Организация деятельности органов государственной власти по учету результатов исследования общественного мнения

Треть всех обращений касалась проблем, связанных с предоставлением услуг жилищно-коммунального хозяйства. На треть снизилось число коллективных обращений с просьбой об оказании финансовой помощи для газификации населенных пунктов, улиц - 52 (1 процент). По остальным типам вопросов число обращений сохранилось на прежнем уровне. В основном обращения граждан содержали вопросы, относящиеся к компетенции органов местного самоуправления.

Вышеизложенные данные о количестве и качестве свидетельствуют о развитости и активном функционировании такого инструмента обратной связи, как «обращения получателей услуг». Именно удовлетворенности предоставлением государственных услуг и рассмотрению жалоб и обращений отведена основная нагрузка в формировании отношения получателей услуг к органам исполнительной власти.

2.2 Оценка состояния и пути оптимизации организации деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения

Осуществление стратегически мотивированной политики и взвешенных решений органов государственной власти невозможно без наличия эффективного инструмента оценки социумом деятельности органов государственной власти, а это, в свою очередь, увязано с необходимостью осуществления в масштабах страны комплексного анализа всех сфер общественных отношений и общественного мнения.

В настоящее время мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службе как самостоятельное направление системной государственной деятельности в масштабе страны отсутствует. Органы исполнительной власти в рамках установленной компетенции осуществляют реализацию законов, принятие решений, предоставление государственных услуг при недостаточном анализе и контроле результатов.

В Указе Президента от 28. 06. 07 № 825 (ред. от 28.04.08) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации наличествует такой показатель оценки, как удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”// Информационно-правовое агентство «Гарант» - http://base.garant.ru/191419.htm Однако же, как свидетельствует анализ докладов субъектов РФ об эффективности деятельности органов исполнительной власти, предоставляемых Министерству регионального развития РФ, акцентируется внимание на эффективности расходования бюджетных средств как в разрезе качества управления социально-экономическим развитием, так в вопросе затрат на организацию систем государственного и муниципального управления. Результаты же оценки населением деятельности органов исполнительной власти продолжают носить осведомительно-рекомендательный характер, редко провоцируя как-либо институциональные преобразования.

Это послужило одной из причин закрепления необходимости создания в стране системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и в качестве одной из приоритетных задач реформирования и развития государственной службы. Программа реформирования и развития государственной службы РФ (200-2013 годы). Утверждена Указом Президента РФ № 261 от 10 марта 2009 года/ Информационно-правовое агентство «Гарант» - http://base.garant.ru/723179.htm

Мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы в комплексе не производится. В целом деятельность государственных институтов в этой сфере не скоординирована, не является обязательной, осуществляется при отсутствии методологической основы, вследствие чего не дает достоверных результатов, а сложившиеся в Российской Федерации подходы к оценке результатов осуществления государственными органами своих функций сводятся преимущественно к фрагментарному анализу.

Государственный орган имеет возможность выяснять мнения с помощью нескольких механизмов обратной связи: Афонцев С.А., Н.В. Зубаревич. Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция. - М., 2009. - с. 209.

1. опрос получателей услуг (заполнение оценочных листов, карточек качества, блиц-опрос «на выходе», подробное анкетирование, фокус-группы, интервьюирование);

2. контакты с общественными организациями, объединениями и НКО, аккумулирующими мнение получателей услуг;

3. жалобы получателей услуг (как варианты -- книга жалоб и предложений, телефон доверия или «горячие» телефонные линии, SMS-сообщения на заранее определенный номер, сообщения на Интернет-сайте, специально созданном форуме органа власти).

Ассортимент и качество этих инструментов с точки зрения граждан и представителей их объединений, а также операциональность и доступность их для использования гражданами являются предметом мониторинга общественного мнения о деятельности органов исполнительной власти. Но, вместе с тем, список этот не является исчерпывающим и не претендует на системность и комплексность, без которых невозможна как адекватная оценка деятельности органов исполнительной власти, так и создание эффективного механизма и конструктивных форм вовлечения общественного мнения в управленческие процессы.

В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране комплексного механизма оценки деятельности органов государственной власти, особенно тех, в чью компетенцию непосредственно входит предоставление государственных услуг населению. Повысить степень эффективности государственной службы может система мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы. Создание системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы заслуживает выделения в качестве самостоятельного этапа административной реформы в Российской Федерации.

Цель создания системы мониторинга общественного мнения - повышение качества принимаемых политико-правовых решений и оказываемых населению государственных услуг, открытости деятельности органов государственной власти, повышение ответственности власти за принимаемые решения. Система мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы позволит обеспечить оперативное предоставление государственному органу актуальной, достоверной и объективной информации о потребностях населения и о последствиях изменения существующего регулирования общественных отношений.

Для достижения поставленной цели необходимо, в первую очередь, определить следующие моменты:

1. Анализ современного состояния средств оценки эффективности государственной службы в целом и включенности в этот процесс института общественного мнения.

2. Разработка теоретико-методологических и организационно-правовых основ осуществления мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы.

Обоснованная реализация вышеобозначенных задач, в конечном счете, направлена на создание федеральных и региональных структур, обеспечивающих и осуществляющих на постоянной основе мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы.

При построении системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы необходимо учесть следующие объективные основания: Римский В.Л. Методы мониторинга деятельности органов власти. Краткий курс. - М.:Фонд ИНДЕМ, 2007 г. - с.7

1. мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы имеет собственные задачи, отличные от задач проверки правильности отчетов органов исполнительной власти о своей деятельности;

2. не вся информация органов исполнительной власти доступна, часть ее охраняется законодательством как коммерческая тайна, часть хотя и не охраняется, но и не открыта для общественности;

3. не все функции и административные услуги органов исполнительной власти могут быть объектом компетентной общественной оценки. Многие из них не касаются непосредственно человека, в силу чего его оценки с высокой степенью вероятности не будут объективными. Поэтому необходимо выделение из всего множества функций и административных услуг тех, которые граждане и существующие общественные организации могут адекватно оценить. Анализ функций обычно проводится в табличном виде;

4. результаты мониторинга составляют основу общественного доклада о соблюдении органами исполнительной власти общественных интересов, поэтому показатели мониторинга должны быть понятны широкой общественности, а не только специалистам. Показатели общественного мониторинга должны быть интересны целевой аудитории, в противном случае мониторинг окажется бесполезным: его данные не будут осмысливаться, рождать дискуссии, формировать представления;

5. особую проблему при проведении исследований вызывает необходимость описания актуального общественного интереса к деятельности органов исполнительной власти.

Мониторинг общественного мнения должен проводиться с учетом вышеизложенных оснований и объективных ограничений, которые, в свою очередь, могут быть использованы для формирования перечня параметров, по которым он проводится: Афонцев С.А., Н.В. Зубаревич. Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция. М., 2009. С. 209.

1. приоритеты органов исполнительной власти (заявленные, реализуемые и их направленность на решение общественно значимых проблем);

2. информационная открытость органов исполнительной власти;

3. публичная активность органов исполнительной власти;

4. соблюдение органами исполнительной власти прав получателей государственных услуг;

5. выяснение органами исполнительной власти мнений заинтересованных групп;

6. оценка деятельности ОИВ населением и заинтересованными группами.

В состав системы мониторинга каждого уровня должны быть включены:

1. центры с мониторинга;

2. системы, комплексы и средства получения информации.

Основными же структурными элементами системы мониторинга, обеспечивающими решение возложенной на нее задачи, должны стать центры мониторинга федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом должно быть предусмотрено объединение информационных ресурсов центров мониторинга различных уровней посредством пользования систем и средств телекоммуникации.

В данном контексте остро стоит проблема определения способа организации системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы. Кто должен осуществлять мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы? Сами органы государственной власти, независимые структуры или необходимо тесное и скоординированное сотрудничество последних? Если обратиться к анализу наработанного зарубежными государствами опыта в сфере проведения правового мониторинга, то можно зафиксировать способы организации последнего на централизованные, децентрализованные и смешанные. Миронов С. Теория и практика мониторинга правового пространства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. Мониторинг права в Российской Федерации. 2006. № 4-5. С. 8.

В первом случае оценку эффективности осуществляет специальный уполномоченный орган, организация или структура. Во втором - проведение мониторинга не является чьей-либо прерогативой, и любой заинтересованный субъект (государственные органы и ведомства, научные сообщества, специализированные институты и т.п.) вправе осуществлять указанную деятельность в рамках определенной сферы по собственной инициативе. Смешанный способ организации системы правового мониторинга предполагает наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти, учреждений, организаций и т.д.) на постоянной основе, а также возможность проведения мониторинговых исследований иными органами, учреждениями или комиссиями по поручению первых либо в рамках своей компетенции.

Применительно к России целесообразно проанализировать несколько вариантов организации системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы.

Децентрализованный способ организации системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы нецелесообразен по той простой причине, что затрудняет

получение общей, единообразной характеристики оценки населением деятельности органов государственной власти.

Централизованный способ организации системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы предполагает федерального центра мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы, имеющего территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации, в полномочия которого входит проведение мониторинговых мероприятий, а так же включая разработку концептуально-методических основ мониторинга и подготовку предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой сфере.

Самым оптимальным вариантом выступает применение смешанного способа организации системы мониторинга, выражающегося в закреплении за Федеральным центром исключительно функции по разработке концептуально-методических основ мониторинга и координации его проведения упомянутыми выше субъектами мониторинга. При таком способе организации мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы Федеральный центр мониторинга призван объединить на единой организационной и концептуальной основе усилия государственных органов, научных организаций, общественных объединений и иных структур гражданского общества.

Естественно, создание федерального центра мониторинга, центра мониторинга федерального округа и центра мониторинга субъекта Федерации потребует, как соответствующих правовых оснований, так и соответствующего правового сопровождения, а так же финансовых затрат.

Правовой базой проведения и организации мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы должен стать федеральный закон "Об инструментах повышения эффективности взаимодействия государственной гражданской службы с институтами гражданского общества». Здесь следует отметить, что само создание Федерального центра мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы с территориальными подразделениями в субъектах, находится в русле формирования структур конструктивного контроля, ориентированного на укрепление взаимодействия между обществом и государством.

В структуре вышеобозначенного федерального закона необходимо закрепить самостоятельную главу "Мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы", в состав которой должны входить статьи, определяющие основы мониторинга, такие как понятие, виды, цели, принципы, субъекты и объекты мониторинга. Отдельные (специальные) вопросы мониторинга могли бы стать предметом регулирования на подзаконном уровне, соответствующими нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Вопрос финансирования организации и проведения мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы мог бы быть разрешен за счет бюджетных средств, направляемых на содержание государственного аппарата, либо посредством смешанного способа финансирования: за счет средств государственного бюджета и негосударственных источников финансирования.

Деятельность вышеобозначенных центров не должна сводиться к не обязывающей ни к чему теоретической отчетности, а должна быть направлена, прежде всего, на организацию учета общественного мнения.

В данном вопросе весьма содержателен опыт республики Татарстан, решившей вопрос организации учета общественного мнения весьма продуктивно.

Организация учета общественного мнения включает в себя: Положение о порядке организации учета общественного мнения при принятии и реализации органами исполнительной власти Республики Татарстан и органами местного самоуправления нормативных правовых актов Республики Татарстан и муниципальных правовых актов. Утверждено постановлением

Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.03.2007 г. № 90.// Информационно-правовое агентство «Гарант» - http://base.garant.ru/723179.htm

1. исследование общественного мнения по выявлению наиболее значимых и актуальных проблем, формирование Реестра публичных приоритетов;

2. проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов Республики Татарстан и муниципальных правовых актов, направленных на реализацию мероприятий, включенных в Реестр публичных приоритетов (далее - правовые акты);

3. исследование общественного мнения об эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления, формирование рейтинга общественной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправления.

Данный опыт может быть учтен в организации системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы. Так, применительно к системе мониторинга общественного мнения об эффективности госслужбы, этап выявления наиболее значимых и актуальных проблем должен завершиться формированием:

1. перечня публичных приоритетов;

2. механизма реализации публичных приоритетов;

3. индикаторов реализации публичных приоритетов.

При этом под публичным приоритетом следует понимать социальные задачи, признающиеся группой или обществом в качестве наиболее неотложных, требующих первоочередного решения. Положение о порядке организации учета общественного мнения при принятии и реализации органами исполнительной власти Республики Татарстан и органами местного самоуправления нормативных правовых актов Республики Татарстан и муниципальных правовых актов. Утверждено постановлением

Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.03.2007 г. № 90.// Информационно-правовое агентство «Гарант» - http://base.garant.ru/723179.htm По результатам социологических исследований общественного мнения центр мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы субъекта РФ формирует реестр публичных приоритетов, представляющий собой перечень наиболее актуальных публичных приоритетов, включающий в себя информацию о категориях и доле населения, определившей приоритет, степени его значимости, отраслевую специфику приоритета, орган исполнительной власти Республики Татарстан или орган местного самоуправления, ответственный за реализацию приоритета, иную информацию, позволяющую оценить степень реализации публичного приоритета.

На основании данных, полученных субъектами РФ, центр мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы соответствующего федерального округа формирует реестров публичных приоритетов соответствующего федерального округа РФ с его последующим представлением полномочному представителю Президента в федеральном округе и федеральному центру мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы. Ведение Реестра публичных приоритетов осуществляется Центром мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы соответствующего уровня.

Особого внимания и детальной проработки заслуживает вопрос реализации реестра публичных приоритетов. Публичные приоритеты, включенные в Реестр публичных приоритетов, реализуются органами исполнительной власти путем принятия правовых актов.

Эффективность реализации публичных приоритетов органами исполнительной власти оценивается на основе результатов социологических исследований, проводимых в соответствии с планом проведения социологических исследований общественного мнения по результатам общественной экспертизы проектов правовых актов.

По результатам социологических исследований общественного мнения на этапе оценки эффективности реализации публичных приоритетов органами исполнительной власти центром мониторинга общественного мнения об эффективности соответствующего уровня, формируется рейтинг общественной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти соответствующего уровня.

Было бы серьезной ошибкой говорить, что та или иная властная структура исключительно сама будет заниматься развитием системы мониторинга, ибо в таком случае это уже будет та или иная «привластная» организация или система. Для развития полноценного и эффективного общественного мониторинга необходимо соединение гражданской и экспертной позиции в рамках одной команды или структуры.

В создании системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы особое место должно быть отведено гражданской компоненте, так называемому гражданскому участию, под которым следует понимать участие граждан и структур гражданского общества в управлении государством и тем местным сообществом, в котором они живут. Модельный закон субъекта Федерации «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте РФ» // сайт Пермской гражданской палаты. www.pgpalata/expert/doc

Одной из важнейших форм гражданского участия является контроль деятельности органов власти. Аринин А. Задачи элиты по созданию эффективного государства - главного инструмента модернизации России // Политическое образование. 2010. № 4. С. 21. Такой контроль является легитимным для любых граждан и организаций граждан в том, что не содержит государственной и военной тайны и не должен создавать препятствий законной деятельности органов власти, а для этого должен проводиться на основе легитимных процедур. Но монополии на контроль органов власти сами органы власти иметь не должны. Отсутствие гражданского контроля или его неэффективность неизбежно ведут к постоянному усилению коррупции или к противодействию ей при помощи авторитарных или тоталитарных методов и средств, поэтому гражданский контроль власти является одним из важнейших институтов современной демократии.

Он выступает одним из важнейших условий осуществления не формального, а реального участия граждан в управлении делами государства и должен рассматриваться не как дополнение, а как необходимый составной элемент системы современной демократии.

Это логично вписывается в концепцию административной реформы в Российской Федерации, которая предусматривает в качестве одной из программных задач реформы повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в целях совершенствования взаимодействия органов исполнительной власти и общества должны быть разработаны и внедрены следующие механизмы: Распоряжение Правительства Российской Федерации о  Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах.// ”// Информационно-правовое агентство «Гарант» - http://base.garant.ru/127431.htm

1. раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2. проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;

3. проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти;

4. включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти;

5. создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества.

Таким образом, имеет смысл говорить о создании в рамках системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы подсистемы гражданского контроля, так называемого центра гражданского мониторинга.

Методы гражданской оценки отличаются от стандартных социологических методов. В силу специализированности многих функций и административных услуг опрос населения по репрезентативной выборке может часто просто не уловить мнения тех, кто в состоянии дать адекватную оценку. По этой причине процедуры гражданской оценки более релевантны задаче формирования обратной связи через гражданские организации в области выполнения органами исполнительной власти их функций и административных услуг, чем обычные социологические методы.Афонцев С.А., Н.В. Зубаревич. Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция. - М., 2009. С. 232.

Сама же практика гражданского мониторинга широко распространена в субъектах Российской Федерации, однако, пока не стала систематической процедурой ни на федеральном, ни на региональном уровнях и не имеет до настоящего времени нормативного закрепления. Римский В. Значимость мониторинга органов власти в гражданском участии. //

Сайт центра содействия проведению исследований гражданского общества «Демос».

http://www.demos-center.ru/projects/52FB039/54DF1D9/586AE55/586C290/1117718139 Но такие проекты постоянно проводятся, демонстрируя возможности влияния граждан и гражданских ассоциаций на законодательный и законотворческий процесс, процедуры принятия решений и контроля их исполнения органами исполнительной власти, на обеспечение соблюдения прав граждан правоохранительными органами и судами. Мониторинг деятельности органов власти, государственного и муниципального управления проводится в настоящий период во многих регионах и многими некоммерческими и общественными организациями. Но их суммарный эффект в формировании законодательства федерального, регионального и местного уровней представляется явно недостаточным. Римский В. Значимость мониторинга органов власти в гражданском участии. //

Сайт центра содействия проведению исследований гражданского общества «Демос».

http://www.demos-center.ru/projects/52FB039/54DF1D9/586AE55/586C290/1117718139

Итак, под системой гражданского мониторинга следует понимать структурированную и регулярную деятельность граждан по оценке результативности деятельности органов власти и/или эффективности осуществления принятых ими решений, проводимая по инициативе граждан или объединений граждан, в том числе, путем периодического сбора и анализа информации, находящейся в открытом доступе. Модельный закон субъекта Федерации «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте РФ» // Сайт Пермской гражданской палаты. www.pgpalata/expert/doc

Система гражданского мониторинга должна включать в себя следующие компоненты:

1. гражданская экспертиза - независимая аргументированная оценка документа, разработанного и/или принятого органом власти, проводимая гражданами и направленная на установление соответствия предлагаемого решения интересам граждан;

2. гражданский аудит - форма инициативной деятельности граждан по оценке соответствия публично взятых обязательств должностных лиц органов государственной власти фактическому их исполнению;

3. гражданский запрос является формой коллективного обращения граждан и/или их представителей, вносящих в органы государственной власти субъекта РФ предложение по разработке нормативного правового акта и/или программы для решения актуальной, по мнению граждан, проблемы. В гражданском запросе должно содержаться его обоснование, характеристика проблемной ситуации и прогноз ее развития;

4. опрос граждан - является формой выявления мнения граждан по конкретным вопросам, с удостоверением этого мнения его личной подписью;

5. гражданский контроль - непосредственное наблюдение представителями гражданского актора за соблюдением прав и законных интересов граждан в учреждениях и органах государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях различной формы собственности с целью прекращения и/или недопущения нарушения прав и законных интересов граждан.

В целом следует отметить, что гражданский мониторинг осуществляется гражданами самостоятельно, органы государственной власти могут лишь направить группе мониторинга свои рекомендации по представленной им методике мониторинга. На органы государственной власти накладывается обязанность содействовать в пределах своих полномочий группе мониторинга, это обязанность проистекает из самой концепции закона и оснований для его принятия. Кроме того, соответствующие органы государственной власти субъекта Российской Федерации размещают отчет о результатах мониторинга на своих официальных сайтах для обеспечения информирования граждан о своей деятельности и ее оценки со стороны граждан и некоммерческих организаций. В связи с тем, что в результатах мониторинга должны содержаться выводы и предложения по изменению или совершенствованию деятельности органов государственной власти, то эти предложения должны быть рассмотрены, а группа мониторинга уведомлена о результатах рассмотрения отчета о мониторинге и о решениях, принятых на основании этого рассмотрения. Это обязательство вытекает не только из норм настоящего закона, но также из требований Федерального закона от 2.05.2006г. No59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»: в отчете о мониторинге содержатся письменные предложения группы граждан, и таким образом эти предложения являются одной из форм обращения граждан. Вследствие этого, граждане, инициировавшие и на свои средства, осуществившие гражданский мониторинг, могут быть уверены, что результаты мониторинга будут рассмотрены; по этим результатам будет принято какое-то решение органами государственной власти; что результаты мониторинга будут доведены до сведения всех заинтересованных лиц и организаций через публикацию на сайте органов государственной власти субъекта РФ.

Гражданский мониторинг должны осуществлять центры гражданского мониторинга об эффективности деятельности государственной службы. Центр гражданского мониторинга об эффективности деятельности государственной службы статусно должен стать структурным подразделением центра мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы. Основным элементом центра гражданского мониторинга об эффективности деятельности государственной службы является группа мониторинга, созданная инициаторами мониторинга.

Центр гражданского мониторинга об эффективности государственной службы предварительно письменно уведомляют центра мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы субъекта и высшее должностное лицо субъекта РФ о планах проведения гражданского мониторинга и его предполагаемой методике. Высшее должностное лицо субъекта РФ или уполномоченный им орган государственной власти вправе направить свои предложения к методике планируемого гражданского мониторинга его инициаторам. Данные предложения имеют рекомендательный характер для инициаторов гражданского мониторинга. Группа мониторинга, созданная инициаторами мониторинга, самостоятельно организует его проведение и подготавливает отчеты о его результатах. Органы государственной власти оказывают содействие группе мониторинга в осуществлении мероприятий по гражданскому мониторингу. Отчет о результатах гражданского мониторинга направляется в органы государственной власти субъекта РФ и подлежит обязательному рассмотрению. Инициаторы мониторинга письменно информируются о результатах рассмотрения органами государственной власти субъекта РФ отчета о результатах гражданского мониторинга и принятых на его основе решениях.

Было бы логичным предположить наличие объективных трудностей деятельности центров гражданского мониторинга.

Во-первых, эффективность гражданского мониторинга в значительной степени зависит от наличия и доступности формализованной информации об услуге и информационной открытости оператора. В случае серьезного дефицита прямой информации об услуге, информационной закрытости оператора, возможно проведение гражданского мониторинга на основе косвенных данных (опрос потребителей, анализ смежной и вторичной статистики и т.д.).

Во-вторых, высокопоставленные чиновники в России нередко лоббируют принятие таких законов, которые включают выгодные им или каким-то корпорациям правовые нормы. Гражданское общество практически не имеет возможностей противодействия принятию таких законодательных решений.

В-третьих, слабая развитость самих структур гражданского общества и гражданских инициатив выступает существенным препятствием.

Поэтому встает вопрос о необходимости наглядного примера, который может послужить образцом для подражания в тех случаях, когда организации гражданского общества на местах не имеют опыта подобной деятельности. Таким примером могут стать консультативные советы при центральных органах исполнительной власти, осуществляющие общественный мониторинг их деятельности и широко информирующие общественность о его результатах.Афонцев С.А., Н.В. Зубаревич. Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция. - М., 2009. С. 245.

К примеру, Федеральная антимонопольная служба России (ФАС) с 2006 года совместно с гражданскими организациями реализует программу по созданию активно действующих консультационных механизмов, включающих сеть общественно-консультативных советов (ОКС) при органах ФАС России, и проведение общественного мониторинга деятельности органов ФАС. Доклад о соблюдении общественных интересов в деятельности антимонопольных органов в 2010 году // сайт центра гражданского анализа и независимых исследований. http://www.grany-center.org/catalog/biblioteka/rule/details_290.html Первый, пилотный, мониторинг был проведен в 2007 году в 7 регионах. В 2010 году мониторинг соблюдения общественных интересов в деятельности ФАС был продолжен уже в 17 регионах. Регионы, участвовавшие в мониторинге 2010 года, продолжили проведение исследования в своем регионе, кроме того, выступили в роли координаторов специальных локальных исследований и центрами методической помощи для закрепленных за ними вновь созданных мониторинговых групп. Доклад о соблюдении общественных интересов в деятельности антимонопольных органов в 2010 году.// сайт центра гражданского анализа и независимых исследований. http://www.grany-center.org/catalog/biblioteka/rule/details_290.html Успешный и публичный опыт работы консультативных советов при центральных органах исполнительной власти позволит перенести его на места. Граждане, познакомившись с таким опытом, поймут, что они в состоянии не только высказывать недовольство, но и непосредственно участвовать в принятии решений, прямо касающихся их благосостояния.

Самое главное, чтобы мониторинг органов власти проводился в интересах граждан. Сама система государственного и муниципального управления имеет разнообразные контролирующие органы, но их деятельность не способна заменить мониторинг в интересах граждан. Необходим тесный союз общества и государства. Причина в том, что без профессионального мониторинга деятельности органов власти и управления, у их руководителей и работников постоянно будет возникать желание и появляться возможности решать собственные проблемы при осуществлении контроля их деятельности. Поэтому гражданское участие имеет весомое значение в функционировании независимых институтов оценки деятельности органов исполнительной власти.

Проведение мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы должно осуществляться с соблюдением нескольких принципов, которые способствуют реализации приоритетов и интересов граждан и повышают эффективность проведения мониторинга, способствуя развитию и расширению гражданского участия: Римский В. Значимость мониторинга органов власти в гражданском участии. //

Сайт центра содействия проведению исследований гражданского общества «Демос».

http://www.demos-center.ru/projects/52FB039/54DF1D9/586AE55/586C290/1117718139

1. открытость, транспарентность (открытость мониторинга позволяет привлечь в его поддержку широкие социальные группы граждан);

2. использование научных методов;

3. использование результатов мониторинга для лоббирования приоритетов и интересов граждан.

Использование научных методов в проведении мониторинга позволяет повысить объективность его результатов, сделать их более доказательными, а потому способствует более эффективному лоббированию на их основании приоритетов и интересов граждан. А такое лоббирование способно ещё больше повысить общественную поддержку проведения мониторинга, что расширит возможности его организаторов в противостоянии чиновникам.

Использование вышеизложенных рекомендаций по совершенствованию механизмов анализа общественного мнения об эффективности государственной службы и организации его учета и участия в деятельности органов исполнительной власти, позволит им получить:

1. внешнюю (независимую) информацию об определенных проблемах, видах деятельности, исполнении решений и т.д., что позволит точнее оценивать деятельность своих подразделений и сотрудников;

2. возможность привлечь ресурсы гражданского общества к совершенствованию своей деятельности (прежде всего, интеллектуальные и информационные);

3. конкретные предложения (в том числе и достаточно креативные) по совершенствованию своей деятельности, которые сможет использовать на благо общества.

Таким образом, система мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы, основным элементами которой являются центры мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы и центры гражданского мониторинга позволят наладить координацию оценки эффективности деятельности органов и вовлечение российского общества в процесс контроля за их деятельностью, что является залогом создания эффективного государства.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Цель данного дипломного проекта состояла в том, чтобы на основе анализа организации деятельности органов государственной власти по учёту результатов исследования общественного мнения, дать оценку состояния и определить пути дальнейшей оптимизации в данной сфере.

Цель выполнена в полном объеме, были получены следующие результаты:

1. Феномен общественного мнения достаточно сложен. Сущность общественного мнения заключена в возможности населения высказываться по различным вопросам социальной жизни, что делает общественное мнение специфическим социально-политическим институтом, посредством которого дается оценка социальной действительности.

2. Социальная значимость общественного мнения определяется тем, что оно предопределяет социальное поведение людей, их отношение к властям, партиям, общественным движениям и т.д., а также их отношения между собой.

3. Общественное мнение, относится к классу сложных социальных объектов, выступая одновременно социальным институтом и реализуя функцию социального контроля.

4. Выделяют несколько режимов взаимодействия власти и общественного мнения: от подавления общественного мнения, до режима диктатуры общественного мнения над властью.

5. В целом, за период 2007 - 2013 г. произошло снижение уровня удовлетворенности населения деятельностью глав исполнительной власти субъектов и положением дел в соответствующих регионах.

6. Уровень удовлетворенности респондентов ЮФО эффективностью деятельности глав исполнительной власти, оценивавших работу губернаторов, ниже среднероссийского. В Ростовской области этот показатель находится на среднероссийском уровне в целом и соответсвут данным по стране.

7. Уровень неудовлетворенности респондентов ЮФО деятельностью глав исполнительной власти немного превышает среднероссийский показатель, но незначительно, как и в Ростовской области. Существенной разницы, в зависимости от типа территории (городское или сельское поселение, областной центр), не наблюдалось.

8. Особое место в оценке населением деятельности органов исполнительной власти занимает вопрос доверия. Региональные структуры управления - органы законодательной и исполнительной власти субъектов в рейтинге доверия занимают последние позиции.

9. Обращает на себя внимание весьма ощутимый процент респондентов (46%), затруднившихся ответить в вопросе своего отношения к деятельности областных органов власти.

10. Население имеет достаточно размытые представления о компетенции органов государственной власти и их работе. Зачастую население может судить о них исходя из освещения их деятельности в средствах массовой информации или по опыту и рассказам близких и знакомых.

11. Не все респонденты сталкивались с работой государственной власти области и не могут дать оценку их деятельности и населению проще оценить конкретное, известное им должностное лицо, чем орган власти.

12. Без реальной институционализации общественного мнения, его изучения и учета органами государственной власти невозможно не только стратегически ориентированное эффективное исполнение государством возложенных на него функций, но и подлинная демократия.

13. На региональном уровне общественное мнение анализируется следующими подразделениями, во-первых, отдел, занимающийся проблемами анализа и прогнозирования социально-политических процессов; во-вторых, структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия с общественными формированиями и населением; в-третьих, структуры, реализующие обмен информацией со СМИ, пресс-службы.

14. В настоящее время мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службе как самостоятельное направление системной государственной деятельности в масштабе страны отсутствует и в комплексе не производится.

15. Общественность недостаточно располагает информацией о деятельности органов власти (от приоритетов до результативности деятельности) и имеет мало инструментов влияния на оценку и результативность. Имеет место неразвитость или отсутствие разнообразия механизмов взаимодействия с целевыми группами.

Исходя из этого, были определены следующие направления по совершенствованию процедур анализа общественного мнения:

1. Исследовать потребности аудитории в общественно значимой информации о деятельности органов исполнительной власти; расширить практику оперативного обнародования такой информации, мотивирования журналистов, общественных организаций, заинтересованных групп граждан к её получению, распространению и использованию.

2. Усилить активность органов исполнительной власти по доведению до населения информации, разъясняющей характер, специфику, приоритеты и результаты деятельности. Для этого в реестр контролируемых показателей эффективности деятельности следует ввести параметры, регулирующие достижение этой цели. Например, результаты внутренних контрольных мероприятий, внешнего мониторинга, социологического измерения доступности информации о деятельности органа исполнительной власти, формирования устойчивых представлений о компетенции ведомств и результаты более активного информирования граждан, привлечения независимых журналистов и корреспондентов открытых СМИ.

3. Одним из инструментов информирования и взаимодействия с целевыми группами являются общественно-консультативные советы. Приложить усилия для их популяризации и использования в качестве публичной площадки.

4. Разработать и внедрить механизм информирования целевых групп об установленных федеральных и региональных приоритетах в деятельности службы. Сформировать политику распространения информации о результатах общественно значимых и приоритетных дел, а также дел, затрагивающих интересы большого круга лиц, в т.ч. требования к обязательному размещению такой информации в публичном пространстве.

5. Решить вопрос отсутствия системности в оценке населением деятельности органов исполнительной власти путем создания федерального центра мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы, с соответствующими подразделениями в субъектах РФ.

6. Возложить на центр мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы субъекта РФ формирование и ведение реестра публичных приоритетов жителей соответствующего субъекта по результатам социологических исследований общественного мнения, а так же оценку эффективности их реализации.

7. Реализацию реестра публичных приоритетов включить в компетенцию органа исполнительной власти субъекта с последующим распределением между соответствующими ведомствами.

8. По результатам социологических исследований общественного мнения на этапе оценки эффективности реализации публичных приоритетов органами исполнительной власти центром мониторинга общественного мнения об эффективности соответствующего уровня рекомендовать формировать рейтинг общественной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти соответствующего уровня.

9. В создании системы мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы особое место отвести участию институтов гражданского общества посредством создания центров гражданского мониторинга и контроля на территории соответствующего субъекта как независимой альтернативе государственным центрам мониторинга общественного мнения об эффективности государственной службы, структурировано и регулярно осуществляющих деятельность по оценке результативности деятельности органов власти и/или эффективности осуществления принятых ими решений, проводимая по инициативе граждан, в том числе гражданский запрос, гражданский аудит, гражданская экспертиза, гражданский контроль.

Итак, в ходе разработки данного дипломного проекта выявилось, что мониторинг общественного мнения об эффективности государственной службы является сложной, многоаспектной и требующей комплексного подхода процедурой.

В свете проводимых модернизационных изменений сферы государственного управления наиболее значимой и востребованной задачей в настоящее время является институализация общественного мониторинга и контроля за деятельностью публичной власти или иными словами внедрение институтов действенной и устойчивой обратной связи от гражданского общества. Вне зависимости от конституционно закрепленных принципов взаимоотношения публичной власти и общества, уровня развития демократических институтов, политической и экономической конъюнктуры, особенностей правовой системы и юридических традиций, формы правового мышления и инфраструктуры права, любые направленные на реализацию публичного интереса административные и управленческие отношения, претендующие на некую стабильность, преемственность и устойчивость, подлежат общественному мониторингу и контролю, способствующему выявлению и устранению фактических отклонений административной и управленческой деятельности от нормативно установленных параметров.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

2. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 27.05.03 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

4. Федеральный закон от 02.05.06 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращения граждан Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ «О политических партиях».

6. Федеральный закон от 9.02.2009 №8 - ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

7. Указа Президента от 28. 06. 07 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

8. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

10. Распоряжение Правительства Российской Федерации о Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах.

11. Программа реформирования и развития государственной службы РФ (200-2013 годы). Утверждена Указом Президента РФ № 261 от 10 марта 2009 года.

12. Областной закон от 28.22.08 № 152 - ЗС «Об обеспечении к информации о деятельности государственных органов Ростовской области».

13. Постановление Администрации Ростовской области от 5.05.2003 №216 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Администрации Ростовской области и областных органов исполнительной власти».

14. Постановление Администрации Ростовской Области от 21 февраля 2002 г. N 67 О создании консультативного совета общественных и политических организаций собрания общественности Дона при главе Администрации (губернаторе) области.

15. Распоряжение Главы Администрации (Губернатора) области от 15.04.09 № 49 (ред. от 08.07.2009) "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления" (вместе с "Положением об экспертной группе по проведению анализа результатов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления").

16. Положение о комиссии Администрации Ростовской области по оценке результативности деятельности органов исполнительной власти Приложение № 4 к постановлению от 16.10.09 № 521.

17. Концепция формирования системы оценки эффективности и результативности деятельности областных органов исполнительной власти

18. Программа проведения административной реформы в Ростовской области в 2006 - 2010 годах. Утверждена постановлением от 30.06.06 № 238.

19. Регламент Пресс-службы Губернатора Ростовской области.

20. Административный регламент исполнения государственной функции рассмотрения обращений граждан в Администрации Ростовской области. Утвержден распоряжением Администрации Ростовской области (по аппарату) от 05.03.2008 № 57.

21. Положение о порядке организации учета общественного мнения при принятии и реализации органами исполнительной власти Республики Татарстан и органами местного самоуправления нормативных правовых актов Республики Татарстан и муниципальных правовых актов. Утверждено постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.03.2007 г. № 90.

22. Модельный закон субъекта Федерации «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте РФ».

Авторские источники

1. Аверин Ю.П. Общественное мнение как фактор легитимности представительных органов власти. // http://analyst.gospolitika.ru/nomera/a1/Averin_Obshest_mnenie.pdf

2. Административная реформа в Российской Федерации. Мониторинг качества предоставления государственных и муниципальных услуг// Анализ общественного мнения по вопросам качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг - http://monitoring.armd.ru

3. Аринин А. Задачи элиты по созданию эффективного государства - главного инструмента модернизации России // Политическое образование. 2010. № 4.

4. Афонцев С.А., Н.В. Зубаревич. Взаимодействие государства, бизнеса и общества: позитивная реинтеграция. - М., 2009.