Характерные особенности федерализма в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В федеративном государстве, переживающем длительный период реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности. Проблема совершенствования федеративных отношений в последнее время стала предметом широких дискуссий и в СМИ и в научных изданиях. Создание федеральных округов, назначение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, изменения в федеральном и региональном законодательствах, прошедшие за 2000-2006 гг., закономерно интерпретируются только как первый этап реформы федеративных отношений, который предшествует формированию единой модели и системного видения федерализма.

Главной альтернативой развития федеративных отношений на настоящий момент, судя по всему, является схема «фантомного федерализма», которая состоит в пустом декларировании равноправия субъектов, на деле же имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство.

К сожалению, не все предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма унитаристское содержание.

В настоящей курсовой работе сделана попытка выявить закономерности, подметить типичные ошибки и удачные нововведения реформаторов, сформулировать принципы эффективного функционирования федеративной модели и увидеть дальнейшую перспективу трансформации российской государственности в свете комплексного видения истории и современности России - вот те цели и задачи, поставленные в данной работе.

Лишь системный подход с тщательным, взвешенным анализом ситуации и соотнесение ее с отечественным и мировым опытом к такому многогранному процессу, как федерализм, поможет рассмотреть Российский федерализм и создать в Российской Федерации реально действующую, симметричную и непротиворечивую модель федеральных отношений, что в свою очередь, поможет создать крепкое и стабильное государство.

1. Федерализм: теоретический аспект

1.1 Федеративное устройство как форма организации государства

Федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием двух противоположных векторов разбития: с одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет направленность федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой - наличие у субъектов федерации самостоятельного политического статуса. Это закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках федерации, т.е. определенную тенденцию к суверенизации, могущую перерасти в сепаратизм.

Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений

Система федерализма образуется как комплекс отношений между федеральным центром и субъектами федерации, урегулированный нормами федерального законодательства. Федерализм как система наделен следующими признаками:

· наличием совокупности элементов - субъектов федерации;

· объединением элементов в рамках целостной совокупности - государства;

· многообразием связей между элементами как через организующее начало - федеральный центр, так и через взаимодействие субъектов в экономической, социальной, правовой, политической и прочих сферах деятельности;

· устойчивостью, понимаемой как устойчивость связей и взаимодействий между элементами в системе.

Устойчивость - это признак, по которому можно судить об эффективности системы в целом. Исходя из этого можно сформулировать цель развития системы федерализма как достижение возможно большей устойчивости отношений внутри системы.

Структурно систему федерализма можно задать в виде следующей формулы:

SF = {М, R, А, Т},

Sf - система федерализма;

М = {mj} - совокупность субъектов федерации и особенности их социально-экономического, политико-правового и геополитического положения;

R = (rj) - связи между элементами системы: субъектами, федеральным центром, объединениями субъектов (например, федеральными округами, межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия);

А - политико-административная структура федерации;

Т - модель федеративных отношений (симметричная федерация; унификация видов субъектов федерации; самодостаточный регион как основа государственного устройства).

Отсутствие любого из указанных параметров позволяет говорить об отсутствии целостной системы федерализма.

Модель федеративных отношений играет роль интегрирующего агрегата государственного механизма, придавая ему завершенность и целостность, с одной стороны, и развивая остальные параметры системы - с другой. Модель федеративных отношений постулирует фундаментальные основания всей системы федерализма: цель, задачи, критерии выделения элементов системы, оптимальные параметры элементов и связей между ними.

Как всякая социально-экономическая система, федерализм формируется на основе единой совокупности принципов, которые можно условно разбить на две основные группы:

1. системные, обеспечивающие устойчивость, целостность и управляемость федерации;

2. экономические, соблюдение которых приведет к созданию условий для равномерного социально-экономического развития федерации.

Построение эффективной системы государственного устройства находится в плоскости общей эффективности социально-экономического механизма. Насущные социально-экономические проблемы должны решаться через проведение системной реформы федеративных отношений исходя, прежде всего из роста социально-экономической эффективности, политической структуры государства.

Основополагающий принцип федерализма как модели государственного устройства - равенство прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. Из данного принципа непосредственным образом вытекают четыре следствия.

Федерация и субъекты федерации в равной степени ответственны за осуществляемые ими полномочия, но полномочия каждой стороны охватывают только те сферы, которые не может или не должна брать на себя другая сторона. При этом вектор передачи полномочий по преимуществу должен быть направлен от субъектов к федеральному центру. Недопустимо «указное», директивное перераспределение полномочий в федеративных отношениях.

Полноправным субъектом федерации должен и может признаваться субъект, способный реализовать принцип экономической самодостаточности. Регионы, не реализующие этого принципа, не могут быть признаны субъектами федерации, как не способные к эффективному осуществлению целей и задач субъекта - системообразующего элемента федерации.

В федерации должно быть конституировано два уровня государственной собственности: федеральная собственность и собственность субъектов федерации. Федерация и субъекты на равных правах, но на различных уровнях осуществляют в соответствии с принципами федерализма регулирование отношений собственности. Тесно взаимосвязан с существованием двух уровней собственности и принцип равных прав федерации и субъекта в распоряжении недрами и природными ресурсами, находящимися на территории субъекта. Этот принцип защищает экономические права субъектов от безответственности и неэффективности управления федеральной бюрократии.

Равноправие федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. При реализации данного принципа в федеративном государстве необходимо следовать горизонтальной модели бюджетных отношений. Это означает определение налогооблагаемой базы субъектов федерации самими субъектами: одновременно с разделом предметов ведения определяются источники доходов бюджетов федерации и ее субъектов, которые выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций.

Из принципа строгого разделения предметов ведения федерации и субъектов федерации следует разделение налогооблагаемых баз федерации и ее субъектов. В налоговом законодательстве должен строго соблюдаться принцип паритетного распоряжения доходами от природных ресурсов и недропользования федерацией и ее субъектами. Это определяется тем, что в принципе паритетного использования природных ресурсов выражается ключевая характеристика статуса субъекта - его территориальность.

При рассмотрении федерализма, как любой системы, условно выделяются статический и динамический аспекты. Традиционно в качестве статической характеристики системы выступает структура. В литературе встречаются попытки рассматривать структуру как постоянно изменяющееся явление. Однако даже при эволюционном подходе к ней (а такой подход правилен, поскольку структура, как и любое другое явление, подвержена изменениям) можно зафиксировать некую структуру лишь в определенный момент. Ведь изменение структуры неизбежно означает и изменение самой системы.

Иначе с организацией, характеризующей динамический аспект системы. Хотя и структура, и организация описывают внутреннее строение системы, первая фиксирует некий порядок расположения элементов и их иерархию, а последняя определяет единство, упорядоченность взаимодействий всех элементов, что и обеспечивает целостность системы. Но взаимодействие всегда представляет собой некий процесс, поэтому если его и можно рассматривать по стадиям, то невозможно и бессмысленно пытаться найти в нем статичные моменты.

Устойчивость системы, таким образом, зависит от прочности и устойчивости ее структуры и организации, задающих порядок расположения элементов и упорядоченность их взаимодействий.

В основе понимания природы системных явлений лежит исследование синтетических системных качеств, характеризующих сущность целостных образований (2).

Организованность определяет сосредоточение действий системы благодаря концентрации ресурсов и фокусированию свойств, что достигается на основе функциональной дополнительности элементов данной системы и позволяет разрешать ее актуальные противоречия. Организованность системы федерализма раскрывается через Управляемость федерации и ее социально-экономическую эффективность. Федерализм обладает должным уровнем организованности только при целостности и интегрированности системы элементов - субъектов федерации.

Целостность - это способность системы сохранять свою качественную специфичность в изменяющихся условиях среды. Целостность системы федерализма есть устойчивость объединения элементов - субъектов федерации в единое государство. Любая федерация должна иметь законодательно закрепленные механизмы обеспечения целостности, например отсутствие у субъектов права на сецессию.

Целостность представляет собой многоаспектное явление. Один из важнейших ее аспектов - эмерджентность.

Эмерджентность обеспечивает сплоченность частей в целое, при которой свойства частей модифицируются и проявляются как качественно иные, характерные только для целостности и отличные от свойств отдельных элементов. Эмерджентность проявляется также в функциональной ориентированности взаимодействия элементов системы на сохранение и развитие целостности путем снятия актуальных противоречий системы.

Целостность системы выражается в ее активности и устойчивости. Активность - это способность системы к самодвижению. Устойчивость - способность системы противостоять разрушающим воздействиям.

В системе федерализма устойчивость достигается с помощью механизма сдержек и противовесов дезинтегрирующим тенденциям как в политике субъектов, ведущей к сепаратизму, так и в политике федерального центра, стремящегося к унитаризации федеративных отношений. Другим аспектом целостности выступает связность.

Связность - наличие и функционирование подсистемы связей между элементами системы и ее ядром (в нашем случае - между федерацией и ее субъектами). Связность дополняется иерархичностью.

Иерархичность предполагает соподчиненность уровней системы, ее элементов по вертикали. Иерархическое построение систем не только экономично и помехоустойчиво. В принципе, это единственно возможный способ построения достаточно сложных систем.

Иерархичность федерализма подразумевает два уровня государственной власти: федеральный и субъектов федерации. Она достигается четким разделением предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в федеративном государстве.

Коррелятивность - это закономерная взаимозависимость характеристик целостной системы, отличающаяся от иерархичности представлением горизонтальных взаимодействий внутри системы и дающая представление о координации, а не субординации элементов. Коррелятивность федерации - это способность субъектов федерации к эффективному социально-экономическому взаимодействию друг с другом, координации экономической политики, реализации совместных программ.

Как один из аспектов целостности системы следует отметить также ее фрактальность.

Фрактальность - запечатленность в элементах системы свойств, присущих данной системе как целостности, составляющих ее качественную специфику. Фрактальность федерализма - это наличие у субъектов федерации (элементов системы) собственных органов государственной власти, реализующих полномочия в рамках своей компетенции.

Ключевое значение для устойчивости федеративной государственности имеет инерционность.

Инерционность заключается в способности системы сохранять свое состояние и оказывать определенное сопротивление факторам, ведущим к ее изменению. Инерционность проявляется в том, что при любых воздействиях для перехода системы из одного состояния в другое требуется некоторое время, т.е. происходит запаздывание реакции на воздействие. Кроме того, инерционность выражается в появлении снижающих эффективность системы помех в результате организационных возмущений во время перехода от одного состояния системы к другому как результат воздействия определенных сил и сопротивления им.

Необходимо иметь в виду, что у любой системы есть зависящие от уровня ее инерционности объективные пороги величин управляющих воздействий, превышение которых влечет за собой потерю ее качества, т.е. ее разрушение возникающими при этом инерционными силами. Гарантией устойчивости федеративных отношений является достижение через подсистему сдержек и противовесов такого уровня инерционности системы федерализма, при котором дезинтегрирующие воздействия будут гаситься в рамках законных полномочий и механизмов субъектов федеративных отношений.

Приведенные качества и принципы системной организации применимы к федерализму в той же степени, что и к любой иной системе. Соответственно они должны проявляться в различных аспектах федерализма как сложной многомерной системы и, в частности, в описании региона как ключевого ее элемента.

Регион как субъект внутригосударственных отношений - территория, обладающая совокупностью общих, прежде всего, социально-экономических, взаимосвязанных характеристик и вместе с иными регионами составляющая социально-экономическую основу общества и государства.

Субъект федерации - политико-территориальное образование в составе федерации, равноправное относительно других субъектов, формирующее свой уровень государственной власти в федеративном государстве, обладающее собственными полномочиями по вопросам управления теми или иными сферами общественной жизни и самостоятельностью в их осуществлении относительно федерального центра.

Субъект федерации есть политико-правовое оформление региона. В отличие от «региона» категория «субъект федерации» имеет по преимуществу юридическую и политическую природу, которая может полностью либо частично игнорировать естественно сложившиеся на данной территории социально-экономические условия.

Итак, регион - субъект федерации имеет двойственную сущность. Как элемент системы федеративных отношений (субъект федерации) он представляет собой по преимуществу политико-правовое явление, но в то же время собственно регион - это, прежде всего социально-экономическая система.

Регион - это базисный, образующий элемент системы федерализма. Для эффективного выполнения своей функции в системе он должен обладать следующими свойствами:

1. равноправностью относительно других субъектов, в отношениях с ними и федеральным центром;

2. экономической самодостаточностью, т.е. способностью региональных органов государственной власти эффективно выполнять свои функции за счет доходной базы регионального бюджета;

3. территориальностью - регион обладает своей территорией, располагает правом участия в распоряжении недрами и природными ресурсами, расположенными на его территории;

4. наличием у региональных органов государственной власти прав и полномочий, соразмерных с уровнем социальной ответственности и достаточных для достижения целей и выполнения задач регионального управления, необходимым условием чего является четкое разграничение предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а на уровне региона - между органами государственной власти и местным самоуправлением;

5. управляемостью, достигаемой в результате эффективной работы системы органов государственной власти и местного самоуправления, функционирующей на принципах экономической целесообразности.

1.2 Федеративное государство

Федерация - это форма государственного устройства, подразумевающая деление государства на ряд политико-территориальных образований (субъектов федерации), политический и юридический статус которых предполагает их самостоятельность и независимость от центральных властей федеративного государства в вопросах, относимых к их компетенции.

На сегодня федерация является самой распространенной сложной формой государственного устройства. В числе признаков федеративного государства, называют следующие:

1. Территория федеративного государства состоит из территорий входящих в неё субъектов и в этом смысле не является единой с политико-административной точки зрения.

Различные варианты государственно-правового статуса, следствие различных объемов самостоятельности территориальных образований, что позволяет говорить о возможности существования различных типов субъектов федерации. Многие авторы в связи с этим различают федерации симметричные, ассиметричные и симметричные с элементами ассиметрии.

· Симметричная федерация предполагает единый статус для всех субъектов федерации и их равенство во взаимоотношениях с федеральным центром.

· Асиметричная федеративная модель закрепляет существование двух или нескольких видов субъектов федерации с конституционно закрепленным различным экономико-правовым статусом и особым характером взаимоотношений с федеральным центром.

Абсолютно симметричная федерация предполагает одинаковый правовой статус ее субъектов, полное равноправие, единообразное распределение предметов ведения и полномочий. На деле таких идеальных федераций, пожалуй, нет.

· Симметричные федерации с элементами ассиметрии - это государства, в которых конституцией и иными правовыми актами закреплено политическое и правовое равенство субъектов федерации, но фактическое состояние дел может несколько отличаться от закрепленного конституционно.

Например, разные субъекты федерации могут обладать различным представительством в законодательном органе федерации. Кроме собственно субъектов федерации, в её состав могут входить специальные округа и политико-территориальные образования, которые не обладают статусом субъекта, хотя в перспективе могут такой получить, если не де-юре, то де-факто.

К асиметричным федерациям можно отнести: США, Германию, в виду разного правового статуса и Канаду, Бразилию, Индию, Пакистан, в следствии различных экономико-правовых статусов и др. Особую разновидность ассиметричной федерации представляет собой Россия, В ней выделяют шесть разновидностей субъектов федерации, которые согласно Конституции РФ 1993 г. являются равноправными. В других странах с федеративной формой государственного устройства, существуют субъекты федерации равные между собой в правах а также территориальные образования - федеральные территории, федеральные округа, зависимые территории и т.п., не обладающие статусом субъекта федерации.

Различный статус образований, входящих в состав федерации, часто связан с базовыми принципами выделения субъектов федеративного государства, обособления их территории и формирования политической самостоятельности, в связи с этим различают:

· Территориальный

· Национально-территориальный

· Комплексно-территориальный

Подавляющее большинство федераций построено по территориальному принципу, без учета этнического фактора (Аргентина, Бразилия, Германия, Мексика, ОАЭ, США, Швейцария).

Национально-территориальный принцип построения федерации предполагает создание субъектов федерации на территориях где компактно проживает та или иная этническая группа. Этот принцип был положен в основу образования СФРЮ, Чехословакии, Бельгии.

В настоящее время, как в теории, так и на практике предпочтение чаще всего отдается комплексно-территориальному принципу. В этом случае закладывается национальный, исторический, географический, экономический и другие факторы в образование федерации.

2. Конституционно закрепленное и (или) договорное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным и региональным уровнями власти.

В зависимости от способа закрепления, различают: договорные и конституционные федерации.

Договорные федерации (федерации на основе союза) - такие, которые были созданы на основе союза независимых государств, а также федерации образованные в результате объединения или вступления в союз государственных образований или политических единиц имевших фактически признаки государственности (штаты в США, кантоны в Швейцарии, эмираты ОАЭ). Границы субъектов договорных федераций не могут быть изменены без их согласия. Достаточно часто интеграции государств в федерацию предшествует этап создания конфедеративного объединения (те же США и Швейцария).

Конституционные федерации - образовываются «сверху» актами государственной власти на основе конституции (Индия, Пакистан). Их границы могут быть изменены актами центральных органов.

Деление государства на две изложенные группы, носит по преимуществу исторический характер. В настоящее время многие федерации являются конституционно - договорными, где договоры служат средством «тонкой настройки» взаимодействия между федерацией и её субъектами. Для конституционных и конституционно - договорных федераций часто характерен иной способ образования - формирование в результате разделения единства (диссоциации) унитарного государства или империи. Классический пример - Россия. При определенных условиях государство унитарного типа может трансформироваться даже не в федерацию, а в конференцию (возможно, пройдя сначала федеративный этап: Российская империя - СССР - СНГ).

3. Субъект федерации обладает учредительными полномочиями: вправе принимать собственные конституционные акты, особым образом по сравнению с актами федерации, определяющие его политико-правовую и экономико-правовую систему. Субъекты федераций могут не иметь собственных конституций.

4. Как правило, у субъектов отсутствует право на сецессию. Конституционно такое право за субъектами не закрепляется. Исключения конституции Сент-Киттс и Невис а также Эфиопии. К тому же процедура выхода из состава федерации такова, что решение все равно требует утверждения федеральным парламентом.

5. Субъекты наделяются правом издания законов в пределах своей компетенции. Обычно утверждается примат федеральных законов по отношению к законам субъекта федерации могут обладать правом издания законов более высокой юридической силы, чем федеральные принятые по, тем же вопросам. Принятие федерацией законов по вопросам, отнесенным к компетенции субъекта, зачастую рассматривается как нарушение. Формально подобное положение закреплено в Конституции РФ (п. 4; 6 ст. 76), хотя расширенное толкование компетенции федерации позволяет его обходить.

6. Субъект федерации может обладать собственной судебной системой. Классический пример - США. Более того, судебные системы 50 штатов ощутимо отличаются друг от друга. В Российской Федерации судебная система обладает лишь отдельными элементами децентрализации.

7. Двойное гражданство. Этот признак также нельзя считать общеобязательным, хотя во многих странах он конституционно закреплен (США, ФРГ, Австрия, Швейцария). Обычно субъекты договорной федерации имеют свое гражданство в дополнение к федеральному гражданству.

8. Парламентский бикамерализм на уровне федерации (не является общеобязательным, но встречается часто). Проявляется в создании двухпалатного парламента. Нижняя палата формируется на основе принципа всенародного представительства. Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Основной принцип её формирования - территориальный.

В настоящее время федеративными признаются 24 государства. Некоторые из федераций эволюционируют к унитарному государству, другие как например Босния и Герцеговина, Сент-Киттс и Невис, поддерживаются в целостности за счет усилий мирового сообщества. Вместе с тем крупные государства с многонациональным составом использующие унитарную модель отношений «центр - регионы», тяготеет к авторитаризму, так как различие интересов населения разных регионов толкает их на сопротивление центральной власти, ослабление которой часто приводит к распаду государства (СССР, СФРЮ, Индонезия, Эфиопия).

Именно поэтому очень велико историческое значение практического опыта построения успешных федераций, пример которого могут продемонстрировать США, Германия, Бельгия и др. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что как правило государства с эффективными моделями федеративных отношений принадлежат к европейской культуре, имеющий достаточно богатый опыт становления и развития демократии. Не случайно А. Токвиль считал, что система федеративного устройства подходит не всем народам, поскольку далеко не всякий народ способен воспользоваться ее благами.

Взаимосвязь демократии и федерализма очевидна, т.к. федерализм - это демократия в отношениях между центром и регионами. Построить федеративное государство при практическом отсутствии демократии часто оказывается невозможным, подобный федерализм будет скорее всего, фиктивным, «фантомным», в большей степени похожим на отношения сюзеренитета - вассалитета.

1.3 Федерализм и федерация

Термины, обозначающие категории федерализм и федерация традиционно рассматриваются в одном ряду то в качестве самостоятельных, то в качестве синонимов. В специализированном словаре по федеративной проблематике федерализм определяется как форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации (штатов, кантонов, земель, республик и т.д.); наделение субъектов федерации учредительной властью, обладание ими ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции; разграничение компетенции между федерацией и субъектами, закрепленное в федеральной конституции; наличие у каждого субъекта федерации правовой и судебной систем; одновременное существование единого федеративного (союзного) гражданства и гражданства союзных единиц.

Юридическая энциклопедия под редакцией М.Ю. Тихомирова определяет федерализм как принцип территориальной организации государства, предполагающий его устройство в форме федерации; как одну из важнейших основ конституционного строя, где субъекты федерации имеют свои собственные полномочия, которые не могут быть изменены федеральной (центральной) властью в одностороннем порядке. М.С. Саликов отмечает, что при таком подходе федерализм приравнивается к форме государственности, иными словами - к форме государственного устройства. Он полагает, что если федерализм олицетворяет собой идеологию, принципы государственного устройства территории, то федерация выступает государственно-правовой оболочкой этой идеологии. Иначе говоря, федерализм и федерация соотносятся как содержание и форма.

Согласимся с мнением М.С. Саликова о необходимости размежевания категории «федерализм» и «федерация» и рассмотрении федерации в качестве одной из форм проявления федерализма. Федерализм - явление более широкое и содержательное, чем федерация.

По мнению британского геоэтнографа Грэма Смита, федерализм можно рассматривать даже как мировоззрение, согласно которому идеальная форма организации жизни людей наилучшим образом выражается в утверждении многообразия через единство, в балансе автономии и суверенитета, общенационального и регионального; однако федерализм в качестве идеологии, синтезирующей множество доктрин, убеждений и прагматических соображений, не является самодостаточным в той степени, в которой вполне самодостаточны либерализм или социализм, способные дать ответы на любые жизненные вопросы.

Поэтому федерализм нельзя сводить и к определенной идеологии. Полагая, что федерализм вбирает в себя все социальные феномены и отношения, непосредственно связанные с территориальной децентрализацией государства. Эту форму политико-территориальной децентрализации в рамках общепринятого подхода именуют федерацией как одной из форм государственного устройства.

В работе М.С. Саликова федерализм наделяется таким исходным качеством, как гармоничность. Федерация, по мнению этого автора, гармонична по определению. Думается, что это непродуктивная идеализация, которая небезопасна для научно-практического использования, поскольку, с одной стороны, снимает проблему совершенствования федеративных отношений, а с другой - заставляет трактовать федерализм как универсальный тип государственности, пригодный для всех народов и на все времена. При этом игнорируется тот факт, что унитаризм также имеет свою внутреннюю децентрализацию и в ряде случаев уместнее, чем федерализм.

Федерализм в целом или в какой-то из своих составляющих вполне может быть незрелым, негармоничным. Данное состояние может быть обусловлено различными факторами или их комплексом, например неорганичностью федеративной модели для конкретно-исторических условии данной страны. В любом случае, при устоявшемся федеративном выборе объективная оценка федерализма как незрелого, негармоничного, искаженного, лишь формально декларированного (фантомного) задает объективный вектор развития федеративных отношений, глубину и характер необходимых преобразований нацеленных на построение федерализма реального.

Раскрытие категории федерализма начато с соответствующего определения из специального энциклопедического словаря. Не ставя перед собой цели подробно разобрать это определение, сделаем к нему лишь два уточнения. Во-первых, в данном определении обязательным атрибутом субъектов федерации назван их ограниченный суверенитет. Заметим, что субъекты федерации могут обладать ограниченным суверенитетом, но зачастую им вообще не обладают. Во-вторых, не всегда субъекты федерации обладают и собственным гражданством.

Итак, резюмируя вводные размышления о федерализме и федерации, укажем, что, федерализм - это весь спектр явлений и отношений, непосредственно связанных с федеративной формой государственного устройства. Данная связь заключается в том, что выделенные нами явления (отношения):

· определяют становление, существование, развитие, а порой и умирание, демонтаж федерации

· существенным образом влияют на вышеперечисленные процессы

· выражают разные аспекты федерации, образуют ее «телесную» оболочку

При заявленном подходе федерализм вбирает в себя экономические, духовно-культурные (в том числе идеологические и научные), политико-правовые явления и закономерности, определяющие федеративную модель и существенно влияющие на нее, а также выражающие, оформляющие ее в разных сферах жизни государства и общества.

Федерация же в действительности является политико-государственной формой всей системы федерализма. Как всякая форма, она в той или иной мере, адекватно или не адекватно, отражает конкретные духовно-культурные, социально-экономические, правовые и политические проявления федерализма в устройстве государства. Одновременно она обладает некоторой возможностью обратного влияния на свое содержание и далее - на сущность федерализма, которая заключается в гармоничном согласовании разных групп территориальных и иных интересов, потребностей социума.

Федерация, будучи политико-государственной формой федерализма, является фундаментальной формой и самого государства. Традиционно ее рассматривают как форму политико-территориального устройства государства наряду с формой правления и политическим режимов. По отношению к форме правления федерация является более фундаментальным, определяющим институтом. Воздействие Формы государственного устройства на форму правления (форму организации аппарата публичной власти) всегда более основательно, чем обратное влияние. При организации системы органов власти, при закреплении их статуса игнорировать федеративную систему территориального устройства невозможно. Если в федеративном государстве мы не учреждаем законодательные и исполнительные органы власти субъектов федерации, не наделяем их соответствующими полномочиями, в том числе учредительными, то мы получаем не федеративную модель, а обычное унитарное государство, пусть и децентрализованное.

Определяющая роль формы государственного устройства по отношению к форме правления, конечно, не проявляется в жесткой зависимости. Скажем, в рамках федеративной структуры функционируют и республики (ФРГ, США), и монархии (Бельгия, ОАЭ).

Что касается отношений федерации и политического режима, то при том, что они оказывают друг на друга серьезное влияние, воздействие политического режима более существенно. Одна и та же нормативная модель федерализма получает различную реализацию в условиях демократии, авторитаризма, тоталитаризма. В условиях авторитарной, а тем более тоталитарной федеральной власти самостоятельность субъектов федерации, пусть и продекларированная, фактически отсутствует. Иное дело при подлинном демократическом режиме, в условиях которого федерация выступает самостоятельной гарантией истинного народовластия и государственно-правовым средством его осуществления.

Среди других форм политико-территориального устройства государств наряду с федерацией называют унитарную форму и унитарную форму с наличием территориальных (в том числе законодательно-территориальных) автономий.

Принципиальное различие указанных форм политико-территориального устройства государства заключается в характере отношений между центром и отдельными регионами. Самой высокой степенью независимости государственная «периферия» обладает в федерации. Вообще своеобразие федераций в первую очередь определяется через положение отдельных регионов государства, обретающих статус субъектов федерации. Регионы - субъекты федерации - это «визита карточка» федеративного государства.

Для субъектов федерации в федеративном государстве характер определенные признаки. Значительное число таких признаков указывается в коллективной работе российских и нидерландских ученых «Ocнoвы теории и практики федерализма». В ней излагаются 14 позиций, которые в полном объеме отражают типичные признаки и особенности субъекта федерации и его правового положения:

1. Состояние субъектов федерации в федеративном государстве: в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства.

2. Субъекты федерации не могут в одностороннем порядке устанавливать основы своего конституционного статуса, это делается совместно федерацией и ее субъектами.

3. Положение субъектов федерации обычно определяет их возможности в отношениях с федеральным центром, что выражается, прежде всего, в объеме полномочий, в способах разграничения предметов ведения.

4. У субъектов федерации есть свой основополагающий акт - конституция, устав или статут.

5. Субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти.

6. Субъект федерации имеет свою территорию, и ее нельзя изменить без согласия данного субъекта.

7. В федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством.

8. Статус личности является в федерации в принципе единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность.

9. Предусматривается единый порядок ведения государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок.

10. Для федеративных государств характерна централизация вооруженной охраны территории.

11. Вопрос об участии субъектов федерации в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному.

12. Субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом.

13. В федерациях с многонациональным составом населения в определенных случаях субъекты могут создаваться по национально-территориальному или языковому принципу.

14. Субъекты федерации имеют свои государственные символы герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр).

Вне сомнения, многие из этих признаков действительно соответствуют сложившимся правовым реалиям, в то же время некоторые излишне дробны; другие характеризуют своеобразие не столько субъектов, сколько федерации в целом. Отдельные из них имеют, скорее, характер пожеланий, навеянных, видимо, российским опытом; есть признаки, лишенные определенности (например, по вопросу об участии в международных объединениях). Можно выделить следующие главные отличительные признаки субъектов федерации (остальные характеристики производны от них):

· Субъекты федерации - это системообразующие для федерации элементы, наряду, конечно, с самой федерацией. Отсюда вытекает, что юридически федерация неопределима вне конституирования статуса не только собственно федерации, но и ее субъектов, а также отношений субъектов федерации между собой и с федерацией. Собственно федеративное государство - государство надстроечное, и, как любая надстройка, оно должно на что-то опираться. Субъекты федерации - точка опоры или площадь опоры для федеративной надстройки.

· Субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают не просто государственной властью, а учредительной государственной властью.

· Субъекты федерации, наделенные всей полнотой государственной власти вне пределов ведения федерации и полномочий федерации по предметам совместного ведения с её субъектами, находятся в состоянии прямой постоянно действующей взаимозависимости в отношениях между собой и с федеральным центром. К примеру, субъект федерации не может в одностороннем порядке изменить свой статус. В данном случае необходимы согласованные действия, как субъекта, так и федерации. Взаимозависимость федерации и субъектов федерации проявляется в частности, в их взаимной ответственности.

· Субъекты федерации обладают самостоятельностью и ее конституционными гарантиями. Гарантии связаны с территорией, системой государственных органов власти, правом независимо определять структуру местного самоуправления, закреплением за субъектами сферы исключительных предметов ведения, иногда - правом сецессии. Территория субъекта, как правило, не может быть изменена без его согласия; систему государственных органов субъект формирует сам; издание законов о местном самоуправлении - прерогатива субъекта, федерация задает лишь общие принципы; в сферу исключительных полномочий субъекта федерация не вмешивается (за исключением чрезвычайных обстоятельств). Территориальность субъекта РФ непременно, должна сопровождаться правом собственности на природные ресурсы. Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в известных пределах, очерченных на федеральном уровне, должно осуществляться только с согласия органов государственной власти субъекта РФ иначе получается, что субъект имеет свою территорию, но не может пользоваться и распоряжаться тем, что находится на ней или непосредственно связано с ней.

· Субъекты федерации имеют законодательно установленное участия в делах федерации. В Российской Федерации такое право проявляется в «прямом» формировании высшими органами власти субъектов федерации членского состава верхней палаты Федерального Собрания РФ - Совета Федерации. Кроме того, участие субъектов федерации в решении общегосударственных вопросов обеспечивается путем конституционного закрепления совместной компетенции. Эта важная сфера отношений федерального значения может регулироваться и законами федерации, и законами субъектов федерации (при соблюдении условия верховенства федерального права).

· Субъекты федерации вправе заключать соглашения, с другими субъектами федерации, субъектами других федераций административно-территориальными единицами других государств, а также участвовать в иных международных отношениях.

Таким образом, федерация - это сложносоставное государство объединяющее в себе несколько других государств или государственных образований. Как пишет А.Н. Кокотов, федерацию можно уподобить двухэтажному зданию. На первом этаже располагаются входящие в федерацию государства (государственные образования), обладающие государственными атрибутами и именуемые субъектами федерации На втором этаже находится собственно федеративное государство.

Федерация - в качестве надстроечного федеративного государства и в качестве субъектов федерации - отражает в устройстве государства, как было показано выше, духовно-культурные, социально-экономические, политические проявления федерализма, переводит федералистскую проблематику в плоскость государственной жизни

федеративный государство федерация право

1.4 Федерализм и право

Обратим особое внимание на правовую составляющую федерализма. Право - главный инструмент формализации различных проявлений федерализма в условиях конкретной страны, объективации данных проявлений в федеративном устройстве государства. Правовой инструментарии федеративных отношений многообразен. Так, например, говорят о правовом принципе федерализма, естественно придавая ему статус конституционно-правового.

Если воспользоваться приведенной классификацией Н.А. Богдановой, то принцип федерализма, безусловно, относится к числу фундаментальных, составляя (например, в нашей стране) одну из основ конституционного строя. Очевидно, что, обладая высочайшей степенью конституционно-правовой абстракции, он может и должен конкретизироваться, в том числе в конституционно-правовых принципах, более, чем он, «приземленных». В этом плане выделение Н.А. Богдановой наряду с принципом федерализма принципа федерации согласуется с нашей общей трактовкой соотношения федерализма и федерации.

Далее следует выделить правовую модель федерации, фиксируемую в ее основах нормами конституционного права. Естественно, конституционно-правовая модель федерации интегрирует отраслевые модели регулирования федеративных отношений (бюджетные, налоговые, административные, земельные и др.), отражающие, в свою очередь, экономические, политико-управленческие и другие аспекты федерализма.

Представляется возможным и необходимым выделять межотраслевой нормативный массив, нацеленный на регулирование разных аспектов федеративных отношений. Весьма условно его можно именовать федеративным правом или правом федеративного устройства. При такой трактовке в его рамках уместно выделять региональное право как совокупность конституционных и обычных норм, содержащихся в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов Определяющих статус субъектов федерации, их органов, населения субъектов федерации.

Главный фактор обособления регионального права - заданная конституционно политико-правовая самостоятельность субъектов федерации, наличие у них определенных учредительных полномочий. Специфический предмет регулирования регионального права - политико-правовой статус субъектов федерации, как, скажем, специфическим предметом регулирования муниципального права является статус муниципальных образований и внутренних для него субъектов: жителей органов местного самоуправления, органов территориального общественного самоуправления и др. Если мы выделяем муниципальное право, то мы обязаны выделять и региональное право. Разница между ними лишь в том, что региональное право является инструментом воплощения федерализма, федеративного государственного устройства, а муниципальное право - инструмент воплощения местного самоуправления.

В настоящее время в развитии российского федерализма назревают значительные перемены. Совершенствование федеративных отношений между субъектами Российской Федерации, наполнение их новым реальным содержанием формируют очевидную потребность в развитии в рамках федеративного права новой отрасли - права регионального.

В прошлом, постулируя наличие в государстве федерализма, который существовал лишь мифически, центральная власть брала на себя функции унификации законов, приведения отношений между властью и гражданами в регионах к единому стандарту в масштабах всего Советского Союза. Незначительные особенности, оставленные в законодательстве субъектов федерации, выполняли скорее роль «местного колорита», чем действительно фиксировали какое-то качественное отличие жизненного уклада. Отношения регионов и центра тем более были лишены всякого разнообразия, поскольку принципиальное «равенство» субъектов федерации демонстрировалось, прежде всего, именно единообразием стратегии управления.

Принципиально иная ситуация складывается в данный момент. С одной стороны, центральной властью сейчас провозглашается и поддерживается единство государства, с другой - в 1990-х гг. регионам было предложено взять столько суверенитета, сколько они способны использовать, причем это касалось и законотворчества, и выстраивания отношений с центром. Возникает проблема примирения этих двух тенденций и приведения их к согласованной и конституционно, и законодательно установленной позиции. Развитие отрасли регионального права является, таким образом, закономерным этапом эволюции российского права в целом.

Демократические процессы, происходящие в государстве, привели к разрушению существовавшей в Советском Союзе системы региональных отношений. Сейчас наше общество стоит перед нелегким выбором между привнесением демократии в отношения субъектов федерации с центром и реставрацией прежней псевдофедеративной модели. Только первый путь может быть перспективен для современной России, так как рыночная экономика немыслима без широкого распределения экономической власти между хозяйствующими субъектами, в том числе и в территориальном аспекте, а экономическая власть оказывает самое непосредственное влияние на политику любого цивилизованного государства. Об этом, в частности, неоднократно говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин.

Специфика субъектов России определяет неизбежность регионально адаптированного законодательного обеспечения, а потому в регионах в настоящее время все больший удельный вес занимают «местные» законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие «местные» отношения с учетом своеобразия субъектов федерации и в рамках компетенции региональных органов государственной власти. Также следует особо отметить значительно возросшее качество и новый уровень регионального законодательства, которое в отдельных случаях носит опережающий характер в сравнении с федеральным и «подсказывает» ему направления и очередность принятия того или иного нормативного правового акта. К тому же в субъектах федерации в правоприменительной практике стал постепенно внедряться прогноз возможных политических и социально-экономических последствии реализуемых региональных законов.

Не составляет особого труда сформулировать предмет регионального права. В первую очередь - это разнообразные общественные отношения в специфических субъектах Российской Федерации. Многие из них наряду с общими чертами правового регулирования имеют и некоторые особенности. В частности Томская область, где к специфике региона можно отнести особенности местной экономики, основанной на нефти- и газодобыче, низкую плотность населения, суровый климат и т.д. Применительно к Томской области можно было бы говорить о законодательстве нефтегазового региона.

Эволюция российского законодательства, правоприменительной и правореализационной практики, а также формирование демократических основ правового российского государства приводят нас к необходимости обособления регионального права как теоретического базиса модернизации федеративных отношений. Развитие права всегда идет по пути углубления, дифференциации правовой материи, которая проявляется не только в возникновении новых отраслей, институтов и субинститутов права, но и в усилении внутренней специализации конкретных правовых норм в рамках отрасли.

Не стоит думать, что препятствием на пути создания отрасли региональное право будет общетеоретическое представление о предмете правового регулирования. На самом деле, в рамках классической теории государства и права предмет правового регулирования - это общественные отношения, образующие в силу их специфики особые системы связи между юридическими нормами.

Вышеприведенное общее определение предмета правового регулирования не содержит каких-либо очевидных препятствий к выделению и регионального права. Ярким примером этого может послужить следующий факт. Законы об административных правонарушениях принимают как федеральные, так и региональные органы законодательной власти. Вполне очевидно, что и федеральный, и региональный законы по предмету правового регулирования относятся к административному праву. Между тем действие регионального закона касается только территории данного конкретного региона. То же самое - конституционное (уставное) законодательство. Оно относится и к компетенции федерального центра, и к компетенции каждого конкретного субъекта федерации. И опять федеральные законы в части, касающейся всех регионов, относятся ко всем этим регионам, а региональное нормотворчество - только к территории конкретного субъекта федерации.

Возникает интересная ситуация. С одной стороны, региональные нормативные правовые акты находятся в рамках основных базовых отраслей российского права, например конституционного (уставного), административного, гражданского, финансового, трудового и т.д. С другой - они образуют специфический фундамент сложной вторичной отрасли «региональное право» данного конкретного субъекта Российской Федерации. Традиционно в теории права выделяют как профильные отрасли - гражданское, административное, уголовное право, - так и вторичные, комплексные - семейное, трудовое, финансовое и пр. В этой схеме региональное право, с одной стороны тяготеет к группе комплексных отраслей, а с другой - вбирает в себя ряд функциональных проявлений и норм профильных отраслей (того же административного права).