Характерные особенности федерализма в России

Выделение регионального права во вторичную, но самостоятельную сложную отрасль российского права создает благоприятные теоретические и практические условия для развития нормативно-правовой базы субъектов федерации, эффективной реализации норм права регионального уровня. Предмет правового регулирования в данном случае указывает на уровень регулирования - региональный.

Значимость регионального права в рамках федеративного права (права федеративного устройства), а затем и права в целом задается, таким образом, значимостью регионального фактора, субъектов федерации в конструкции федеративного государства, во всем строе федеративных отношений.

2. Анализ Российского федерализма

2.1 Опыт федеративного строительства в СССР, РСФСР

Федерализм в России возник и развивался по идеологической схеме большевизма, в основе которой лежал не реальный принцип демократической государственной власти, а классовый революционный подход, преследующий укрепление власти большевиков любой ценой.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 (12) января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Затем данное положение перенесли в первую Конституцию РСФСР 1918 г., где к нему было добавлено: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Республику. Данным конституционным закреплением учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР.

Перед большевиками стояла генеральная задача установит власть не только в столице, но и по всей стране. Для ее решения пошли на разрушение государственности, в том числе путем поощрения на территории империи национально-государственного строительства малых российских народов. Именно в русле этой политики страна была провозглашена федерацией. Стремясь заручиться поддержкой малых народов, нейтрализовать с их помощью часть населения, лояльную прежней власти, большевики инициировали образование национально-территориальных автономий и не препятствовали отделению от государства его окраинных территорий. Таким образом, ставка была сделана на политику, показавшую свою пагубность в прежней российской истории.

24 декабря 1917 г. была образована Украинская Советская Социалистическая Республика. 31 декабря того же года получает независимость Финляндия, отторгается Польша. Далее процесс образования автономий становится непрерывным. Так, в 1920 г. возникают Дальневосточная республика (6 апреля), Хорезмская Народная Советская Республика (26 апреля), Азербайджанская Советская Социалистическая Республика (28 апреля), Карельская трудовая коммуна (8 июня), Чувашская автономная область (24 июня), Киргизская Автономная Советская Социалистическая Республика (28 августа), Бухарская Народная Советская Республика (14 сентября), Вотская автономная область (4 ноября), Марийская автономная область (4 ноября), Калмыцкая автономная область (4 ноября), Армянская Советская Социалистическая Республика (29 ноября).

Дальневосточная республика тут единственное исключение: она формировалась не по национальному признаку. В середине XX в. большевики применили метод, придуманный еще Петром I: для управления армиями на удаленном от центра расстоянии был создан территориальный штаб.

В 1921 г. образуются Дагестанская АССР (20 января), Горская АССР (20 января), Грузинская ССР (25 февраля), Абхазская АССП марта). Аджарская АССР (16 марта), Калмыцкая АО (22 августа), кабардинская АО (1 сентября), Крымская АССР (18 октября).

Помимо советской вертикали существовала вертикаль партии (ВКП(б) была «руководящей и направляющей», а раз так, то Советы автономий должны были подчиняться партийным органам автономий которые создавались отнюдь не по принципу национального представительства. Существующая здесь схема была сродни тому приему благодаря которому Александр II усмирил Грузию. Ленин интегрировал национальные кадры партийных руководителей в общую политическую элиту советской федерации. При этом первые лица партийной власти автономии подбирались так, чтобы по возможности ими не оказывались только национальные кадры. При первом секретаре - русском второй подбирался из местной титульной нации, при первом - местном вторым ставился русский. Понятно, что место русского мог занимать и представитель другой нации, далекой от местной, а иногда и прямо враждебной ей. Бывали случаи, когда среди всего высшего партийного руководства автономии не было ни одного представителя титульной нации.

«Автономная область», «автономная республика», «национальный округ» («автономный округ») - все эти статусные характеристики подразумевали разную степень автономии, четко регламентированную законами. Но эти права распространялись только на Советы. Советы, по Конституции, должны были подчиняться соответствующим партийным органам, а на партийные органы права автономности не распространялись, партия строилась в соответствии с принципом печально известного «демократического» централизма. Таким образом, Совет автономии мог отклонить то или иное решение Совета Союза, но он обязан был выполнить это же решение, если оно приходило к нему из ЦК через соответствующий комитет. А так как и сам Совет Союза подчинялся ЦК, то вся централизованная вертикаль партийных органов и была реальной системой власти, в то время как автономии играли роль декорации, тешащей национальное самолюбие местного населения.

Ленинское решение поражает своей гениальностью. Он предоставляет малочисленным народам ту или иную степень национальной независимости, натравливает их на старый порядок и одновременно с этим формирует параллельную, скрытую систему власти, которая, в конечном счете, закабалит эти народы гораздо сильнее, чем это было в Российской империи. Потом будут и произвольные перекройки границ, и депортация народов, чего доленинская Россия не знала. Этот прием обеспечил большевикам благополучный приход к власти, но то, что хорошо при захвате контроля над страной, может быть плохо в перспективе. Ленинская схема была абсолютно неэффективна экономически, а ее стабильность (политическая) зиждилась на стабильности положения КПСС в обществе, а в конечном счете - на мощи и эффективности репрессивных органов.

Итак, опираясь на инфраструктуру, заложенную прежней властью, большевики в то же время пошли на ее кардинальное преобразование. Унитарное государство было провозглашено федеративным, однако федерация получилась явно «нетрадиционной». Во-первых, субъекты не образовывали ее, а выделялись на ее территории. Во-вторых, субъектами именовались только национально-территориальные автономии имевшие, к тому же, разный статус. В-третьих, автономии эти охватывали лишь часть страны. На остальной территории федеральные центр фактически действовал как обычное унитарное государство, оставаясь федеральным центром лишь номинально. В-четвертых на федеральном уровне отсутствовал двухпалатный парламент, характерный для федеративных государств. Федерация строилась, следовательно, сверху и была квалифицирована в советском государствоведении как федерация, построенная на автономии.

Нетипичность российского федерализма советского типа дала повод многим авторам оценивать его как фиктивный. О Юрченко указывал, что РСФСР есть унитарное государственное тело отдельные части которого имеют автономный статус, по существу без достаточных признаков государственности. Можно согласится с такой оценкой и отнести подобную модель к фантомному федерализму.

Подобная система была устойчива только при наличии мощных карательных органов, своей постоянной деятельностью удерживающих государство от сползания в хаос. Крах коммунистической системы привел к крушению союзной федерации и усилению сепаратизма, как национального, так и территориального.

2.2 Развитие федерализма в современной России

Главные точки отсчета в развитии современной Российской Федерации как самостоятельного суверенного государства - провозглашение Декларации о государственном суверенитете РСФСР 12 июня 1990 г. и денонсация договора об образовании СССР 12 декабря 1991 г. В результате распада Советского Союза РСФСР перестала быть частью другого федеративного государства. В 1991 г. сменилось и наименование государства на Российскую Федерацию (Россию).

Указанные перемены отразились и на российском федерализме. В истории современного российского федерализма можно выделить два главных этапа. Первый начинается в период разрушения СССР в конце 1980-х - начале 1990-х гг., и в основном завершается к 2000 г. Второй этап начинается с 2000 г., с государственных реформ Президента РФ В.В. Путина. Первый этап вполне укладывается в алгоритм деволюционного федерализма, второй характеризуется переходом к федеративной модели интеграционного типа с весьма жестким нейтралистским содержанием.

В числе важнейших событий первого этапа - повышение конституционно-правового статуса внутрироссийских автономий (избавление республик от характеристики автономности, обретение статуса республики всеми автономными областями, за исключением Еврейской). Этот процесс сопровождался провозглашением государственного суверенитета многими национально-государственными образованиями, их стремлением оформить себя в качестве полноценных государств. В политико-государственной жизни преобладали сепаратистские тенденции.

Интересно, что пришедшее к власти в начале 1990-х гг. демократическое движение, стремясь к установлению полноценного контроля над страной и демонтажу старой советской системы управления, поддерживает усиление в стране национально-территориальной асимметрии. По сути, происходит стимулирование национально-сепаратистских устремлений. Аналогия со временем прихода к власти большевиков и способами установления ими господства очевидна.

Со временем демократическое руководство современной России все отчетливее начинает понимать, что путь поощрения сепаратистских настроений в собственных регионах может самым фатальным образом сказаться на будущем государства. «После принятия в декабре 1993 г. ныне действующей Конституции тональность высказываний Президента по вопросам государственного строительства стала изменяться в сторону усиления роли государства в жизни общества и степени централизации…» 23 Центральная политическая элита идет по пути усиления централистских тенденций.

В первой половине 1990-х гг. было два основополагающих документа, определяющих контуры федеративных отношений в нашей стране, - это Федеративный договор 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации и Конституция Российской Федерации 1993 г. Именно этими документами и определяется то противоречивое правовое поле, на котором реализуются крайне сложные отношения между федеральным центром и регионами. На том историческом этапе принятие, обоих документов было жизненно необходимо для сохранения государственного единства РФ. Федеративный договор стал Фундаментом, на котором была возведена федерация в виде системы двусторонних договоров центра с регионами.

Вызывает многочисленные возражения тот факт, что в рамках системы взаимоотношений различные регионы устанавливали с центром такое разграничение полномочий, какое могли отвоевать. В результате получилось, что сильные регионы (в первую очередь к ним относятся национальные республики в составе РФ) приобрели гораздо больше полномочий, нежели слабые «русские» области и края. Слабость этих регионов заключалась в том, что они не могли в полной мере разыгрывать национальную карту в игре против центра. Но в то время такие договорные отношения оказались лучшим выбором, нежели их полное отсутствие. Система договоров скрепила разваливающуюся на части федерацию на самой грани ее полной дезинтеграции и предоставила российскому обществу пересмотреть сложившееся соотношение полномочий в другое время. Договоры зафиксировали реально оставшуюся в наследство от СССР систему регионального управления, которая несла в себе все недостатки советской федеративной системы.

Опыт конституирования федерализма в качестве типа государственного устройства показывает, что существуют и позитивные, и негативные аспекты его применения в политических взаимоотношениях внутри различных государств. И вместе с тем нельзя не согласиться, что альтернатив в этом отношении у нас нет.

Федеративный договор 1992 г. и Конституция РФ 1993 г. заложили и иные сущностные перемены отечественной федеративной модели. В соответствии с ними статус субъектов федерации получили края, области, а также города Москва и Санкт-Петербург, до того являвшиеся обычными административно-территориальными единицами и управлявшиеся из центра на унитарных началах. Так наконец была достроена субъектная основа Российской Федерации.

Конституция РФ 1993 г. признала утратившими силу те положения Федеративного договора, которые, в первую очередь, были направлены против государственного единства России и ее интересов как централизованного государства. В этом отношении нельзя не признать справедливость утверждения, что «Федеральная Конституция закрепила основы правовой системы в стране. Ее верховенство служит обеспечению единства и прочности нашего федеративного государства».

Вместе с тем принятие Конституции 1993 г. вовсе не означало, что фактическое положение дел было приведено в соответствие с высшим законодательным актом, определяющим основы правовых взаимоотношений в РФ. Фактическое положение дел продолжало противоречить всякой логике, ибо по-прежнему развивалась практика заключения двусторонних договоров, отдельные положения которых не соответствовали Конституции РФ, а следовательно, не имели никакой юридической силы. Тут действовала логика политическая, требующая временной уступки местным национальным элитам даже в нарушение Основного закона.

Федеративный договор не учреждал федерацию, а перераспределял полномочия в уже существующем государственном образовании не между РФ и ее субъектами, а между органами власти РФ и субъектов. Можно сделать вывод о том, что Федеративный договор является внутригосударственным документом, определяющим статус субъектов федерации в уже существующем государстве. К большому сожалению, подписание двусторонних договоров, следовавшие за заключением Федеративного договора, не снимало проблемы, а, наоборот, их усиливало. В этих двусторонних нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, которое не позволяло реализовать один из главных принципов построения федеративного государства. Его можно сформулировать следующим образом: Основополагающим принципом федерализма выступает равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения.

Данный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, которые реализуют модель добровольной передачи части полномочий снизу вверх (федеральному центру), при этом обе стороны этой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга, имея полное экономическое обеспечение выполнение своих функций каждая.

Без труда можно установить, что в действующей модели российского государственного устройства данный основной принцип построения федерации нарушается. В России существует наибольшее число различных видов субъектов федерации: республика, край, область, автономная область, автономный округ, город федерального значения. На этапе деволюционного федерализма проблема неравенства была усугублена и конституционным закреплением так называемых «сложносоставных» субъектов федерации, в которых, как известно, одни субъекты входят в состав других, несмотря на декларированное равенство между ними.

Здесь необходимо одно замечание методологического характера. По-видимому, следует различать такие юридические категории, как «равноправие» и «равный правовой статус». Представляется, что суть конституционного принципа равноправия субъектов РФ с позиций федеративного устройства заключается в предоставлении равных прав для всех субъектов федерации в реализации своего статуса и равных возможностей в федеральном законодательстве исходя из особенностей того или иного субъекта.

Очерченная проблематика обозначила свою актуальность на стыке первого и второго этапов развития современного российского федерализма, как бы закладывая возможную программу действий власти, региональных элит на будущее. Потребность федеративных перемен сформировал деволюционный период федерализма, для которого характерны следующие основные черты:

· смешанный экстерриториальный характер субъектов федерации;

· асимметричность федерации и наличие сложносоставных субъектов;

· нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов;

· дотационность, а следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти;

· автаркия многих региональных элит, обусловленная меньшими, чем в центре, возможностями контроля;

· роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона и характер его персональных связей в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону.

Без труда можно усмотреть истоки всех этих проблем в фантомном характере федерализма советской эпохи. Построенный на праве наций на самоопределение, с выделением субъектов федерации по национальному признаку, советский федерализм не мог быть другим. Необходимо вновь повторить: система власти Советского Союза была по сути унитарной, и унитарность эта обеспечивалась властной вертикалью партийных органов; после ее упразднения фантомный федерализм стал действовать по-настоящему, в результате чего немедленно проявили себя соответствующие противоречия.

Среди шагов Президента РФ В.В. Путина, направленных на изменение модели федеративных отношений, следует назвать: образование семи федеральных округов; учреждение в них института полномочных представителей Президента РФ и иных органов федеральной власти; ослабление влияния регионов на федеральный центр, например путем изменения порядка формирования Совета Федерации; запуск механизмов реальной конституционно-правовой ответственности региональных органов власти и т.п.

Эти реформы в стране восприняли по-разному. Взгляды специалистов на соответствующие модернизации противоречивы, полярны и зависят, как правило, от их личных идеалов. Некоторые авторы увидели в реформах Президента РФ тенденцию к унификации (признавая ее положительные стороны для современной России). Другими создание семи федеральных округов рассматривается как «унитаристская надстройка над федерацией», фактически превращающейся в «местное самоуправление с элементами областной автономии внутри унитарного государства» [5]. Нельзя не сказать и о резко негативной оценке современных реформ по укреплению государства в России; в частности, утверждается следующее: Это не развитие демократии, не продолжение модернизационных процессов, а форсированная централизация власти вне рамок Конституции и политической практики регионов.

Более взвешенной представляется трактовка анализируемых реформ как попытки некой модернизации региональной политики, сущность которой составляет процесс гармонизации федеративных отношений. Тем не менее, не смотря на известный позитивный для укрепления современного федерализма момент, таких чисто организационных мер явно недостаточно, так как сами по себе они не способны устранить причины, препятствующие продвижению нашей страны по пути реальной федерализации. К сожалению, приходится констатировать, что институт полномочных представителей Президент РФ в федеральных округах, даже вкупе с другими реформами в сфере федеративных отношений, не решает полностью ни одну из ключевых проблем, затронутых выше.

В то же время нельзя не согласиться с мнением некоторых авторов, что эта мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации. На этом акцентировал внимание и глава государства в Послании Федеральному Собранию РФ, где говорится о том, что суть такого решения - не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.

Следует, однако, констатировать, что современные преобразования российского государственного устройства не смогли устранить существующую в отечественном федерализме фантомность. Она проявляется в том, что через ограничение федеральной политической роли губернаторов (реформа Совета Федерации), введение института назначаемых губернаторов и отказ от договорных отношений в развитии федерации происходит переход на «указную» систему управления.

На самом деле, федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием двух противоположных векторов развития. С одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве. С другой - наличие у субъектов самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации, т.е. определенную тенденцию, к суверенизации могущую перерастать в сепаратизм. Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.

При оценке существующего политического курса в отношениях «центр - регионы» возникает ощущение формирующейся виртуальной реальности: когда регионы трактуются исключительно с точки зрения политической функции переноса недовольства населения с федеральных элит на региональные, при этом возможности к эффективному управлению отнимаются даже в тех регионах, в которых они были, через перераспределение бюджетных средств в пользу федерального центра. Источником противоречий в экономическом развитии явилось, прежде всего, отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов федерации.

Как известно, разграничение полномочий и ответственности Российской Федерации и ее субъектов осуществляется через выделение в Конституции Российской Федерации так называемых предметов ведения.

При этом конституционное законодательство определяет только предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции). В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления и «вне пределов ведения Российской Федерации… субъекты… обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73).

Такой подход во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в Российской Федерации, которая фактически пытается функционировать как федерация без четкого конституционно-правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела в действующем законодательстве - отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы полномочий и ответственности субъектов федерации, которые не затрагиваются Конституцией Российской Федерации. Это вытекает из неопределенности предметов ведения и ответственности субъектов федерации, порождающей, в свою очередь неопределенность принципов формирования экономической базы (институты собственности, критерии и источники бюджетной обеспеченности), которой эти предметы ведения должны были бы обеспечиваться.

Следующий важный аспект, игнорируемый действующим законодательством, - вопрос о социально-экономических функциях и ответственности местного самоуправления и наличии у него необходимой социально-экономической базы. Продекларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти действующее законодательство фактически проигнорировало один из ключевых институтов социально-экономического развития федерации.

2.3 Основные проблемы современного Российского Федерализма

Под «фантомным» федерализмом подразумевается такое состояние государственных и правовых институтов, при котором зафиксированная в нормах права конструкция федеративных отношений значительно отличается от реально сложившейся и существует системный разрыв между декларированным и действительным состоянием государственной системы.

Основным признаком, характеризующим фантомность, декоративность сложившейся в России системы федеративных отношений, является асимметрия федерации - ситуация, при которой, несмотря на декларированное в Конституции равноправие субъектов, имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство. В этих условиях нормативный, закрепленный в законодательстве федерализм становится в известной степени фикцией, которая в зависимости от баланса политических сил интерпретируется то в сторону большей самостоятельности субъектов, местами переходящей в сепаратизм, то в сторону построения фактически унитарного государства в федералистской оболочке. Основное пагубное следствие постоянного разрыва между политикой, правом и экономикой, которым характеризуется фантомный федерализм, - общая неэффективность системы государственного управления, объективным выражением чего является перманентный социально-экономический кризис.

Источник фантомного федерализма - государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР, являясь федералистской правовой оболочкой с унитарным наполнением. В сущности, фиктивный характер российского федерализма был изначально обусловлен установками, которым следовали руководители большевистской партии. Так, В.И. Ленин еще в 1903 г. писал: «Не дело пролетариата проповедовать федерализм и национальную автономию, не дело пролетариата выставлять подобные требования, неминуемо сводящиеся к требованию создать автономное классовое государство. Дело пролетариата - теснее сплачивать как можно более широкие массы рабочих всех и всяческих национальностей, сплачивать для борьбы на возможно более широкой арене за демократическую республику и за социализм…» Когда фикция внезапно превратилась в реальность декларативные нормы федеративных отношений впервые в российской истории стали применяться к реальному государственному управлению.

Зарождение российского федерализма фактически происходило в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления со всемерным ослаблением центральной власти в 1990-1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада государства. Основным источником последующей неэффективности федерации и является то, что созданная в РСФСР федеративная структура предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи структурой унитарного государства.

К сожалению, предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены отнюдь не на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма новое унитаристское содержание.

В последнее десятилетие федеральным центром выработана своеобразная «маятниковая» конструкция взаимоотношений по линии «центр - регионы», инициированная заложенной в Конституции 1993 г. неопределенностью многих аспектов федеративных отношений. Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром, с одной стороны, декларирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 1990-х гг.), с другой же - жестко унитарных методов воздействия, низводящих субъекты федерации до положения номинальных единиц.

«Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере социально-экономических отношений, где мы наблюдаем следующие явления:

1. Сознательное Удержание федеральным центром большинства регионов в состоянии хронической дотационности через систему бюджетных отношений. При этом очевидно, что последние инициативы федерального центра по «выравниванию» доходов регионов приведут к окончательному кризису как бюджетного федерализма, так и экономической базы федеративных отношений («выравнивание» путем сознательного сокращения доходной базы региональных бюджетов экономически бессмысленно и потенциально очень опасно с точки зрения перспектив российской государственности, так как приведет к предельному экономическому ослаблению субъектов федеральным центром)

2. Нежелание федерального центра четко разграничить собственность на природные ресурсы и признать право субъектов федерации распоряжаться своими ресурсами. Более того, в последние время федеральный центр вообще перестал признавать за регионами право участия в управлении находящимися на их территории природными ресурсами

3. Установление федеральным центров, в сфере социальной политики такой модели отношений, при которой происходят явные перекосы и в основном вся социальная ответственность даже за социальные реформы, предлагаемые самим федеральным центром возлагается (а проще - перекладывается) на региональные власти при этом параллельно происходит сокращение финансовой обеспеченности регионов через реформирование налогово-бюджетных отношений.

Источником противоречий в экономическом развитии явилось, прежде всего, отсутствие научно обоснованной и эффективно работающей системы разграничения полномочий и ответственности органов власти и управления федерального центра и субъектов федерации. Известная нестабильность федеративных отношений и постоянный уход нормативно-правового регулирования то в «договорную», то в «указную» плоскости во многом обусловлены недостатками системы конституционно-правового регулирования федеративных отношений.

Закономерно, что подобная политика федерального центра порождает встречную реакцию субъектов, которая в 1990-е гг. выражалась, прежде всего, в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также в попытках ряда субъектов «перетянуть» на себя часть федеральных полномочий.

К 2002 г. очевидным стало вхождение российского федерализма в системный кризис, характеризующийся безадресностью экономической и социальной ответственности и ее экономической и социальной необеспеченностью, сопровождающийся растущей асимметрией всей системы федеративных отношений.

Асимметрия Российской Федерации сложилась как результат действия двух основных факторов.

Во-первых, это одновременное существование в рамках федерации шести видов субъектов, сформированных по двум основным критериям территориально-демографическому и национальному.

Во-вторых, это беспрецедентные в мировой практике диспропорции в экономическом развитии субъектов, когда разрывы между отдельными субъектами по численности населения, стоимости основных фондов и величине промышленной продукции составляют 100 раз и более а разрыв величины валового регионального продукта (ВРП) на душу населения и среднедушевых доходов между субъектами федерации - 20 раз

Асимметричность нашла свое развитие в практике заключения договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, породивших тенденцию формирования фактически индивидуализированного статуса у каждого отдельно взятого субъекта.

Субъектный состав Российской Федерации сегодня весьма разнообразен. Статья 5 Конституции РФ описывает видовой состав субъектов, подчеркивая при этом их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Выделяется шесть видов субъектов РФ, что является ее отличительной особенностью в сравнении с другими федеративными государствами. Можно выделить три категории субъектов федерации, различающиеся особенностями статуса:

1. Республики. Это государства в составе Российской Федерации,
обладающие всей полнотой власти вне пределов компетенции Российской Федерации. Они образованны как формы национальной государственности, воплощают самоопределение соответствующих (титульных наций). Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. При этом она имеет следующие государственные признаки:

· конституцию республики, республиканское законодательство

· систему органов государственной власти, которая устанавливается республикой самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти закрепленными федеральным законом;

· территорию, причем границы между субъектами могут быть изменены только с их взаимного согласия;

· судебную систему;

· государственный язык;

· собственные символы.

2. Автономные округа и автономная область. Эти субъекты федерации также созданы по национальному признаку, но их конституционно-правовой статус отличается от статуса республик гораздо меньшим объемом прав. Кроме того, особый статус имеют автономные округа, находящиеся в составе края или области: Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, не входящие в состав других субъектов федерации, обладают практически тем же статусом, что и нижеследующие субъекты.

3. Края, области, города федерального значения. Это территориальные образования, обладающие всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции РФ, а в качестве государственного языка в них используется только русский.

Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Устав принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта.

Для конституционно-правового статуса указанных выше субъектов федерации характерно наличие следующих элементов:

· устава;

· законодательства;

· системы органов государственной власти соответствующего субъекта федерации, которая самостоятельно им самим устанавливается в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральным законом;

· территории, границы которой могут быть изменены только с взаимного согласия органов власти сопредельных субъектов РФ,

· судебной системы;

· символики.

Конституция РФ, закрепляя республики, края, области, города федерального значения, автономную область и автономные округа в качестве субъектов Российской Федерации, признает их равноправными (ч. 1 Ст. 5), провозглашает равноправие всех субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Данными предписаниями Конституция РФ юридически устанавливает казалось бы, одинаковый правовой статус всех субъектов федерации.

Однако, наряду с этим конституционные нормы предписывают и иное. В частности, ч. 5 ст. 66 Конституции РФ предоставляет право на изменение статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию России и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом.

Возникает вопрос: если все субъекты федерации обладают (конституционно и фактически) равным правовым статусом то появляется ли практическая необходимость его изменения? Наверное, нет!

Вне сомнения подобное конституционное предписание в противовес ч. 1 ст. 5 Конституции РФ указывает на то, что субъекты Российской Федерации имеют разностатусный характер своего правового положения. Более того, само конституционное выделение видов субъектов федерации - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - также подчеркивает, что их статус далеко не одинаков.

Исследователи предлагают разные варианты разрешения конституционных противоречий в области симметрии государственного устройства.

Первый. Низведение всех субъектов Российской Федерации до уровня административно-территориальных образований и реорганизацию Российской Федерации в унитарное государство. Очевидно, что ввиду объективных и субъективных факторов данный путь неприемлем.

Второй. Придание всем субъектам (или ряду субъектов) Российской Федерации статуса независимых государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное государство. Такой путь для России также вряд ли оправдан.

Третий. Создание симметричной федерации, т.е. федерации включающей в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не имеющие статуса «внутренних государств». Полагаю что это наиболее правильный путь реализации предписаний гл. 1 Конституции РФ. Он имеет свои подварианты.

Одним из них является поднятие статуса всех субъектов федерации до уровня республики.

Другой вариант - отказ от определения республик в качестве государств и построение федерации не по национально-территориальному, а по территориальному принципу. Могут быть и иные подходы.

В рамках третьего варианта возможно разумное укрупнение субъектов. Данный проект имеет, как представляет, значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.

Следует обратить внимание на один характерный аспект. Проведенные исследования правового статуса субъектов РФ и анализ ситуации последних лет, как ни парадоксально, убеждают в том, что федеральному центру действительно не нужны «сильные» регионы, с высокой степенью самодостаточности в решении экономических и социальных проблем территорий, самостоятельной политикой в этих и иных сферах в пределах даже согласованной с центром компетенции.

Такое понимание роли и места субъектов федерации в государственном устройстве России не приведет в ближайшей перспективе к установлению по-настоящему (с правовой, политической, экономической и иных точек зрения) равного их статуса в отношениях как с федеральным центром, так и между собой; наоборот, оно убеждает в правильности предположения об устремлениях к созданию унитарного государства с авторитарным режимом управления.

Подобное заключение логично исходит из следующих выводов.

Во-первых, введение новых принципов формирования Совета Федерации, с одной стороны, отстранило руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ от «прямого» их участия в управлении государственными делами на высшем уровне, с другой - привело к тому, что, по мнению аналитиков, деятельность Совета Федерации стала носить декоративный характер и он уже не является реальным рычагом сдержек и противовесом, тем более - балансом в расстановке политических сил.

Во-вторых введение института полномочных представителей Президента РФ и образование семи федеральных округов отодвинуло на «задний» план руководителей законодательных (представительных) исполнительных органов государственной власти субъектов федерации значительно сократило их возможности напрямую решать проблемы регионов в федеральном центре и отдалило на большую, чем прежде дистанцию от Президента РФ. Одновременно полномочные представители Президента РФ «обросли» в эти годы весомым набором федеральных территориальных органов власти и практически «подмяли» под себя деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, экономику, социальную сферу территорий, входящих в те или иные федеральные округа.

В-третьих, принятие федерального закона, закрепившего назначаемость губернаторов, обозначило чрезвычайно тревожную проблему: опасность дальнейшего ослабления роли губернаторов в системе исполнительной власти.

В-четвертых, федеральный центр «навязал» новые (свои) правила формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ (что не в полной мере согласовывается с духом и буквой Конституции страны), при которых эти органы должны наполовину состоять из депутатов, избранных по спискам партий и общественно-политических движений.

При этом, как представляется, с одной стороны, неизбежно возникнут проблемы при формировании такого выборного органа, и он станет больше похожим на дискуссионный клуб, с другой - подобный подход значительно ослабит позиции руководителей исполнительных органов государственной власти регионов, лишит мобильности в принятии важных управленческих решений.

В-пятых, на федеральном уровне происходит (пока скрытое) нивелирование налогового и бюджетного законодательства РФ с переносом большего объема прав и полномочий на федеральный центр и возложением максимальной социальной ответственности за исполнение полномочий на регионы и органы местного самоуправления при резком уменьшении здесь объема прав. Складывается о многом говорящая закономерность: степень централизации в указанной области прав и полномочий обратно пропорциональна степени децентрализации ответственности.

К сожалению тенденция такова, что ежегодно субъекты федерации и органы местного самоуправления теряют самые стабильные и легко собираемые доходные источники. Центр постепенно изъял налог на добавленную стоимость, отменил ряд местных налогов, целевые сборы в дорожный фонд, а теперь передает в регионы и муниципальные образования новые и соответственно трудно собираемые налоги (к примеру, введение акцизов на бензин, которые должны взиматься с АЗС). На местах порой не хватает средств на первоочередные расходы - зарплату бюджетникам, оплату повышенных тарифов на тепло- и электроэнергию.

Политика централизации всех доходов в Москве приводит к тому, что оставшиеся субъекты РФ - доноры дотационные территории и наряду с остальными вынуждены просить у федерального центра финансовую помощь. Практика подтверждает парадоксальный вывод: в России, как ни странно, выгодно быть бедным регионом. Все это не стимулирует руководство дотационных территорий привлекать инвестиции, способствовать росту экономики.

Принятые в 2003 г. законы о разграничении полномочий между центром и регионами и реформе местного самоуправления ставят на первый взгляд благие цели - субъекты РФ и муниципальные образования должны иметь четкий перечень своих полномочий и собственные доходные источники для их исполнения. Однако известно лишь одно: на места передается основная масса базовых и затратных полномочий государства, что увеличивает нагрузку на бюджеты. За счет чего будет пополняться доходная составляющая регионального и местного бюджетов, остается проблемой, так как по-прежнему отсутствует приемлемая рабочая модель межбюджетных отношений на всех уровнях власти.

Самым сложным оказалось найти (придумать) справедливый механизм финансирования местной власти, поскольку для этого нужно подыскать налог, который можно собирать «в любой деревне, независимо от того, находится она на Крайнем Севере, в тайге или Подмосковье».

В данном даже тщательно просчитанное перераспределение налогов не позволит освободить «богатые» субъекты РФ от помощи «бедным». Предполагается, что новая процедура выравнивания будет прописана в Бюджетном кодексе. Напомним, что согласно официальным данным сейчас в России 18 регионов являются донорами, а 71 живет на дотации. Реформаторы надеются, что в недалеком будущем примерно треть территорий получит возможность отказаться от трансфертов из центра. В предложенной арифметике есть одно существенное «но». Новая схема не дает увеличения консолидированного федерального бюджета. Просто около 30 субъектов РФ станут чуть богаче только за счет того, что «богатые» регионы станут беднее.

В-шестых, и на этот факт следует обратить особое внимание, принятый Государственной Думой РФ 4 июля 2003 г. федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации»» фактически открыл дорогу двойным стандартам в федеративном устройстве страны и серьезно ущемляет права некоторых субъектов федерации, а именно - автономных округов. Базовые полномочия жизнеобеспечения этих территорий - экономические и социальные - передаются, если иного не предусмотрено федеральным законом или договором между автономией и «материнской» территорией, в управление областей и края. Так как появление подобного договора может (при скрытом нежелании его подписке стороны области или края) затянуться на годы, автономные округа вполне могут лишиться экономической, а значит, и политической самостоятельности. Таким образом, оставаясь юридически равноценными, членами федерации, автономии фактически становятся несправными придатками получивших более высокий статус области или края.

Принятие подобного закона открывает прямую дорогу для принудительного укрупнения субъектов РФ. Изменение административных границ перестает иметь принципиальное значение, если у региона не остается реальных ресурсов и прав на исполнение полномочий. Сам же автономный округ превращается в некую промежуточную инстанцию между субъектом федерации и субъектом муниципального управления.

Субъекты РФ требуют к себе грамотного и индивидуального подхода, и в интересах государства в целом такой подход обеспечить. Гораздо более правильным с точки зрения конституционных и правовых норм представляется поэтапное добровольное, экономически целесообразное слияние субъектов федерации. При этом главной целью объединения регионов должно быть, безусловно, построение более эффективной системы менеджмента территории, ведущее к усилению ее экономических позиций и повышению уровня жизни населения.

Заключение

Развитие федерализма в Российской Федерации является приоритетной задачей в сфере современной отечественной политики и практики, в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Это вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государства, на протяжении многих веков сталкивавшегося с угрозой своей целостности и сепаратизмом отдельных регионов.

Формирование эффективно функционирующего федерализма в нашей стране - это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям современной политической, социальной, экономической ситуации в России. Поэтому остро стоит вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, предусматривающей формирование механизмов, позволяющих преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном устройстве Российской Федерации.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституционно-правовом закреплении единого статуса субъекта федерации. Пришло время подумать о новом подходе к государственному устройству России - о формировании субъектов федерации не по национальному признаку, а прежде всего на экономической основе. С этой целью предстоит научно обосновать и практически доказывать идею формирования новых по своему существу субъектов Российской Федерации. Они могут быть созданы путем укрупнения либо изменения статуса существующих субъектов федерации. Субъекты федерации как регионы нового типа должны формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-экономическое положение, транспортные потоки следует учитывать в процессе укрупнения современных субъектов федерации в первую очередь. Критерий экономической целесообразности станет решающим для достижения целей нового федерализма. Конструировать правовую модель нового российского федерализма и двигаться к ней без анализа и применения названных факторов невозможно.

Преобразование федерации, построение нового российского федерализма является исторической миссией современного поколения российских политиков. Более пятнадцати лет назад нам довелось пережить распад Советского Союза, и мы не должны допустить повторения этого в России. Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость федерации, целостность и сохранность государства перед лицом любых испытаний. В этой связи исследование динамики федеративных отношений в России, комплексный, непредвзятый анализ изменений, происходящих во всех сферах жизни федеративного государства, представляются как нельзя более актуальными.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. - Новосибирск: Сиб. Унив. Изд-во, 2009.

2. Разграничение полномочий органов государственной власти в Российской Федерации (Информационно - аналитический материал Аналитического Управления Совета Федерации Федерального Собрания Российской федерации.) // Федеративные отношения. 2008. №3. С 21-28.

3. Теория и практика государственного управления: учебник для ВУЗов/ Добрынин. Н.М. Новосибирск: Наука, 2006. 437 с.

4. Андриченко А., Валентей С. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ // Федерализм. 2008. №4. С. 31-53

5. Аринин. А.Н. Стратегия развития Российского Федерализма/ А.Н. Аринин. М., 2004

6. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001.

7. Добрынин Н.М. Федерализм. Историко-методологические аспекты / Добрынин. Н.М. Новосибирск: Наука, 2004. 289 с.

8. Добрынин Н.М. Российский Федерализм: становление, современное состояние и перспективы/ Добрынин. Н.М. Новосибирск: Наука, 2005. 427 с.

9. Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм: К вопросу о будущей организации государственного пространства России // Полис. 2000. №5. С. 3

10. Инченко. Н. Российский регионализм // Свободная мысль. 2008. №8

11. Инченко. Н. Циклы Российского Федерализма // Свободная мысль. 2007. №6.