Недоліки правового становлення інституту державного замовлення в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів та природокористування України

Кафедра адміністративного та фінансового права юридичного факультету

Недоліки правового становлення інституту державного замовлення в Україні

Детюк А.М., аспірант

Анотація

Стаття присвячена правовому аналізу розвитку інституту державного замовлення в Україні. Аргументовано позицію про необхідність прийняття єдиного базового законодавчого акту, в якому б визначались загальні для усіх сфер економіки країни правові та організаційні основи формування, розміщення та виконання державного замовлення.

Ключові слова: державне замовлення, правове регулювання, базовий законодавчий акт, принцип єдиноначальності, публічно-правова природа.

Постановка проблеми. Трансформаційні перетворення у різних галузях національної економіки, що супроводжуються оптимізацією державних функцій, децентралізаційними процесами, формуванням відносин державно-приватного партнерства тощо, вимагають перегляду змісту державно-владного інструментарію та механізмів його застосування. Не винятком за таких умов є державне замовлення.

Ступінь розробленості проблеми.

В українській науці та практиці питання державного замовлення не є новим, а залишається доволі популярним упродовж усього періоду розвитку України. Аналіз інформаційних джерел (літературних та інтернет-ресурсів) свідчить про, передусім, науковий інтерес економістів до цього засобу регулювання (П. Германчук, Ю. Кіндзерського, В. Лисак, І. Каленюк, М. Матвієва, І.В. Лопаткіної, Ю. Пономарьової). Другу за інтенсивністю дослідження державного замовлення групу становлять вчені в галузі педагогічних наук (наприклад, Л. Юрчук, В. Савіщенко, В. Уліч, В. Кремень); до третьої варто віднести вчених науки державного управління (Н. Борецьку, Н. Дроздову, В. Зубара, В. Мороза, О. Кулака, В. Дзякуна, В. Шилову, О. Фіца), у свою чергу, маємо констатувати про порівняно невисоку активність правників у цілеспрямованому вивченні інституту державного замовлення. Частково окремі його сторони та властивості були досліджені І. Банасевичем, В. Пашковим, Є. Петровим, О. Садовенко, Ю. Пивоваром, В. Новаковець, А. Монаєнком, К. Водоласковою, М. Довганєм та іншими вченими. Разом з тим динаміка суспільних відносин і законодавства вимагає опрацювання і перегляду наявних доктринальних рішень та правових положень щодо сфери державних замовлень, із метою розроблення на їх основі пропозицій щодо вдосконалення державного механізму регулювання відносин у зазначеній сфері загалом та механізму адміністративно-правового регулювання зокрема.

Мета статті - вивчити стан правового забезпечення становлення інституту державного замовлення в Україні та у разі виявлення слабких сторін сформулювати шляхи їх усунення.

Виклад основного матеріалу. Результат історико-правового аналізу, проведеного дослідником В. Зубарем [1], свідчать, що природа та значення державного замовлення на різних етапах розвитку української економіки мали мінливий характер. Загальновідомо, що виникнення (нормативне «народження») державного замовлення в Україні датується 1989 р., що припадає на радянський період союзного розвитку республіканських економік у складі єдиної економіки Радянського Союзу. Й, зважаючи на тип тогочасної економічної системи радянської України з характерним директивним плануванням, «спусканням» обсягів та видів державного замовлення «зверху», можна з категоричною упевненістю стверджувати про адміністративну державно-правову природу інструменту державного замовлення. Основною передумовою створення радянського державного замовлення була неспроможність Держплану Радянського Союзу збалансувати завдання надання товарів та послуг із наявними матеріальними ресурсами [1, с. 70]. Законодавча недосконалість, державно-владна упередженість механізму формування й виконання державних замовлень у радянський період та у перші роки незалежності України (до 1992 р.) виключала допуск приватних господарюючих суб'єктів до участі у процесі реалізації замовлення для державних потреб, що залишало цю систему порівняно закритою, імперативною.

У липні 1992 р. після схвалення Кабінетом Міністрів України Концепції державного замовлення [2] державне замовлення набуло нових рис і спрямування. Відтепер передбачалося, що виконавцями у цьому процесі могли бути підприємства незалежно від форми власності на договірній, як правило, конкурсній основі, що стало логічним продовженням і необхідним кроком на шляху до реформування економіки України відповідно до ринкових умов господарювання [1, с. 71-72]. Разом з тим обмежена кількість на ринку послуг, робіт та виробництва стійких приватних господарств, невпевненість у них держави фактично нівелювала нормативні «послаблення» допуску їх до бюджетних коштів. Цілком влучно такий стан відображає Указ Президента України від 28.10.1993 р. № 489/93 «Про державний контракт і державне замовлення на 1994 р.» [3], яким встановлювався досить«жорсткий» характер прийняття державного замовлення і державного контракту. Держзамовлення було директивним (обов'язковим, адміністративним) для підприємств і організацій, статутні фонди яких сформовані повністю з державного майна або за його участі, для орендних підприємств, заснованих на державній власності, для підприємств монополістів на відповідному ринку продукції, а також для підприємств і організацій, які в 1994 р. мали змінити форму власності у процесі приватизації [1, с. 72]. Добровільна основа й форма державного контракту держзамовлення була лише задекларована для незначного числа інших підприємств і організацій.

Не змінив адміністративно-директивний характер держзамовлення й Закон України «Про поставку продукції для державних потреб» (1995 р.), який, зокрема, у п. 8 ст. 2 встановив: «Для виконавців державного замовлення, заснованих повністю або частково на державній власності (державних підприємств, установ та організацій, акціонерних товариств, у статутному фонді яких контрольний пакет акцій належить державі, орендних підприємств, заснованих на державній власності), а також для суб'єктів господарської діяльності України всіх форм власності - монополістів на відповідному ринку продукції державні замовлення на поставку продукції є обов'язковими, якщо виконання державного замовлення не спричиняє збитків зазначеним виконавцям державного замовлення» [4]. Аналогічний підхід законодавцем було зафіксовано пізніше й у іншому законодавчому акті - Законі України від 24.01.1997 р. «Про державний матеріальний резерв», який встановлював: «Державні підприємства, установи і організації, акціонерні товариства, в статутному фонді яких контрольний пакет акцій належить державі, орендні підприємства, засновані на державній власності, а також суб'єкти господарської діяльності всіх форм власності, що є монополістами, зобов'язані приймати державні замовлення на поставку продукції для державних потреб» (п. 2 ст. 8) [5]. Отже, можна погодитись зі слушним висновком В. Зубара, що формально й фактично держзамовлення розміщували на директивних засадах, що стримувало підприємницьку ініціативу і суперечило стратегічній меті держави щодо розбудови соціально орієнтованої економіки на основі ринкового механізму [1, с. 73].

Певною мірою формального «відкриття» (доступності) системи державного замовлення відбулось через прийняття 3 березня 1999 р. Закону України «Про оборонне державне замовлення» [6]. У цьому правовому акті законодавець, по-перше, визначив, що виконавцями державного оборонного замовлення можуть бути суб'єкти підприємницької діяльності України всіх форм власності, визначені державними замовниками для виготовлення і поставки продукції, виконання робіт, надання послуг (п. 3 ст. 1); по-друге, передбачив конкурсний (тендерний) відбір виконавців (ст. 3); по-третє, встановив контрактну форму оформлення угоди між виконавцями й замовниками (ст. 6). Втім, аналіз положень й цього законодавчого акту свідчить про збереження на той час нерівності сторін державного контракту. На це вказують, зокрема, а норми, в яких обов'язковість щодо виконання умов контракту покладається лише на виконавців (а не на обидві сторони) (п. 1 ст. 6), а також порядок, яким передбачалась можливість покладання державними замовниками на суб'єктів підприємницької діяльності України всіх форм власності, які, відповідно до законодавства України, є монополістами, зобов'язання (імперативного впливу) щодо виконання державного оборонного замовлення, у разі невизначення виконавця на конкурсній основі (ст. 3) [6].

В інших галузях доступ до державних замовлень й бюджетних коштів мав здійснити законодавчий акт, що встановлював загальні правові та економічні засади здійснення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів - Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» від 22 лютого 2000 р. [7]. Однак, на жаль, положення даного нормативного акту не були узгоджені з базовим законом «Про поставки продукції для державних потреб», який фактично лише аж у 2005 р. «отримав» норму, в якій було встановлено: «Державні замовники здійснюють, виходячи з інтересів держави, вибір виконавців державного замовлення у порядку, встановленому Законом України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти»» (п. 3 ст. 2). Цією нормою законодавець унормував зв'язок державного замовлення та закупівлі в єдиний процес, починаючи з формування й закінчуючи виконанням замовлення.

Іншим важливим законодавчим актом, що відображає позицію законодавця у визначенні правової природи державного замовлення, є Господарський кодекс України. Перша редакція цього кодифікованого акта дає підстави припустити, що законодавець намагався відмежувати державне замовлення від іншого засобу державного регулювання - державного завдання. Якщо перший за своєю назвою відповідав обраному державою напряму розвитку економіки на умовах ринкових відносин, другий має явний «відголосок» командно-адміністративної системи та слугує стримуючим чинником державно-приватного співробітництва, адже передбачав, що у випадках, передбачених цим Кодексом та іншими законами, «Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади можуть встановлювати державні завдання, що є обов'язковими для суб'єктів господарювання» (п. 4 ст. 13) [8]. Маємо відзначити, що вже з 2005 р. законодавець виключив державне завдання з числа засобів державного впливу на сферу господарювання.

Наступний етап розвитку державного замовлення як засобу державного регулювання пов'язують із прийняттям в грудні 2005 р. Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України» № 3205-ІУ [9], за допомогою якого законодавець намагався акцентувати увагу на пріоритетних державних потребах, що мали б вирішуватись через систему державного замовлення. Але, як показала практика, технічна заміна категорії «державні потреби» категорією «пріоритетні державні потреби» фактично не змінила підходів держави у визначенні кола таких потреб, не розробивши відповідних критеріїв розмежування, а також їх вирішення. У результаті неспроможність Закону № 493/95-ВР виступити реальним системоутворюючим законодавчим актом у сфері державного замовлення призвела до його скасування у квітні 2014 р. Законом України «Про державні закупівлі», який «перейняв» нормативні завдання з врегулювання механізму забезпечення потреб держави та територіальних громад шляхом здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за бюджетні кошти, а нині - Законом України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 р. № 922-УІІІ [10].

Однак, з точки зору системності правового регулювання, уважаємо такий підхід законодавця не ефективним, оскільки скасування базового законодавчого акта (Закону України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» № 493/95-ВР) призвело:

- по-перше, до нормативної неврегульованості (залишення «поза увагою» закону) такої стадії загального державного замовлення, як «формування державного замовлення». «Правонаступник» Закон України «Про публічні закупівлі» фактично охоплює лише стадії розміщення й виконання державного замовлення, до того ж, лише через одну з можливих форм - через процедури закупівель;

- по-друге, до нормативної розгалуженості закріплення порядку реалізації державного замовлення на поставку (закупівлю) продукції вартістю менше 50 тис. грн., а також цілої низки інших видів продукції, визначених ст. 2 Закону України «Про публічні закупівлі» (наприклад, товари і послуги, пов'язані з розробленням дизайну, виготовленням захищеного паперу, банкнот, монет і державних нагород України, їх зберіганням, транспортуванням та обліком; товари, роботи і послуги, закупівля яких здійснюється закордонними дипломатичними установами; придбання, оренда землі, будівель, іншого нерухомого майна або майнових прав на землю, будівлі, інше нерухоме майно та багато інших [10]);

- по-третє, до нормативної розосередженості правових засад здійснення державного замовлення в різних сферах економіки, під час придбання різних видів продукції для потреб держави. Вказане положення демонструється цілою низкою законодавчих та під- законних актів, в яких розрізнено, очевидно, з урахуванням галузевої специфіки, визначаються особливості реалізації державного замовлення. Наприклад, це оборонна галузь, державне замовлення в якій регламентується спеціальними правовими актами (закони України «Про державне оборонне замовлення» [6], «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони» [11] та ін.); галузь науки й техніки (Закон України «Про наукову та науково-технічну діяльність», ст. 57) [12]; освітня галузь (Закон України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» [І3]) та ін.;

- по-четверте, до нормативно-правової неузгодженості, що частково є наслідком попереднього чинника й проявляється у неоднакових підходах у правотворенні державного замовлення під час визначення його базових понять. Зокрема, в різних галузевих порядках щодо формування й виконання державного замовлення по-різному визначається поняття державних замовників, й, відповідно, формується перелік таких суб'єктів. Так, наприклад, Законом України «Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів» перелік потенційних державних замовників визначено за ознакою володіння статусом головного розпорядника бюджетних коштів (пп. 2 ч. 1 ст. 1) [13]. Іншим законом, «Про державне оборонне замовлення», на відміну від попереднього нормативного акта, вже допускається до участі в державному замовленні в статусі державного замовника, окрім державних органів зі статусом головного розпорядника бюджетних коштів, ще й інші військові формування, утворені відповідно до законів України (пп. 5 ч. 1 ст. 1) [6] (але за положеннями законодавства, не всі такі формування мають статус ГРБК, наприклад, Національна гвардія України як військове формування з правоохоронними функціями входить до системи Міністерства внутрішніх справ України (ст. 1) [14] як головного розпорядника бюджетних коштів). У Законі України «Про видавничу справу», в ч. 2 ст. 26-1 державним замовником на випуск книговидавничої продукції визначено Український інститут книги, а в ч. 6 цієї ж статті вказується про державних замовників як головних розпорядників коштів державного бюджету. При цьому на виконання цієї статті та загалом Закону № 318/97-ВР постановою КМУ № 850 від 12.09.2012 р. закріплено термін «потенційні державні замовники» на випуск видавничої продукції для державних потреб й пропонується включати до їх складу групи «центральні органи виконавчої влади, інші державні органи, установи та організації» (далеко не всі з них мають статус ГРБК, та й навіть бюджетних установ) [15];

- по-п'яте, до нормативної невідповідності, що зумовлює, в свою чергу, визнання окремих положень й навіть правових актів такими, що не відповідають чинному законодавству. Так, наприклад, необхідно визнати такими, що не відповідають чинному законодавству, постанову КМУ «Про затвердження Положення про державне замовлення на виробництво і розповсюдження теле- та радіопрограм» від 13 липня 2004 р. № 918, якою регламентується увесь порядок формування, розміщення і виконання державного замовлення на виробництво і розповсюдження теле- та радіопрограм і взаємодії державних замовників та виконавців державного замовлення (п. 1) [16], а також постанову «Про затвердження Порядку формування державного замовлення на випуск видавничої продукції та її розповсюдження», в якій визначається механізм формування державного замовлення на випуск видавничої продукції та її розповсюдження (п. 1) [15].

Наш висновок щодо цих підзаконних правових актів ґрунтується передусім на законодавчій нормі, а саме ч. 5 с. 13 Господарського кодексу України. У цій нормі чітко встановлено: «Засади та загальний порядок формування державного замовлення на поставку (закупівлю) продукції, виконання робіт, надання послуг для задоволення державних потреб визначаються законом» [8]. У наведеному ж прикладі вказані постанови не виконують роль деталізуючого акта відповідного закону, а «перейняли» на себе функцію закону, що суперечить законодавству. Прикрим прикладом негативних наслідків скасування базового закону з держзамовлення в цій групі слугує також наявність законодавчої норми, яка фактично міститься в законі (претендуючи на імперативність й обов'язковість у реалізації), проте фактично не може бути виконаною, а навіть ставить під сумнів законність усього процесу державного замовлення у цілій галузі. Це положення чинної ст. 26-1 «Державне замовлення на випуск видавничої продукції» Закону України «Про видавничу справу» [17], згідно з якими встановлено:

1) «Державне замовлення на випуск видавничої продукції формується відповідно до вимог Закону України «Про державне замовлення для задоволення пріоритетних державних потреб» з урахуванням особливостей, передбачених цією статтею» (натомість, як відомо, вказаний у цій нормі закон втратив чинність ще у квітні 2014 р.);

2) «державним замовником на випуск книговидавничої продукції є Український інститут книги» (за наказом Мінкультури від 30 грудня 2016 р. № 1276, вказаний інститут є державною установою у сфері культури та мистецтв, заснованою на державній власності та належною до сфери управління Міністерства культури України [18], який, проте, не має статусу головного розпорядника бюджетних коштів (саме цю ознаку законодавець вказує у цій самій статті під час застосування терміну «державні замовники»), чим ставить під сумнів доцільність наділення даного Інституту повноваженнями виступати державним замовником в галузі книговидання);

3) «Вибір виконавців державного замовлення здійснюється у порядку, встановленому Законом України «Про здійснення державних закупівель»» (як відомо, вказаний закон також втратив чинність в грудні 2015 року);

4) «Порядок формування державного замовлення на випуск видавничої продукції та порядок її розповсюдження затверджуються Кабінетом Міністрів України» (за таких умов законодавець вдається до «перекладання» своїх функцій на органи виконавчої влади, що також суперечить прямим нормам закону - ст. 13 ГК України).

Висновки. Таким чином, перераховані та інші негативні правові наслідки (не говорячи вже про фінансові втрати держави) відсутності базового закону у сфері державного замовлення вказують на порушення принципу єдиноначальності в механізмі правового регулювання державного замовлення. Єдиними нормами, що нині частково виконують роль базових у такому механізмі, можна назвати ст. 12 і ст. 13 Господарського кодексу України. Однак вони мають переважно декларативний характер, без належного механізму їх охорони.

Натомість, охарактеризований стан правового забезпечення державного замовлення як державного регулятора може призвести, в перспективі, до розроблення кожним центральним органом виконавчої влади окремих, неузгоджених між собою порядків щодо формування й виконання державного замовлення в різноманітних юрисдикційних їм сферах суспільного життя країни (принаймні у тих сферах, які в положеннях про ці державні органи становлять об'єкт формування державної політики, наприклад для Мінінфраструктури такими є сфери автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв'язку, авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту, дорожнього господарства та ін. (п. 1) [19]).

Вважаємо вкрай нагальним повернутися до практики минулих років існування єдиного базового законодавчого акту, в якому б визначались загальні для усіх сфер економіки країни правові та організаційні основи формування, розміщення та виконання державного замовлення. При цьому такий закон, звичайно, має бути вдосконалений, суттєво розширений новими положеннями, містити перелік та принципи формування пріоритетних потреб держави, зважаючи на конституційні засади та міжнародно-правові акти, підписані або ратифіковані Україною.

держзамовлення законодавчий економіка

Література

1. Зубар В.В. Формування механізму управління системою державних закупівель в Україні : дис. ... канд. наук із держ. управл. : 25.00.02 / В.В. Зубар. - Харків, 2010. - 222 с.

2. Про Концепцію державного замовлення : Постанова Кабінету Міністрів України від 21 липня 1992 р. // Зібрання постанов Уряду України. - 1992. - № 15. - Ст. 130.

3. Про державний контракт і державне замовлення на 1994 р. : Указ Президента України від 28 жовтня 1993 р.

№ 489/93 // Голос України. - 1993. - № 215. - 12 листопада [втратив чинність].

4. Про поставки продукції для державних потреб : Закон України від 22 грудня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 3. - Ст. 9.

5. Про державний матеріальний резерв : Закон України від 24 січня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 13. - Ст. 112 [втратив чинність].

6. Про державне оборонне замовлення : Закон України від 03 березня 1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 17. - Ст. 111.

7. Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти : Закон України від 22 лютого 2000 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 20. - Ст. 148 [втратив чинність].

8. Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. № 436-IV [станом на 01.12.2005 р.] // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 18-22. - Ст. 144.

9. Про внесення змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» та інших законодавчих актів України : Закон України від 15 грудня 2005 р. // Голос України. - 2006. -№ 49. - 17 березня.

10. Про публічні закупівлі : Закон України від 25 грудня 2015 р. 922-Vin // Голос України. - 2016. - № 30. -18 лютого.

11. Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони : Закон України від 12 травня 2016 р. № 1356-Vin // Голос України від 03.06.2016. -- № 102.

12. Про наукову та науково-технічну діяльність : Закон України від 26 листопада 2015 р. № 848-VHI // Голос України. -2016. - № 6. - 15 січня.

13. Про формування та розміщення державного замовлення на підготовку фахівців, наукових, науково-педагогічних та робітничих кадрів, підвищення кваліфікації та перепідготовку кадрів : Закон України від 20 листопада 2012 р. № 5499- Vl // Голос України. - 2013. - № 2. - 4 січня.

14. Про Національну гвардію України : Закон України 13 березня 2014 р. № 876-VlI // Голос України. - 2014. - № 48. - 15 березня.

15. Про затвердження Порядку формування державного замовлення на випуск видавничої продукції та її розповсюдження : Постанова Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2012 р. № 850 // Урядовий кур'єр. - 2012. - № 168. - 18 вересня.

16. Про затвердження Положення про державне замовлення на виробництво і розповсюдження теле- та радіопрограм : Постанова Кабінету Міністрів України від 13 липня 2004 р. № 918 // Урядовий кур'єр. - 2004. - № 155. -18 серпня.

17. Про видавничу справу: Закон України від 5 червня 1997 р. № 318/97-ВР // Голос України. - 1997. - 22 липня.

18. Про затвердження Статуту державної установи «Український інститут книги» : Наказ Міністерства культури України від 30 грудня 2016 р. № 1276

19. Про затвердження Положення про Міністерство інфраструктури України : Постанова Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 р. № 460 // Урядовий кур'єр. - 2015. - № 131. - 22 липня.

Размещено на Allbest.ru