Конституционные основы российского федерализма

Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения типа связей, является характер и степень взаимосвязанности и взаимозависимости субъектов федеративных отношений в системе разделения государственной власти. Исходя из этого критерия, выделяются два типа федерализма: дуалистический и кооперативный.

Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа -- строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной (союзной) властью и властями штатов.

Суть теории дуалистического федерализма -- разделение власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в конституции. Отсюда концепция дуалистического федерализма строится на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов.

Следует заметить, что модель, ориентируемая на строгую фиксацию разделения власти между федерацией и ее субъектами, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране, так как не соответствует политическим реалиям. Только два способа размежевания власти -- когда права поделены между федерацией и ее субъектами в виде фиксированного перечня либо в виде закрепления определенного круга вопросов за одной из сторон и предоставления другой всех остаточных полномочий -- оказались недостаточными. Обнаружилось, что имеются сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и солидарная ответственность центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила наименование кооперативного федерализма.

Теория кооперативного федерализма впервые вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-х годах XX века в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса (если не с периода курса Новой Свободы В. Вильсона), суть программ которых заключалась в признании необходимости кооперации. Один из первых, кто ввел в оборот термин "кооперативный федерализм", был Эдвард Корвин. Именно он стал популяризировать термин в 30-х годах, противопоставляя кооперативный федерализм Нового Курса Рузвельта дуалистическому федерализму, просуществовавшему в США более 150 лет. Строго говоря, впервые система федеративных отношений как кооперативная была описана предшественником Корвина Остином Макдональдом в его книге "Федеральная помощь".

Суть американского кооперативного федерализма, до сих пор "соперничающего" с дуалистическим федерализмом, обусловлена особенностями американской политической и судебно-право-вой систем. Значительный акцент делается на сотрудничестве и кооперации через состязательность и конкуренцию, где важная роль отводится судам. Как отмечает Даниил Елазар, “определение "кооперативный" в выражении "кооперативный федерализм" не означает, что отношения строятся исключительно на мире и дружбе... Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные и даже противоположные цели. Однако "кооперативный" означает обязательность фактического поведения - "работать и взаимодействовать вместе"”.

Несмотря на обозначенные особенности, американская теория кооперативного федерализма, тем не менее, сформулировала общие принципы, универсальные как для американского, так и для других вариантов кооперативного федерализма. По мнению Д. Елазара, эти принципы заключаются в следующем.

Корни кооперативного федерализма лежат в кавенентальной идее создания общества на основе договора и соглашений о взаимоотношении (договорная природа государства). Кооперативный федерализм -- это нецентрализованная федерация, взаимоотношения строятся на матричной системе, исключающей иерархию. В федеративных отношениях доминирует принцип разделенной и солидарной власти и ответственности, при которой функции, когда-то признаваемые исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Наконец, кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникаемых разногласий. Действует принцип: "Максимум согласия -- минимум принуждения".

В американской системе кооперативный федерализм развивается на основе сформировавшихся институтов и структур, характер которых лишь модифицируется, приспосабливаясь к идее кооперации. Так, федеральные программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной ответственности федерации и штатов за их реализацию. В результате все больше возникает сфер совместного ведения. Постепенная трансформация дуалистического федерализма в кооперативный не привела, однако, к внесению изменений в Конституцию США, не ввела официально на конституционном уровне такую категорию как предметы совместного ведения.

Нюансы кооперативного федерализма обнаружились в европейских моделях. Хотя о германском кооперативном федерализме заявили в политических и научных дискуссиях достаточно поздно (в 60-х годах), оформился он конституционно с принятием Основного закона ФРГ 1949 года.

Под термином "кооперативный федерализм" немецкие юристы понимают сложившийся в ФРГ особый механизм взаимодействия союза и земель, основанный на координации деятельности. Он функционирует в форме постоянных (не реже одного раза в год) конференций премьер-министров и соответствующих министров земель и федерации, в ходе которых вырабатываются совместные постановления, программы и иные акты, нацеленные на решение наиболее сложных и актуальных проблем.

Особенностью европейского (германского, австрийского) кооперативного федерализма является введение неизвестного американскому праву понятия конкурирующей (совместной) компетенции властей федерации и земель. По мнению западногерманского ученого Г. Хессе, кооперативный федерализм в Германии есть общая формула более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами, которая задается институтом конкурирующей (совместной) компетенции. Появление совместного ведения (совместной компетенции) требует более высокого уровня организации федеративных связей. Механизм разделения и реализации государственной власти на этом уровне -- не только конституционно фиксированное размежевание. Речь идет об особой системе власти, перманентно основанной на отношениях партнерства (сотрудничество и солидарная ответственность).

Мировая практика конституционного развития последних десятилетий все чаще идет по пути установления предметов совместного ведения федерации и ее субъектов либо совместной компетенции их органов государственной власти.

Эта тенденция в наибольшей степени отвечает природе федеративных отношений. Размежевание лишь первоначальная стадия (этап) разделения государственной власти и ответственности между центром и составными частями. Цель размежевания в процессе федерализации -- объединение. Оно предполагает развитие отношений партнерства между федерацией и ее субъектами и все большее усиление их роли в будущем.

При реализации модели кооперативного федерализма согласованная на конституционном уровне между федерацией и ее составными частями государственная воля дополняется механизмом постоянного согласования позиций при решении вопросов разделения государственной власти и ответственности в текущем законодательстве, в процессе осуществления полномочий. Отсюда получают интенсивное развитие самые разнообразные организационно-правовые и политические формы кооперации. “Федеративное государство, -- отмечает П. Пернталер, -- это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел". Для реализации этих целей создается ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как "общие органы", так как они в одинаковой мере обслуживают как федерацию, так и земли”.

Формирование и развитие кооперативного федерализма выводит на новый уровень и роль межрегиональных связей между субъектами Федерации. В ФРГ, например, это проявляется в особой системе "самокоординации" отношений между землями. Формы такой самокоординации достаточно разнообразны: государственные договоры, административные соглашения, совместные решения конференций отраслевых министерств земель, ежегодные съезды объединения государствоведов ФРГ и т.п. По подсчетам государствоведов Германии, практика "самокоординации" в ФРГ за период 1949--1960 годов вылилась в заключение 339 всевозможных межземельных государственных договоров и административных соглашений. Созданы и действуют более 80 межземельных организаций, координирующих выполнение землями различных задач, возложенных на них федерацией.

Несмотря на позитивные тенденции развития государственности, вызванные развитием кооперативного федерализма, следует отметить, что как в мировой, так и в отечественной науке до сих пор ведутся споры о том, какой тип федерализма -- дуалистический или кооперативный -- в большей мере отвечает задачам обеспечения стабильной государственности. Противники системы кооперативных отношений сетуют на нарушение схемы двучленной структуры федеративного государства и создание опасности преобразования федерации в конфедерацию. Представляется, что эти опасения напрасны, ибо федеративная структура, наполненная кооперативным началом, придает федерации гибкость, помогает удерживать равновесие власти и, следовательно, более эффективно обеспечивает стабильность государства. Не следует противопоставлять кооперативный федерализм дуалистическому, который органично развился до кооперативного, и его стержень как зафиксированной системы разделения власти сохранился в модели кооперативного федерализма, хотя и получил гибкие механизмы реализации.

Многие ученые считают, что именно теория кооперативного федерализма пользуется в настоящее время наиболее широким влиянием в зарубежных федерациях. Модели кооперативного федерализма интенсивно развиваются в США, Германии, Австрии, Швейцарии и других зарубежных федеративных государствах и в каждой стране имеют свои особенности.

Кооперативный федерализм имеет особое значение в современную эпоху, так как позволяет в цивилизованных формах предупреждать и снимать политические, национальные, этнические, религиозные конфликты, а также конфликты, связанные с региональной идеологией (разные взгляды на проведение реформ, на стратегию и тактику их осуществления). Таким образом, в отличие от концепции дуалистического федерализма доктрина кооперативного федерализма опирается не только на конституционные нормы, но и на политические реалии. В этом отношении кооперативный федерализм можно было бы образно назвать моделью перманентного движения к цивилизованному снятию конфликтов и мирного сосуществования.

Еще один значимый критерий типологизации современных моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особенные черты, -- однородность субъектов федерации с точки зрения их государственно-правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федерализма и соответственно три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.

Идеальная федерация -- симметричное государство, где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу.

В настоящее время абсолютно симметричных федерации с юридической точки зрения фактически не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметрии в федеративных отношениях классически симметричных государств. Так, когда-то считающееся классически симметричным государством, США сегодня уже не являются таковыми. С 1952 года США развиваются как асимметричное государство (особый статус Пуэрто-Рико и Северных Маршалл). Специалисты считают, что Эфиопия, провозгласившая себя по Конституции 1994 года абсолютно симметричной федерацией, может лишь какое-то время просуществовать в таком виде.

Каждое федеративное государство может столкнуться с так называемыми объективными случаями асимметрии -- необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федерального округа в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период и т.д. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные ("свободно присоединившиеся") государства (Микронезия, Пуэрто-Рико и некоторые другие территории, большинство которых были подопечными территориями США по решению ООН после второй мировой войны).

Принципиальным является вопрос: становится ли асимметричным государство как федерация при наличии федеральных округов, федеральных территорий, ассоциированных государств и иных территорий, не являющихся субъектами федерации? Учитывая, что такие территории могут стать атрибутом любого государства независимо от того, является оно унитарным или федеративным, представляется, что их появление в симметричном федеративном государстве означает наличие элементов асимметрии, не меняющих в целом общей симметричности федерации. Так, ассоциированные государства имеет и Новая Зеландия, которая не является федерацией (острова Кука и Ниуэ). Ассоциированным государством была также Республика Палау в Микронезии, независимость которой провозглашена в конце 1994 года.

Большинство федеративных государств сегодня -- это симметричные федерации с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются однородными по природе и статусу (США, Германия, Австрия, Швейцария, Бразилия и другие), но конституция допускает из общего правила исключения, которые не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации, а затрагивают лишь отдельные элементы статуса. Это именно исключение, а не правило, порождающее иную систему отношений, меняющую тип федерации как таковой.

Наименее удачная модель федерализма -- асимметричная федерация. Конституция асимметричной федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу.

Представляется важным проводить различие между асимметричными федерациями и асимметричными государствами. Асимметричность федерации -- это неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Асимметричность государства -- когда наряду с субъектами федерации составной частью государства являются территории с другим статусом.

В асимметричной федерации, как правило, неизбежны конфликты и размежевание, так как различия между субъектами федерации становятся перманентным источником недовольства тех, кто необъективно ущемлен в правах.

Сложившиеся сегодня в мировой практике варианты ассимметрии можно было бы разделить на два вида: ограниченная и абсолютная асимметрия.

Ограниченная асимметрия выражается различиями в право-субъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации. Такой тип федерации характерен для Индии, где существует градация между штатами по их правам и обязанностям.

Абсолютная асимметрия -- это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями. Так, Танзания характеризуется полной асимметрией по Конституции 1977 года (Таньганьика и Занзибара).

Почти во всех странах с асимметричной моделью федерализма либо со значительными элементами асимметрии наблюдаются движения за реформирование федерации, связанное с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за достижение равноправия субъектов федерации. Например, в США требования повышения статуса до уровня субъектов федерации выдвигались населением Гавайских островов. Именно путем преобразования территорий в субъекты федерации шло "размножение" Австралии, Канады и особенно США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов федерации. В Мексике две последние территории получили права штата в 1974 году в связи с празднованием 150-летия государства. Примером борьбы за повышение статуса субъектов федерации, ущемленных в своих правах, является Канада, где провинция Квебек в течение длительного периода требовала признания равноправия французского языка.

В настоящее время в юридической литературе ведутся споры о том, может ли быть признана федерация асимметричной и допустимо ли признание асимметрии федеративного устройства как объективно заданной модели. По мнению Л. М. Карапетяна, недопустимо признание асимметрии конституционно-правового статуса субъектов федерации для любого федеративного государства. В. Е. Чиркин, напротив, считает, что наличие асимметричной федерации может быть объективно задано и ее существование в мировой практике свидетельствует о разнообразии моделей федерализма.

По мнению автора данной работы, асимметричность федерации может быть объективной и оправданной на конкретном историческом этапе, а может быть искусственной, создающей почву для постоянной конфликтное и борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах. Естественно, что в отношении второго варианта асимметричности необходим поиск путей для преодоления отрицательных последствий и перехода от асимметричной федерации к симметричной.

Одной из причин асимметрии может стать проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор положен в основу образования субъекта федерации -- национальный или территориальный.

До сих пор ведется теоретический спор, допустимы ли федерации, построенные на национальной основе, или федерации, сочетающие территориальный и национальный факторы.

Несмотря на то что большинство федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национального (этнического и национально-лингвистического) факторов при построении федерации. Вместе с тем в науке и практике достаточно распространено мнение о том, что национальный признак недопустим, как основа образования федерации. Так, Р. Галлиссо считает, что практически никакое федеративное государство, состоящее из частей, образованных на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные националистические воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти. Р. Галлиссо рассуждает о феномене экономической, социальной и культурной транснационализации как перспективе, обеспечивающей исчезновение национального фактора (международная миграция, всеобщая урбанизация и т.д.).

В мировой практике примером государства с ярко выраженными этническими особенностями, но избравшего наднациональный подход при построении федерации, является Нигерия. Данное государство, пытавшееся первоначально создать федерацию по этническому признаку, в итоге, с целью предотвращения этнических конфликтов, перекроило всю территорию страны на части по принципу: ни одна этническая группа, ни одно племя не образуют самостоятельного субъекта федерации.

Территориальный принцип, видимо, следует считать более предпочтительным для образования либо реструктуирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства национальный фактор как источник возможных конфликтов между территориями отсутствует. Однако это не означает, что допустимость использования национального (этнического) фактора при построении федеративного государства полностью исключается. Необходимость учета национального фактора может быть вызвана объективными обстоятельствами.

По последствиям, которые вызвал национальный фактор, использованный при структуировании федераций, можно выделить по меньшей мере три группы государств.

Первая группа -- государства, которые претерпели распад и прекратили свое существование либо были преобразованы (СССР, Югославия, Чехословакия, Нигерия). Вторая -- государства, сохраняющие государственную целостность, но претерпевающие внутренние катаклизмы в форме локальных национальных конфликтов, проявлений сепаратизма (Индия, Канада, Российская Федерация). Наконец, третья группа государств -- стабильные и относительно спокойные федерации (Бельгия, Швейцария).

Наличие последней группы государств свидетельствует о том, что само по себе сочетание территориального и национального признаков при структурировании федерации допустимо. Важно, однако, чтобы его применение не разрушало государственность, не нарушало права и свободы человека и гражданина, равноправие народов и их право на самоопределение, не стимулировало развитие национализма. Одним из условий, защищающих государственность от таких последствий, является формирование федерации на основе принципа равноправия субъектов федерации, их однородности по государственно-правовой природе и равенства по статусу независимо от того, построены ли они по национальному (этническому) или территориальному принципу.

Резюмируя, хотелось бы отметить многообразие современных моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности ориентации на развитие моделей федерализма более высокого уровня. В этом смысле предпочтение, видимо, должно отдаваться моделям нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии. Федерализм, основанный на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующий национальный принцип государственного устройства оправдан лишь в случаях, если это обусловлено объективными факторами и если при этом не нарушаются права и свободы человека и гражданина, принципы равноправия субъектов федерации, равноправия и самоопределения народов.

4. Понятие и структура конституционных основ российского федерализма

Федеративные отношения в Российской Федерации регулируются по меньшей мере на пяти базовых уровнях: Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и, наконец, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Многообразие системы законодательства, регулирующей федеративные отношения, актуализирует задачу вычленения вопросов, требующих конституционного регулирования на общенациональном федеральном уровне. Понятие "конституционные основы российского федерализма" вводится именно с целью обозначить тот пласт федеративных отношений, который должен быть очерчен Основным законом российского государства.

Таким образом, конституционные основы и правовые основы российского федерализма не отождествляются в данной работе. Если закрепление конституционных основ российского федерализма -- прерогатива федеральной Конституции, то правовые основы российского федерализма определяются также Федеративным договором, федеральными конституционными и обычными федеральными законами, договорами и соглашениями между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конституциями, уставами и актами текущего законотворчества субъектов Российской Федерации.

Представляется целесообразным проведение различий между основами конституционного строя Российской Федерации в части, определяющей федеративные отношения, и конституционными основами российского федерализма. Употребляемая в данной работе категория "конституционные основы российского федерализма" -- более широкое понятие. Оно включает в себя в качестве базовых отношения, регулируемые главой 1 Конституции РФ "Основы конституционного строя", в том объеме, в котором они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место.

Термин "конституционные основы" применительно к характеристике регулирования федеральной Конституцией системы государственной власти и государственных властеотношений достаточно активно используется в современной юридической литературе. Так, в исследовании, посвященном анализу современной системы государственных органов исполнительной власти Российской Федерации, в качестве исходного общетеоретического вопроса освещаются конституционные основы исполнительной власти. Предметом анализа являются нормы Конституции Российской Федерации, их системное изложение в Основном законе Федерации.

Как уже было замечено в юридической литературе, понятие конституционных основ является специально правовым. В нем отражается тот факт, что реальные отношения, исполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами. Конституционные основы содержат как общее, так и особенное. Специально юридическая функция заключается в том, что они служат посредствующим звеном в регулировании отдельных правовых связей.

Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства. Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление. Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе -- конституции государства. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.

Необходимым формально-юридическим условием признания государства федерацией является закрепление этого качества в федеральной конституции.

Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства. Примером четкой констатации того, что данное государство признается федеративным, .является Основной Закон ФРГ (ст. 20, абз. 1). Федеральный Конституционный Суд ФРГ уже в одном из своих ранних решений после вступления в действие Основного Закона ФРГ 1949 года назвал принцип федерализма одной из основ Конституции, а несколько позднее упомянул о нем как о "принципе федеративного государства, на который опирается конституционный строй ФРГ".

В ст. 1 федеральной Конституции Россия также определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции Российской Федерации).

Определение государства федеративным в российской Конституции требует обоснования его федеративной природы, а также закрепления свойств, дающих возможность типологизировать модель российского федерализма. Эти качества предопределяются установлением в Конституции РФ принципов, структуры, способов и форм образования и функционирования федеративного государства.

Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы. Речь идет о фундаментальных принципах основ конституционного строя и федеративного устройства, формирующих модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном конституционном уровне.

В Основном законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).

Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации, и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.

Конституционные принципы федерализма -- это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Определение системы конституционных принципов российского федерализма -- вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в Основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной.

Во-первых, перечень принципов федеративного устройства, не ограничивается положениями ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. К конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).

Во-вторых, существует неясность в вопросе соотношения принципа государственной целостности с иными принципами федерализма. Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государственного суверенитета, а также принцип единства конституционно-правовой системы. Таким образом, содержание понятия государственной целостности растворяется в системе других принципов. Отсюда представляется более правильным понимать государственную целостность не как принцип, а как качественную характеристику государственности, отражающую уровень ее развитости и достигаемую через реализацию вышеперечисленных принципов.

Исходя из изложенного, можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

Важнейшей составляющей конституционных основ федерализма является определяемая в Основном законе государства система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами -- конституционно-правовое оформление.

Конституция государства обозначает общие контуры разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе по сущности, форме и содержанию федеративные начала.

Природа федерации, уровень развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между Федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти -- участников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структуирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности Федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними характеристики в единстве позволяют обнаружить не только специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства, но и особенности конкретной конституционной модели федерализма.

Формально-юридическая сторона определения конкретных элементов системы разделения государственной власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связана с четким ответом в конституционных нормах на вопросы: "между кем делить", "что делить" и "как делить".

Федеративные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.

Первый уровень -- отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Основная доля норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеративных отношений. О Федерации и субъектах Федерации, как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру России как федерации, принципы федеративного устройства (ст. 4, 5, 8), а также в большинстве статей главы 3 Конституции Российской Федерации, посвященной конкретным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.

Второй уровень -- отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такими носителями могут выступать как народ (граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность, -- ст. 3 Конституции РФ), так и органы государственной власти. Поэтому на втором уровне возможно возникновение следующих видов федеративных конституционно-правовых отношений: народ Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, народ Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации.

Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти говорится лишь в ч. 3 ст. 135 Конституции РФ, касающейся пересмотра положений ее глав 1, 2, 9. В этом случае возможно всенародное голосование по принятию новой Конституции Российской Федерации, если Конституционное Собрание, разработает ее новый проект.

О народе субъекта Российской Федерации как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений в Конституции РФ не говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя государственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Конституции РФ устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. В данном случае конституционная норма носит императивный характер и исключает возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации путем референдума. Думается, что эта норма является недемократичной. Аналогичное замечание касается и жесткого порядка утверждения поправок к главам 3--8 Конституции РФ лишь органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым субъект Федерации лишается возможности наделения юридически значимым правом утверждения этих поправок непосредственно его народом.

При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях основной акцент делается на регулировании отношений между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104,125,134,136 Конституции Российской Федерации, и поэтому именно их статус более подробно будет рассмотрен в дальнейших главах данной работы.

Другой вопрос, ответ на который раскрывает еще один важнейший элемент системы разделения государственной власти по вертикали, связан с определением того, "что следует делить на федеральном конституционном уровне.

В вопросе "что делить" ключевыми для формирования федеративных отношений являются по меньшей мере три задачи. Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования. Сравнение с зарубежным опытом показывает, что в данном случае Россия не оказалась оригинальной и ее модель в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования.

В отличие от разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами разделение компетенции между органами государственной власти и распределение конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия, требуют большей конкретики, то есть степень детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового регулирования -- текущее законотворчество. Однако важным является в этом случае определение того, на каких принципах, в каких правовых формах и в каком порядке следует разграничивать компетенцию и объекты властеотношений. Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, то есть на федеральном конституционном уровне лишает систему разделения государственной власти по вертикали тех необходимых гарантий, что призваны обеспечить сохранение и развитие, а не уничтожение федеративных начал текущим законодательным регулированием.

Для того чтобы в текущем законотворчестве была ясность в том, "как делить", по мнению автора, на федеральном конституционном уровне необходимо обозначить правовые формы и основы процедуры разделения и осуществления государственной власти. Решение этих вопросов есть по сути создание составляющих концептуальную основу всего текущего правотворчества правил разграничения и реализации компетенции. С этой точки зрения, думается, до сих пор не решены в полной мере две основополагающие для России задачи конституционного обеспечения государственного устройства как Федерации. Во-первых, не определены на конституционном уровне единые правила разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами и разграничения компетенции между органами государственной власти двух уровней. Во-вторых, не созданы конституционные основы публично-правовой ответственности сторон федеративных отношений.

Важный аспект определения единых правил разделения государственной власти по вертикали -- правовое решение проблемы федерального конституционного регулирования предметов ведения федерации и ее субъектов. Особенности конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в значительной мере предопределяют тип российского федерализма. Центральную часть в системе разграничения предметов ведения, несущую функционально-регулятивную нагрузку, составляет круг предметов ведения. Именно по тому, как он распределен между Федерацией и ее субъектами, что включает в себя на каждом уровне, можно судить о том, является ли эта система разделения государственной власти моделью федеративного устройства и какова степень развитости федеративных отношений.

Структура и содержание круга предметов ведения предопределяются способами и принципами их разграничения, консолидирующими в себя идеи демократического федеративного устройства государства. Их особенности в свою очередь обусловлены необходимостью реализации вышеобозначенных базовых принципов федерализма, составляющих основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так как принципы разграничения играют роль базовых критериев при определении круга предметов ведения для Федерации и ее субъектов, то адекватной для них правовой формой должна быть федеральная Конституция. Иначе говоря, данные принципы должны иметь значимость федеральных конституционных норм наряду с базовыми принципами федерализма.

Если способы и принципы разграничения предметов ведения формируют "идеологию" отношений разделения государственной власти по вертикали, то правовые формы регулирования предметов ведения и компетенции играют роль правовых рамок, наличие которых придает системе устойчивое функционирование и развитие. От выбора правовых форм регулирования предметов ведения и компетенции зависит уровень государственно-правовой значимости и защиты, а также степень стабильности установленного круга предметов ведения. По тому, как решаются эти вопросы в федеральной Конституции, можно судить о гарантиях федерализма.

Таким образом, конституционные основы российского федерализма представляют собой систему федеративных отношений, определяемых федеральной Конституцией и составляющих устои федеративного устройства России. По своей значимости для формализации модели федерализма эти отношения носят принципиальный характер. Поэтому весьма важно обеспечить полноту и качество их конституционного регулирования.

С этой точки зрения конституционные основы российского федерализма нуждаются в тщательном структурно-содержательном анализе и в настоящее время требуют определенного совершенствования, в том числе в связи с необходимостью восполнения недостающих элементов в системе разделения государственной власти по вертикали.

РАЗДЕЛ 2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

1. Природа Российского государства как федерации

российский федерализм конституционный

Теория признания федерации, как договорного самоуправляемого государства, развиваемая в настоящее время наукой и подтверждаемая практикой, позволяет понять причины современных проблем федерализации России.

Стала ли Россия договорной самоуправляемой федерацией по природе и были ли соблюдены все необходимые условия для достижения согласия во внутрифедеративных отношениях -- вопросы, которые, полагаю, российская юридическая наука обойти не может.

Один из важнейших общих аспектов связан с изучением вопроса о том, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма основана на согласии, то есть на договоре центра и составных частей России.

В период обсуждения проекта нового Основного закона России на Конституционном совещании в качестве условия вступления его в юридическую силу первоначально обсуждалась идея одобрения Конституции большинством субъектов Российской Федерации. Предполагалось, что одобрение должны дать законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации. Однако в дальнейшем была избрана иная форма принятия -- всероссийским референдумом. В этом случае определение факта одобрения Конституции России субъектами Федерации есть выявление воли граждан, проживающих на территории конкретных субъектов.

Результаты голосования за новую Конституцию России обнаружили не совсем благополучную картину. В семи республиках (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Тывы) и десяти областях граждане России проголосовали против принятия новой федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня).

Дальнейший ход событий, выразившихся в правовом нигилизме и других формах неприятия частью субъектов Российской Федерации новой конституционной модели российского федерализма, дает основание полагать, что в нашем государстве недостаточно высока степень согласия регионов с конституционным устройством Федерации. Причем ни формально, ни фактически пока не достигнут тот требуемый уровень согласия центра и субъектов Российской Федерации в отношении установленной конституционной модели федерализма, который бы обеспечил стабильность и эффективность функционирования российской государственности.

Следовательно, сегодня можно с большей долей условности говорить об утверждении сущностных сторон Российской Федерации как договорного государства, и необходимо искать пути достижения этого согласия. Скромные результаты российского референдума по принятию новой федеральной Конституции 1993 года, возникшие на практике трудности адаптации нового Основного закона -- не просто сигнал о достаточно высокой степени негативного восприятия Основного закона России субъектами Федерации и населением. Конституция несет в себе некоторую ущербность с точки зрения ее потенциала стать инструментом достижения согласия на основе новой модели российского федерализма и решения насущных задач стабилизации России, укрепления ее целостности.

Вместе с тем не следует и недооценивать уже пройденный Россией путь в этом направлении. Так, Федеративный договор стал первым этапом процесса федерализации России путем достижения субъектами Федерации согласия и существенно сблизил позиции центра и составных частей России в понимании федеративного устройства российского государства. Значительная часть положений Федеративного договора вошла в Конституцию РФ, а сам Федеративный договор признан в федеральной Конституции действующим правовым актом в части положений, не противоречащих Конституции РФ.

Нельзя не учитывать и тот факт, что проект Конституции РФ 1993 года прошел этап согласования на Конституционном Совещании. Дискуссия по проекту, в том числе по вопросам, связанным с конституционным регулированием федеративных отношений, длилась больше года.

В российской конституционной модели заложены конкретные гарантии учета мнения субъектов Российской Федерации в случае изменения конституционных основ российского федерализма. Российская федеральная Конституция предоставляет субъектам Федерации право ратификации (не менее двумя третями) изменений положений Конституции России, затрагивающих их интересы. Так, в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации, поправки к главам 3--8, в той или иной степени затрагивающие вопросы федеративного устройства, принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Кроме того, по Конституции РФ законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации наделены правом законодательной инициативы, в том числе и по внесению поправок в Основной закон России.

Таким образом, можно констатировать факт движения России к договорному по сущности государству, то есть к федерации, основанной на согласии.

Анализируя особенности договорной природы России, следует затронуть такой важный аспект, как специфику федерации по форме акта, ее учредившего.

Как уже было ранее отмечено, в зависимости от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяются два типа федераций: конституционные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации создаются и преобразуются в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре (соглашении) между субъектами федеративных отношений.

Анализ процессов формирования действующей конституционной модели российского федерализма дает основание полагать, что современная Россия является конституционно-договорной федерацией. Закрепленная в Федеративном договоре система федеративных отношений затем оформилась в качестве конституционных положений в Конституции РФ -- России в редакции 1992 года. Основная часть положений Федеративного договора была инкорпорирована и в Конституцию Российской Федерации 1993 года, которая, во-первых, определила Федеративный договор как источник правового регулирования федеративных отношений, а во-вторых, закрепила приоритет норм федеральной Конституции над положениями Федеративного договора (ст. 4, 11, 15 главы 1 и абз. 4 ч. 1 Заключительных и переходных положениях Конституции Российской Федерации). В соответствии со ст. 15 Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Согласно Заключительным и переходным положениям в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. Правовыми последствиями закрепления юридического верховенства Конституции РФ 1993 года является признание того обстоятельства, что с ее принятием изменение конституционно установленного федеративного устройства осуществляется только через поправки к действующей федеральной Конституции либо принятие нового Основного закона российского государства.