Конституционные основы российского федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru

Конституционные основы российского федерализма

Ростов-на-Дону

2011

Раздел 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

1. Краткая характеристика современного понимания федерализма

Современная наука конституционного права рассматривает федерализм как принцип, режим и форму государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке справедливо отмечается, что федерализм как принцип обустройства ушел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство совершенствования отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоничное сообщество. В современных отечественных и зарубежных работах, анализирующих тенденции развития государственности в целом и федеративной государственности в частности, выделяются динамизм и гибкость государственной власти как важные составляющие достигнутого уровня развития общественной жизни. “Можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития”.

Суть федерализма как путь к объединению в мирное и гармоничное сообщество людей на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти выдвигается сегодня в качестве ключевой идеи при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношении, поиске путей их совершенствования. Один из известных идеологов федерализма современной эпохи, Даниил Елазар, выразил мысль о том, что федеративные отношения по своей природе есть отражение характера связи между людьми, их стремления к единению, приобщенности к идеям единства мира, божественного договора и гражданского согласия. В этом смысле федерализм "рассматривается не только как определенная структура государственных органов и их иерархия, но и как постоянный процесс улаживания отношений между центральным правительством и составными частями федерации".

Такую оценку федерализма можно дать, исходя из его сущности как средства объединения и урегулирования противоречий. По мере развития цивилизации в противовес межгосударственным и внутригосударственным противоречиям, порождающим перманентные конфликты, войны и междоусобицы, появилось стремление к достижению согласия (договора) о разделении власти, сфер влияния и мирного сосуществования. От "foedus" (в переводе с латинского -- договор (соглашение)) родилось понятие федерализма как режима, получившего развитие в реальном устройстве общества и конкретных государств, совершенствовании взаимоотношений между ними, а также непосредственно между территориальными сообществами людей внутри государств.

Федерация (от латинского -- foederatio) означает "союз", "объединение". Федерации создаются как союз отдельных обществ, организаций (федерация профсоюзов, например). В унитарных государствах под влиянием федерализма возникают процессы децентрализации. Отсюда естественно появление государств, занимающих промежуточное положение между федерацией и унитарным государством. Такие государства можно назвать полуфедерациями или квазифедерациями -- унитарными государствами с ярко выраженными элементами федерализма. Например, сегодня это Италия и Испания. Элементы федерализма используются и как основа формирования и развития местного самоуправления, расширяя тем самым его потенциал, и как необходимый элемент межгосударственных отношений и формирования конфедеративных образований с ярко выраженными элементами федеративного устройства (Европейский союз). Наконец, федерация -- возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты в целом (Всемирная Федерация).

Однако такой "универсализм" данного понятия не привел к девальвации основного смыслового значения федерализма в государствоведении. По-прежнему в науке конституционного права доминантным являются понимание федерализма как принципа, режима и формы государственного устройства конкретных стран, образование государств как федераций.

В свое время Шарль Монтескье заметил: "Если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие -- от внутренней язвы . Против внешнего врага отдельные государства образуют союз -- новое единое государство -- федерацию, участники которой приобретают новый статус субъектов федерации, а для борьбы с "внутренней язвой" унитарное государство децентрализуется в федеративное, в результате чего не только центр, но и составные части государства получают право быть самостоятельным уровнем управления, в единстве обеспечивая целостность и эффективность государственной власти. Как подчеркивает Н. А. Михалева, "федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности. Таким образом, федерация -- это соединение нескольких государств, государственно-территориальных или территориальных образований в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом -- государством, государственным или территориальным образованием -- определенной самостоятельности в рамках единого целого".

Если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей и их образований на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве. Таким образом, в обеспечении единства государственной власти с учетом его одновременного распределения по двум уровням государственности проявляется организующая роль федерализма, необходимая для достижения эффективности государственной власти.

Думается, что сегодня вопрос о том, должна ли Россия быть федеративным государством, потерял былую остроту. Споры на тему, быть или не быть России 41едерацией, в основном сохраняются только в общественно-политических кругах и ведутся достаточно вяло. Осторожность и даже в некоторой степени нигилизм в отношении федерализма как средства организации Российского государства, проявляемые в дореволюционной государствоведческой школе, не были восприняты ведущими учеными советского периода и на современном этапе также не обнаруживают себя столь очевидно в рамках отечественных государствоведческих исследований. В настоящее время большинством государствоведов федерализм рассматривается как явление, объективно целесообразное для российской государственности. Но возникает другая проблема: можем ли мы сегодня утверждать, что современное устройство России основано именно на федерализме? Для ответа на этот вопрос важно доказать, что современная Россия -- федеративное государство, а не унитарное или конфедерация.

Достаточно сложно идентифицировать государство как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до сих пор отсутствует их единая классификация. В мировой практике можно встретить унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся федерацией, то уровень децентрализации государственной власти по вертикали у первых значительно выше, нежели у второй)3. И тем не менее существуют параметры, те качества, раскрывающие природу, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, отличительные свойства системы разделения государственной власти и ответственности по вертикали, совокупность которых дает основание считать государство федеративным. Нормы основного закона государства, в совокупности регулирующие все эти вопросы, и определяют конституционные основы федерализма.

Каким же требованиям должен отвечать современный федерализм как принцип, режим и форма государственного устройства? Речь идет об определении, образно говоря, того новейшего образца федерализма, который смогла выработать к данному этапу мировая практика развития цивилизации в качестве идеального стандарта обустройства государства, позволяющего обеспечить сочетание демократии и эффективности государственной власти.

Анализ современного состояния федерализации государств позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты федерализма на данном этапе развития государственности. Это демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий.

Развитие данных тенденций смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государственной власти в федеративных отношениях. При сохранении обеспечиваемых принципами государственного суверенитета, субординации системы общенационального права и государственной власти необходимых элементов централизации в федеративном государстве, а также разделения государственной власти по вертикали, основанного на определенной независимости сторон федеративных отношений, в современной модификации федерализма система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений самоуправления и кооперации, формирующихся через разнообразные механизмы нецентрализации и партнерства.

Самоуправление выражается в расширении начал нецентрализации при осуществлении государственной власти на различных ее уровнях. Кооперация проявляется в развитии партнерских отношений сотрудничества и взаимной ответственности сторон, возрастании значения договорных форм регулирования. Таким образом, наиболее совершенные модели современного федерализма характеризует такая система отношений, при которой государственная власть, сохраняя ее единство и субординационный характер построения, делится между центром и составными частями и функционирует внутри государства на основе сочетания самоуправления и кооперации.

Общие показатели, отражающие современные тенденции совершенствования федерализма и формирующие представления об идеальной модели, имеют свои потенциальные возможности и пределы воплощения в каждом государстве с учетом степени развитости политических, экономических, социальных и правовых отношений. Поэтому при наличии общих признаков каждое государство-федерация обладает специфическими чертами, позволяющими судить о принадлежности к определенной модели федерализма. Характеристика моделей федерализма проводится на основе таких важнейших параметров, как природа федерации, способ образования, вид учредительного правового акта (форма образования), степень централизации государственных функций и, наконец, характер разделения и реализации государственной власти и ответственности за ее осуществление. Все эти качества в единстве и позволяют обнаружить особенности модели федерализма применительно к условиям конкретного государства, определить степень ее демократичности и эффективности, уровень развития самоуправления и кооперации в системе государственной власти

2. Взгляды на природу федеративного государства

Характер системы разделения государственной власти по вертикали обусловлен природой государства. Подводя итоги более чем двухсотлетнему периоду воплощения и развития идей федерализма, современные теоретики уделяют значительное внимание анализу природы федерации.

Для новейших теорий федерализма характерно широкое использование знаний прикладных наук теории управления и кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Так, одним из достаточно популярных в мировой науке метаюридических подходов является понимание природы государства-федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У. Райкеру федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия по крайней мере в одной сфере деятельности. Исходя из такого понимания, Уильям Райкер в своем труде "Федерализм" попытался сформулировать конституционную модель закрепления системы разделения власти при федеративном устройстве: "Конституция является федеральной: 1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере".

Новейшие интерпретации данной теории связаны с усилением управленческо-кибернетического начала. Так, некоторые сторонники такого понимания федеративного государства используют для анализа отношений между федеральным центром и территориями теорию игр. Федерация и ее субъекты рассматриваются участниками игры, в которой механизм разделения власти представляется как торг и сделки, а государственная структура -- "зависимой переменной, постоянно изменяемой решениями сторон".

Другое теоретическое направление объясняет особенности федеративных отношений через концепцию "участия" (Борель, Люфер). При таком понимании в основу сущности природы федеративного государства положена идея государственного суверенитета центральной власти и право территорий участвовать в осуществлении государственной власти на основе согласованной воли народа государства. Согласно данной концепции существенным признаком федеративного государства является участие территорий в образовании национальной воли, но единственно суверенной остается лишь центральная власть. N^ "Так как суверенным государством является федеративное государство, то частные государства, из которых оно состоит, не государства в юридическом смысле слова. Называют ли их кантонами, штатами или провинциями, они не представляют верховного характера, который требуется правом для государства".

Идеи этой концепции разделяют некоторые отечественные исследователи. Так, Г. Королева-Конопляная подчеркивает, что общегосударственная власть суверенна, "поскольку образуется на основе консенсусного решения местных и центральных властей. Она имеет двойной источник: волю всего населения федеративного государства и волю отдельных политических образований, соединенных в общий союз волей народа, взятого в своем разъединении на самостоятельные политические единицы. Таким образом, в федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом друг с другом, как полагала классическая теория разделения суверенитета, не одна над другой, как склонны утверждать унитаристы, а друг в друге".

Не отрицая ценность данных концепций для понимания отдельных сущностных и функциональных сторон природы федеративного государства, нельзя не отметить в то же время их ограниченность. В теоретических постулатах У. Райкера и его сторонников за основу берется лишь организационно-функциональное начало федерализма в его формальном воплощении, а ограниченность теории участия выражается в том, что объектом анализа оказывается лишь ее одна сущностная сторона -- согласование воли для централизации власти.

По мнению автора данной работы, наиболее фундаментальным среди существующего многообразия является подход к пониманию природы федеративного государства как системы организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора (соглашения). Данная теория обосновывается, в частности, в работах Даниила Елазара, Винсента Острома. С этих позиций договор (соглашение) рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа которых -- согласие сторон и самоуправление. С этой точки зрения любая федерация по своей сути -- самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления. Если власть делится между центром и составными частями сверху, без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. И наоборот, если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае с той или иной степенью определенности можно сказать, что федерализм подменяется унитаризмом либо конфедеративным устройством.

Истоки договорного понимания природы федеративного государства берут свое начало с древних теорий кавенентального обустройства общества. Латинский термин "foedus" ("договор", "соглашение"), по смыслу совпадает с древнеиудейским термином brit (berith) -- фундаментальным понятием в библейской традиции, подразумевающим соглашение с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с другом на основе соглашения (by covenant). Самоуправленческое начало объединения людей заложено в идее раннехристианских братств (congregations), упоминаемых в Новом Завете.

Пуритане Новой Англии, основатели первого федеративного государства -- Соединенных Штатов Америки, были конгрегационалистами, приверженцами федеральной теологии. В "Мэйф-лауэрском соглашении" они взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских политических органов. Следовательно, американская федеральная система 1787 года была естественным итогом 167-летнего опыта создания политических гражданских организмов путем соглашения и объединения для формирования местных органов управления и колониальных хартий.

Подобные идеи закладывались в основу первых федераций и в Западной Европе, история зарождения которых еще более древняя. Более 700 лет назад был заключен "вечный" договор о союзе трех кантонов, положивших начало Швейцарской Конфедерации. Немецкоговорящие швейцарцы все еще называют свою федерацию словом "Genossenschaft", что означает "ассоциация", скрепленная особым обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют Eidgenosse -- участник соглашения, товарищ, связанный клятвой3.

История становления федеративных государств последнего столетия свидетельствует, что они, так же как и первые федерации стремятся придерживаться принципа достижения согласия. Отсутствие такого согласия не позволяет достигнуть цели создания стабильных и эффективных государств, даже если на официальном уровне подписываются документы учредительного характера в виде договоров (соглашений). Примером может служить Дейтонское соглашение о мире в бывшей Югославии. Подписанное президентами Хорватии, Боснии, Герцеговины и Сербии 21 ноября 1995 года, оно не поставило точку в процессе создания новых федераций в рамках бывшей Югославии. Несогласие немалой части населения этих стран с решением вопроса о статусе Сараево вызвало после подписания соглашения протест не только сербов в Сараево и Белграде, но и хорватов в Мостаре (БиГ) и Загребе. Конфликт так до сих пор и не урегулирован.

Достижение реального согласия должно быть исходной ступенью образования федерации либо формирования нового типа федеративных отношении в рамках уже существующего федеративного государства. Однако следует осознавать, что достижение абсолютного согласия между центром и составными частями федерации фактически нереально. Поэтому представляется, что согласие (договоренность) как условие федерализации государства является обязательным по конституционным основам федерализма. В противном случае, во-первых, значителен риск нарушения несогласной стороной формально-юридической модели и, во-вторых, такое нарушение может привести к серьезным последствиям, ибо разрушаются устои государственного устройства. Как свидетельствует история и современные реалии, когда несогласие затрагивает конституционные основы федерализма, сопротивление проявляется в острых формах и жизнеспособность федерации оказывается непредсказуемой.

Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия -- субъекты или стороны, которые должны прийти к договоренности. В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на. двух уровнях. Первый -- между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Этот уровень согласия должен быть основой государственности и источником стабильности любого, как федеративного, так и унитарного, государства. Второй уровень консенсуса -- договоренность между федерацией и составными частями государства -- субъектами федерации. Это обязательное, как представляется, условие стабильности государства, избравшего федеративную форму устройства.

Анализ договорной природы федерации не может осуществляться в отрыве от другой ее сущностной стороны -- самоуправленческого начала. Договорная природа федеративного государства сама по себе не имела бы ценности, если бы содержание федеративных отношений не было предопределено их самоуправленческим характером. Самоуправление, собственно говоря, и есть тот предмет, ради которого стороны ищут согласие при организации федеративного государства.

Как замечено Ю. А. Тихомировым, на пороге XXI века самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления. Смысл самоуправления в федеративных отношениях заключается в создании такой системы государственной власти по вертикали, при которой и центр, и составные части государства получили бы власть, адекватную их задачам и функциям, смогли самодостаточно функционировать и развиваться и соответственно нести надлежащую ответственность в случае их несостоятельности как субъектов государственной власти.

До сих пор в большинстве исследований, посвященных федерализму, для обозначения сущности отношений государственной власти по вертикали используется термин "автономия" применительно к правам субъектов федерации. Основной недостаток данного подхода, полагаю, заключается в централистском взгляде на систему разделения государственной власти. Субъект федерации рассматривается как образование, которое с позиций центра обладает автономией и поэтому является в определенных случаях "персоной нон грата". Независимость и самостоятельность субъекта федерации рассматривается сама по себе как ценность, без ее тесной привязки к задачам и функциям территории. Реализация самоуправления предполагает иной подход -- территория должна получить все те права и обязанности, которые адекватны ее предназначению обладать самодостаточностью для развития.

Право на автономию затрагивает только один аспект власти -- ее относительную независимость и самостоятельность. В содержании самоуправления это качество составляет лишь один его элемент. Другим важным элементом самоуправления является осуществление власти под свою ответственность. Это означает, что невыполнение или ненадлежащее выполнение тех или иных элементов государственной власти может повлечь за собой перераспределение полномочий и ответственности в пользу другого субъекта (стороны) власти, способного эту власть надлежащим образом осуществлять. Таким образом, соединение в понятии самоуправления двух элементов: власти и ответственности за ее осуществление -- предполагает необходимость определенного единства сторон власти, создание такой системы властеотношений, которая бы была основана на системе сдержек и противовесов, сотрудничестве и взаимоконтроле.

Формально-юридически самоуправленческая сторона федерализма воплощается в нормативно-определенной системе разделения государственной власти и ответственности между федерацией и ее составными частями. При этом основные элементы самоуправления закрепляются в учредительных актах государства -- договорах (соглашениях) и конституции. Конституционно закрепленная система разделения государственной власти по вертикали составляет одну из основных гарантий обеспечения самоуправленческого и договорного начал в федеративных отношениях. В этой связи представляется важным рассмотреть вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство, исходя из договорной самоуправленческой природы федерации? Решение этой задачи требует определенности в правильном понимании соотношения двух видов документов: договора и конституции как актов, закрепляющих образование федерации.

Исходя из видов правовых актов, учреждающих федерацию, можно выделить два ее типа: конституционную и конституционно-договорную. Под конституционными автор понимает федерации, образуемые в результате принятия или изменения конституции. Конституционно-договорные -- федерации, также учреждаемые конституцией, но принятию которой предшествует процесс заключения специального документа -- договора (соглашения).

Важно определиться, обязательно ли предварительное заключение договора (соглашения) для образования федерации или допустимо принятие только конституции как документа, учреждающего (преобразовывающего) федерацию? Иначе говоря, не противоречит ли договорной природе федеративного государства отказ от использования договора (соглашения) как формы образования или преобразования федерации?

Думается, что идеальным вариантом является сочетание договора и конституции при учреждении или преобразовании федерации. Договор заключается именно для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. После его подписания следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы договора (соглашения) и в дальнейшем подлежат изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.

Заключение договоров (соглашений) достаточно распространенное явление в мировой практике. Так, хотя и считается, что основы американской федерации были заложены в Конституции США 1787 года, тем не менее ей предшествовал договор между первоначальными 13 штатами, к которым затем присоединялись вновь создаваемые на осваиваемых колонистами землях другие штаты. Путем Соглашения между кантонами была образована Швейцария. В отечественной истории сначала договорной, а затем конституционный процесс прошел СССР в период его образования2.

Примером использования в современную эпоху договора как акта, выражающего волю объединяющихся в единое государство сторон и определяющего последующие изменения в Конституцию, является воссоединение Западной и Восточной Германии. Статьи 4 и 5 Договора между ФРГ и ГДР об установлении единства Германии (Договор об объединении) предусматривают настоящие и будущие изменения в Основной Закон Германии с учетом заключения данного Договора.

Способ образования федеративного государства по схеме: договор-конституция является предпочтительным, но не обязательным для идентификации федеративного государства. Образование федерации только на основе конституции также допустимо. Кроме того, иногда этот путь является не только более рациональным для становления или укрепления государственности, но и единственно возможным, исходя из сложившейся ситуации. Именно этот способ характерен для создания, так называемых, децентрализованных федераций. Однако важнейшее условие учреждения федерации на основе конституции -- приход сторон федеративных отношений к согласию относительно закрепленных в конституции основ федерализма. К консенсусу в этом случае ведет особый порядок согласования и учета мнений до и в момент принятия основного закона государства. Так, Бельгия как федерация была окончательно создана путем внесения поправок 5 мая 1993 года в Конституцию, но этому предшествовали полные различных поворотов и зигзагов полтора десятилетия переговоров между этническими общностями (прежде всего между валлонами и фламандцами).

Из природы федеративного государства как договорного следует, что вопросы принятия и изменения конституции, а также изменения положений договора, заключенного до принятия конституции, должны быть предметом совместного ведения федерации и ее субъектов. Это особенно органично в случаях, когда принятию основного закона государства предшествовало заключение договора (соглашения) и когда федерация образовалась путем объединения государств в единое союзное государство.

Полагаю, что в идеале процедура принятия конституции или ее изменение в вопросах разделения государственной власти по вертикали должны включать в себя, во-первых, предварительное согласование текста проекта конституции и, во-вторых, его одобрение субъектами федерации и гражданами данного государства (народом) в целом.

Вопрос о том, как следует принимать конституцию в федеративном государстве, чтобы добиться согласия сторон федеративных отношений, может решаться по-разному.

Первый вариант -- принятие конституции путем всенародного референдума. В этом случае основной закон становится документом согласия, если за него проголосовало более половины граждан государства и большинство субъектов федерации. Под большинством субъектов федерации в данном случае понимаются положительные результаты референдума в более, чем половине из них. Такой принцип -- рассматривать волеизъявление населения субъекта федерации в качестве воли самого субъекта федерации -- был закреплен еще в 1874 году в Конституции Швейцарской Конфедерации. Вместе с тем может быть использован и другой, еще более демократичный, с точки зрения федеративного устройства, способ -- до референдума проводится процедура одобрения либо предварительного согласования проекта с большинством (не менее чем с половиной, двумя третями и т.д.) законодательных органов субъектов федерации.

Второй вариант принятия конституции -- утверждение проекта высшим законодательным или специально образуемым представительным органом федеративного государства. При таком способе гражданское согласие может быть обеспечено на уровне согласования проекта конституции с народом путем опроса, консультативного референдума, обсуждения, а согласие субъектов федерации -- утверждением или согласованием не менее, чем половиной (двумя третями и т.д.) из них.

Опыт принятия основных законов в странах, где конституционно закрепленный федерализм в той или иной степени позволяет обеспечить стабильность, свидетельствует о том, что степень согласия с национальной конституцией должна быть высокой. Наглядной иллюстрацией тому являются результаты принятия действующих в настоящее время конституций США и ФРГ.

Так, ныне действующая Конституция США была принята Конституционным конвентом, делегаты которого представляли 12 из 13 штатов, объединенных в конфедеративный союз. 39 делегатов подписали проект Конституции, который затем был направлен штатам для ратификации. Для ратификации нужно было получить одобрение 9 штатов. Конституцию одобрило 11 штатов (конвенты штатов), после чего она официально вступила в силу 4 марта 1789 года.

Для вступления Основного Закона ФРГ в силу требовалось его одобрение двумя третями земель, а в действительности его одобрили все земли кроме Баварии.

Согласие необходимо и в случае преобразования федерации. В этой ситуации федерация и ее субъекты совместно принимают новые правила разделения государственной власти в рамках сохраняющего целостность суверенного федеративного государства. Такой порядок должен гарантироваться конституцией федеративного государства.

Правила внесения поправок в федеральную конституцию, требующие учета мнения субъектов федерации, содержатся в конституциях большинства федеративных государств. В этом отношении по степени сложности конституции делятся на жесткие и гибкие. Примером наиболее жесткой Конституции является Основной закон ФРГ. "Если бы через тысячу лет какой-нибудь историк обратился к Основному Закону ФРГ 1949 года как первоисточнику знания о сегодняшнем немецком государстве, то он наверняка пришел бы к выводу, что в Германии ничто не ценилось так высоко, как федерализм". В ч. 3 ст. 79 Конституции ФРГ установлено, что деление Федерации на земли, принципиальное участие земель в законодательном процессе или принципы, изложенные в ст. 1 и 20, не могут быть отменены даже в случае пересмотра Конституции.

Для федеративных государств важным является жесткость, проявляемая в том, что текст конституции федеративного государства не может меняться без согласия субъектов федерации. При этом возможны разные варианты признания необходимости одобрения конституции субъектами федерации: простым большинством, квалифицированным большинством и даже всеми субъектами федерации.

Вариант простого большинства применяется, в частности, в Индии. В соответствии с Конституцией Индии в тех случаях, когда поправка затрагивает исполнительную власть Союза, судебную власть Союза, высшие суды штатов, изменения самой Конституции Индии, ее должны ратифицировать не менее половины штатов.

Примером необходимости квалифицированного большинства субъектов федерации является Конституция США. Статья V Конституции США предусматривает четыре возможных варианта процедуры внесения поправок в Конституцию, и в каждом из них участие в принятии решения принимает квалифицированное большинство законодательных органов штатов (конгресс-легислатуры, конгресс-конвенты, конвент-конвенты, конвент-легислатуры). Объединенная резолюция, содержащая проект поправки к Конституции, должна быть одобрена либо двумя третями голосов обеих палат конгресса, либо специальным конвентом, созываемым по требованию законодательных собраний двух третей штатов. В обоих случаях текст поправки должен быть ратифицирован либо тремя четвертями законодательных собраний штатов, либо тремя четвертями конвентом штатов. На практике применялся фактически только вариант конгресс-легислатуры.

В соответствии с Конституционным актом Канады 1982 года процедура принятия поправок к основному закону страны требует не только согласия федерального парламента, но и одобрения легислатур, по крайней мере семи из десяти (двух третей) про- винций Канады, которые бы представляли не менее половины всего населения страны, а по некоторым фундаментальным вопросам государственного устройства для внесения поправок в конституцию страны необходимо полное единогласие.

Анализ современных процессов развития правовых форм и процедур обеспечения согласования воли между федерацией и ее субъектами в процессе разделения и реализации государственной власти в федеративных государствах свидетельствует об использовании договора (соглашения) как правовой формы регулирования не только при учреждении или преобразовании федерации, но и в процессе текущего правового регулирования. Такая практика свидетельствует о важности соблюдения меры в использовании договоров, соглашений с целью ненарушения базовых принципов конституционного строя: государственного суверенитета, верховенства Конституции, равенства прав и свобод граждан и других. Для описания государств, где превышена мера в использовании договоров (соглашений), Даниил Елазар ввел термин "фуралистический" федерализм. Этот термин происходит от испанской практики предоставления особых привилегий региональным группам, или fueros3. Государства с такой моделью федерализма отличаются неустойчивостью, их бытие характеризуется бесконечно увеличивающимся числом переговоров, что существенно тормозит развитие и реформы.

Поэтому в случае, когда возникает необходимость использования договоров, соглашений в политических целях, или даже как средство, фактически временно изменяющее конституционные нормы, важно своевременно оформить изменения в Основной закон государства и как можно быстрее войти в русло стабильного конституционно-правового регулирования. Иначе говоря, договоры и соглашения в этих случаях должны играть роль промежуточной формы регулирования, до внесения соответствующих изменений в конституцию и федеральный закон.

В качестве примера использования договора как промежуточной формы разрешения разногласий и пути к согласию в вопросах разделения государственной власти можно сослаться на опыт Канады и Австрии. Так, в Канаде в период после второй мировой войны появился обширный круг вопросов (рыболовство в прибрежной зоне, добыча природных ресурсов на континентальном шельфе, средства связи и др.), в отношении которых сферы ведения двух уровней не могли быть учтены и распределены ранее. В определенный период разделение компетенции между Оттавой и провинциями в отношении большинства этих проблем регулировалось лишь существующими федерально-провинциальными соглашениями или действующей живой конституцией. Но в 1982 году с подписанием очередного Акта о Конституции были наконец юридически урегулированы такие важные проблемы, как процедура принятия поправок к конституции Канады и компетенция двух уровней власти в отношении значительной части природных ресурсов.

В Австрии в 1974 году было заключено государственно-правовое соглашение между Федерацией и землями, имевшее своей целью нахождение консенсуса в пересмотре сложившегося разделения власти в таких сферах, как охрана окружающей среды, энергетика, здравоохранение и некоторых других. Возможность заключения такого рода соглашений предусмотрена в Конституции Австрии (ст. 15 а Федерального конституционного закона Австрийской Республики 1920 года), однако в целом наблюдается сдержанность в использовании данной формы. Как и прежде, проблемы в основном решаются путем внесения изменений в федеральную Конституцию и законами.

Таким образом, мировая практика свидетельствует об определенных традициях, складывающихся в понимании договорной самоуправленческой природы федерализма, и гарантии государственности и конституционных основ федеративного государства. Именно сквозь призму этих характеристик и будет далее рассмотрена модель конституционных основ современного российского федерализма.

3. Типология современных моделей федерализма

 Единые по природе федеративные государства имеют особенности с точки зрения модели федерализма.

В отечественной юридической науке появились исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации. По мнению Л. М. Карапетяна, Б. Н. Задарновского, единственной "моделью" федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, но никак не о моделях федерализма.

Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали. Именно с позиций образования и функционирования системы разделения власти между федерацией и ее субъектами в конкретном государстве в первую очередь представляется необходимым проводить типологию современных моделей федерализма.

Изначально особенности системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования федеративного государства. С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, СФРЮ, Объединенные Арабские Эмираты, Объединенная Республика Танзания); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное на основе правового акта, спускаемого сверху центральной властью (например, Индия, Канада, Пакистан на основе Конституции -- 1973 г., РСФСР), либо путем договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация).

Тип федеративного государства определяет особенности модели федерализма, как правового режима разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить два типа федерализма: делегированный и децентрализованный федерализм.

Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма соответственно присущ децентрализованной федерации, когда центр "спускает" или "дарит" определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов. Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к той или иной модели федерализма, является выбор способа учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали.

Для первого типа -- это делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа -- децентрализация, то есть определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти.

Способ образования влияет на типы связей в системе разделения государственной власти и уровень централизации.

С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти, можно выделить два типа федерализма: централизованный и нецентрализованный.

По мнению Даниила Елазара, отличительная черта подлинной федерации -- нецентрализованные отношения между центром и составными частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допускает. Она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления). Договорная нецентрализация, структурная дисперсия полномочий среди многих ячеек (регионов), чей статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой, являются главными характеристиками федеративной демократии.

Пытаясь образно, с помощью графическо-математической модели показать разницу между централизацией и нецентрализацией, Даниил Елазар сопоставляет эти типы связей с пирамидой, центропериферийной и матричной системами. Если пирамида и центропериферийная системы, по мнению Д. Елазара, адекватно отражают централизацию, то нецентрализация наилучшим образом выражается в виде матрицы -- в кибернетическом понимании особенностей федеративных связей, доказанных М. Ландау. В матричной системе ранговый порядок ячеек власти не зафиксирован, нет высших или низших центров власти, есть только большие или меньшие арены действий и принятия решений.

Матрица дает более точное описание федеративной системы, чем образ периферия--центр, предложенный М. Вебером (бюрократический контроль) и В. Вильсоном (парламентский контроль). В рамках их схемы периферия замыкается на центр, а не на функции власти, реализуемые в интересах индивида, проживающего на конкретной территории, и его социума.

Д. Елазар считает, что примерами стран, где матричная модель классически реализуется, являются США, Швейцария, Канада. В этих странах федеральная власть и власть субъектов федерации осуществляется независимо, на началах неприкосновенности "зоны регулирования", отведенной каждому уровню, и их главенства в этих вопросах. В США, например, в случае, если федеральная власть имеет прерогативу в международных делах и обороне, то штаты главенствуют в вопросах шоссейных дорог, высшего образования и общественного благосостояния.

Основу распределения власти при нецентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности. Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов -- субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов) либо на основе их сочетания. Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма либо модели федерализма, сочетающей элементы централизации и нецентрализации.

Представляется, что именно принцип централизации, подразумевающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы. Статья 73 Конституции СССР 1977 года устанавливала открытый перечень предметов ведения высших союзных органов государственной власти и управления. Наряду с закрепленными в Конституции СССР предметами ведения Союза к их ведению могли быть отнесены и другие вопросы общесоюзного значения.

В настоящее время принцип централизации как основа разделения государственной власти присущ немногим федеративным странам, например, Индии, где на федерацию возлагаются такие исключительные права в области законодательства, передача которых в других странах считается необходимой лишь для принятия решений при чрезвычайных обстоятельствах, а также когда парламенту федерации предоставляется право законодательствовать по вопросам, входящим в компетенцию штатов, если этого потребуют "национальные интересы". Союзный парламент Индии наделен правом издавать законы (хотя и временно) по любым вопросам, содержащимся в перечне вопросов, отнесенных к компетенции штатов, если Совет штатов (верхняя палата союзного парламента) примет решение двумя третями голосов своих членов о том, что это необходимо "в национальных интересах".

В противоположность принципу централизации сущность принципа субсидиарности заключена в признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Распределение государственных полномочий в соответствии с принципом субсидиарности предполагает точную адекватность компетенции. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации.

Анализ принципа субсидиарности на примере государственного устройства США был дан А. Токвилем. При формировании федеративного устройства перед США стояла задача распределения власти между федерацией и штатами таким образом, чтобы штаты, объединившиеся в союз, сохраняли самоуправление во всем относящемся к их внутреннему благосостоянию, но союз не перестал бы составлять при этом одно целое, удовлетворяя общенациональные потребности. По мнению А. Токвиля, существуют объекты управления, относящиеся к ведению нации в целом (военные дела, финансы, дипломатия), провинциальные по своей природе и потому лучше управляемые на местах (местный бюджет, культура, здоровье людей), и смешанные, являющиеся национальными, поскольку касаются всех лиц, составляющих нацию, и в то же время провинциальными, поскольку нет необходимости, чтобы вся нация о них заботилась (например, гражданские и политические права жителей США).

В современной науке отмечается демократический характер принципа субсидиарности как основы организации федеративного устройства. “В политической философии федерализма именно субсидиарность играет роль "противовеса", нейтрализующего опасность установления режима личной власти или иной формы бюрократической диктатуры. Руководствуясь принципом субсидиарности, федералисты считают возможным добиться четкого разграничения компетенции и полномочий уровней власти, не позволяя ни одному из них приобрести гипертрофированное значение”.

В российской политической практике иногда смешиваются принцип субсидиарности и принцип делегирования. В частности, в выступлении Председателя Верховного Совета Республики Татарстан Ф. X. Мухаметшина на международной научно-практической конференции "Федерализм -- глобальные и российские измерения" было указано на необходимость формирования федерации по принципу субсидиарности, то есть снизу вверх на основе делегирования. По мнению О. Ю. Аболина, "принцип субсидиарности означает, что вышестоящим органам власти и управления должны быть делегированы только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами"3. Представляется, что при таком понимании принципа субсидиарности необоснованно сужаются границы его применения. В данном случае смешиваются способ формирования федерации и принцип определения объема власти. Федерация на основе субсидиарности может формироваться как снизу вверх на основе делегирования, так и сверху вниз путем децентрализации. Кроме того, принцип субсидиарности кладется в основу распределения власти в унитарных государствах между центром и автономиями, центром и территориями местного самоуправления. "Принцип субсидиарности -- предоставление управленческой инстанции тех полномочий, которые она реально способна осуществлять, -- применяется во многих структурах, построенных по унитарному принципу".

Думается, что нецентрализованный тип федерализма, основанный на принципе субсидиарности, представляет собой идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма. Однако нецентрализация в образе матрицы становится эффективной при условии, если она гарантирована правом, соблюдаемым всеми ячейками власти, а также надежной и универсальной судебной защитой.

Зарубежные исследователи обращают внимание на развитие нецентрализованного самоуправленческого начала в федеративных отношениях в большей мере как на перспективу, а не реальность.

Так, Винсент Остром подчеркивает, что обозначенная им нецентрализованная система самоуправления "может работать только в обществе, где люди обладают уровнем образования, опыта и навыков, который лучше всего можно охарактеризовать как культуру решения проблем". В условиях правового нигилизма, дезинтегрированности правовой системы, ее неэффективности действие матричной модели способно привести к разрушению государственности, разбалансировке государственной власти и отношений. Поэтому модель нецентрализованного федерализма применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые.

Создание правового режима федерализма в виде нецентрализации в государствах, где правовая система только отлаживается, должно осуществляться, как представляется, постепенно и последовательно. На первых порах формирования государственности и правовой системы на основе федерализма неизбежно использование элементов централизации власти и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и властные отношения -- центр--периферия). Однако при этом должна быть обеспечена возможность постепенного расширения нецентрализации как основы построения федеративного государства.