Конституционные основы российского федерализма

Предпринимая попытку закрепить перечень предметов ведения : в собственных конституциях (уставах), субъекты Федерации, как правило, используют по аналогии схему предметов ведения, обозначенных для Федерации по российской Конституции. В этой связи иногда возникают противоречия. Например, к предметам собственного ведения субъекты Федерации относят такие вопросы совместного ведения, как согласование изменения статуса и территории субъекта Федерации, определение правового положения органов государственной власти субъекта Федерации, определение режима Природопользования в субъекте Федерации и др. Фиксируя за собой право определять региональную политику цен, режим работы энергетических систем, средств связи субъекта Федерации, последний вторгается в определенной мере в предметы ведения Федерации. Поэтому важное значение приобретает обобщение практики конституционного (уставного) законотворчества и внесение субъектам Федерации рекомендаций по юридически грамотному определению предметов их собственного ведения.

Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами. Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.

Особенностью российской правовой системы разграничения предметов ведения является их регулирование в договорах, заключаемых сегодня между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

О допустимости двустороннего договора как правовой формы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Федерации ведется дискуссия в отечественных политических и научных кругах. Так, высказывается точка зрения о том, что полный перечень предметов ведения в договоре может быть зафиксирован в двух случаях: когда договор заключается с субъектом Федерации, не подписавшим Федеративный договор 1992 года, и если в составе России появляется новый субъект Федерации. Договорным разграничением предметов ведения Федерации и ее субъектов наряду с Конституцией РФ или в противоречие с ней нарушается базовый принцип конституционных основ и федеративного устройства -- принцип государственного суверенитета. Появление двусторонних договоров, самостоятельно существующих наряду с Конституцией в федеративном государстве, отрицает ее природу как конституционного или конституционно-договорного государства, где Конституции отдается приоритет над договором.

Неоправданно широкое использование данной правовой форумы доказывается негативной ролью в разрушении конституционно-правовой системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Основная особенность ревизии конституционно установленных предметов ведения выражается (и несоблюдении юридических канонов их формализации и пределов регулирования.

Если разграничение предметов ведения между Федерацией (И ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В данном случае 1 наряду с Конституцией России допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров: договоры между Федерацией и ее субъектами и договоры между органами государственной власти.

Итак, анализ норм Конституции Российской Федерации в части закрепления и регулирования конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами свидетельствует об определенных проблемах, связанных с технико-юридической формализацией данного принципа и четкостью гарантий его реализации. Эти проблемы вызваны в немалой степени теоретической непроработанностью понятия и содержания предметов ведения Федерации и ее субъектов, нерешенностью задач конституционно-правового ограничения политики нарушения данного принципа через правовые формы текущего законодательного и договорного регулирования.

3. Конституционное регулирование круга предметов ведения

Одним из ведущих параметров, определяющих особенности конституционного регулирования круга предметов ведения, является способ разграничения предметов ведения.

Можно было бы выделить два основных способа разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов: дуализм и кооперацию. В зависимости от того, какой из них избран в качестве способа структуирования предметов ведения можно утверждать о наличии или отсутствии элементов дуалистического или кооперативного федерализма3.

Теория дуалистического федерализма базируется на идее разделения государственной власти в федеративном государстве таким образом, чтобы оба уровня управления были независимыми друг от друга и обладали самостоятельным статусом, установленным в Конституции. Основа независимости -- строго фиксированное на конституционном уровне разделение функции и полномочии между федеральной властью и властями субъектов федерации. В этом случае определяются либо лишь предметы ведения федерации, либо предметы ведения федерации и предметы ведения субъектов федерации. Считается, что государственная власть строго разделена, и ни одна из сторон не вправе вмешиваться в прерогативу власти другой стороны.

Дуалистический способ используется в двух формах. В федеральных конституциях одних стран ограничиваются перечнем предметов исключительного ведения федерации (США, Швейцария, Австралия, Мексика, Бразилия, Танзания, Эфиопия); в других -- устанавливают вопросы исключительного ведения как федерации, так и ее субъектов (Канада, Аргентина).

В юридической литературе имеет место и несколько иная трактовка принципа дуализма. Так, А. А. Мишин к дуалистическому принципу (принципу дуалистического федерализма) относит лишь случай, когда федеральная конституция устанавливает только сферу исключительного ведения федерации. Вариант разграничения предметов ведения, основанный на определении двух сфер исключительного ведения -- федерации и ее субъектов, он определил как самостоятельный принцип -- принцип двух исключительных сфер компетенции". Принцип двух исключительных компетенцией едва ли имеет практическое значение.

В основу структуирования предметов ведения в действующей Конституции России положен принцип кооперации. С точки зрения способа структуирования предметов ведения по уровням власти российская конституционная модель пошла по пути признания предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Непосредственно в самой федеральной Конституции представлен перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Предметы ведения Российской Федерации -- это круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра.

Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в ст. 71 федеральной Конституции. Перечень предметов ведения Российской Федерации в данной статье определен как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию. В этом отношении действующая система разделения государственной власти оказалась более демократичной по сравнению с системой, закрепляемой ранее. В соответствии с Конституцией РСФСР в редакции 1978 года предметы ведения Российской Федерации не определялись исчерпывающим образом. Перечень вопросов ведения Федерации был открытым. Это подразумевало возможность принятия к своему ведению и иных вопросов, не закрепленных конституционно за Федерацией. Впервые закрытый перечень предметов ведения был установлен в ст. 72 Конституции РФ в редакции постановления VI Съезда народных депутатов РФ, инкорпорировавшего положения Федеративного договора.

Отдельные предметы ведения, установленные в ст. 71 Конституции Российской Федерации, одновременно закреплены в других ее статьях. В этом случае указание на предметы ведения либо дублирует ст. 71 Конституции РФ, либо предметы ведения Федерации конкретизируются.

Так, согласно п. "н" ст. 71, к ведению Российской Федерации относится определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. Данное положение в значительной степени дублируется в ст. 67 Конституции РФ. Согласно ч. 2 данной статьи Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.

Иногда общие положения ст. 71 конкретизируются. Смысл конкретизации выражается в непосредственном регулировании Конституцией данных вопросов ведения, в определении федеральных органов, осуществляющих компетенцию по данным вопросам ведения, в установлении видов и форм федерального законодательного регулирования по данным вопросам ведения. Например, в соответствии с п. "ж" ст. 71 Конституции РФ к ведению Федерации отнесено установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Данные положения конкретизируются ст. 75 Конституции РФ. В ней определяется конкретно денежная единица -- рубль; устанавливается орган, наделяемый исключительным правом денежной эмиссии -- Центральный банк РФ; определяются функции Центрального банка РФ; конкретизируется перечень вопросов, регулируемых федеральными законами (система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, государственные займы).

Другая категория регулируемых в федеральной Конституции вопросов -- предметы совместного ведения. Это круг вопросов,который по Конституции Российской Федерации отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

В мировой практике встречается два способа структуирования предметов совместного ведения. Первый способ -- закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (сферы конкурирующей компетенции) (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

Второй -- определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия).

Отношение к установлению предметов совместного ведения весьма неоднозначно. Позиции поляризуются от признания ст. 72 Конституции как нового слова в мировой практике федерализма до полного неприятия, когда данная статья расценивается как свидетельство неспособности законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами.

Едва ли можно согласиться с тем, что сфера совместного ведения -- это не что иное, как результат компромисса между федеральной и региональной властями, не сумевшими на момент принятия конституции окончательно -- что называется, "раз и навсегда" -- договориться по своим исключительным полномочиям2. Не могут быть предметом федерального конституционного регулирования "переходные положения", рассчитанные на неопределенный временной период. В качестве недостатка предметов совместного ведения иногда указывается на дублирование некоторых вопросов в перечне круга предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения3.

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, так же как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является закрытым. Он подлежит расширению (изменению) только в порядке, предусмотренном для внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.

В зарубежной мировой практике используется чаще термин "конкурирующая" компетенция. Это несколько иная юридическая категория, нежели предметы совместного ведения.

Анализ законодательства ФРГ, Австрии свидетельствует о том, что термин "конкурирующая" компетенция в чистом виде означает право субъекта федерации осуществлять правовое регулирование до принятия соответствующих актов федеральным органом. Термин "совместное ведение" несет более емкую правовую нагрузку. В данном случае речь идет о разделенной государственной власти между федерацией и ее субъектами в одних и тех же сферах, осуществление которой происходит не только через применение принципа "конкуренции" законодательства, но и другими способами -- разделением сфер правотворчества, согласованием законотворчества, разграничением компетенции и др. Поэтому ключевым вопросом при юридическом анализе содержания предметов совместного ведения является их детализация через разграничение конкретных властных рычагов между Федерацией и ее субъектами.

Важно не путать понятия "совместное ведение" и "совместная компетенция". Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения Российской Федерации. И именно этот термин должен использоваться в федеральных законах. Однако в действующих федеральных законах встречается и понятие "совместное ведение" органов государственной власти. Например, название ст. 10 Федерального закона 21 ноября 1995 года "Об использовании атомной энергии" -- "Совместное ведение органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования атомной энергетики"2. В самой статье речь идет о совместной компетенции органов государственной власти Федерации и ее субъектов попредмету ведения, относящемуся в соответствии с п. "и" ст. 71 к ведению Российской Федерации.

Следует заметить, что российская модель совместного ведения несколько отличается от моделей, сформированных зарубежной практикой. В конституциях зарубежных государств, где используется институт совместного ведения, как правило, осуществляется не разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами, а функций либо совместной компетенции между конкретными ветвями государственной власти -- законодательной и исполнительной.

Так, в Конституции Австрии отдельно указываются полномочия федерации и земель в сфере законодательной и исполнительной деятельности, а также совместная пересекающая компетенция, когда по определенным вопросам федерация законодательствует, а земли осуществляют исполнительную деятельность. Аналогичные подходы используются в Конституции ФРГ.

Как уже было отмечено, особенностью российской конституционной модели разграничения предметов ведения по способу их структуирования является отказ от юридической формализации в Конституции Российской Федерации перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Предметы ведения субъектов Российской Федерации не определяются федеральной Конституцией.

В российской конституционной модели "остаточные" предметы ведения распределяются на основе способа децентрализации. В соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Принцип признания полноты власти субъектов Федерации вне объема власти, закрепляемого за Федерацией, как представляется, свидетельствует о прогрессивности российской модели разделения власти, характеризующей более высокий уровень демократии федерализма.

Одной из проблем, имеющих научно-практическую значимость, является идентификация предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации как определенной категории. Это проблема не только чисто российская. Например, в юридическом справочнике Швейцарии говорится о проблеме наслоений между федеральными и кантональными правами, увеличивающихся постоянно. В Швейцарии можно найти все больше и больше федеральных правил в сферах, зарезервированных традиционно за кантонами. И наоборот, кантоны часто обязаны выполнять федеральные законы и имеют, таким образом, исполнительные полномочия.

В России данная проблема стоит достаточно остро, что связано прежде всего с противоречивостью самой российской конституционной модели разграничения предметов ведения.

Так, перечень предметов ведения включает вопросы, отнесенные одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения. К примеру, в соответствии с п."в" ст. 71 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. "б" ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Согласно п. "а" ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главам 3--8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В данном случае в принятии решения о внесении поправок в федеральную Конституцию принимают участие и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Это означает, что данное полномочие не является предметом исключительного ведения Российской Федерации и в определенных, установленных самой же Конституцией Российской Федерации случаях относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Подобное противоречие обнаруживается и при сопоставлении п. "а" ч. 1 ст. 71 и 72 Конституции РФ в части регулирования взаимоотношений в сфере конституционного контроля. Согласно п. "а" ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Данное положение не согласуется с тем, что в соответствии с п. "а" ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено "обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам".

Трудно говорить об исключительном ведении Федерации и в том случае, если у Федерации и ее субъектов имеется общий объект власти.

Так, согласно п. "б" ст. 71 Конституции РФ, "территория Российской Федерации" отнесена к ведению Российской Федерации. Однако при толковании данного пункта ст. 71 возникает затруднение в том, что следует понимать под территорией Российской Федерации. В соответствии со ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Если территория Российской Федерации рассматривается как объект регулирования и управления, то одним из вопросов компетенции по данному предмету ведения является "территориальное устройство Российской Федерации и территориальное устройство субъектов Российской Федерации". Территориальное устройство Российской Федерации -- это ее структура, определенная в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Территориальное устройство субъектов Российской Федерации -- внутреннее деление каждого субъекта Федерации на административно-территориальные единицы и муниципальные образования.

Из смысла ст. 67, 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации следует, что право регулировать территориальное устройство субъекта Федерации принадлежит субъекту Федерации. На это обращено внимание в абз. 5 п. 4 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике". Конституционный Суд Российской Федерации подчеркивает, что из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в ст. 1(ч. 1),11 (ч. 2), главе 3 "Федеративное устройство" (в том числе в ст. 66 (ч. 1), 71, 71, 73, 76, 77) Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, -- их территориальное устройство. Правило, применяемое в данном случае в отношении республик, касается всех субъектов Российской Федерации.

Наличие указанного права у субъектов Российской Федерации означает, что они самостоятельно определяют в своих конституциях (уставах) и законах систему административно-территориальных единиц и муниципальных образований.

В соответствии с этим же пунктом ст. 71 к ведению Федерации отнесено "федеративное устройство Российской Федерации". Как было уже сказано, постановление Конституционного Суда подтвердило это обстоятельство. Однако вопрос о том, следует ли федеративное устройство относить к исключительному ведению Федерации, не может быть воспринят однозначно. Положения федеральной Конституции свидетельствуют о том, что не все вопросы федеративного устройства относятся к исключительному ведению Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Во-первых, глава 3 Конституции Российской Федерации, регулирующая вопросы федеративного устройства, не может быть изменена федеральными органами в одностороннем порядке. В соответствии со ст. 136 Конституции Российской Федерации поправки к главе 3 Конституции России "Федеративное устройство" могут быть внесены при условии их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, отдельные вопросы федеративного устройства регулируются по согласованию либо с согласия субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 66 федеральной Конституции статус субъекта Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Как известно, статус субъекта Федерации является одним из базовых вопросов федеративного устройства, поэтому введение в перечень круга предметов ведения такой весьма абстрактной категории, как "федеративное устройство", не представляется удачным. Можно было бы предложить его изъятие из ст. 71 Конституции Российской Федерации либо замену на понятие "структура Федерации".

Спорным является отнесение к предметам ведения Российской Федерации и вопросов гражданства в Российской Федерации.

В соответствии с доктриной советского федерализма на союзном конституционном уровне признавалось гражданство союзных республик. При этом провозглашался принцип единого гражданства, в соответствии с которым каждый гражданин союзной республики являлся одновременно гражданином СССР. Право устанавливать свое гражданство предоставлено субъектам федерации в США, ФРГ, Австрии, Швейцарии.

В Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, регулирующие право республик на установление собственного гражданства. В соответствии со ст. 6 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации является единым. Согласно п. "в" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданство в Российской Федерации отнесено к ведению Российской Федерации.

Дают ли эти конституционные нормы основание считать, что в России, так же как и, к примеру, в Индии, Канаде, не должен действовать институт гражданства субъектов федерации?

Следует обратить внимание на то, что в п. "в" ст. 71 речь идет не о гражданстве Российской Федерации, а о гражданстве в Российской Федерации. Возможность установления гражданства республики предусмотрена в Законе РФ "О гражданстве Российской Федерации". Анализ действующих конституций республик свидетельствует о том, что данное право реализуется ими. Отсюда, полагаю, что к предмету исключительного ведения Феде-, рации можно отнести лишь регулирование вопросов гражданства Российской Федерации. Представляется, что конституционный принцип единства гражданства Российской Федерации означает право Федерации определять правовые основы по вопросам гражданства республик.

Так, исходя из принципа единства гражданства, именно на федеральном уровне следует определить основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения спорных вопросов в данной сфере. Приобретение гражданства республики не должно менять правового положения гражданина Российской Федерации, так как в соответствии с ч. 2 ст. 6 федеральной Конституции каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

Принадлежность к гражданству республики не означает приобретение двойного гражданства. Под двойным гражданством Конституция Российской Федерации понимает одновременное гражданство Российской Федерации и гражданство иностранного государства (ст. 62 Конституции РФ). Право приобретения двойного гражданства предоставляется в соответствии с федеральным законом и международным договором Российской Федерации.

Таким образом, федеральное законодательство о гражданстве в Российской Федерации должно определять рамки, позволяющие гарантировать основы конституционного строя Российской Федерации. Остальное же должно являться предметом регулирования субъектов Федерации. Это означает, что по своей природе вопросы гражданства республик -- предмет совместного ведения, по которым Федерация устанавливает основы, а республика осуществляет детальное регулирование.

Таким образом, российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения относится к числу централизованных федеральных систем, что обусловлено в определенной мере особенностью развития правовой культуры на уровне субъектов Федерации. Следует отметить, что ее технико-юридическое исполнение нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования и разноречивость в использовании правовых категорий, касающихся определения круга предметов ведения, порождают проблемы в текущем федеральном законотворчестве, призванном юридически обеспечить реализацию конституционных основ разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Размещено на Allbest.ru