Взаимодействие местного самоуправления с органами государственной власти в современной России

Предметы ведения региона и муниципального образования различаются. В целом предметы ведения - это круг вопросов, закрепленных для самостоятельного решения на том или ином уровне. Они разделены на: вопросы местного значения городского, сельского поселения, вопросы местного значения муниципального района, вопросы местного значения городского округа и вопросы местного значения внутригородского района. Более подробный список вопросов отражен в ФЗ №131-ФЗ и в законах субъектов РФ. Причем на местное самоуправление не могут быть возложены региональными законами иные задачи и вопросы, чем те, которые установлены в 131-ФЗ.61

Немаловажно при этом соблюдение принципа обеспечение муниципальных образований и финансовыми и материальными ресурсами. Эти вопросы регулируются 131-ФЗ и Бюджетным кодексом Российской Федерации. В главе 9 Бюджетного кодекса РФ показывается, как формируется доход местных бюджетов. «Во-первых, доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от региональных и федеральных налогов, и сборов. Во-вторых, в местные бюджеты после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объеме поступают доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении МСУ, доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. В-третьих, в местный бюджет поступают ассигнования на финансирование реализации отдельных гос. полномочий, передаваемых органам МСУ, ассигнования на финансирование осуществления органами МСУ федеральных законов и законов субъектов РФ, ассигнования на компенсацию расходов, появившихся в результате решений, принятых органами государственной власти, сводящихся к уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований или увеличению бюджетных расходов, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены ФЗ, законами субъектов РФ и правовыми актами органов МСУ. В- четвертых, до разграничения государственной собственности на землю в местный бюджет в полном объеме поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах муниципальных образований и предназначенных для целей жилищного строительства».62

Именно законами субъектов федерации согласно ФЗ №131-ФЗ определяется размеры налоговых сборов, которые также определены в Налоговом кодексе Российской Федерации. В статье 12 Налогового кодекса устанавливаются следующие виды налогов и сборов: федеральные, региональные и местные.63

Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены настоящим Кодексом и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом. Региональными налогами признаются налоги, которые установлены настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, если иное не предусмотрено пунктом 7 настоящей статьи. Местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное не предусмотрено настоящим пунктом и пунктом 7 настоящей статьи.64

По мнению Ермолаевой А. В. «одним из основных способов такого взаимодействия является документная коммуникация. Именно поэтому в современных условиях необходимости плотного информационного взаимодействия между всеми участниками управленческого процесса особую остроту приобретают проблемы обеспечения своевременности, достоверности и полноты предоставления информации (практически повсеместно - в документной форме) всем субъектам управления. 65

Согласен с А.В. Ермолаевой что необходим комплексный подход при решении задач, направленных на регламентацию технологии документирования на бумажных и электронных носителях, а также определение рационального состава видов и форм применяемых документов. Разработка единой правовой и методологической основы по разработке унифицированных систем документации, используемых в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечит создание интегрированных документационных систем и параллельное существование документов на различных носителях. В конечном итоге оптимизация документной коммуникации будет направлена на совершенствование взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления.66

Противоречия в основном связаны с тем, что субъекты как раз не хотят давать (передавать) полномочия местной власти, пытаются оставить за собой право определять объемы финансирования в плане дотаций и субсидирования. А субсидирование производится на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления и заранее предусматривается в региональном бюджете. Статья 63.1 закона ФЗ 131-ФЗ гласит: «1. В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ним законами субъекта Российской Федерации. 2. В случаях и порядке, установленных законами субъекта Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации».67

Известно, что субъекты принимают законы о делегировании отдельных полномочий органам местного самоуправления. Это предполагает финансирование на их осуществление в размерах, адекватным передаваемым функциям. Однако существующая практика правового регулирования вопросов местного значения на региональном уровне, особенно в части финансирования, укреплению местной автономии не содействует.

Взаимодействие при передаче (делегирование) региональной властью местной власти отдельных полномочий. Проблемой является несоответствие исполнения субвенций (только о передаче региональных полномочий).

Конечно для субъекта выгодно, чтобы муниципалитеты имели меньше полномочий, чтобы самим (субъектам) делегировать им свои. Муниципалитеты в этом случае становятся зависимыми (просящими добавить объем трансфертов).

Плюсом является контроль за расходованием средств, переданных субъектом, за которые муниципалитет должен отчитаться, чтобы не было нецелевого расходования финансов.

Следует отметить, что излишнее делегирование полномочий создает определенную зависимость местной власти от государственной. Надо отметить, что законодательно не принят регламент взаимоотношений властей разных уровней по поводу реализации собственных и делегированных полномочий органами местного самоуправления. Считаю, что необходимо разработать регламент и внести соответствующие изменения и дополнения в 131-ФЗ. При этом указать, какие полномочия не могут быть переданы, а которые возможно передать под контролем государственных органов.

ГЛАВА 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ПРОЦЕССЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ИМИ СВОИХ ФУНКЦИЙ

2.1 Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в сфере экономики

Удовлетворение потребностей населения находится в прямой зависимости от финансовой самодостаточности территорий. Отсутствие самофинансирования является серьезным препятствием для развития самоуправленческих начал, так как ставит местную власть в экономическую зависимость от государства. Основой финансовой автономии муниципальных органов власти является местный бюджет. Местные бюджеты широко используются для воздействия на экономику, для регулирования хозяйственных процессов, для развития культуры, образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и решения иных проблем, встающих перед местной администрацией.

Как упоминалось ранее в главе 9 Бюджетного кодекса РФ закреплены способы формирования доходов местных бюджетов. Конечно, такой порядок в определенной мере нарушает принцип самостоятельности местного самоуправления. Недофинансирование приводит к высокой степени зависимости от региона. Тем более, что местные налоги составляют меньшую часть расходов бюджета. Так, для сельских поселений это всего лишь 8-10 %. Дотации городским округам могут составлять до половины бюджета, муниципальным районам - еще больше.

Источниками доходов местных бюджетов являются как собственные доходы, так и доходы за отчисления от федеральных и региональных налогов, и сборов. Такая же норма содержится в ст. 6 Закона о финансовых основах местного самоуправления «доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам».68

В пункте 2 статье 56 Бюджетного Кодекса указано, что в бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами налогов: налог на прибыль организаций по ставке, установленной для зачисления указанного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 100 процентов; налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции" и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, - по нормативу 75 процентов; налог на доходы физических лиц - по нормативу 85 процентов; налог на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами в виде фиксированного авансового платежа при осуществлении ими на территории Российской Федерации трудовой деятельности на основании патента, - по нормативу 100 процентов.69

Получается, что в региональный бюджет выделяется 15% - в местные, в городские округа идут все налоги, в городские поселения - 5%, в муниципальные районы 13%, в сельские поселения - 2%.

Проблемы возникают и при перераспределении налогов и сборов между уровнями бюджетной системы. Они связаны с тем, что эти вопросы решаются на уровне субъекта. И большая часть собираемых региональных и распределенных в регионы федеральных налогов остается в регионе.

Западноевропейские страны развивались по пути укрупнения территориальных образований, в России же в различных субъектах федерации достаточно много малочисленных поселений, решение местных задач в которых в условиях недофинансирования чрезвычайно затруднено.

Андреева Н.А. отмечает, что «в сущности, проблемы взаимодействия являются проблемами взаимосвязывания процессов, которые происходят в муниципальном образовании, с процессами, которые происходят в регионе».70

Соглашусь с Андреевой Н.А., которая предлагает следующие решения в целях повышения эффективности взаимодействия данных структур: «первое это разработка комплексной программы социально-экономического развития муниципального района, которая должна быть основана на действующих федеральных целевых программах. Программа должна быть увязана по срокам, в ней должны быть определены ресурсы, которые необходимо привлечь муниципальному району для этого из всех источников финансирования (муниципальный, региональный и федеральный бюджеты)».71 «Второе - это правовая регламентация делегированных государственных полномочий, фактически осуществляемых органами местного самоуправления».72

«Третье, пишет Н.А.Андреева, - это решение вопросов кадрового обеспечения и оплаты труда муниципальных служащих, осуществляющих исполнение государственных полномочий. Возможными способами организации более эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти являются: представительство муниципального района в законодательном собрании края; договорные способы взаимодействия между органами местного самоуправления и органами государственной власти региона; создание совместных государственно-муниципальных организаций, которые будут осуществлять общую координацию задач и функций; совместное ведение органов государственной власти и органов местного самоуправления, которое также способно обеспечить взаимодействие».73

При определении границ муниципального образования необходимо учитывать ряд факторов. Среди главных - объем ресурсов, который позволит обеспечить необходимый уровень самостоятельности муниципальной власти. С другой стороны, нельзя игнорировать мнение населения, от чего как раз стремятся уйти региональные власти, действуя по принципу сильного.

Сегодня 131-ФЗ не позволяет этого сделать. Так, например, согласно ст. 13 «преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления».74 Однако уже обсуждается проект изменений, который не предполагает в ряде преобразований муниципальных преобразований учета мнения, проживающих в нем.

Отдельным важнейшим принципом взаимодействия государственной и муниципальной власти является их взаимная ответственность.

В частности, если муниципальное образование получает субсидию на определенный проект, то она выдается на время действия бюджетов: регионального и муниципального. Местная администрация должна отчитаться перед региональными органами. И только в случае утверждения отчета будет получена очередная субсидия.

Основную долю в доходах бюджета города Вологды составляют безвозмездные поступления в бюджет - межбюджетные трансферты (средства), предоставляемые одним бюджетом другому. Доля безвозмездных поступлений в бюджет муниципального образования «Город Вологда» в 2014-2016 годах составляет около 60,0 % общего объёма доходов. Межбюджетные трансферты подразделяются на субсидии и субвенции. Субсидии (от лат. “subsidium” - поддержка) предоставляются в целях долевого софинансирования полномочий муниципального образования «Город Вологда». Субвенции (от лат. “subvenure” - приходить на помощь) предоставляются в целях финансирования государственных полномочий, переданных муниципальному образованию «Город Вологда».75

Субсидии предоставляются на поддержку реализации полномочий, исполнение которых закреплено за получателем субсидий. Так, например, за муниципальным образованием «Город Вологда» закреплены полномочия по осуществлению дорожной деятельности за счёт бюджетных ассигнований Дорожного фонда Вологодской области, в том числе на проектирование и строительство (реконструкцию) дорог общего пользования местного значения. Субсидии обычно предоставляются на условиях софинансирования - это означает, что получатель субсидии должен за счёт собственных средств предусмотреть определённую долю финансирования (обычно от 5% до 50%) на те же цели. Субсидий, полученных в 2014 году -- 236,88 млн. руб., в 2015 году - 85,75 млн. руб., 2016 году -- 77,40 млн. руб.

Субвенции предоставляются на осуществление переданных полномочий, то есть полномочий, которые не закреплены за получателем субвенции. Например, полномочий, переданных законом Вологодской области от 17 декабря 2007 года №1719-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере образования». Субвенций, полученных в 2014 году --3286,77 млн. руб., в 2015 году -- 3449,20 млн. руб., в 2016 году -- 3588,82 млн. руб.76

Например, в этом году Вологодской области будет выделено 229 миллионов рублей на ремонт автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения. Всего решением правительства из федерального бюджета выделено 10 миллиардов рублей, которые были распределены между 49 регионами страны. Это средства, предусмотренные в рамках государственной программы «Развитие транспортной системы». Данный пример показывает, как государство взаимодействует с органами местного самоуправления в экономической сфере.77

Органы местного самоуправления получают денежные средства не только от государства, они также формируют собственных доход. К собственным доходам местных бюджетов можно отнести местные налоги, а также сборы, и другие собственные доходы местных бюджетов, процентные доли федеральных налогов и доли от налогов субъектов РФ, утвержденные за местными бюджетами на постоянной основе. Все эти налоги и сборы отправляются налогоплательщиками в местные бюджеты (около 40% от общего дохода). К ним можно отнести: налоги на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход, налоги на имущество физических лиц, а также земельный налог и другие налоговые доходы.

Однако Е.Ю. Грачева в комментарии к Бюджетному Кодексу указывает, что «местные бюджеты полностью (после уплаты налогов и сборов, предусмотренных налоговым законодательством) поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе. К указанным доходам относятся: часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть НДС по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ. К собственным доходам местных бюджетов могут относиться также другие платежи, установленные законодательством РФ и законодательством субъектов РФ».78

Я сделал анализ поступающих средств (доходов бюджета) в Вологодской области за 3 года. Налоговые доходы (поступления налогов и сборов, уплачиваемых в соответствии с налоговым законодательством) за 2014 год - 1881,6 млн. руб., за 2015 год - 2160,6 млн. руб., за 2016 - 2354,9 млн. руб. Безвозмездные поступления (поступления средств из бюджетов других уровней) за 2014 год - 3523,6 млн. руб., за 2015 год - 3535,0 млн. руб., за 2016 год - 3666,2 млн. руб. И неналоговые доходы (поступления средств от продажи имущества, от предоставления платных услуг, штрафы и санкции за нарушение законодательства) за 2014 год - 486,2 млн. руб., за 2015 год - 425,0 млн. руб., за 2016 год - 422,5 млн. руб.

Также анализ статистики расходов Вологодской области за 3 года, показывает, что в 2014 году они составляли 6322,78 млн. руб., за 2015 - 6378,96 млн. руб., за 2016 - 6721,17 млн. руб. Это свидетельствует о дефиците бюджета в местном самоуправлении. За три года дефицит составил в 2014 году - 431,28 млн. руб., в 2015 - 258,41 млн. руб., в 2016 - 277,59 млн. руб. Можно сделать вывод об одной из важнейших проблем - очень малый объем налоговых поступлений, собираемых в местные бюджеты.

Можно говорить о недофинансировании как явной проблеме. Перечисления части налогов из бюджетов верхних уровней недостаточны. Бюджетный кодекс не определяет конкретные проценты налоговых

перечислений в местные бюджеты. Следует это определять на федеральном уровне внесением изменений в Бюджетный Кодекс. Кроме того, субъекты сами решают какие субсидии выделить.

А.В. Безруков считает, что «процедуры взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в процессе формирования доходной базы местных бюджетов также требуют отдельного рассмотрения. Если в прежней “пирамидальной” системе советов бюджетный процесс был строго иерархичен, то сегодня бюджетные отношения постепенно переходят в другое качество. Следствием этого стало наличие в субъектах Российской Федерации наличие двух уровней бюджета - бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов несоподчиненных муниципальных образований. В существовавшей системе бюджетные вопросы по отношению к самому нижнему уровню советов решались промежуточным уровнем районным, в формирующейся ныне доходные источники бюджета любого муниципального образования закрепляются законом субъекта РФ. В связи с этим возникают определенные трудности, связанные с большим объемом работы по формированию проектов бюджетных законов. Учитывая, что любое поселение или их достаточно произвольное объединение может стать муниципальным образованием, а, следовательно, субъектом бюджетного процесса, региональным органам государственной власти возможно придется иметь дело с сотнями местных бюджетов. Это вызывает неприятие со стороны тех органов, которые сегодня непосредственно участвуют в бюджетном процессе. Но бюджетная самостоятельность муниципальных образований объективно необходима и полезна».79

Бюджетный кодекс не определяет конкретные проценты налоговых перечислений в местные бюджеты. Считаю, что следует определять конкретно соотношение поступающих на уровень субъекта налогов и отчислений на муниципальный уровень федеральными законами или внесением изменений в Бюджетный Кодекс. Субъекты кроме того сами решают, какие субсидии выделить.

Одной из актуальных программ Вологодской области является «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия за 2014 - 2020 год». Общий объем финансирования государственной программы составляет 74372034,2 тыс. рублей. Данные деньги будут направлены на увеличение объемов производства и переработки основных видов продукции растениеводства; повышение продуктивности и устойчивости сельскохозяйственного производства средствами комплексной мелиорации; увеличение объемов производства и переработки основных видов продукции животноводства; увеличение объема производства продукции сельского хозяйства в малых формах хозяйствования; осуществление технической и технологической модернизации и инновационного развития агропромышленного комплекса; увеличение объема производства рыбной продукции; увеличение объемов производства и товарности молока; реализация мероприятий государственной аграрной политики на территории Волгоградской области.80

Второй актуальной программой в экономической сфере является Государственная программа "Поддержка и развитие малого и среднего предпринимательства в Вологодской области на 2013-2020 г.". Объем финансового обеспечения государственной программы за счет средств областного бюджета - 1 385 095,55667 тыс. рублей. В 2016 году в рамках Программы на поддержку малого и среднего предпринимательства направлено 166,9 млн. рублей (82,7 млн. руб. из федерального бюджета и 84,2 млн. руб. из областного). В целом общий объем средств на поддержку малого бизнеса составил порядка 1,08 млрд. рублей (если учесть все поступления, в том числе и из внебюджетных фондов). 37 субъектов предпринимательской деятельности получили гранты и субсидии, получили на сумму 53,2 млн. рублей. Это прямые формы поддержки. Предполагается, что такое финансирование позволит создать порядка 79 новых рабочих мест и сохранить порядка 768 рабочих мест. Конкурсные процедуры дали возможность получить грантовую поддержку 25- ти субъектам бизнеса, заявки которых были одобрены (было подано 125 заявок). Общая сумма поддержки - 12,0 млн. рублей. В основном поддержаны проекты, связанные со сферой производства и предоставлением услуг.81

Поскольку местное самоуправление - это один из важнейших институтов гражданского общества, важным направлением реализации принципа самостоятельности в решении вопросов местного значения являются формирование политической активности граждан. Для этого необходимо вовлекать их в процесс принятия решений по вопросам обеспечения жизненно важных интересов муниципального образования.

Подводя итоги вышеизложенного, решить обозначенные проблемы возможно путем принятия федерального закона, регламентирующего принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с органами МСУ. Повышение уровня политической культуры населения, формирование его политической активности в решении вопросов местного значения возможно посредством его вовлечения в процесс принятия решений по вопросам обеспечения жизненно важных интересов муниципального образования. Финансовой самостоятельности муниципального образования будет способствовать перевод в местные налоги налога на недвижимость и единого налога на вмененный доход для всех видов деятельности.82

Взаимодействие, связанное с реализаций этих программ, общих для регионального и муниципального уровня. Осуществляется на основе софинансирования. То есть муниципалитет получает субсидии на их исполнение. Плюсом также является контроль за расходованием средств, переданных субъектом, за которые муниципалитет должен отчитаться или вернуть в ряде случаев. Минус в том, что на следующий год в бюджете могут предусмотреть скорректированную сумму, которая вообще может не позволить решить некоторые задачи, связанные с реализаций муниципалитетом той или иной программы, так как собственных средств, заложенных в местный бюджет может оказаться недостаточно.

2.2 Взаимодействие органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления в социокультурной сфере

Такие авторы как: С.В. Нарутто и А.И. Попова считают, что «все отрасли государственного управления формируют в совокупности три основные сферы: экономическая, социально-культурная (здравоохранение, социальная защита населения, культура, образование и наука), административно-политическая».

С.В. Нарутто отметил «из приведенной классификации можно увидеть, что культура относиться к социально-культурной сфере государственного управления. К социально-культурной сфере жизнеобеспечения общества относятся охрана здоровья людей и их медицинское обслуживание (здравоохранение), содействие государства и его органов занятости населения и его социальная защита, культура и иные аспекты духовной сферы в жизни людей, а также образование и наука. Система государственного управления социально-культурной сферой включает в себя органы исполнительной власти федерального и регионального уровня, на которые возложена практическая реализация соответствующих вопросов, а также соответствующая деятельность органов местного самоуправления. То есть на федеральном уровне система государственного управления включает в себя соответствующие федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, на региональном уровне и уровне местного самоуправления - соответствующие министерства субъектов РФ, а также различного рода департаментами, управлениями и отделами администраций субъектов РФ или местных администраций».83

С.В. Нарутто систематизировал «полномочия федеральных органов государственной власти в области культуры это: обеспечение прав и свобод человека в области культуры; установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ сохранения и развития культуры; правовое регулирование отношений собственности, формирование федерального бюджета в части расходов на культуру; координация внешней политики в области культурного сотрудничества; регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей; определение принципов государственной политики в области подготовки кадров, занятости, оплаты труда, установление минимального размера ставок авторского вознаграждения по федеральным учреждениям культуры на основании перечня, утверждаемого Правительством Российской Федерации; создание единой государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности в Российской Федерации; официальный статистический учет в области культуры; контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о культуре».84

Можно согласиться с С.В. Нарутто, что «полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области культуры также относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения; организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъектов Российской Федерации; создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации); организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных учреждений культуры и искусства, перечень которых утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти); поддержка народных художественных промыслов; поддержка региональных и местных национально-культурных автономий, поддержка изучения в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности».85

В соответствии с Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» «органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в финансировании мероприятий по сохранению и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в федеральной собственности, и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения».86

В области культуры распределение полномочий между муниципальным районом и городским округом, определяется ФЗ 131-ФЗ.87

МСУ играет большую роль в социокультурной сфере Вологды. Например, в Вологде откроют школу музейного мастерства, где будет проходить обучение по повышению квалификации музейных работников Вологодском музее-заповеднике. Обучение состоится в рамках проекта «Вологодское гостеприимство». Главной темой станут новые подходы в работе экскурсоводов с гостями города, в деятельности музеев, вариант разработки новых экскурсий.

Программа «Развитие туристского кластера Вологодской области на 2014 - 2018 год» в качестве своих целей и задач определила «динамичное» развитие областного туризма. Также в нее включена и поддержка народных художественных промыслов, что соответствует государственной политике в этой сфере. Надо отметить, это именно результаты народных промыслов и вызывают интерес у туристов, особенно иностранных. Поэтому эта программа является практически комплексной, включающей не только создание благоприятных условий для развития туризма на территории Вологодской области, но и сохранение и дальнейшее развитие сферы народных художественных промыслов.88

В решении социальных проблем важную роль играет и туризм. С его развитием создаются новые рабочие места, а значит растет занятость населения, что несомненно сказывается на росте благосостояния населения страны. В настоящее время развитие туризма непосредственно оказывает влияние на рост экономики. Конкретно возникают рабочие места, а значит увеличивается собираемость налогов, отчислений во внебюджетные фонды. Это связано с развитием, как услуг туристских компаний, которые занимаются развитием прежде всего внутреннего туризма. Растет сфера средств размещения, возникает необходимость в развитии транспортных услуг, расширяется область услуг связи. Развитие туризма стимулирует торговлю, растет спрос на производство сувенирной и иной продукции. В определенной мере это касается даже роста потребностей в продукции местных сельхозпроизводителей. Таким образом, туризм выступает в целом «катализатором» социально-экономического развития региона. Надо отметить поэтому, что областные власти должны быть в этом заинтересованы, принимать свои программы по развитию туризма и предусматривать в своем региональном бюджете финансы, которые будут направлены в виде субсидий на осуществление соответствующих программ местного уровня.

Государственное регулирование туризма должно стать одной из приоритетных задач развития регионов, которая, кстати, достаточно успешно осуществляется в Вологодской области, в части развития внутреннего туризма, что особо важно в условиях ограничения возможностей для граждан выезда на отдых в другие страны. Основными цели государственного регулирования туристской деятельности вытекают из необходимости обеспечить такие права граждан, как прав на отдых, свобода передвижения, охрана окружающей среды.

Кроме того, особенно это касается отдыха молодого поколения, это создание условий для воспитания, образования и оздоровления туристов.

Развитие туристской индустрии направлено не только на создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства. Туристская деятельность важна и в плане обеспечения потребности граждан в путешествиях, для развития международных контактов. Региональные власти должны обеспечить при этом финансовую поддержку органам местного самоуправления в деле сохранения объектов туристского показа. Необходимы трансферты и для обеспечения местной властью рационального использования природного и культурного наследия. Приоритетным направлением государственного регулирования туристской деятельности являются не только поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального, но и самодеятельного туризма, что связано особенно с организацией мест отдыха и общественного питания.89

Подводя итог, можно сказать, что государство в целом помогает в развитии туризма муниципалитетом, увеличивая тем самым количество рабочих мест, интерес к культуре Вологодской области у населения страны.

Важно понимать, что на органы местного самоуправления практически ложится ответственность в социально-культурной сфере. Однако механизм финансирования обеспечения этой деятельности в большей мере закрепляется законами субъектов, что приводит к тому, что в разных регионах по-разному происходит процесс налоговых отчислений от федеральных, региональных налогов в муниципальные бюджеты.

Считаю необходимым привести налоговое и бюджетное законодательство в соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» чтобы законодательно определены были нормы отчислений в местные бюджеты.90

В противном случае в условиях недофинансирования будет страдать прежде всего учреждения культуры. В большей мере при этом будут страдать небольшие муниципальные образования, где невозможна организация деятельности на платной основе. В то же время именно учреждения культуры являются в них центрами духовно-нравственного воспитания наряду со школой.

Считаю, что следует на федеральном уровне принять Закон, предусматривающий создание условий на развитие культуры в малых населенных пунктах. Этот закон должен обязать региональные власти вносить в бюджеты особую статью на эти цели. Это особенно актуально в условиях, когда пошел процесс преобразований муниципальных районов в городские округа, а значит, поселения будут лишаться статуса муниципальных образований, и вместе с этим, самостоятельности и пусть на сегодня и небольших, но денежных средств.

Чтобы создать равные условия реализации права граждан на культурную деятельность считаю необходимым применить специальный федеральный закон «Об организации деятельности учреждений культуры в городских и сельских поселениях», который бы закреплял роль федерации и субъектов в решении проблем финансирования обеспечения данной деятельности.

Важнейшей социальной программой является «Социальная поддержка граждан в Вологодской области на 2014 - 2018 годы». Она направлена на создание условий для повышения уровня и качества жизни граждан в Вологодской области. В качестве основных задач данная программа определяет повышение уровня жизни граждан, которые по закону должны получать - социальную поддержку. Согласно программе, определенные законодательно категории населения должны получать качественные социальные услуги в соответствии с критериями нуждаемости. Особое значение имеет создание специальной среды для инвалидов, которая бы позволяла обеспечить им беспрепятственный доступа к социальным объектам, пользоваться при необходимости общественным транспортом. Другим направлением является развитие системы отдыха, оздоровления и занятости детей. Программа ставит задачи по защите прав и законных интересов недееспособных граждан, повышение уровня их социальной защищенности. В центре внимания и семьи с детьми, благоприятные условия для решения их проблем. Обеспечение всестороннего развития подрастающего поколения также ставится во главу угла. Все вместе возможно лишь при условии эффективной деятельности Департамента социальной защиты населения области и органов местного самоуправления. Это органы муниципальных районов и городских округов, которые занимаются социальной защитой населения. В их ведении вопросы обеспечения качественных условий содержания и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей и других категорий. Совместные усилия этих органов в процессе взаимодействия должны создать условия для воспитания, образования. Поиска новых семей и тем самым успешной адаптации этих детей в обществе.91

Социальная поддержка граждан представляет собой систему правовых, экономических, организационных и иных мер, гарантированных отдельным категориям населения, в соответствии с федеральным и областным законодательством. Меры социальной поддержки, предоставляемые в денежной форме, являются одним из источников обеспечения денежных доходов отдельных категорий граждан, самыми многочисленными из которых являются люди пожилого возраста, инвалиды, семьи с детьми. Тем самым государство выделяет денежные средства (субсидии) органам местного самоуправления на социальную поддержку граждан Вологодской области, помогая повышать уровень жизни граждан.

А.И. Попов считает что «можно разделить социальные проблемы по регионам или областям, но если брать общие, то одной из главных проблем в этой сфере является передача всей социальной инфраструктуры в ведение местных органов власти (муниципалитетов) без создания системы обеспечения институциональной и финансовой базы, массовый вывод социальных объектов из общедоступного пользования через приватизацию и отказ от целого ряда социальных гарантий привели к существенному сокращению возможностей удовлетворения социальных потребностей людей, переносу основной ответственности государства на местный уровень, не имеющий финансовых источников».92

Ситуация стала особенно парадоксальной после принятия Налогового кодекса РФ, который значительно сократил налоговые поступления на муниципальном уровне.93

А. И. Потов утверждает «поскольку уровни развития регионов различны, остро встает вопрос о единых правах дотирования регионов. Большое значение здесь смогли бы сыграть единые социальные нормативы как основа объективной оценки положения дел на территории. Также необходимо обеспечить целевое использование трансфертов. Трансферты могут иметь разное назначение: дополнительные средства для выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы при их недостаточности в местном бюджете, выделение субвенций для поддержания определенного муниципального уровня социальной сферы, обеспечение установленных законом выплат и дотаций ЖКХ и др. Цель государства - обеспечение конституционных прав населения на всей территории страны. Сложившееся в настоящее время положение с распределением социальной функции и ответственности между субъектами социальной политики по уровням вертикали власти и в территориях с очевидностью свидетельствует, что дальнейшее повышение эффективности социальной политики в России требует модернизации межбюджетных отношений и жесткого структурирования единой государственной социальной политики на всем государственном пространстве».94

Таким образом я считаю, что создание наиболее оптимальной модели функционирования органов местного самоуправления в стране возможно только в условиях вариативности, обеспеченной законодательством, и в результате поиска, основанного на тиражировании успешных практик отдельных регионов и городов.

Следующая проблема в сфере образования. К числу полномочий органов местного самоуправления в сфере образования относятся также их обязанности: по строительству зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройству прилегающих к ним территорий; по контролю за условиями аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями; по использованию государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования; по установлению дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.95

По мнению В.А. Лапиной «реальная ситуация в сфере образования показывает, что население не в полной мере удовлетворено качеством исполнения органами местного самоуправления полномочий в данной области. Слабая материально-техническая база большинства муниципальных школ и детских садов, значительное устаревание зданий и недостаток финансовых средств на их ремонт являются основными проблемами в сфере образования. В сельской местности Ставропольского края за последние годы закрыты школы с низкой наполняемостью, в результате учащиеся вынуждены каждый день ездить на учебу в более крупные населенные пункты. В городах остро проявилась проблема нехватки мест в дошкольных образовательных учреждениях, что вызывает открытое недовольство населения. Решение данных проблем сталкивается со слабостью муниципальных систем управления и их неготовностью решать возникающие трудности. Зачастую текущий ремонт школ осуществляется за счет родителей учащихся, капитальный же ремонт зданий носит единичный на всей территории Ставропольского края характер».96 По результатам статистики, в городской местности остро стоит, прежде всего, проблема с устройством детей в детские сады. Например, в городе Ставрополе 67,3% родителей с детьми в возрасте от трех до семи лет отметили, что столкнулись с этой проблемой, 24,6% смогли ее решить только через внесение «благотворительного взноса». Детских садов не хватает, так как некоторые из них были перепрофилированы, приватизированы и т.д.; кроме того, растет население в городах, однако, новых учреждений образования не строится. Данная проблема вызывает, помимо прочих, нежелание родителей заводить второго ребенка.

Я считаю, что решение данной проблемы зависит от того, активности органов местного самоуправления. Как вариант, исполнительные органы местной власти могут обязать строительные организации развивать сеть образовательных учреждений при строительстве новых микрорайонов.

В. А. Гневко рассматривая полномочия местных органов в области охраны здоровья, отметил, что они выражаются, прежде всего, в организации деятельности больниц, поликлиник и других муниципальных учреждений здравоохранения, их развития, надлежащего содержания. Они могут существовать за счет своего бюджета и субсидий из региона. Это возможно, если есть соответствующие программы на обоих уровнях. Не менее важно обеспечить санитарное благополучие населения. В задачи развития здравоохранения входит и участие в развитии физкультуры и спорта, в охране окружающей среды. В муниципальном образовании для этого создаются соответствующие органы управления. При финансировании всех мероприятий в этой сфере за счет местного бюджета формируются целевые фонды для охраны здоровья населения; принимаются меры по обеспечению обязательного медицинского страхования граждан. Местная власть отвечает за санитарно-гигиеническое образование населения, Она обязана информировать население при появлении опасных заболеваний, риска эпидемий. Одна из функций местных органов власти - контроль деятельности учреждений в сфере охраны здоровья населения, соблюдения стандартов качества медицинской помощи. На них лежит и задача обеспечения лекарственными средствами, входит и создание условий для осуществления гражданами здорового образа жизни.97

Охрана здоровья в РФ является одной из важнейших национальных задач. Муниципальная система здравоохранения достаточно сложна. Она включает в себя ряд учреждений, которые находятся в муниципальной собственности. В их числе лечебно-профилактические, в больших городах (округах) могут быть и научно-исследовательские учреждения, даже предприятия фармации и, аптечные оптовые организации и аптеки (аптечные пункты).98

Согласен с В.А. Гневко, что органы местного самоуправления обязаны решать вопросы организации здравоохранения на своей территории. А значит в их функции включается содержание находящихся на их балансе учреждений здравоохранения, санитарное благополучие населения. Органы местного самоуправления должны в целом отвечать за обеспечение права граждан на бесплатную медицинскую помощь, которая согласно Конституции РФ, осуществляется в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.99

Тем не менее выполнение полномочий в сфере здравоохранения далеко от идеальной картины, прописанной в законах. Плохое медицинское обслуживание отмечает 5,77% населения г. Череповца, при этом за медицинской помощью обращалось 12,1%. Это означает, что почти 50 процентов пациентов недовольны уровнем медицинского обслуживания. В стране реализуется Национальный проект, и при этом во многих поликлиниках и больницах Череповца элементарно не хватает даже самого необходимого оборудования. Жители говорят о наличии огромных очередей, чтобы пройти диагностику (64% опрошенных). 89,6% считают о бесплатности медицины утверждать не имеет смысла. Приходится платить за какие-то медицинские услуги почти при каждом посещении врача. Большинство граждан говорит, что не только материальное состояние, но и качество услуг в больницах города нельзя назвать удовлетворительным.

Можно сделать вывод, государственная власть, в отличие от местного самоуправления, не может обеспечить индивидуальный подход к каждой проблеме местных сообществ. Особенно четко это проявляется в социально- культурном аспекте. В связи с этим, можно согласиться с мнением относительно того, что местное самоуправление играет роль согласования интересов местных сообществ и государства, оставляя за собой широкие полномочия для реализации социальной политики. Однако выполнение полномочий сталкивается с целым рядом проблем, которые имеют различный характер, но в итоге снижают как социальное самочувствие граждан, так и подрывают авторитет местного самоуправления. Решение данных трудностей должно иметь ориентир для деятельности органов местной власти.100

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате исследования, можно сделать ряд выводов. Эффективное взаимодействие государственной власти и федерального уровня и уровня субъектов с органами местного играет важную роль в развитии муниципальных образований. Самостоятельность местного самоуправления не означает существование особой власти, не входящей в общую властную систему. Влияние государства сохраняется. Более того, такое взаимодействие способствует обеспечению конституционного принципа государственной целостности и единства РФ. Оно расширяет возможности для участия граждан в управлении общественными и государственными делами, способствует достижению интеграции общества и государства, что очень важно в процессе решения задачи развития демократических процессов и формирования правового государства.

Одной из проблем является несоответствие делегированных полномочий объему выделяемых региональной властью финансовых средств, которые необходимы местной власти для выполнения этих полномочий.

Считаю, что требуется законодательно сделать четкое разграничение деятельности органов МСУ по реализации делегированных полномочий государства и их деятельности в пределах их же полномочий, которые они должны исполнять самостоятельно. Сами законы приняты с учетом ст. 133 Конституции РФ. Она предусматривает, что органы МСУ могут компенсировать дополнительные доходы из собственных средств.

Ни в одном законодательстве не закреплены общие требования, на которые должны опираться все местные власти. Поэтому следует разработать на федеральном уровне механизм участия органов МСУ в исполнении решений, принятых органами государственной власти. Модель взаимодействия органов гос. власти обоих уровней и МСУ, установлена ФЗ №131-ФЗ, требует соответствующей конкретизации. Надо отметить, что законодательно не принят регламент взаимоотношений власти разных уровней по поводу исполнения собственных и делегированных полномочий органами МСУ. Считаю, что необходимо разработать или внести соответствующие изменения и дополнения в ФЗ № 131-ФЗ. Но при этом указать, какие полномочия не могут быть переданы, а которые возможно передать под контролем государственных органов.

Также, следует сказать о недофинансировании как явной проблеме, от которой в первую очередь страдают культурные учреждения. Перечисления части налогов из бюджетов верхних уровней недостаточны. Бюджетный кодекс не определяет конкретные доли налоговых перечислений в местные бюджеты. Следует это определять на федеральном уровне внесением изменений в Бюджетный и Налоговый Кодекс. Иначе в большой части случаев субъекты сами решают, какие субсидии выделить, например, на ремонт и строительство дорог, что происходит в основном в середине года, что не всегда позволяет израсходовать эффективно эти деньги, в «пожарном», а не в плановом порядке определив исполнителей работ.

На мой взгляд, в социально-культурной сфере острой проблемой является недостаточное количество образовательных учреждений. Считаю, что данная проблема может решиться только благодаря активности органов МСУ. Одним из вариантов -- органы местной власти должны обязать строительные организации при строительстве новых районов и микрорайонов в рамках создания инфраструктуры предусматривать и строительство образовательные учреждений.

Исходя из всего сказанного выше, можно сделать вывод, что законодательство, регулирующее деятельность МСУ на сегодняшний день несовершенно. На мой взгляд применение поправок в Бюджетный и Налоговый кодекс, увеличение бюджета, а также активное участие МСУ в проблемах экономической и социокультурных сфер, повысит уровень благополучия населения и страны в целом.