частности, сохранение жилищных прав за временно выбывшими гражданами по месту их постоянного проживания.

Вопросы, связанные с реализацией жилищных и других, связанных с ними прав: сохранение права пользования жильем или права собственности на него, права получения жилого помещения или государственной поддержки для строительства или приобретения жилого помещения, получения земельного участка для индивидуального жилищного строительства, участия в приватизации жилых помещений, разделе, обмене их, в сделках по отчуждению жилья и многие другие довольно часто возникают в правоприменительной практике.

Местом жительства гражданина по Гражданскому кодексу Республики Беларусь (ст. 19) признается тот населенный пункт, где он постоянно или преимущественно проживает. Кодекс не содержит терминологического понятия "место постоянного жительства", что также может создать сложности в правоприменительной практике. Необходимость временного отсутствия граждан в месте постоянного проживания может возникнуть по различным причинам. У одних это связано со спецификой работы (члены экипажей судов, работники геологических, изыскательских партий, экспедиций и другие работники, деятельность которых связана с постоянным передвижением), с командированием или выездом по своей инициативе на работу за границу и так далее. У других выезд может быть связан с необходимостью лечения или ухода за больным родственником, проживающим в другом населенном пункте. Могут иметь место и другие жизненные обстоятельства, при которых потребуется временное отсутствие гражданина в месте постоянного проживания [12].

Жилищный кодекс Республики Беларусь 1983 года (действовал до 1 июля 1999 года) предусматривал (ст.70), что при временном отсутствии нанимателя или членов его семьи за ними сохранялось жилое помещение в течение 6 месяцев. Если наниматель или члены его семьи отсутствовали по уважительным причинам свыше 6 месяцев, этот срок по заявлению отсутствующих мог быть продлен наймодателем, а в случае спора - судом. Кодекс содержал также конкретный перечень случаев, когда жилое помещение сохранялось за временно отсутствующими и на более длительный срок. Так, при призыве граждан на действительную срочную военную службу, а также призыве офицеров из запаса на действительную военную службу на срок до 3-х лет жилье за ними сохранялось в течение всего времени прохождения указанной военной службы (при пребывании на действительной военной службе в качестве прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы - в течение первых пяти лет пребывания на действительной военной службе). В случае временного выезда из постоянного места жительства по условиям и характеру работы (экипажи судов, работники геологических, изыскательских партий, экспедиций и т.п.) либо в связи с обучением (студенты, аспиранты и т.п.) жилое помещение сохранялось в течение всего времени выполнения данной работы или обучения. При помещении детей на воспитание в детское учреждение, к родственникам, опекуну или попечителю жилье сохранялось (если в нем оставались проживать другие члены семьи) в течение всего времени пребывания их в этом учреждении, у родственников, опекуна или попечителя. Если граждане выезжали в связи с выполнением обязанностей опекуна или попечителя, жилое помещение за ними также сохранялось в течение всего времени выполнения этих обязанностей. Нахождение в лечебно-профилактическом учреждении или лечебно-трудовом профилактории в другом населенном пункте также являлось основанием для сохранения жилого помещения в течение всего времени пребывания в этих учреждениях. Сохранялось жилье и в случае заключения гражданина под стражу - в течение всего времени нахождения под следствием и судом.

Во всех перечисленных случаях жилые помещения сохранялись за отсутствующими в месте постоянного проживания со дня окончания указанных сроков еще в течение 6 месяцев.

Жилищное законодательство, действовавшее до 1 июля 1999 года, содержало также институт бронирования жилого помещения. Занимаемые нанимателями и членами их семей жилые помещения бронировались при направлении их на работу за границу - на все время пребывания за границей, при выезде на работу в районы Крайнего Севера и в приравненные к ним местности - на все время действия трудового договора. Правом на бронирование жилья не пользовались лица, проживающие в общежитиях, в служебных жилых помещениях, поднаниматели и временные жильцы. На время своего отсутствия в пределах срока действия охранного свидетельства наниматель был вправе заселить забронированное жилое помещение по договору поднайма либо предоставить его временным жильцам без взимания платы за пользование помещением.

Все вышеперечисленные нормы, устанавливавшие возможность сохранения жилого помещения за временно отсутствующими гражданами в течение определенных сроков, действовали и применялись на практике до конца июня 1996 года. В соответствии с Заключением Конституционного Суда Республики Беларусь от 25 июня 1996 г. №3-38/96 ст.70 ЖК была признана несоответствующей Конституции Республики Беларусь и утратившей силу. В Заключении Суд отметил, что временное отсутствие нанимателя или членов его семьи в жилом помещении само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении этими лицами своих жилищных прав и обязанностей по договору найма и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением. По мнению Суда, временное отсутствие нанимателя или членов его семьи не изменяет предназначение жилого помещения и не нарушает права и законные интересы других лиц, если при этом выполняются условия договора найма жилого помещения.

В результате, при разработке ныне действующего ЖК (вступил в силу с 1 июля 1999 года) в него не были включены нормы по сохранению в течение определенных сроков жилых помещений за временно отсутствующими нанимателями и членами их семей, а также по бронированию жилых помещений. Это в принципе соответствует требованиям Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 25 июня 1996 г., но с другой стороны - налицо пробел в жилищном законодательстве в части регулирования отношений, связанных с реализацией прав нанимателей и членов их семей, временно выбывших из места постоянного проживания, независимо от срока отсутствия. Думается, что в новой редакции ЖК должна быть предусмотрена специальная статья, устанавливающая, что за временно отсутствующими в месте постоянного жительства гражданами (независимо от срока отсутствия) сохраняется не только право пользования жилым помещением, но и другие жилищные и связанные с ними права при условии выполнения и осуществления ими своих прав и обязанностей по договору найма жилого помещения.

Закон о приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь содержит норму, согласно которой члены семьи нанимателя, а также иные лица, за которыми в соответствии с законодательством сохраняется равное с нанимателем право пользования жилым помещением, имеют право участвовать в приватизации этого жилого помещения. Однако порядок приватизации существенно ограничивает права временно выбывших из жилого помещения требованием в том, что они могут приватизировать жилое помещение только при возвращении на постоянное место жительства. А если возвращение на момент подачи семьей заявления о приватизации занимаемого жилого помещения невозможно по условиям и характеру выполняемой работы и по другим обстоятельствам? Не дает ответа на этот вопрос и Инструкция о порядке приватизации жилых помещений и нотариальном удостоверении договоров приватизации.

Особый вопрос - соблюдение прав граждан, проживающих в служебных жилых помещениях и общежитиях, в случае их временного отсутствия. Ни в одном из действующих нормативных документов, регламентирующих вопросы предоставления, пользования и выселения из служебных жилых помещений и общежитий, эти права не оговорены.

Как известно, служебные жилые помещения и общежития предоставляются гражданам в связи с характером их трудовых отношений и на время их работы в организации, предоставившей служебное жилое помещение или общежитие. Законодательством предусмотрено, что граждане, прекратившие трудовые отношения с предприятием, учреждением, организацией по определенным основаниям, подлежат выселению из служебных жилых помещений и общежитий со всеми проживающими с ними гражданами без предоставления другого жилого помещения. Ряд категорий граждан (проработавшие на предприятии 10 и более лет, пенсионеры, инвалиды и некоторые другие) не могут быть выселены без предоставления другого жилого помещения и остаются на длительное время проживать с членами своих семей в занимаемых служебных жилых помещениях и помещениях в общежитиях по причине отсутствия других свободных жилых помещений.

Не оговорены в нормативных документах и права граждан, проживавших в общежитиях и служебных жилых помещениях, в населенных пунктах, избранных ими для постоянного проживания, в случае расторжения трудового договора с предприятием и временного выезда (с добровольным освобождением занимаемых жилых помещений) в другой населенный пункт как по условиям и характеру выполняемой работы, так и по другим обстоятельствам. Сохраняются ли за ними другие жилищные и связанные с ними права по избранному месту постоянного жительства? Какие права у тех, кто выселен в принудительном порядке из указанных жилых помещений и вынужден искать место работы в другом населенном пункте?

Такие же вопросы можно поставить и по отношению к гражданам, проживавшим на условиях договора поднайма жилых помещений, в случае их временного выезда из населенного пункта, избранного местом постоянного проживания. Представляется также, что если временно отсутствующие граждане получили в населенном пункте, куда они выехали, жилые помещения, предназначенные для сезонного и временного проживания, или помещение (место) в общежитии либо служебное жилое помещение, а также если им предоставлено в постоянное пользование жилое помещение, не отвечающее установленным санитарным и техническим требованиям, то они не могут быть лишены жилищных прав по месту постоянного проживания по мотивам обеспеченности их жильем в другом населенном пункте.

В целях обеспечения конституционных прав граждан на жилище, свободу передвижения и выбор места жительства права временно отсутствующих граждан, проживающих или проживавших в общежитиях, служебных жилых помещениях или в качестве поднанимателей в домах государственного жилищного фонда следовало бы оговорить прежде всего в соответствующих статьях ЖК, регулирующих вопросы предоставления, пользования и выселения из общежитий, служебных жилых помещений, договора поднайма жилого помещения либо изложить их в изменяемой редакции Кодекса, а также в других подзаконных нормативных актах.

При временном отсутствии собственника и (или) членов его семьи за ними должны сохраняться права и обязанности по пользованию и содержанию жилого помещения, предусмотренные жилищным законодательством. В частности, собственник и совершеннолетние члены его семьи несут солидарную ответственность по обязательствам, связанным с пользованием и содержанием жилого помещения, вспомогательных помещений жилого дома и придомовой территории. Однако не затронут ряд важных аспектов, обусловливающих необходимость обязательного подтверждения статуса временно отсутствующих граждан, их регистрационного учета и имеющих большое значение с точки зрения как гражданского, так и процессуального права. Это - контроль государства за миграцией населения, выражающийся в отслеживании и регулировании перемещения граждан в целях достижения равновесия между количеством трудовых мест, наличием жилищного фонда, возможностью получения образования, социального обеспечения и так далее. Это - и контроль государства за выполнением налоговых, имущественных и иных обязательств физических лиц перед другими физическими и юридическими лицами; и учет граждан с целью осуществления правоохранительной деятельности государства.

В целом же закреплённое в Конституции Республики Беларусь права граждан на жилище, свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства тесно связано с решением важных государственных задач, связанных с планированием и ведением хозяйственной деятельности, рациональным использованием трудовых ресурсов, обеспечением социальной защищенности населения [13].

2.2 Правовой аспект ограничения иностранных граждан и лиц без гражданства