Особенности конституционно-правового статуса политической партии

Для правового регулирования финансирования текущей деятельности партий используется преимущественно частноправовой метод, значительно шире применение диспозитивных норм. Так, в отличие от законов о выборах, которые закрепляют исчерпывающий перечень источников формирования средств избирательных фондов, закон о партиях допускает текущее финансирование партий за счет любых не запрещенных законом поступлений (ст.29). В нем содержится сравнительно небольшое число публично-правовых норм, регулирующих партийные финансы: положения о финансовой отчетности, полномочия органов финансового контроля, государственное финансирование партий, общие нормы об ответственности за нарушение законодательства (ст.27,33-35). Большая часть соответствующих положений закона о партиях представляет собой специальные гражданско-правовые нормы.

Во многом это оправданно, так как партии ведут многообразную деятельность, чрезмерная регламентация которой может обернуться переписыванием положений ГК РФ и других актов в закон о партиях. С другой стороны, возникают серьезные сомнения в эффективности такого регулирования. Дня финансовой сферы характерен высокий уровень злоупотреблений, борьба с которыми невозможна без подробного публично-правового регулирования. Широко используя метод запрета и позитивного обязывания, оно выполняет особенно необходимую в данном случае правоохранительную функцию.

2. Основные направления правового регулирования деятельности политической партии как юридического лица

2.1 Особенности регулирования текущей хозяйственной деятельности политической партии

Правовая регламентация текущей финансово-хозяйственной деятельности политических партий характеризуется множественностью законодательных источников. Наряду с законом о партиях действуют нормативные акты общего характера: ГК РФ, Федеральный закон «Об общественных объединениях» (далее - закон об общественных объединениях), Федеральный закон «О некоммерческих организациях». ГК РФ содержит общие для всех юридических лиц нормы, устанавливая лишь некоторые особенности гражданско-правового статуса общественных объединений и отсылая при этом к закону об общественных организациях (ст.117). Партия является некоммерческой организацией (ГК РФ, ст. 50, 117) и на нее распространяются нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях». Указанный закон регулирует, главным образом, имущественные отношения, участниками которых выступают организации, не преследующие целей извлечения прибыли. Все общественные объединения являются некоммерческими организациями. Поэтому его нормы выступают по отношению к положениям закона об общественных объединениях как предписания общего характера. При этом закон об общественных объединениях предусматривает особенности применения законодательства о некоммерческих организациях к сфере своего регулирования, и его нормы, как специальные, имеют большую юридическую силу.

Однако в части регулирования деятельности партий закон об общественных объединениях содержит отсылку к специальному закону: «порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется специальным федеральным законом» (ст.12.2). Вместе с тем, нельзя утверждать, что деятельность партий вообще не регулируется законом об общественных объединениях. Он устанавливает организационно-правовую форму, в которой существуют политические партии (ст.7), содержит нормы, закрепляющие права и обязанности для всех политических общественных объединений, то есть действующие и в отношении партий, например, касающиеся их государственной поддержки (ст. 17).

В то же время, исходя из действующей редакции закона об общественных объединениях, его трудно определить как центральное звено регулирования деятельности всех общественных объединений, тем более партий, а его нормы «как ядро общей части права общественных объединений». Но они «могут... применяться на практике в качестве нормативной первоосновы при пробелах в законодательстве о конкретных видах общественных объединений, в спорных случаях, связанных с деятельностью последних». Такой вывод следует из ст.4, где прямо указывается, что «деятельность общественных объединений, не урегулированная специальными законами, регулируется настоящим Федеральным законом». Таким образом, к отношениям по поводу финансированию текущей партийной деятельности в первую очередь применяются нормы специального закона о партиях, затем нормы закона об общественных объединениях, и, наконец, Федерального закона «О некоммерческих организациях» и ГК РФ.

Вместе с тем, положения закона об общественных объединениях должны применяться к деятельности партий с учетом норм и принципов, закрепленных в законе о партиях. Так, государственная поддержка в соответствии с законом об общественных объединениях в виде государственных грантов, социального заказа на выполнение государственных программ и т.п. (ст. 17), не предусмотренная законом о партиях, должна предоставляться партиям на равных условиях (ст.32).

Закон о партиях содержит важные положения, ограничивающие число партийных денежных фондов. Во-первых, «политическая партия, ее региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения вправе иметь только по одному расчетному счету». Все прочие счета в кредитных организациях подлежат закрытию. Во-вторых, денежные средства партий размещаются исключительно на счетах в кредитных организациях, зарегистрированных на территории России (ст.29, п.2).

Указанная новелла призвана способствовать более эффективному контролю за финансовой деятельностью партий. В данном случае единственный расчетный счет для финансирования текущей партийной деятельности является своего рода аналогом специального избирательного счета на выборах. Вместе с тем, закон о партиях, в отличие от избирательного законодательства, не содержит запрета финансирования партии минуя ее расчетный счет. То есть, жертвователь вправе перечислить денежные средства не на расчетный счет партии, а напрямую ее контрагенту (кредитору) по договору. По общему правилу, в соответствии со ст.313 ГК РФ кредитор обязан принять исполнение обязательства, предложенное третьим лицом. На практике это может быть даже не жертвователь, а лицо, действующее по его поручению или по соглашению с ним, так что сведения о действительных жертвователях окажутся недоступными.

Практика финансирования, минуя счета партий, по всей видимости, имеет широкое распространение. Об этом свидетельствует анализ сводных финансовых отчетов партий, в которых не отражены расходы на многие партийные мероприятия. Таким образом, можно предположить, что многие партийные мероприятия полностью или частично финансируются, минуя расчетные счета партий, а объемы и источники такого финансирования неизвестны.

Существование финансовых потоков, не контролируемых государством и обществом, снижает ценность нормы закона о единственном расчетном счете партии, хотя в целом стремление законодателя как-то ограничить число каналов поступления и расходования средств на текущую партийную деятельность является позитивным. По аналогии с нормами избирательного законодательства целесообразно запретить оказание партиям материальной поддержки минуя единственный расчетный счет, подкрепив такой запрет адекватными санкциями.

В законе необходимо предусмотреть также механизм закрытия «лишних» партийных счетов. Если партия этого не сделала, они могут закрываться кредитной организацией по требованию налоговых органов. Целесообразно установить запрет открытия партии счета в кредитной организации, иностранное участие в уставном капитале которой превышает 30-40 процентов.

Требование одного расчетного счета не отменяет обязанность партий и избирательных блоков открывать на выборах специальные избирательные счета для создания избирательных фондов. В то же время наличие одного расчетного счета, ежегодная финансовая отчетность партий позволяют предположить о намерении законодателя идти по пути закрепления немецкой модели партийного финансирования, которая не предусматривает создания партиями на выборах избирательных фондов. Не исключено, что со временем это приведет к отказу от избирательных фондов партий. Однако в настоящее время такой отказ будет преждевременным.

Избирательные фонды позволяют реализовать принцип открытости и гласности при финансировании избирательных кампаний. Закон о партиях не содержит соответствующих механизмов обеспечения прозрачности при финансировании выборов, без которых неизбежен рост числа финансовых правонарушений. На практике невозможно будет применить наиболее действенные санкции конституционно-правовой ответственности - отказ в регистрации списка кандидатов партии, избирательного блока, отмену регистрации списка, так как финансовые нарушения будут обнаруживаться главным образом после выборов.

Открытие партиями специальных избирательных счетов вытекает также из необходимости создания равных условий участия в выборах и гарантий соблюдения законодательства для кандидатов, выдвинутых в составе списка, и кандидатов в одномандатных округах. Кроме того, существуют жертвователи, которые хотели бы оказать партии лишь поддержку, связанную с ее участием в выборах. Внесение средств на специальный счет, наряду с контролем со стороны избирательных комиссий, является дополнительной гарантией целевого использования партией этих средств.

Ликвидация института избирательных фондов партий в какой-то мере может быть оправдана, если на средства, находящиеся на расчетном счете партии, распространить правовой режим, действующий сейчас в отношении средств избирательных фондов. Трудность состоит в том, что деньги, поступающие на финансирование выборов и текущую деятельность, на счете «перемешиваются», в результате чего становится сложно контролировать соблюдение требований закона о предельном размере расходования средств на выборы, о лимитах пожертвований (они неодинаковы на выборы и на текущую деятельность) и некоторых других.

В то же время сохранение института избирательных фондов не должно являться препятствием для совершенствования механизмов регулирования финансирования текущей партийной деятельности. Эта деятельность важна для общества и самих партий, как правило, имеет непосредственную связь с выборами и требует последовательного и комплексного регулирования. Поэтому в перспективе необходимо сближение правового режима финансирования избирательных кампаний и текущей партийной деятельности, а точнее создание надлежащих гарантий финансовой прозрачности последней. При этом сведения о финансировании партий, которые являются некоммерческими организациями, как правило, не имеют коммерческой ценности, и едва ли могут рассматриваться как коммерческая или служебная тайна (ГК РФ, ст. 13 9). Часть этих сведений уже сейчас - по закону о партиях - подлежит опубликованию в рамках сводного финансового отчета, что не вызывает возражений.

Закон о партиях закрепляет перечень возможных источников партийного финансирования. Денежные средства партии могут формироваться за счет: вступительных и членских взносов; средств федерального бюджета; пожертвований; поступлений от различных партийных мероприятий, а также доходов от предпринимательской деятельности; поступлений от гражданско-правовых сделок и других не запрещенных законом поступлений (ст.29 п.1). То есть закон о партиях, в отличие от законодательства о выборах, оставляет открытым перечень источников финансирования. В целом такой подход можно признать оправданным, поскольку предусмотреть все возможные доходы партии в условиях ее широкого участия в имущественном обороте нецелесообразно.

Вместе с тем, технико-юридическое оформление в законе о партиях перечня источников средств партии представляется некорректным. Так, подпунктами "в)" и "д)" выделены пожертвования и поступления от гражданско-правовых сделок. В результате можно подумать, что внесение пожертвования не признается гражданско-правовой сделкой, хотя по ГК РФ пожертвование является разновидностью договора дарения (ст.572, 582). Доходы от предпринимательской деятельности и поступления от проводимых партией мероприятий, которые она получает на регулярной основе - от систематической деятельности, направленной на извлечение прибыли (ГК РФ, ст. 2), также имеют форму сделок. Представляется достаточным указать в законе только наиболее важные источники финансирования- пожертвования, средства федерального бюджета, вступительные и членские взносы, с оговоркой «и иные не запрещенные законом поступления».

В части регулирования партийного финансирования для закона о партиях в целом характерна частноправовая направленность и диспозитивность, выражающаяся в незначительном количестве запретов и ограничений. Исключением из этого правила является регламентация получения партией доходов от предпринимательской деятельности. Закон закрепил исчерпывающий перечень видов такой деятельности, которую вправе осуществлять партии, и установил прямой запрет на занятие любой другой предпринимательской деятельностью (ст.31, п.З, 4). В законе установлен также запрет пожертвований от определенных жертвователей, лимиты на отдельные пожертвования и их общую сумму в течение года. Других ограничений закон не устанавливает.

Думается, что для конституционного функционирования партийной системы этого недостаточно. Думается, что регламентация получения партиями денежных средств необходима во всех случаях, когда существуют основания опасаться финансовых злоупотреблений или чрезмерной зависимости от лиц, предоставляющих эти средства. Между тем, закон необоснованно оставляет без регулирования все иные источники партийного финансирования, кроме пожертвований и доходов от предпринимательской деятельности. В правовом регулировании нуждается, к примеру, получение партией ссуд или кредитов, которые влекут возникновение зависимости от кредиторов. При этом размеры кредитов и круг лиц, которые вправе их предоставить, законом не ограничиваются. То есть, партия вправе получить кредит в иностранном банке и в любой сумме, поскольку это не запрещено законом.

Думается, что кредиты, ссуды и иные средства на возвратной основе от иностранных кредитных организаций и иных субъектов, которые не вправе жертвовать, должны быть полностью запрещены. Для российских юридических лиц и граждан целесообразно установить лимиты такого финансирования по аналогии с правовым режимом пожертвований, как для сделок с одним лицом, так и для общей суммы долговых обязательств. В Мексике, например, партиям вообще запрещено обращаться в банки для получения кредита.

Партии вправе получать средства, выполняя работы, оказывая услуги, или получая разного рода гранты на проведение политологических исследований и т.п., в том числе от лиц, которым запрещено осуществлять пожертвования. Все это может использоваться как «прикрытие» для безвозмездной финансовой поддержки. В этой связи целесообразно ограничить сумму поступлений от лиц, которым запрещены пожертвования, независимо от оснований их получения. Хотя, согласно сводным финансовым отчетам партий, такое регулирование не является пока актуальным, поскольку партии практически не получают других средств, кроме пожертвований.

Правовое регулирование требуется также для финансовых отношений партий и учрежденных ими юридических лиц. Закон не запрещает им передавать партии - учредителю денежные средства в качестве пожертвований. В этом случае действуют требования о лимитах пожертвований. Однако указанные ограничения не распространяются на иные средства, например часть прибыли соответствующего юридического лица. При этом закон никак не ограничивает ни число создаваемых партией организаций, ни источники их финансирования, и они могут использоваться для «перекачки» средств от третьих лиц. Наряду со строго целевым характером финансово-хозяйственной деятельности таких организаций необходимо закрепление надлежащих гарантий ее прозрачности.

До настоящего времени в большинстве стран, включая Россию, пожертвования остаются основным источником партийного финансирования. Закон о партиях использует негативное регулирование круга жертвователей, практически полностью повторяя соответствующее положение избирательного законодательства. Не могут жертвовать партиям: иностранные государства, юридические лица и граждане; лица без гражданства; граждане РФ, не достигшие 18 лет; российские юридические лица с долей иностранного, государственного или муниципального капитала на день внесения пожертвования свыше 30 процентов; международные организации и общественные движения; органы государственной власти и местного самоуправления; государственные и муниципальные организации; воинские части, военные организации, правоохранительные органы; благотворительные организации и религиозные объединения, а также учрежденные ими организации; анонимные жертвователи; юридические лица, зарегистрированные менее чем за один год до дня внесения пожертвования (ст.З0, п.З).

Совпадение перечня запрещенных источников финансирования текущей и предвыборной партийной деятельности вполне оправдано. Ведь в обоих случаях речь идет о «политических деньгах», то есть средствах, которые партии получают для дальнейшего использования в борьбе за политическую власть. В свою очередь, политическая борьба не ограничивается рамками избирательных кампаний, а используемые в межвыборный период методы и средства ее ведения практически не отличаются от применяемых в ходе выборов.

Представляется также, что все установленные законом запреты на пожертвования обоснованы. Государственные и муниципальные органы и учреждения, а также юридические лица с государственным или муниципальным участием не вправе жертвовать, так как речь идет о перераспределении государственных средств. Государство в лице своих органов и учреждений должно соблюдать конституционный принцип равноправия партий и не вправе отдавать предпочтение отдельным из них. В отношении субъектов, финансируемых из бюджета, такой запрет подкрепляется положением ст. 38 БК РФ. В этой связи, его можно распространить на все иные организации, которые более чем на 30 процентов финансируются из бюджета, хотя проконтролировать соблюдение такой нормы было бы чрезвычайно трудно. Целесообразно включить в перечень запретов на пожертвования также поставщиков товаров для государственных нужд и иных правительственных подрядчиков.

Иностранные субъекты не должны прямо или косвенно влиять на борьбу за власть в России. Поэтому любая иностранная поддержка «справедливо рассматривается как вмешательство во внутренние дела государства». Для адекватного его закрепления в законе необходимо учитывать возможности иностранного участника влиять на состав руководящих органов хозяйственного общества, которые распоряжаются денежными средствами последнего. Они зависят не только от размера принадлежащей ему доли, но и от общего числа участников хозяйственного общества и других обстоятельств.

Так, хозяйственное общество признается зависимым, если другое общество имеет участие в нем более 20 процентов (ГК РФ, ст. 106, п.1). В НК РФ взаимозависимыми лицами признаются физические лица и (или) организации, отношения между которыми могут оказывать влияние на условия или экономические результаты их деятельности или деятельности представляемых ими лиц, в том числе, если одна организация непосредственно и (или) косвенно участвует в другой организации, и суммарная доля такого участия составляет более 20 процентов. Доля косвенного участия одной организации в другой через последовательность иных организаций определяется в виде произведения долей непосредственного участия организаций этой последовательности одна в другой. С учетом этих положений допустимое пороговое значение иностранного участия в капитале жертвователя, как прямого, так и косвенного, может быть снижено до 20 процентов.

В перечень запретов обоснованно предлагалось включить также некоммерческие организации, не имеющие уставного (складочного) капитала, -- общественные организации и движения, фонды, учреждения, доходы и (или) имущество которых имеют более чем на 30 процентов иностранное происхождение. В новейшем избирательном законодательстве установлен запрет пожертвований для всех организаций, учрежденных юридическими лицами, доля иностранного, государственного или муниципального участия в уставном (складочном) капитале которых превышает 30 процентов (Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан, ст.58, п.6). Таким образом, юридически значимым является наличие или отсутствие в составе учредителей указанных лиц, независимо от их участия в финансировании организации. Такой запрет целесообразно распространить и на текущую партийную деятельность. Указанная новелла позволяет уменьшить возможности использования дочерних и зависимых организаций при внесении иностранных и государственных денег, однако не решает проблему их «перекачки» через организации, не состоящие в корпоративных отношениях с фактическими жертвователями.

Благотворительные организации и учрежденные ими юридические лица, исключенные из круга жертвователей, имеют ограниченную правоспособность, особенно в части распоряжения имуществом. Благотворительные организации вправе осуществлять только деятельность, направленную на достижение целей, ради которых они созданы, и целей, предусмотренных Федеральным законом от 11 августа 1995 г, №135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (ст.12, п.1). Они не вправе использовать свое имущество для поддержки политических партий, движений, групп и кампаний (ст.12, п.5). Значительная часть их имущества формируется за счет благотворительных пожертвований. Указанный запрет обеспечивает целевое использование пожертвований. Благотворительные организации пользуются рядом налоговых и иных льгот и преимуществ, то есть получают косвенную государственную поддержку (ст. 15).

Запрет на пожертвования со стороны религиозных организаций также уже существовал в законодательстве. Согласно Федеральному закону от 26 сентября 1997 г. №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» религиозное объединение не оказывает политическим партиям и движениям материальную и иную помощь «в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства» (ст.4, п.5). Представляется, однако, что законодатель необоснованно расширяет содержание этого принципа, так как иные общественные объединения также отделены от государства. Как и в случае благотворительных организаций, запрет пожертвований со стороны религиозных объединений связан со специфическими целями их деятельности и источниками получения имущества. Легальные цели религиозных объединений заключаются в совместном исповедания и распространении веры (ст.6, п. 1). Их имущество образуется также за счет пожертвований граждан, организаций или передается в собственность государством (ст.21, п.2); они получают прямую и косвенную государственную поддержку (ст.4, п. З).

Запрет на пожертвования от анонимных жертвователей необходим, так как среди них могут оказаться и те, которым запрещено жертвовать. В то же время партиям можно разрешить принимать небольшие по сумме анонимные пожертвования, ограничив их долю в общей сумме пожертвований. Как показала практика федеральных выборов 1999-2000 гг., анонимными признавались, как правило, небольшие (100-300 руб.), то есть «реальные» пожертвования сторонников партий, которые осуществлялись почтовым или телеграфным переводом, не предусматривающим специальных форм для выполнения требований законодательства и указания необходимых реквизитов.

Запрет на пожертвования от юридических лиц, зарегистрированных менее чем за год до внесения пожертвования, призван не допустить «перекачивания» средств специально созданными для этого фирмами -- «однодневками». При этом следует учитывать, что государственная регистрация осуществляется не только при создании юридического лица, но и при его реорганизации (ГК РФ, ст.51,57).

Определенные сомнения вызывает принципиальная допустимость пожертвований юридических лиц. В России эта проблема имеет особую актуальность, ибо для большинства крупных экономических групп интересов финансирование выборов и партий -- это политическая необходимость, которая диктуется жесткой борьбой за доступ к принятию государственных решений, а также давлением со стороны политиков. Некоторые страны идут по пути полного запрета пожертвований организаций. Так, во Франции именно стремлением порвать связь между «политикой и предпринимательством» мотивировалось введение запрета на пожертвования юридических лиц.

Тем не менее, трудно предлагать полный запрет финансирования партий со стороны коммерческих организаций. Для финансирования деятельности партий в современных условиях необходимы весьма значительные средства. Возможности получения пожертвований граждан существенно ограничены, что связано с низким уровнем доходов значительной части населения, слабой политической активностью граждан.3 Закон о партиях закрепил исчерпывающий перечень малоприбыльных видов предпринимательской деятельности партий (ст.31, п.2,3). Их государственная поддержка также пока незначительна. В этих условиях партии едва ли смогут обойтись без пожертвований юридических лиц. Не исключено, что они будут стремиться получить такие пожертвования незаконным путем, а юридические лица предоставлять их в обход закона. В этой связи французский исследователь К. Лейри задает вопрос, не приведет ли этот запрет «к возврату и увековечению практики тайного финансирования и как следствие коррупции». По мнению Ю.А.Юдина, «именно стремлением избежать таких последствий можно объяснить тот факт, что законодательство большинства стран... разрешает пожертвования частных юридических лиц, но устанавливает ограничения их размеров».

Аналогичный подход фактически закреплен в российском законе о партиях, что можно рассматривать как вынужденную меру, которая связана с отсутствием у наших партий других серьезных финансовых источников.

Партии вправе заниматься предпринимательской деятельностью, но с соблюдением ряда требований, установленных законом. Предпринимательская деятельность партии не может включаться в круг ее основных уставных целей. В противном случае партия как общественное объединение из некоммерческой организации превратится в коммерческую, что будет противоречить закону (ст. 50 ГК РФ).1 ГК РФ предусматривает также, что общественные объединения вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь для достижения целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (ст. 117,118). Аналогичная норма закреплена в законе об общественных объединениях (ст.З7).

В ст. З1 закона о партиях закреплен исчерпывающий перечень конкретных видов предпринимательской деятельности партий и запрет осуществлять все иные виды предпринимательской деятельности.2 Это представляется оправданным, так как на практике больше всего вопросов возникало при толковании понятия такой деятельности для достижения уставных целей и соответствующей им. Вместе с тем, закон о партиях не внес достаточной ясности для разрешения проблемы. Основываясь на нормах закона можно обосновать две различных правовых позиции. Это связано с тем, что согласно п.З ст.31 закона указанные виды предпринимательской деятельности осуществляются «в целях создания финансовых и материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии», но ничего не говорится о необходимости ее соответствия уставным целям партии.

С одной стороны, норму п.З ст.31 закона о партиях можно рассматривать как специальную, то есть считать, что положения ГК РФ и закона об общественных объединениях, в силу статьи 12.2 закона об общественных объединениях, неприменимы. В этом случае предпринимательская деятельность партии не обязательно должна соответствовать уставным целям партии. Достаточно, чтобы полученные от нее доходы впоследствии были израсходованы на цели, заложенные в уставе партии, и соблюдался запрет их перераспределения между членами партии. Можно также сказать, что указание в одних случаях на связь предпринимательской деятельности с уставными целями и отсутствие его в других не случайно, а, напротив, свидетельствует о намерении законодателя предоставить партиям право осуществлять виды предпринимательской деятельности, не соответствующие их уставным целям.

Вместе с тем, такое толкование в известной степени противоречит п.З ст.28 закона, согласно которому имущество- партии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой партии. Другая точка зрения заключается в расширительном понимании рассматриваемой нормы закона о партиях, основанном на ее систематической толковании в совокупности с п.З ст.29 и подпунктом "л)" ст.26 закона. Согласно подп, "л" ст.26 партия вправе осуществлять предпринимательскую деятельность в порядке, установленном законодательством РФ, и в соответствии с законодательством РФ и уставом партии. Если бы порядок и условия ее осуществления регулировались лишь законом о партиях, скорее всего, была бы закреплена оговорка «в соответствии с настоящим законом». То есть, для партий также действует запрет предпринимательской деятельности, не направленной на достижение уставных целей или не соответствующей им, вытекающий из ГК РФ и закона об общественных объединениях. В этом случае в п.З ст.31 раскрывается понятие законной предпринимательской деятельности партий.

Указанная позиция в большей степени соответствует «духу закона» и общей концепции правового статуса партии, основная цель которой заключается в завоевании власти. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «мы не можем представить себе политическую партию, которая на основе решений ее правления закупила бы и продала партию нефти, автомобилей и т.п., мотивируя свой шаг тем, что в результате она получила деньги, которые пустит на социальные цели, заложенные в ее уставе». Разрешая эту коллизию, законодателю необходимо прямо и недвусмысленно указать в законе, вправе ли партии осуществлять предпринимательскую деятельность, не соответствующую их уставным целям, что позволит решить вопросы об аренде партийного имущества и торговле сувенирной продукцией.

Партия вправе продавать и сдавать в аренду только имущество, находящееся в ее собственности. Имущество, находящееся во владении или пользовании партии, нельзя сдать в аренду, в том числе заключить в отношении него договор субаренды. Региональные и иные зарегистрированные подразделения партии владеют имуществом, закрепленным за ними собственником - партией - на праве оперативного управления (закон о партиях, ст.28, п.2). Для его отчуждения требуется предварительное согласие партии (ГК РФ, ст.298). Однако это требование не распространяется на доходы, полученные от собственной предпринимательской деятельности региональных отделении, и имущество, приобретенное за счет этих доходов, которые поступают в самостоятельное распоряжение отделения и учитываются на отдельном балансе.

В законе о партиях отсутствуют нормы, регламентирующие финансово-хозяйственную деятельность создаваемых партией юридических лиц. С одной стороны, необходимо исходить из того, что создание юридического лица сопровождается наделением его имуществом, принадлежащим партии. Если это имущество используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой партии (ст.28, п.З), то создаваемые организации также должны использовать его в соответствии с указанными целями. Закон о партиях содержит закрытый перечень организаций, которые она вправе учреждать: издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых (ст.26, подл. "г"). Этот перечень корреспондирует допустимым видам предпринимательской деятельности партий (ст.31, п.З). Однако это толкование противоречит закону о некоммерческих организациях, по которому некоммерческая организация вправе получать прибыль от производства товаров и услуг, отвечающих целям ее создания/ приобретать и осуществлять реализацию ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав (ст.24, п.2). То есть, существует неопределенность правового статуса создаваемых партиями юридических лиц.

В законе о партиях необходимо определить объем правоспособности партий и создаваемых ими организаций в сфере предпринимательской деятельности. При этом едва ли следует вводить для тех и других полный запрет любых форм коммерческой деятельности. Думается, для этих субъектов нужно предусмотреть различное правовое регулирование. Создаваемые партиями организации лишь содействуют партиям в осуществлении их деятельности. Необходимость такой дифференциации обусловлена также наличием у них собственных целей деятельности. Так, средства массовой информации не должны лишаться права предоставлять за плату печатные площади или эфирное время для рекламных или информационных сообщений. Урегулировав их финансовые отношения с партиями, можно предоставить им все права по ведению предпринимательской деятельности, предусмотренные законом о некоммерческих организациях, за исключением права участвовать в капитале хозяйственных обществ и товариществ.

Сами партии по общему правилу должны заниматься только деятельностью, соответствующей их уставным целям. Исключение может быть сделано для сдачи в аренду или в доверительное управление партийного имущества, а также для торговли сувенирной продукцией. Понятие последней целесообразно раскрыть в законе или дать примерный перечень такой продукции. В то же время партии практически не занимаются предпринимательской деятельностью.

Дискуссионным представляется вопрос о природе права партии в отношении денежных средств их избирательных фондов. Высказано мнение, что они не являются собственностью кандидата, партии. Избирательный фонд - это публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер, а вопросы формирования и расходования его средств составляют предмет специального регулирования нормами избирательного и финансового права. В данном случае, вероятно, говорится о собственности в широком смысле слова, то есть гражданско-правовом титуле, так как в цивилистике наиболее распространен взгляд на безналичные деньги как на права требования, хотя средства избирательных фондов могут быть и наличными деньгами.

Партии обладают ограниченными правомочиями по распоряжению средствами избирательных фондов по сравнению с обычным гражданско-правовым режимом банковского счета. Обязательность заключения такого договора для создания избирательного фонда с указанием в законе некоторых его условий и кредитной организации, с которой он заключается, в известной мере «выводит» средства фондов из сферы гражданско-правового регулирования.

Вместе с тем, действующее законодательство не исключает применения в субсидиарном порядке к рассматриваемым отношениям норм гражданского и иных отраслей права. Партия заключает гражданско-правовые сделки с оплатой из средств избирательного фонда, что свидетельствует о наличии и частноправовых оснований владения и распоряжения средствами фонда. «Двойственный» правовой режим специального временного счета избирательного фонда сходен с положением счетов казначейства, которые ведутся на основании договоров, заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством РФ, но с учетом особенностей, установленных Бюджетным Кодексом (БК РФ, ст.244). Проведение такой аналогии прослеживается в судебной практике. В уже упомянутом определении Верховного Суда РФ от 8 июня 2000 г. указывается, что кандидаты «вступают в отношениях с банком не на общих условиях, установленных гражданским законодательством, а с учетом норм избирательного права, определяющих их статус, в том числе полномочия по распоряжению денежными средствами избирательного фонда, имеющего целевое назначение, и по передаче таких полномочий».

Законодательство не раскрывает понятие собственных средств партии. Под ними можно понимать денежные средства, которыми она владеет на законных основаниях и вправе распорядится в соответствии с законом и уставом. В то же время, прочие средства, в том числе пожертвования граждан и юридических лиц, также становятся «собственными» средствами партии (блока), но только с момента зачисления их на специальный избирательный счет. В ходе выборов возникла проблема законности происхождения собственных средств партий, которые фактически не подлежали финансовому контролю со стороны государства и общества. На практике существовала легальная возможность под видом "собственных средств" перечислять в избирательные фонды деньги, поступившие от жертвователей, в том числе тех, которым запрещено финансировать выборы. С принятием закона о партиях, установившего те же запреты на пожертвования партиям, что и избирательное законодательство, эта проблема перестала быть столь актуальной.

Специальная норма о собственных средствах исключает возможность внесения кандидатами и партиями в свои избирательные фонды денежных средств в качестве пожертвований. Перечисление средств с расчетного счелга партии, внесение своих средств кандидатом на специальный избирательный счет не является пожертвованием и с позиции гражданского законодательства, так как нельзя пожертвовать имущество самому себе (ГК РФ, ст.572, 582). В ходе выборов «добровольные пожертвования» на избирательные счета партий (блоков) перечислялись также их региональными и иными структурными подразделениями. Теперь указанные средства нельзя признать пожертвованиями. Из закона о партиях следует, что в данном случае речь идет о собственных средствах партии (избирательного блока): собственником имущества региональных отделений и иных структурных подразделений является партия в целом. Они обладают только правом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником (закон о партиях, ст.28, п.2).

Закон достаточно детально регламентирует поступление в избирательные фонды добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. Перечень запрещенных источников пожертвований и порядок их внесения на выборы и на текущую деятельность во многом совпадают. Вместе с тем, избирательное законодательство предусматривает дополнительные запреты отдельных категорий пожертвований и устанавливает некоторые особенности правового режима пожертвований в избирательные фонды. Целесообразно более подробно рассмотреть указанные специальные нормы и особенности их реализации в ходе избирательной кампании.

2.2 Проблемы финансирования политических партий в избирательном процессе

Правовое регулирование и практика политического финансирования характеризуются общностью подходов и принципов, используемых в различных странах. Такая общность позволяет выделить модели финансирования партий, в основе которых лежит определенное сочетание отдельных видов партийного финансирования, сходство способов и средств правовой регламентации, механизмов получения и расходования денег, финансовой отчетности, контроля и ответственности за правонарушения.

При этом центральные проблемы модели партийного финансирования связаны в настоящее время с соотношением публичного и частного финансирования, которые существенно различаются по характеру своего влияния на развитие партийно-политической системы. Это относится, прежде всего, к государственному финансированию, которое, по признанию многих исследователей, принципиально изменило юридический и фактический статус партий, их место и роль в обществе.

Долгое время финансовое обеспечение деятельности партий в буржуазных странах осуществлялось исключительно за счет средств частных лиц. Важнейшей основой финансового обеспечения политической работы партий стали пожертвования и членские взносы. Значительно позднее, по мере увеличения имущества партий, введения вознаграждения депутатам за работу в парламенте у партий появились другие финансовые источники.

Исторически в политико-правовой практике развитых стран сложились две основные модели частного финансирования, обусловленные особенностями двух главных типов самих партий. Буржуазные партии традиционно финансировались преимущественно за счет пожертвований частных лиц, в том числе представителей крупного капитала, массовые «левые» партии - членских взносов. Вместе с тем в настоящее время практически нет партий, получающих только членские взносы или пожертвования. В условиях постоянного роста стоимости жизни, использования дорогостоящих средств политической рекламы (телевидения и радио) партии левого спектра стали гораздо шире использовать частные пожертвования, в том числе предоставляемые крупными корпорациями. В свою очередь, некоторые буржуазные партии постарались преобразоваться, насколько это было возможно, в массовые организации и получают значительные средства за счет членских взносов. Сближению этих моделей еще в большей степени содействовало введение института государственного финансирования, хотя оно и не устранило имеющихся различий.

Финансы буржуазных партий первоначально составлялись из крупных пожертвований отдельных богатых деятелей или сторонников партий. В дальнейшем эти партии стали получать также значительные суммы от предпринимательских структур. Целью и результатом пожертвований было избрание кандидатов, представляющих интересы промышленности и финансового капитала. В настоящее время государств, для которых характерно использование этой модели, осталось мало. Наиболее яркий пример - США и Канада, избирательные системы которых ориентированы на отдельных политиков, финансирующих до настоящего времени свои избирательные кампании преимущественно за счет собственных средств и средств комитетов политических действий. Комитеты, за которыми стоит сфера интересов большого бизнеса, являются основными «насосами» по перекачке денег на выборы, аккумулируя и расходуя средства политических пожертвований.

Преимущественно частное финансирование сразу же вызвало ряд серьезных проблем. Материальные ресурсы неравномерно распределены среди отдельных членов общества и их объединений, что породило проблему равноправия граждан в политической сфере. По мере того, как распространение идей стало, по существу, делом технических специалистов, использующих современные технические средства и политические технологии, резко возросла и роль денег в политике, а одновременно с этим и зависимость партийной деятельности, ее эффективность от фактора денежных вливаний.

При этом партии и кандидаты не имели доступа к другим финансовым источникам, а жертвователями выступали крупные промышленные и финансовые структуры. На практике их зависимость от жертвователей оказалась благоприятным фактором развития политической коррупции. Скандалы, связанные с партийными финансами, уже нельзя оценивать как исключительное явление. Периодически случающиеся, нередко грубые, финансовые правонарушения давно стали неотъемлемой частью демократий, и в целом зарубежный опыт показывает исключительно большую роль в финансировании партий и выборов экономических групп давления.

При этом партии оказались главным объектом финансового воздействия крупного капитала, так как фактически контролируют законодательную и исполнительную власть в большинстве развитых стран.

В действующем законодательстве отсутствует определение расходов партий и кандидатов на избирательные кампании. Вместе с тем раскрытие содержания указанного понятия имеет большое практическое значение и диктуется необходимостью разграничения расходов на текущую деятельность и на выборы. В свою очередь от решения этой проблемы зависит правильная квалификация правонарушений, связанных с финансированием кандидатов и партий минуя избирательный фонд.

Для определения расходов на выборы можно обратиться к перечню разрешенных законом статей расходов средств избирательных фондов. Согласно Федеральному закону о гарантиях избирательных прав граждан они могут расходоваться на финансирование сбора подписей, предвыборной агитации, внесение избирательного залога, оплату работ (услуг) информационного и консультационного характера, и на покрытие иных расходов, непосредственно связанных с проведением партиями и кандидатами своей избирательной кампании (ст. 59, п.2, 3). То есть все это расходы на выборы, которые не только могут, но и должны оплачиваться из избирательных фондов.

Вместе с тем Федеральный закон о гарантиях избирательных прав граждан содержит запрет выполнения работ, реализации товаров, оказание услуг не только прямо, но и косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенных результатов на выборах. Юридическая легитимация современных российских политических партий. / Пухкалова М.О. - Ростов-на-Дону, 2010. - С. 117. То есть указанный запрет охватывает более широкий круг отношений. Установление в п.5 ст.59 необходимости прямой или косвенной связи работ, товаров и услуг с выборами дополняется указанием на их направленность на достижение определенных результатов на выборах. «Естественно возникает проблема, как доказать подобную направленность». Возникает также вопрос, что понимать под определенными результатами на выборах? По смыслу закона речь идет о результатах, связанных с выборами. Однако в этом случае оговорка о результатах на выборах фактически повторяет положение о расходах, прямо или косвенно связанных с выборами, что нельзя признать удачным с точки зрения юридической техники. На практике также трудно говорить об определенном результате, так как деятельность участников избирательного процесса может носить противоречивый характер.

Думается, что в п.5 ст.59 могло бы содержаться развернутое определение расходов на выборы (избирательных расходов). Под ними можно понимать все расходы, производимые с целью повлиять на ход избирательной кампании, деятельность участников избирательного процесса на выборах, итоги голосования и результаты выборов, независимо от вектора такого влияния.

В законах о выборах прямо не говорится о том, что рассматриваемый запрет распространяется только на работы, товары и услуги, предоставляемые после официального опубликования решения о назначении выборов. Строго юридически нормы избирательного законодательства, в том числе запрещающие материальную поддержку партий минуя избирательный фонд, действуют не только в период избирательной кампании. Однако расходы на предстоящие выборы, производимые до их назначения, фактически не подпадают под действие избирательного законодательства. Такой запрет не подкрепляется нормами об ответственности, а предвыборной агитацией признается, к примеру, только деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании.

Между тем современные избирательные технологии предполагают значительные затраты задолго до официального опубликования решения о назначении выборов: распространение позитивной информации о деятельности будущего кандидата на выборный пост, проведение дорогостоящих социологических исследований и т.д. На практике «активизация политических дискуссий» в СМИ в период, предшествующий избирательной кампании, это не что иное, как предвыборная агитация с целью обеспечить преимущества перед конкурентами на предстоящих выборах. При этом наблюдается тенденция к сокращению сроков избирательных кампаний, то есть уменьшаются сроки, в течение которых финансовое воздействие на итоги голосования ограничено предписаниями избирательного законодательства.

Такое положение ставит различные партии в неравные условия. В этой связи целесообразно идти по пути регламентации партийных расходов в межвыборный период. В частности, в этот период можно ограничить осуществление избирательных расходов. С другой стороны, проблематично рекомендовать норму, существенно ограничивающую деятельность партий и при этом трудно реализуемую на практике. Расходы на предстоящие выборы довольно сложно выделить из других партийных затрат. В определенном смысле все расходы политических партий связаны с выборами, так как конечная цель партии заключается в завоевании власти путем участия в них. Поэтому представляются оправданными не слишком жесткие ограничения. В частности, можно закрепить предельный размер партийных расходов, осуществляемых за 4-5 месяцев до истечения срока полномочий выборного органа.

Более эффективным представляется ограничение политической рекламы на радио и телевидении. Пропаганда через электронные СМИ обходится партиям очень дорого и, как правило, на нее приходится значительная часть партийных бюджетов. При этом, как всякая реклама, она имеет мало общего с политической работой и функциями партий, но зато вынуждает их к поиску дополнительных финансовых источников. Вместе с тем, российские реалии являются серьезным аргументом против этого предложения. Ведь в этом случае «партия власти» получит еще одно преимущество.

От имени партии средствами избирательного фонда распоряжаются их уполномоченные представители по финансовым вопросам, которые назначаются решением съезда партии или представителей партий, вошедших в блок. В этом решении указываются их полномочия, в том числе право подписи финансовых документов, образец печати для финансовых документов. Новый Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы предусматривает, что в решении о назначении уполномоченных представителей должно быть прямое указание на то, что лицо является уполномоченным именно по финансовым вопросам. Уполномоченные представители по финансовым вопросам регистрируются ЦИК России (ст.24, п.1). Таким образом, они наделяются полномочиями в особом публично-правовом порядке. Вместе с тем, их полномочия должны быть предусмотрены также в доверенности, выдаваемой на основании этого решения в соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы.

По смыслу закона никто, кроме уполномоченных представителей по финансовым вопросам, не вправе представлять партию в отношениях, связанных с финансированием избирательной кампании. Закон содержит также косвенный запрет гражданского представительства при расчетах за эфирное время и печатные площади. Платежное поручение филиалу Сбербанка о перечислении денег, разумеется, из избирательного фонда, предоставляется партией не позднее двух дней до дня их предоставления. В случае нарушения этого условия предоставление эфирного времени, печатной площади не допускается (ст.60, п.19;ст.61,п.13).