Социальные и правовые основы взаимодействия общества и правоохранительных органов

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Контрольная работа

Социальные и правовые основы взаимодействия общества и правоохранительных органов



Содержание

1. Концепция организации деятельности полиции «communitypolicing»

2. Формирование открытого и подотчетного правительства и создание общественного контроля в Российской Федерации

3. Правовые основы осуществления общественного контроля в Российской Федерации на примере региона РФ

Литература



1. Концепция организации деятельности полиции «communitypolicing»

Согласно представлениям Томаса Гоббса политика - это государственное общение между людьми. Целью государства он называет обеспечение безопасности [Гоббс Т. Левиафан или материя…, с. 119]. Само государство он определяет как множество людей, объединенных в одном лице на условии, что один человек скажет другому: «я уполномочиваю этого человека или это собрание лиц и передаю ему мое право управлять собой при том условии, что ты таким же образом передашь ему свое право и санкционируешь все его действия» [Гоббс Т. Левиафан или материя…, с. 123]. Также он дает ему определение: «государство - единая личность, чья воля на основании соглашения многих людей должна считаться волею их всех, с тем чтобы оно имело возможность использовать силы и способности каждого для защиты общего мира» [Гоббс Т. Сочинения…, с. 331].

«Для Гоббса возникновение собственности, а вместе с ней государства на основе «общественного договора» означало создание гражданского общества, т. е. совокупности граждан, передавших часть своих прав и свобод государству, которое использует законы для преодоления состояния войны в обществе и регулирования отношений между равными гражданами» [Васильев, 2014, с. 39].

Т. Гоббс говорит о человеческих отношениях в целом и построении определенного объединения людей: «добровольное сообщество образуется либо из-за взаимной нужды, либо ради славы, ибо всякий, вступающий в него, стремится либо извлечь отсюда какую-то пользу» » [Гоббс Т. Сочинения…, с. 41].Гражданские общества в свою очередь он характеризует не как простые объединения людей, «но объединения, основанные на договоре, для создания которых необходимы взаимные верность и соглашения» [Гоббс Т. Сочинения…, с. 41]. Однако, по его мнению, государство отделено от гражданских законов. В то же время Гоббс утверждает, что в гражданском состоянии в отличие от естественного право жизни и смерти, и всякого телесного наказания принадлежит государству» [Гоббс Т. Сочинения…, с. 49].

По Гоббсу, правовому порядку присуще такое качество как законность, отождествляя при этом правовую власть не с силой и насилием, а с властью, наделенную авторитетом. В этом заключается суть условий монополии государства на легитимное насилие. Передача права легитимного использования насилия отдельному демократическому агентству - «левиафану» уменьшит искушение атаковать, поскольку любая агрессия будет наказываться, что сведет ее эффективность к нулю.

В естественном состоянии, по мнению Томаса Гоббса, каждый человек имеет право на все. Так как состояние человека есть состояние войны всех против всех, а право всех на все сохраняется, нет никакой гарантии, что человек сможет прожить все то время, которое природа ему предоставляет. «Следовательно, предписание, или общее правило, разума гласит, что всякий человек должен добиваться мира, если у него есть надежда достигнуть его; если же он не может его достигнуть, то он может использовать любые средства, дающие преимущество на войне» [Гоббс Т. Левиафан или материя…, с. 90]. Таким образом, Гоббс выделяет 19 естественных законов, предписывающих мир как средство сохранения людей в массе и относящиеся лишь к учению о гражданском обществе [Гоббс Т. Левиафан или материя…, с. 112]. Один из естественный законов - закон о справедливости.Т.Гоббс отмечает что «справедливость и собственность начинаются с основания государства» [Гоббс Т. Левиафан или материя…, с. 101]. Так как соглашения между людьми основывается на доверии, а люди находятся в состоянии войны всех против всех, невозможно лишиться опасения невыполнения их одной из сторон. В этом случае, говорит Гоббс, «прежде чем слова справедливое и несправедливое смогут иметь место, должна быть какая-нибудь принудительная власть, которая угрозой наказания, перевешивающего благо, которое люди ожидают от нарушения ими своего соглашения, принуждала бы всех в одинаковой мере к выполнению соглашений и упрочила бы ту собственность, которую люди приобретают путем взаимных договоров взамен отказа от всеобщего права» [Гоббс Т. Левиафанили материя…, с. 101]. И, важно, что такая власть может появиться лишь с основанием государства: «где нет государства, нет собственности, ибо там все имеют право на все». [Гоббс Т. Левиафан или материя…, с. 101].

Следуя этой логике, Гоббс формулирует еще один закон - о подчинении арбитражу. «Не смотря на большую склонность людей к соблюдению законов могут тем не менее возникнуть вопросы в отношении действий того или иного человека, для их разрешения есть третий, решению которого они подчиняются - арбитр. Таким образом, закон звучит так: «в случае спора стороны должны подчинить свое право решению арбитра» [Гоббс Т. Левиафан или материя…, с. 111].

«Одновременно множество людей стремятся к обладанию одной и той же вещью, однако чаще всего они не могут ни пользоваться одновременно этой вещью, ни разделить ее между собой» [Гоббс Т. Сочинения…, с. 289].

Еще Аристотель писал «Люди заботятся всего более о том, что принадлежит лично им; менее заботятся они о том, чтоявляетсяобщим». Это утверждение точно описывает проблему «трагедии общин». Данная проблема переросла из проблем пастбищ и рыболовства, актуальных для 60-х годов прошло века, на сферы общественной жизни людей [Ostrom, 1990, pp. 2-3]. К трудностям, которые встают перед индивидами в ситуации «трагедия общин» близка проблема «коллективного действия». «Олсон ставит под сомнение предположение, согласно которому возможность получения групповой выгоды достаточна для того, чтобы породить коллективное действие, для достижения этой выгоды» [Ostrom, 1990, p. 6]. Аргументация Олсона в основном опирается на то, что кто не может быть исключен из потенциальных приобретателей выгоды от коллективного блага, как только оно будет произведено, имеет мало стимулов для того, чтобы добровольно вкладываться в его производство [Ostrom, 1990, p. 6]. Большинство общих ресурсов, которыми владеют люди, похожи на те, что описываются в этих моделях. Предположение о том, чтобы избежать трагедии общин, необходим некий внешний Левиафан, приводит к рекомендациям, что центральное правительство должно контролировать большинство систем ресурсов [Ostrom, 1990, p. 9].

Модель взаимодействия «принципал-агент» пришла в политическую науку из экономики и стала широко применяться американскими учеными в 80-е годы прошлого века.

Центральным аргументом теории «принципал-агент» является то, что руководящие законодательные должности создаются для преодоления дилеммы коллективного действия, с которыми сталкиваются законодатели [ClucasR.A, 2001, p. 325].Теория коллективного действия гласит: в отсутствие принципала, озабоченного проблемой коллективного блага, поведение людей зависит от того, что они думают о наиболее вероятных действиях других членов общества в сходных ситуациях [Нистоцкая, 2014, c. 49].

Однако вертикальная структура отношений внутри этой системы «не способна к утверждению социального доверия и сотрудничества» [Патнэм, 1996, с.216], - утверждает Р. Патнэм.

Органы правоохраны, и в частности полиция в России является случаем иерархической структуры, внутри которой взаимодействие осуществляется по модели «принципал-агент». Иными словами, агент, находящийся в подчинении у принципала, осуществляющего делегирование прав и обязанностей, берет их на свое исполнение. Как правило, в данной ситуации агент обладает большим количеством информации и ресурсами. Асимметрия информации порождает агентский оппортунизм, то есть при выполнении поставленных перед агентом задач, он стремится минимизировать свои издержки, что приводит к снижению эффективности содержательной части работы. Во избежание этого неблагоприятного эффекта, возникает необходимость в создании и осуществлении контроля над агентом [Кузьминов, 2006, c. 300].



Схема №1. Модель принципал-агентских отношений [Кузьминов, 2006, c. 301].

В рамках данной модели удачно описывается существующая в России «вертикаль власти»: «А (агент) подотчетен Б (принципалу) при соблюдении двух условий. Во-первых, А обязан (по крайней мере в некоторой степени) действовать от лица Б. Во-вторых, Б имеет возможность - через формальные институты или неформальные правила - наградить или же наказать А за его действия» [Бусыгина И., Филиппов М., 2012].

По мнению И.М.Бусыгиной, модель отношений между принципалом и его агентом «хорошо объясняет, почему политические правила игры (то есть институты, их задающие) работают не по отдельности, а только в комбинации друг с другом и с другими факторами, то есть только как система» [Бусыгина И., Филиппов М., 2012]. Так, например, при постепенном институциональном изменении не следует ждать положительных результатов, пока новая политическая модель не будет построена до конца. Более того, будут возрастать издержи в силу неактуальности старых правил и действия новых не в полном объёме. Соответственно, частные изменения и совершенствования не в состоянии запустить механизм игры по новым правилам [Бусыгина И., Филиппов М., 2012].

Спецификой вертикальной системы, как отмечает Р.Ф. Туровский, является «политическое неравноправие, которое ставит агента в подчиненное положение, давая принципалу дополнительные возможности для воздействия на агента, вплоть до манипуляции условиями контракта» [Туровский, 2015, с. 37]. Также Туровским были предприняты попытки применить теорию принципал-агентских отношений к местному самоуправлению в России. С точки зрения данной модели отношений органы местного самоуправления могут выступать агентами трех принципалов. Во-первых, местное сообщество, которым оно формируется и действует в его интересах. Во-вторых, региональная государственная власть, с которой они находятся в прямом взаимодействии. В-третьих, федеральная власть, которая устанавливает общие принципы местного самоуправления. Во втором случае возникают сложности, поскольку принципалу становится сложнее контролировать агента [Туровский, 2013, с. 160].

Как правило, в политических взаимоотношениях трудно выйти на полностью справедливые контрактные условия. Зачастую агенту приходится прибегать к оппортунизму в силу влияния внешних факторов на решения поставленных перед ним задач. Однако агент не всегда выступает в качестве подчиненного, он имеет немало скрытых возможностей для увеличения своего влияния и приобретения различных ресурсов [Туровский, 2013, с. 161]. В свою очередь перед принципалом встает задача по ужесточению контроля над агентом и сбору информации об его деятельности в условиях взаимного недоверия сторон [Туровский, 2013, с. 161].

В условиях ограниченности своих ресурсов принципал вынужден контролировать оптимальное расходование этих ресурсов. В результате возникает конфликт интересов между принципалом и агентом, что негативно сказывается на политических взаимоотношениях.

В литературе выделяют две модели обеспечения контроля за осуществлением агентом «правил игры»: «полицейский патруль» («policepatrol») и «пожарная тревога» («firealarms») [McCubbinsM.D., SchwartzT., 1984, p. 166].

Первая модель «полицейский патруль» подразумевает учреждение принципалом системы, которая включает в себя специальные учреждения, осуществляющие контроль за работой агента. В данном случае действия агента должны быть строго регламентированы. В другой модели следить за агентом обязана целевая группа, для которой он работает. Для этого необходимо создание органов, которые обеспечат целевой группе возможность информирования принципала о низкой эффективности деятельности его агента. Эффективность данной стратегии зависит от доверия политических деятелей, когда они угрожают наказать агента за невыполнение предписаний его надзирателей [McCubbinsM.D., NollR.G., WeingastB.R., 1989, pp. 434-435].

В действительности концепция «полицейский патруль» не помогает разрешить проблему взаимодействия по принципу «принципал-агент», а лишь усложняет ее. Это объясняется тем, что создание институтов контроля за агентом требует у принципала дополнительных издержек в виде осуществления контроля за созданными органами. Следовательно, модель «полицейский патруль» является затратной, а также предлагает централизованный механизм деятельности акторов. По этой причине данная стратегия считается малоэффективной [Стародубцев А. Бесполезное достижение?, 2012].

В модели «пожарная тревога», наоборот, лежит принцип децентрализации, она включает в себя менее активное и прямое вмешательство[McCubbinsM.D., SchwartzT., 1984, p. 166]. Данная система учитывает интересы целевых групп, что немаловажно для демократии. По сравнению с моделью «полицейский патруль», модель «пожарная тревога» имеет экономические преимущества для законодателей. Также в этой системе заинтересованные третьи лица, такие как группы интересов, несут львиную долю расходов на изучение бюрократической деятельности. Люди, которые получили возможность играть роль «пожарной сигнализации» также наделены возможностью извлечь выгоду из их способности обмануть законодателей [Lupia.A., McCubbinsM.D, 1994, p.98]. По мнению В. Гельмана, к данной модели управления прибегают лишь в случае, когда саморегулирование дает системный сбой [Гельман, Эффект слабительного].

Контроль не означает вторжение в политику государства, систему его органов власти и служащих, но он предоставляет возможность оказывать на них влияние в целях обеспечения интересов граждан.

«Аудит органов внутренних дел является традиционным инструментом контроля гражданской власти за соблюдением законов со стороны полиции и администрации в зарубежных странах. Кроме административного контроля (в материковой Европе) аудит играет все более важную роль при консультировании министров внутренних дел, при управлении и оценке результатов деятельности полиции, а также в оценке государственной внутренней политики в целом» [Ильченко, 2015, c.139].

Относительно взаимоотношений общества и полиции в современных демократических государствах широко распространена концепция организации полицейской деятельности под названием «communitypolicing». Под ней понимается признание и одобрение роли общества в оказании влияния на философию управленческой деятельности полиции [SeagraveJ., 1996, p.33].

Признавая, что полиция редко может решить вопросы общественной безопасности в одиночку, данная концепция поощряет интерактивные партнерские отношения с соответствующими сторонами [Communitypolicingdefined, 2014, p.2].

Стоит отметить, что на сегодняшний день в отечественной науке не существует единственного правильного варианта русскоязычной интерпретации данного понятия. Встречаются различные формулировки: «полицейская работа в местном сообществе» [Кисилёв, 2012, с.71], «работа полиции с населением по месту жительства» [Роль работы полиции…,2002, с.7], «общинная полиция» [Роль работы полиции…,2002, с.9] и др. Несмотря на множественные попытки теоретического осмысления концепции «communitypolicing», систематизации ее основных принципов и положений и даже апробации ее отдельных форм в различных государствах, она остается недостаточно изученной [Зимин, 2014, с. 90].

Предпосылки возникновения общественно ориентированных взглядов на полицию складываются в «1960-е годы - период массовых народных волнений, борьбы за гражданские права и, как следствие - масштабных демократических преобразований в сфере публично-властных отношений развитых стран Западной Европы и Северной Америки» [Зимин, 2014, с. 89]. Общепринятый образ органов полиции как глубоко профессионализированной, изолированной от общества организации, исполняющей карательную функцию, перестал соответствовать изменившейся реальности. Со стороны общественности возрастали недовольства неэффективностью борьбы с преступностью, злоупотреблением должностных полномочий, нарушением прав человека. В результате полиция как институт исполнительной власти достигла состояния кризиса [Зимин, 2014, с. 90].

Работы первых исследователей, изучавших вопросы деятельности полиции, ее роли в обществе приходятся на 60-е годы прошлого века: британский профессор Майкл Бентон («Полицейский в обществе», 1964), американский профессор социологии Джон Кларк («Обособленность полиции:Сравнение британских и американских ситуаций» 1965). Также австралийский исследователь ЛоррэйнБейер указывает на то, что слово «community» впервые стало употребляться со словом «policing» именно в этот период времени [Зимин, 2014, с. 89].

Существует множество определений «communitypolicing», и они, по мнению П. Сомервилля, имеют три общие черты: партнерство полиции и общества, подход к решению проблем и организационная децентрализацияSomervilleP., 2009, p. 5]. Определение «communitypolicing» У. Оливера представляется более полным: «системный подход к полицейской деятельности с парадигмой прививания и укрепления чувства общности в пределах определенной территории для улучшения качества жизни» [Oliver, 2001, p.51]. Это может быть достигнуто за счет децентрализации полиции и использования синтеза трех ключевых компонентов: перераспределение традиционных полицейских ресурсов; взаимодействие полиции и всех членов общества для снижения уровня преступности и страха перед преступностью с помощью локальных профилактических программ; и объединенные усилия по устранению причин проблемы преступности [Oliver, 2001, pp. 32-43].

Так называемое совместное «производство» полиции и общественности предполагает нечто большее, чем обсуждение, на котором правоохранительные органы могут заслушать мнения граждан, но в итоге все равно выбрать лучший для себя вариант действий. Точнее это означает, что решения полиции будут приниматься на форумах или иных диалоговых площадках, где будут представлены обе взаимодействующие стороны [SomervilleP., 2009, p. 6].

«Communitypolicing» акцентирует внимание на профилактическом решении проблем в систематическом и определенном порядке. Вместо того чтобы реагировать на преступления только после того, как они совершаются, «communitypolicing» призывает учреждения активно разрабатывать решения непосредственных основополагающих условий, способствующих проблемам общественной безопасности. Решение проблемы должно быть включено во все действия полиции. Основной концепцией для оказания помощи сотрудникам в структурированном решении проблем является модель «SARA», что расшифровывается как сканирование, анализ, реагирование и оценка [Communitypolicingdefined, 2014, p. 12].

«Communitypolicing» также включает твердую приверженность к тому, что в свободном демократическом обществе граждане должны иметь права голоса в том, как они управляются. Подчеркивается значимость подотчетности полиции, как и других органов власти.

В рамках данной концепции выделен ряд методов, используемых для усиления вклада граждан в деятельность органов полиции. Среди них агентство консультативных советов, консультативные советы, исследования общества, СМИ, городские встречи [Cordner, G., 1996, p.2].

В документе, подготовленном Бюро Содействия правосудию в США и определяющем рамки действий в концепции «communitypolicing» указано, что «communitypolicing» - это демократия в действии. Она требует активного участия местных органов власти, лидеров среди граждан и представителей бизнеса, общественных и частных учреждений, жителей, церквей, школ и больниц. Также сделан акцент на том, что «communitypolicing» может играть основную роль в изменении структуры предоставления государственных услуги для граждан [Understandingcommunitypolicing, p.4].

Применение на практике концепции «communitypolicing» требует кардинальных изменений в структуре и управлении правоохранительными органами. Глубокие изменения должны происходить на всех уровнях и во всех областях правоохранительного органа - от сотрудника патрульной службы до руководителя, от обучения до технологии реализации [Understandingcommunitypolicing, p.27]. «Communitypolicing»отличается от обычной полиции тем, как общество воспринимается. Основной задачей остается профилактика преступлений и использование широкого спектра методов для решения этой задачи. Полиция и граждане становятся партнерами в решении проблем беспорядков и различных упущений (например, брошенные автомобили, разбитые окна), которые, возможно, и не носят уголовный характер, но могут привести к тяжким преступлениям [Understandingcommunitypolicing, p.4].

Данное партнерство означает принятие такой концепции взаимодействия, которая превосходит стандартное правоохранительное значение. Такая расширенная перспектива признает ценность деятельности, способствующей порядку и благосостоянию населенного пункта. Эта деятельность может включать в себя: оказание помощи жертвам несчастных случаев или преступлений, оказания неотложной медицинской помощи, помощь в разрешении внутренних конфликтов (например, насилие в семье, притеснения на расовой почве), контроль дорожного движения, защита конституционных прав, а также обеспечение модели гражданства (отзывчивость, уважение к другим людям, честность и справедливость) [Understandingcommunitypolicing, p.15].

Вышеперечисленные мероприятия помогают развивать доверие между полицией и обществом. Такое доверие позволит полиции получить больший доступ к полезной информации от общества, которая может привести к разрешению и предотвращению преступлений, вызвать поддержку необходимых мер борьбы с преступностью и предоставить возможность сотрудникам полиции установить деловые отношения с населением [Understandingcommunitypolicing, p.15].

Отмечается также, что «communitypolicing» часто используется в тандеме с другой стратегией организации работы полиции под названием «problem-orientedpolicing» («проблемно-ориентированная полицейская деятельность») [Reisig, 2010, p.8]. Данная концепция подразумевает определение, понимание, и решение множества проблем, которые побуждают граждан неоднократно обращаться в полицию за помощью [Reisig, 2010, p.7]. Совместно эти стратегии позволяют пересмотреть общие цели полицейской деятельности, изменить основные рабочие программы и технологии, на которые опирались сотрудники полиции, и обосновать законность и популярность полицейской деятельности на новых основаниях. «Перестройка» должна происходить не только в сознании крупных руководителей органов полиции, но и в сознании рядовых сотрудников, а также в ожиданиях политических лидеров и гражданского населения [Moore, 1992, pp.106-107].

Многие вышеупомянутые положения и идеи концепции организации полицейской деятельности «communitypolicing» совпадают с основными принципами, которые легли в основу реформы МВД в России в 2009-2012 годах. В рамках этой реформы была поставлена главная цель: построение партнерских отношений между сотрудниками полиции и гражданами. В связи с чем были обозначены такие задачи как профилактика преступлений и правонарушений, «приближение» общества к полиции, повышение уровня доверия к полиции, повышение эффективности работы полиции, защита интересов и свобод граждан, обеспечение общественной безопасности [Закон о полиции № 3-ФЗ]. Об этом свидетельствует следующие нормы, введенные нормативно-правовыми актами.

Во-первых, о предупреждении и профилактике преступлений сотрудниками полиции говорит пункт 10 статьи 12 главы 3 «Права и обязанности полиции» федерального закона «О полиции»: «полиция обязана осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом» [Закон о полиции № 3-ФЗ].

Во-вторых, в нормативно-правовой базе реформы полиции отражено, что законодатель стремится «приблизить» полицию к гражданам. В частности, дополнение к пункту 3 статьи 12 «Обязанности полиции» главы 3 говорит о том, что на полицию возлагается обязанность в «оказании первой помощи лицам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев, а также лицам, находящимся в беспомощном состоянии либо в состоянии, опасном для их жизни и здоровья» [Закон о полиции № 3-ФЗ].

Указанные выше правовые нормы находят свое отражение в концепции «communitypolicing», основной идеей которой является эффективное рабочее сотрудничество между полицией и обществом, которое может играть важную роль в снижении уровня преступности и обеспечении безопасности [Moore, 1992, p.123].

В-третьих, в пункт 4 этой же статьи включено положение о «выявлении лиц, имеющих намерение совершить преступление; проведении с ними индивидуальной профилактической работы; участии в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; участии в пропаганде правовых знаний» [Закон о полиции № 3-ФЗ]. В данном пункте получила развитие идея «гуманизации» форм и методов работы полиции, которая также должна привести к повышению уровня доверия к полиции.

В-четвертых, пунктом 30 статьи 13 «Права полиции» главы 3 введена новая норма о праве «применять на условиях и в порядке, предусмотренных федеральным законом, меры государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц» [Закон о полиции № 3-ФЗ]. Это является еще одним подтверждением того, что полиция призвана в первую очередь стать институтом, стоящим на защите прав и свобод человека. Введение данного положения может быть обусловлено тем, что основные потребности населения России усматриваются в безопасности и защите от преступных посягательств. Государству важно, чтобы общество ощущало себя субъектом, на защиту интересов которого деятельность сил правопорядка направлена в полной мере.

В-пятых, наиболее важное для нашей работы нововведение закреплено в главе 10 «Контроль и надзор за деятельностью полиции», а именно - статья 50 «Общественный контроль за деятельностью полиции». Данным нововведением включена ещё одна форма контроля за деятельностью полиции (кроме государственного контроля и прокурорского надзора) - «общественный контроль, который осуществляется общественными наблюдательными комиссиями и их членами, в частности за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, имеющихся в полиции. Он может осуществляться совместно с общественными советами, создаваемыми при территориальных органах федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел» [Закон о полиции № 3-ФЗ]. Настоящая норма направлена на демонстрацию открытости и прозрачности деятельности полиции, на повышение к ним уровня доверия и, соответственно, улучшение имиджа полиции.

Так и согласно стратегии «communitypolicing» общество должно принять единую позицию в противостоянии преступлениям, насилию и пренебрежению законом, а также оно должно взять на себя обязательство в увеличении действий по предупреждению преступности. Органы полиции в свою очередь должны помочь построить сильное, более самостоятельное общество - общество, в котором не будут процветать злодеяния и беспорядок [Understandingcommunitypolicing, p.4]. Плюс ко всему, в настоящей норме мы видим формы контроля и взаимодействия с полицией - общественные наблюдательные комиссии и общественные советы, аналогичные уже упомянутым в работе формам концепции «communitypolicing» - агентство консультативных советов, консультативные советы, исследования общества, СМИ, городские встречи.

Подытоживая выше сказанное, можно сделать вывод о том, несмотря на то, что доктрина «communitypolicing» в российской науке остается слабоизученной [Зимин, 2014, с. 90], государственная политика России в сфере устройства работы полиции заимствует ее содержательные принципы с учетом особенностей нашей общественной жизни.

Достижение открытости полиции, создание площадки для широкого обсуждения работы правоохранительных органов, построенного на принципах конструктивности, медийности, гуманизации, вовлеченности, повышение понятности правоохранительных органов и результатов их работы является одним из главных инструментов формирования эффективного государственного контроля.

Однако недостаточно просто демонстрировать обществу «идеальную модель» полиции. Необходимо сопровождать ее «дорожной картой» преобразований, общественной дискуссией, убеждением органов государственной власти в необходимости преобразований - особенно в области открытости работы полиции и других правоохранительных органов.



2. Формирование открытого и подотчетного правительства и создание общественного контроля в Российской Федерации

Учитывая взгляды на демократические процессы управления 8 февраля 2012 года была сформирована рабочая группа по подготовке предложений по формированию проекта «Открытое правительство». Основной целью его реализации является «вовлечение граждан и заинтересованных организаций в принятие управленческих решений, обеспечение их участия в открытой экспертизе социально значимых проектов правовых актов. Проект «Открытое правительство» призван также обеспечить прозрачность деятельности органов власти»[Открытое правительство].

Следовательно, законодатель желает наделить граждан правом осуществления власти через представительные органы, желает учитывать их мнения и предложения - что является характерной чертой представительной демократии. «Теперь же вполне традиционным стало экспертное обсуждение тех или иных вопросов, а иногда и широкая общественная дискуссия, в которой через интернет может присоединиться любой желающий» [Открытое правительство].

«В целом эта система динамично развивается, дает результат, - констатировал премьер-министр Дмитрий Медведев, открывая очередное заседание правительства. - В любом случае программы и решения правительства стали более доступны обществу. Еще недавно их распространение осуществлялось только сверху, а заинтересованные лица подчас получали к ним доступ только из-под полы» [При открытых дверях].

Кроме того, в рамках данного концепта были задуманы мониторинг и оценка деятельности министерств, которые проводятся независимым экспертным сообществом - новый шаг федеральных органов исполнительной власти для понимания со стороны общества [При открытых дверях].

Органам власти прописали развивать взаимодействие с обществом: кабинет министров рассмотрел и утвердил проект концепции открытости федеральных органов исполнительной власти.

Стандарт открытости включает в себя подотчетность госорганов, вовлеченность граждан, информационную открытость, понятность действий и решений власти [Стандарт открытости]. Безусловно, данная разработка направлена на повышение эффективности органов власти и качество принятия решений.

Одновременно с инициативой обеспечения подотчетности власти перед гражданами, создания доступного для общества правительства замечен рост гражданской активности - новый тренд, вовлекающий всё больше людей.

Вместе с тем, в рамках развития и укрепления гражданского общества, защиты прав человека и гражданина, участия граждан в государственной политике организуются и другие проекты.

Так, например, под эгидой Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека был предложен к реализации проект «Гражданское общество - модернизации России». В контексте данной программы задумано проведение форумов гражданских инициатив в российских региональных центрах и межфорумная активность. Форумы выступают площадкой для формирования платформ деятельности региональных гражданских лидеров, профессионалов с общественной жилкой, добровольцев [Региональные проекты Совета].

Вдобавок к этому 2013 году был создан интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» (далее - «РОИ») для размещения общественных инициатив граждан Российской Федерации. Общественными инициативами считаются предложения граждан России по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления. Данный ресурс позволяет подать свою инициативу, ознакомиться с размещенными инициативами, проголосовать «за» или «против» размещенных инициатив, получить информацию о ходе и результатах реализации общественной инициативы [Российская общественная инициатива].

Иными словами, с помощью настоящего проекта «РОИ» любой человек может реализовать свое законное право на участие в управлении делами государства.

3. Правовые основы осуществления общественного контроля в Российской Федерации

В настоящем российском законодательстве действует Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», устанавливающий «правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия» [Закон об основах общественного контроля № 212-ФЗ].

История принятия данного закона начинается в 2012 году, когда Советом по правам человека при Президенте и Общественной палатой РФ был подготовлен свой проект закона об общественном контроле [Концепция и законопроект…]. С этого момента понятие «общественный контроль» закрепилось в политическом дискурсе России.

В продолжение вопроса о необходимости создания института общественного контроля Владимир Путин в ежегодном послании Федеральному Собранию сказал: «мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом… Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причём с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение… В этой связи возрастает и роль Общественной палаты. Она должна стать площадкой для выражения интересов различных профессиональных и социальных групп, ассоциаций и союзов» [Послание Президента Федеральному Собранию].

Итак, в пункте 1 статьи 3 закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» указаны субъекты, наделенные полномочиями контроля - «граждане Российской Федерации (далее также - граждане) вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций»[Закон об основах общественного контроля № 212-ФЗ]. Отмечается также в пункте 2 данной статьи, что «участие гражданина в осуществлении общественного контроля является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, а также препятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля» [Закон об основах общественного контроля № 212-ФЗ].

Помимо этого в пункте 1 статьи 18 настоящего закона перечислены формы общественного контроля, организаторами которых являются общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. К ним относятся «общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также общественные проверки, общественные экспертизы и другие формы, предусмотренные настоящим Федеральным законом»[Закон об основах общественного контроля № 212-ФЗ]. Отмечается, что общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах[Закон об основах общественного контроля № 212-ФЗ].

Согласно статье 5 федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» цели общественного контроля определены следующим образом:

обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина;

обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Также настоящей статьей в качестве задач общественного контроля установлены следующие:

«формирование и развитие гражданского правосознания;

повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества;

содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;

реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия»[Закон об основах общественного контроля].

Соответственно вышеперечисленные задачи распространяются на правоохранительные органы как на органы исполнительной власти, и в частности на полицию. Следовательно, общественный контроль за полицией в качестве результатов реализации предусматривает поддержку инициативы населения, повышение уровня доверия граждан к деятельности полиции, достижение прозрачности и открытости ее деятельности, снижение количества коррупционных правонарушений в органах правоохраны, повышение эффективности деятельности полиции.

Общественный контроль за деятельностью полиции со стороны граждан является производным от их права, закрепленного в статье 33 Конституции Российской Федерации [Конституция РФ], обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы.

Учреждая новую форму взаимоотношений между правоохранительными органами и как обществом, так и отдельным гражданином законодатель делает полицию открытой для такого контроля.

Согласно статье 49 части 1 Федерального закона «О полиции» от 07.02.2011 №3-ФЗ «государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, Правительство Российской Федерации в пределах полномочий, определяемых КонституциейРоссийской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами» [Закон о полиции № 3-ФЗ].

Необходимо различать два вида контроля: контроль, который осуществляет непосредственно само государство через органы государственной власти, и контроль, инициируемый обществом.

«Граждане Российской Федерации, общественные объединения осуществляют общественный контроль за деятельностью полиции в соответствии с федеральным законом» [Закон о полиции № 3-ФЗ]. Данное положение закреплено в части 1 статьи 50 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».

Общественная палата Российской Федерации также наделена правом осуществлять общественной контроль за деятельностью полиции. Данный контроль осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 04.04. 2005 №32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» [Закон о полиции № 3-ФЗ].

К основным видам контроля, в том числе и за деятельностью полиции, реализуемых Общественной палатой Российской Федерации можно отнести: проведение гражданских форумов, слушаний и иных мероприятий по общественно важным проблемам, подготовка заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации органами исполнительной власти федерального и регионального уровней, проведение экспертизы проектов законов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, приглашение руководителей органов государственной власти различных уровней на пленарные заседания Общественной палаты, направление запросов в МВД России по вопросам, входящим в компетенцию указанного органа [Закон об общественной палате №32-ФЗ].

Кроме того, общественные наблюдательные комиссии и члены этих комиссий осуществляют контроль в соответствии сФедеральным законом от 10.06.2008 №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» [Закон о полиции № 3-ФЗ]. Настоящее положение также закреплено в части 1 статьи 50 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции».

«Основными задачами общественной наблюдательной комиссии являются:

осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта РФ, в котором образована общественная наблюдательная комиссия;

подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля;

содействие сотрудничеству общественных объединений, социально ориентированных некоммерческих организаций, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта РФ полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания» [Закон об общественном контроле за обеспечением прав № 76-ФЗ].

В пункте 6 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» общественное мнение закреплено в качестве основного критерия официальной оценки деятельности полиции [Закон о полиции № 3-ФЗ].

В следующем пункте данной статьи назван еще один субъект, который призван обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции - общественные советы [Закон о полиции № 3-ФЗ].

Общественные советыформируются на основе добровольного участия в их деятельности граждан Российской Федерации и их основными видами деятельности являются: привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности, участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции, проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции, обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации, осуществление общественного контроля за деятельностью полиции [Закон о полиции № 3-ФЗ].

Указом Президента России от 23.05.2011 № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» определен правовой статус общественных советов при МВД России и его территориальных органах, порядок их формирования, основные задачи, полномочия.

Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2011 № 1027 утверждено Положение об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Получается, что данный совет стал первым и пока единственным общественным советом при федеральном органе исполнительной власти, положение о котором утверждено Главой государства [О деятельности].

На расширенном заседании коллегии МВД в феврале 2013 года Министр внутренних дел Владимир Колокольцев, обращаясь к Верховному Главнокомандующему Владимиру Путину и коллегам отметил, что важнейшим принципом и необходимым условием эффективного выполнения задач в сфере внутренних дел является общественный контроль за деятельностью полиции со стороны общественных советов, созданных при Министерстве внутренних дел и его территориальных органах»[Расширенное заседание коллегии МВД].

Следует подчеркнуть, что общественный совет выступает в качестве совещательного органа, и его заключения носят рекомендательный характер. Однако принимать во внимание мнение общественного совета при принятии соответствующих решений, судя по всему, нужно обязательно.

Эффективность работы общественных советов зависит от их информированности о деятельности полиции органов внутренних дел в целом. Для получения необходимых им материалов осуществляется заслушивание информации должностных лиц органов внутренних дел о деятельности органов внутренних дел по пресечению преступлений, охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и профилактике преступлений [Приказ МВД России № 534].

Стоит также обратить внимание на некоторую нелогичность порядка формирования состава Общественного совета при МВД. В соответствии с Указом Президента РФ от 28 июля 2011 № 1027 «Об утверждении положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации» персональный состав Общественного совета формируется Министром внутренних дел Российской Федерации [Указ Президента РФ № 1027]. Как уже было сказано выше, Общественный совет при МВД является учреждением, реализующим общественный контроль за органами внутренних дел, однако его структура утверждается руководящим должностным лицом органа, за которым контроль непосредственно и осуществляется.

Таким образом, на территории России субъектами общественного контроля за полицией выступают:

Граждане Российской Федерации, общественные объединения;

Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований;

Общественный совет при МВД России, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Общественные наблюдательные комиссии, образуемые в субъектах РФ, и их члены общественные инспекции [Закон об основах общественного контроля].

Стоит отметить, что также в демократическом государстве контроль за органами внутренних дел косвенно обеспечивают СМИ.

В Пермском крае общественный контроль осуществляется на основании Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Закона Пермского края от 21.12.2011 № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае», Закон «Об общественной палате Пермского края» от 13 января 2009 года №381-ПК и др.

В свою очередь в законе Пермского края от 21.12.2011 № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» дается определение понятию «общественный (гражданский) контроль» - «непосредственное наблюдение гражданами и(или) их объединениями за соблюдением прав и законных интересов граждан» [Закон об общественном (гражданском) контроле № 888-ПК]. В то время как в Федеральном законе Российской Федерации от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» [Закон об основах общественного контроля № 212-ФЗ].

К субъектам осуществления общественного (гражданского) контроля в Пермском крае отнесены: «граждане, их объединения, региональная группа общественного (гражданского) контроля, члены региональной группы общественного (гражданского) контроля».К основным акторам можно отнести: Общественную палату и входящую в нее региональную группу общественного контроля, Общественный совет при МВД, общественная наблюдательная комиссия, Уполномоченного по правам человека, Пермский региональный правозащитный центр (далее - ПРПЦ), Пермскую гражданскую палату, центр гражданского анализа и независимых исследований «ГРАНИ».

В частности к основным «задачам Общественной палаты Пермского края относятся:

привлечение граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций к обсуждению основных направлений реализации государственной политики;

выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих краевое значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений, а также на повышение уровня социально-экономического развития Пермского края;

проведение общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов органов государственной власти Пермского края, проектов правовых актов органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Законом;

осуществление и содействия осуществлению общественного контроля за деятельностью органов государственной власти Пермского края и органов местного самоуправления Пермского края, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;

открытое и гласное обсуждение общественно важных проблем, формирования общественного мнения населения Пермского края и доведение его до сведения органов государственной власти Пермского края и органов местного самоуправления;

участие в разработке программ социально-экономического развития Пермского края, планов правотворческой деятельности, проектов нормативных правовых актов Пермского края;

выработка рекомендаций органам государственной власти Пермского края при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан, проживающих на территории Пермского края, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Пермском крае;