Автоматизована система земельного кадастру України

Размещено на http://www.allbest.ru

Вступ

Роль і місце кадастру в сучасному суспільстві постійно зростають. Вирішення проблем сталого розвитку регіонів, екологічної безпеки довкілля, охорони земель та їх раціонального використання, оптимізація землеустрою, визначення правових відносин щодо землі та іншого нерухомого майна потребують всебічного кадастрового забезпечення. Як свідчить світовий досвід, кадастрово-реєстраційні системи відіграють важливу роль у сфері управління нерухомістю, оподаткування та іпотечного кредитування, інформаційного та правового забезпечення ринку нерухомого майна, тощо. Більше того, кадастрово-реєстраційні системи є обов'язковим атрибутом економіки всіх без винятку економічно розвинутих країн.

Важливою передумовою запровадження в Україні сучасного земельного кадастру є розробка та прийняття законодавчого та нормативно- методичного забезпечення, яке базувалося б на єдиній концепції і повного мірою відповідало сучасним вимогам до кадастрово-реєстраційної діяльності та враховувало позитивний світовий досвід. Україна протягом багатьох років залишається єдиною країною на пострадянському просторі, де не прийнято закон про кадастр. До переліку законів, які б регулювали процеси формування та ведення державного земельного кадастру, насамперед, відносяться Закон України „Про державний земельний кадастр”[5] (прийнятий у першому читанні і потребує суттєвого доопрацювання для розгляду у другому читанні) та Закон України „Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень” (набув чинності з 1 липня 2004 року). Цим законом передбачається створення в Україні єдиної системи реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень у складі державного земельного кадастру. Тобто, йдеться про створення в Україні єдиної кадастрово-реєстраційної системи з інтегрованою базою даних. Саме про такий підхід до створення системи реєстрації у складі кадастру йдеться в низці указів Президента України, а також у Законі України від 15 червня 2004 року № 1776-ІУ „Про ратифікацію Угоди про позику” (Проект „Видача державних актів на право власності на землю у сільській місцевості та розвиток системи кадастру” № 4709 UА від 17 жовтня 2003 року).

Актуальність дослідження: у нашій країні з початком земельних перетворень значення земельно-кадастрової інформації ще більш зросло, тому що в її об'єктивності стали зацікавлені не тільки державні органи і господарські структури, але і практично всі громадяни та юридичні особи, залучені до земельних відносин. Самі земельні відносини за останнє десятиліття зазнали принципових змін. У першу чергу, це зміна форми власності на землю, залучення її в ринковий оборот і введення земельного податку. При цьому кадастр, як інформаційна інфраструктура і механізм регулювання земельних відносин, стає все більш складним у порівнянні з кадастром попередніх десятиріч.

Об'єкт дослідження: автоматизована система (АС) земельного кадастру України. Предмет дослідження: сучасний стан розвитку АС земельного кадастру України та його роль у організації земельних правовідносин.

Мета дослідження: розкрити поняття автоматизованої системи (АС) земельного кадастру та його ролі у сучасному вирішенні проблем земельних правовідносин.

автоматизована державний земельний кадастр



1.Автоматизована ГІС державного кадастру України (концепція створення)

1.1 Основні положення

Однією з передумов подальшого поглиблення реформування земельних відносин є запровадження сучасного інформаційного забезпечення ринку землі та процесів прийняття рішень по управлінню земельними ресурсами. Для цього інтегровані кадастрові бази даних повинні поєднувати об'єктивну та актуальну інформацію про місцезнаходження земельних ділянок, їх кількісні та якісні характеристики, правовий режим, цільове призначення, цінність та ефективність їх використання. Джерелом такої інформації повинна слугувати автоматизована система державного земельного кадастру, яка б, по-перше, базувалась на всебічній та повній інформації про земельні ділянки, а по-друге, була б реалізована в середовищі сучасних інформаційних технологій. Створення та запровадження єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру України (АС ДЗКУ) забезпечить можливість більш ефективного управління земельними ресурсами, створить всі передумови для вдосконалення системи оподаткування та запровадження в Україні системи реєстрації прав власності на землю та іншу нерухомість, забезпечить формування інформаційної інфраструктури ринку землі. Слід відзначити, що на сьогодні в багатьох регіональних підрозділах Держкомзему досить успішно ведуться роботи по створенню автоматизованих кадастрових систем, які використовуються при вирішенні поточних задач пов'язаних з обліком земельних ділянок, їх грошовою оцінкою, розробкою проектів землеустрою, відводу земельних ділянок, формуванням та виготовленням державних актів на право власності та інше. Але ці роботи, як правило, носять безсистемний характер, виконуються без чіткої науково-технічної координації, не базуються на єдиних моделях та стандартах баз даних, уніфікованих форматах представлення та обміну даними. Ситуація, що склалась, потребує розробки та директивного запровадження в системі Держкомзему єдиної науково-технічної політики щодо створення АС ДЗКУ, системної координації робіт, уніфікованих інформаційних технологій, моделей та стандартів баз даних державного земельного кадастру та форматів обмінних файлів. Крім того, необхідно запровадити єдину в Україні систему ідентифікації земельних ділянок та об'єктів нерухомості, уніфіковані інтерфейси користувачів та інші програмні засоби формування та адміністрування баз даних державного земельного кадастру. Тільки за таких умов бази даних земельного кадастру можуть бути інтегровані в єдину систему державного земельного кадастру і бути здатними для міжвідомчого використання, що дасть можливість застосовувати державний земельний кадастр як інформаційну основу для створення інших відомчих та галузевих кадастрів та автоматизованих інформаційних систем. Такий підхід буде запобігати дублюванню робіт при створенні кадастрів, дасть можливість зменшити об'єми фінансування та терміни їх розробки і дозволить перейти до створення територіальних кадастрів багатоцільового використання та, так званих, муніципальних ГІС.

Запровадження в системі Держкомзему АС ДЗКУ здійснюється відповідно до "Програми створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру", затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 року № 1355 [1]. Ця Програма передбачає комплекс заходів, спрямованих на автоматизацію інформаційно-технологічних процесів, пов'язаних з оперативним веденням і використанням даних державного земельного кадастру.

1.2 Мета створення та функціональне призначення системи

Головною метою запровадження АС ДЗКУ є створення на основі застосування сучасних інформаційних та ГІС-технологій єдиного інформаційного середовища для ефективного управління земельними ресурсами, інформаційного забезпечення ринку землі, оподаткування, реєстрації прав власності та інформаційної взаємодії з іншими автоматизованими системами.

Функціональне призначення АС ДЗКУ полягає в забезпеченні реалізації наступних функцій:

створення кадастрових баз даних (семантичних та просторових) шляхом первинного обліку земельних ділянок на основі єдиної системи кадастрових номерів та стандартів структури кадастрових баз даних;

реєстрація земельних ділянок, іншої нерухомості та прав на них;

ведення в автоматизованому режимі Державного реєстру земель та Поземельної книги;

надання інформаційно-аналітичних послуг користувачам системи;

адміністрування баз даних, їх захисту та забезпечення санкціонованого доступу до них для різних категорій користувачів;

підвищення оперативності і якості організаційно-управлінських рішень в сфері реформування земельних відносин на основі застосування сучасних інформаційних технологій та методів прийняття рішень;

створення інформаційної бази для об'єктивного та ефективного оподаткування власників та користувачів земельних ділянок;

забезпечення обміну кадастровою інформацією з іншими галузевими кадастрами та автоматизованими інформаційними системами;

створення муніципальних ГІС, територіальних кадастрів, багатоцільових кадастрів для цілей комплексного управління регіоном, включаючи можливість аналізу просторових даних, використання математичних та статистичних моделей всебічного аналізу соціально-економічної ситуації в регіоні, її моделювання та прогнозування.

Інформація, що зосереджена в кадастрових базах даних АС ДЗКУ, використовується підрозділами центрального апарату та місцевими органами

Держкомзему, а також органами виконавчої влади та місцевими органами самоврядування в наступних цілях:

поточного управління земельними ресурсами;

державного моніторингу та контролю за використанням і охороною земель;

розробки проектів землеустрою та оптимізації землекористувань;

здійснення заходів по раціональному використанню та охороні земель;

інвентаризації земель та ґрунтових обстежень;

реєстрації прав власників та користувачів (в тому числі орендарів) земельних ділянок та іншої нерухомості;

нормативної та експертної грошової оцінки земельних ділянок;

встановлення величини податків та орендної плати за землю та інше.

Користувачами інформації баз даних АС ДЗКУ є:

підрозділи центрального апарату та місцеві органи Держкомзему;

власники та користувачі земельних ділянок;

органи Державної влади та органи місцевого самоврядування;

органи Податкової Адміністрації;

суди та правоохоронні органи, що мають в виробництві справи, пов'язані з конкретними земельними ділянками;

нотаріальні контори при посвідченні угод щодо транзакцій з земельними ділянками;

особи, що мають право на спадщину на земельну ділянку;

суб'єкти ринку землі;

інші фізичні та юридичні особи, якщо це передбачено відповідними законодавчими та нормативними актами[6].

1.3 Характеристика об'єкта автоматизації

Об'єктом автоматизації АС ДЗКУ є Державний земельний кадастр, який являє собою "єдину систему державних заходів по встановленню факту виникнення або припинення існування земельної ділянки як об'єкта права власності і права користування та всебічного вивчення їх правового, природного та господарського стану шляхом здійснення реєстрації земельних ділянок та прав власності, кадастрових зйомок, бонітування ґрунтів, оцінки земельних ділянок та обліку кількості та якості земель.

Державний земельний кадастр містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим земельних ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, їх кількісну та якісну характеристику, розподіл серед власників землі та землекористувачів, у тому числі орендарів"[2]. Всі відомості про правовий режим земельних ділянок, їх місцезнаходження, кількісні та якісні характеристики містяться в кадастрових базах даних, тому з формальної точки зору об'єктом автоматизації АС ДЗКУ є сукупність процесів створення та функціонування баз даних державного земельного кадастру. Автоматизації підлягають процедури збору, контролю, накопичення, адміністрування та ведення баз даних, а також процедури, пов'язані з забезпеченням та регламентацією доступу до баз даних, їх обробкою та аналізом за допомогою прикладного програмного забезпечення з метою інформаційно-аналітичного обслуговування користувачів системи.

Структура та склад об'єктів автоматизації встановлюється шляхом декомпозиції процесів створення та функціонування баз даних державного земельного кадастру на їх складові (окремі задачі, процедури, операції тощо). При цьому моделюванню підлягають як об'єкти земельного кадастру, так і процеси пов'язані з його веденням. Об'єктами земельного кадастру є земельні ділянки, кадастрові (територіальні) зони, власники та користувачі, правові документи, Поземельна книга, компоненти картографічного забезпечення, документи статзвітності та інші документи, що генеруються в процесі інформаційно-аналітичного обслуговування користувачів системи. Об'єкти представляються в вигляді інформаційних моделей, а процеси моделюються комп'ютерними програмами і по суті зводяться до перетворення інформаційної моделі об'єкта із початкового стану в кінцевий або до встановлення інформаційних зв'язків між моделями об'єктів.

Державний земельний кадастр України має ієрархічну схему, яка складається з трьох рівнів:

базового (на рівні міст Києва і Севастополя, міст обласного значення, адміністративних районів, крім районів у містах);

регіонального (на рівні Автономної Республіки Крим, областей);

національного (по Україні в цілому).

Рис.1.1. Ієрархічна схема ДЗКУ

На базовому рівні в Державному земельному кадастрі формуються і зберігаються відомості про земельні ділянки, розміщені на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (село, селище, сільська рада, місто, район), про межі земельних ділянок, населених пунктів та відповідних адміністративно-територіальних одиниць в цілому, про розподіл земельних ділянок серед власників землі, землекористувачів (у тому числі орендарів), про правовий режим земельних ділянок, їх кількісну та якісну характеристику та оцінку земель.

На регіональному рівні в Державному земельному кадастрі містяться відомості про межі адміністративно-територіальних одиниць (сіл, селищ, сільських рад, міст, районів, областей, Автономної Республіки Крим) та статистичні дані про правовий режим земель, їх розподіл за категоріями та господарським використанням, про їх кількісну та якісну характеристику і оцінку земель. На регіональному рівні передбачається ведення регіональних централізованих кадастрових баз даних, до складу яких входять бази даних базового рівня.

На національному рівні в Державному земельному кадастрі містяться відомості про державний кордон України, межі Автономної Республіки Крим, областей та міст Києва і Севастополя та статистичні дані про правовий режим земель, їх розподіл за категоріями та господарським використанням, про їх кількісну та якісну характеристику і оцінку земель. На національному рівні передбачається ведення централізованої бази даних державного земельного кадастру України.

1.4 Принципи побудови системи

Створення, запровадження та функціонування АС ДЗКУ повинно базуватись, з одного боку, на принципах ведення Державного земельного кадастру, а з іншого, - на загальносистемних принципах побудови сучасних автоматизованих інформаційних систем. При створенні системи повинні бути реалізовані також принципи, які відображають специфіку системи, що полягає в її функціональному призначенні, а також в інтеграції семантичної та просторової інформації про об'єкти автоматизації. Крім того, повинні бути враховані принципи побудови корпоративних автоматизованих систем з розподіленими базами даних та мережевими, в тому числі Internet, технологіями забезпечення клієнт-серверної взаємодії віддалених користувачів системи з локальними (базовими), регіональними та централізованими базами даних державного земельного кадастру.

До основних принципів побудови АС ДЗКУ, що витікають з принципів ведення державного земельного кадастру, відносяться наступні:

забезпечення інформаційної взаємодії АС ДЗКУ з іншими автоматизованими кадастровими системами та інтеграції АС ДЗКУ в інформаційний простір України;
мінімізація фінансових витрат та часу на створення та запровадження АС ДЗКУ;
забезпечення функціонування та розвитку АС ДЗКУ на засадах самоокупності та самофінансування;
застосування ГІС-технологій з метою забезпечення сумісної обробки семантичних та просторових даних та просторового моделювання та аналізу об'єктів земельного кадастру;
поетапного запровадження картографічного забезпечення кадастру в електронному виді. Передбачається, що на перших етапах функціонування АС ДЗКУ на базовому рівні можуть використовуватись тільки семантичні бази даних, що дасть можливість вирішення значної кількості задач, з поступовим підключенням електронного картографічного забезпечення;
інтеграції локальних кадастрових баз даних нижнього рівня в бази даних верхнього рівня і таким чином забезпечення можливості створення регіональних централізованих баз даних та централізованої бази даних державного кадастру України[2].

До загальносистемних принципів побудови сучасних автоматизованих інформаційних систем відносяться наступні:

цілісності - згідно якому АС ДЗКУ повинна розглядатись як єдине ціле з певними інтегративними показниками (функціональне призначення, техніко-економічна ефективність, соціальна значимість тощо);

включення та системної єдності - який полягає в забезпеченні можливості включення систем даного рівня до складу системи більш високого рівня (наприклад, при включенні АС ДЗК базового рівня до складу АС ДЗК регіонального рівня). На цих принципах базується створення АС ДЗК України.

об'єктно-орієнтованого підходу до створення АС ДЗК різних рівнів та їх компонентів

модульної архітектури системи - згідно якому головні складові частини системи (базові та регіональні АС ДЗК ) на своєму рівні є системами з повними функціями

відкритості - тобто забезпечення можливості розвитку системи за рахунок додання нових програмно-технічних модулів та модифікації системи та її компонентів за рахунок привнесення нових науково-технічних рішень

застосування єдиної системи уніфікованих класифікаторів, кодифікаторів, довідників тощо

До принципів побудови корпоративних автоматизованих систем з розподіленими базами даних та мережевими Internet/Intranet технологіями клієнт-серверної взаємодії віддалених користувачів системи з базами даних державного земельного кадастру відносяться наступні:

забезпечення роботи системи з розподіленими корпоративними базами даних, які територіально знаходяться в різних місцях;

оптимізація та спеціалізація програмно-технічних елементів системи за типом обробки інформації (робочі станції, сервери просторових та семантичних баз даних, Internet- та поштові сервери тощо);

забезпечення роботи системи з використанням мережевих технологій Internet/Intranet

При розробці системи, її компонентів та видів забезпечень необхідно враховувати вимоги державних стандартів серії "Автоматизовані інформаційні системи" та міжнародних стандартів ISO.

Дотримання зазначених принципів та стандартів в процесі створення АС ДЗКУ дасть можливість досягти найбільш високих показників ефективності системи в процесі її функціонування[2].

1.5 Архітектура системи

АС ДЗКУ відноситься до класу відомчих автоматизованих інформаційних систем і її архітектура відображає організаційну структуру Держкомзему України. АС ДЗКУ має ієрархічну трьохрівневу територіально розподілену структуру(Рис.1.2.) до складу якої входять[3]:

АС ДЗК базового рівня (на рівні міст Києва і Севастополя, міст обласного значення, адміністративних районів, крім районів у містах);

АС ДЗК регіонального рівня (на рівні Автономної Республіки Крим, областей);

АС ДЗК національного рівня (Держкомзему України).

На базовому рівні передбачається створення АС ДЗК м. Києва, АС ДЗК м. Севастополя, АС ДЗК адміністративних районів (всього 494 системи) і АС ДЗК міст обласного значення (всього 165 систем). На регіональному рівні передбачається створення АС ДЗК Автономної Республіки Крим та АС ДЗК областей (всього 24 системи). Створюється також одна АС ДЗК національного рівня, яка функціонує при Держкомземі України. Сукупність всіх зазначених систем і являє собою АС ДЗК України.

АС ДЗК України має розвинуту клієнт-серверну архітектуру. За функціональним розподілом компонентів АС ДЗКУ має так звану "three-tier" архітектуру та включає:

програмні та апаратні сервери семантичних та просторових баз даних

програмні та апаратні сервери прикладних программ

клієнтські місця

Особливість "three-tier" архітектури АС ДЗКУ полягає в тому, що сервери будь-якого більш низького рівня (крім національного), одночасно є клієнтами відносно серверів вищого рівня.

В залежності від функціонального призначення в структурі АС ДЗКУ виділяють наступні три види підсистем: основні, допоміжні та сервісні. Основні підсистеми реалізують функції формування баз даних земельного кадастру, ведення індексних карт та кадастрових планів, ведення Поземельної книги. До функцій допоміжних підсистем відноситься інформаційно-аналітичне обслуговування користувачів системи та формування даних статистичної звітності. Основним призначенням сервісних підсистем є адміністрування кадастрових баз даних, забезпечення захисту баз даних та санкціонованого доступу до них, управління інформаційною взаємодією АС ДЗКУ з іншими відомчими автоматизованими інформаційними системами та забезпечення корпоративних та загальносистемних функцій АС ДЗКУ.

Програмне, інформаційне та картографічне забезпечення АС ДЗК різних рівнів відрізняється за складом та функціональним призначенням. Відміни в веденні державного земельного кадастру на базовому, регіональному та національному рівнях слугують логічною основою для виділення в структурі АС ДЗК України АС ДЗК різних рівнів.

В той же час, саме єдність інформаційного забезпечення АС ДЗК різних рівнів, яка полягає в інтеграції баз даних нижчого рівня в базах даних більш високого рівня, є основним системоутворюючим фактором АС ДЗКУ. Причому можливі два варіанти інтеграції баз даних нижчого рівня в централізовані бази даних більш високого рівня: в генералізованому вигляді або в первісному вигляді (без змін і скорочень). Для реалізації другого варіанту на сьогодні не існує скільки-небудь серйозних програмно-технічних перепон. Централізовані бази даних являють собою не декартовий добуток баз даних нижчого рівня, а їх сукупність, тобто

де: n - загальна кількість адміністративних районів та міст обласного підпорядкування в j -й області; m - загальна кількість областей та АРК ( m = 25).

Такий підхід до організації централізованих баз даних регіонального та національного рівнів спрощує процедуру їх формування та адміністрування, а також пошуку та обробки інформації для інформаційно аналітичного обслуговування користувачів системи.

Рис. 1.2. Структура та функції програмно-інформаційного забезпечення АС ДЗКУ.

Відповідно до вимог державних стандартів по створенню автоматизованих інформаційних систем для АС ДЗК різних рівнів розробляються компоненти наступних видів забезпечень системи: нормативно-методичного, лінгвістичного, інформаційного, програмного, технічного та організаційного. Крім зазначених загальноприйнятих видів забезпечень з врахуванням специфіки АС ДЗКУ розробляються також картографічне забезпечення, ГІС-забезпечення та загальносистемне програмно-апаратне забезпечення підтримки корпоративних комп'ютерних мереж, розподілених баз даних та застосування клієнт-серверних мережевих (Internet/Intranet) технологій.



1.6 Інформаційне забезпечення АС ДЗК базового рівня

З точки зору сучасних інформаційних технологій земельний кадастр являє собою сукупність баз даних про земельні ділянки, які формуються на основі єдиної уніфікованої інформаційної моделі земельної ділянки (стандарту структури кадастрових баз даних), та сукупність електронних планових та картографічних матеріалів.

До складу бази даних АС ДЗК базового рівня відноситься інформація про місцезнаходження земельних ділянок, їх геодезичні та геометричні характеристики, цільове призначення, якісні характеристики грунтів та земельні поліпшення, грошову нормативну та експертну оцінку, а також дані про правовий режим земельних ділянок, включаючи права власності, оренди, іпотеки, сервітути та інші обмеження та обтяження щодо використання земельної ділянки та розпорядження нею. На основі індексних карт кожній земельній ділянці присвоюється унікальний в межах України кадастровий номер, який використовується для ідентифікації земельної ділянки в АС ДЗКУ[4]. Вся інформація про земельні ділянки зосереджується в чотирьох реєстрах бази даних АС ДЗК базового рівня[3]: реєстр земельних ділянок; реєстр власників та користувачів; реєстр правових документів та реєстр прав (Рис.1.3).

Крім того в базах даних АС ДЗК базового рівня зосереджена інформація про територіальні зони та про зовнішні межі адміністративних районів, міст обласного підпорядкування та сільських (селищних) рад. Стандартом структури бази даних АС ДЗК базового рівня передбачена також можливість ведення реєстру будівель та споруд, розташованих на земельній ділянці.

Рис.1.3 Структура бази даних АС ДЗК базового рівня.

До складу картографічного забезпечення АС ДЗК базового рівня відносяться наступні планово-картографічні матеріали: індексні карти адміністративно-територіальних одиниць; чергові кадастрові плани; кадастрові плани та плани конкретних земельних ділянок.

Організація кадастрових баз даних повинна відповідати вимогам клієнт-серверної технології як у межах локальних комп'ютерних мереж окремого земельно-кадастрового підприємства, де функціонує АС ДЗК базового рівня, так і в територіально розповсюджених корпоративних комп'ютерних мережах із реалізацією можливостей віддаленого доступу до баз даних, включаючи глобальну мережу Internet.

1.7 Технологія ведення державного земельного кадастру

Ведення державного земельного кадастру являє собою місткий і багатоетапний технологічний процес. Традиційні (паперові) технології ведення кадастру не дають можливості реалізувати ті функції кадастру, які передбачені законодавчою та нормативною базами та обумовлені вимогами земельної реформи та ринку землі. Більш того, в сьогоднішньому розумінні термін "кадастр" обов'язково припускає застосування сучасних інформаційних технологій. Запровадження автоматизованих технологій ведення державного земельного кадастру засобами АС ДЗКУ дозволить розширити коло вирішуваних задач, покращити показники техніко-економічної ефективності робіт по веденню державного земельного кадастру, а також значно підвищити рівень їх автоматизації, який сьогодні не перевищує 5%. Одним із головних критеріїв автоматизованих технологій ведення державного земельного кадастру є їх уніфікація, яка досягається шляхом запровадження єдиної нормативно-методичної бази по автоматизованому веденню державного земельного кадастру та запровадження уніфікованих компонентів видів забезпечень АС ДЗК різних рівнів.



2. Концептуальні засади, переваги та недоліки ведення Державного земельного кадастру в Україні

2.1 Концептуальні засади ведення державного земельного кадастру в Україні

1. Кадастр в Україні повинен бути державним.

Гарантування державою достовірності прав на землю та на інші об'єкти нерухомого майна, а також гарантування достовірності та актуальності даних державного земельного кадастру, забезпечення їх належного захисту від несанкціонованого доступу можливе лише за умови ведення кадастру державними органами. Відомості та документи державного земельного кадастру є державним інформаційним ресурсом. Чинним законодавством передбачається, що функції по веденню державного земельного кадастру належать до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Ведення державного земельного кадастру сільськими, селищними та міськими радами в межах населеного пункту (як це передбачено в законопроекті, запропонованим головним комітетом в остаточній редакції для розгляду в 2-му читанні) практично неможливе через цілий ряд проблем (фахівці, ліцензійне програмне забезпечення, захист інформації, телекомунікації, неможливість інтеграції в єдину державну систему майже 30 тисяч локальних кадастрів).

2. Трьохрівнева модель ведення кадастру.

Ведення державного земельного кадастру здійснюється центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях[5].

3. На місцевому рівні державний земельний кадастр повинен вестися в межах кадастрового (реєстраційного) округу.

Ця норма встановлена Законом України „Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень”. Кадастровий округ створюється в межах району, міста обласного значення, міст Києва та Севастополя. При цьому база даних та кадастрові плани для району ведуться в розрізі села, селища, міста районного значення, а також для земель за межами населених пунктів.

4. Повинен бути єдиний кадастр земельних ділянок та об'єктів нерухомого майна.

В єдиній базі даних буде зосереджена інформація як про земельні ділянки, так і про будівлі та споруди (їх частини), що на ній розташовані. Реалізація цього положення дасть можливість уникнути проблеми ведення двох паралельних кадастрових систем, а саме: системи державного земельного кадастру (ведуть органи Держкомзему) та системи кадастру будівель, споруд та їх частин (установи БТІ), і зосередити всю інформацію про земельні ділянки та об'єкти нерухомості в єдиній кадастровій системі з інтегрованою базою даних. Основна частина інформації про будівлі та споруди буде формуватись в процесі кадастрових зйомок і тільки частина інформації надаватиметься установами БТІ. Необхідність такого підходу до формування кадастрових баз даних зумовлена багатьма чинниками, в тому числі і світовим досвідом. Земельна ділянка та будівлі і споруди, які на ній розташовані, являють собою єдиний майновий комплекс, який у багатьох випадках розглядається як єдиний об'єкт нерухомого майна і єдиний об'єкт права.

5. Інтегрована база даних державного земельного кадастру.

База даних єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру повинна включати базу даних державного кадастрового обліку земельних ділянок та іншого нерухомого майна, а також реєстр речових прав та реєстр заяв. База даних державного кадастрового обліку земель містить відомості в текстовому (атрибутивному) та графічному вигляді (індексні карти та кадастрові плани) з даними кадастрового обліку земельних ділянок та іншого нерухомого майна і забезпечує узагальнення цих даних за встановленою формою. Текстові відомості бази даних обліку земель включають реєстр територіальних зон, реєстр земельних ділянок, реєстр будівель та споруд, реєстр власників і користувачів земельних ділянок та іншого нерухомого майна, реєстр правовстановлюючих документів.

6. Автоматизована система державного земельного кадастру (кадастрово-реєстраційна система).

Ведення державного земельного кадастру здійснюється засобами єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру, яка являє собою корпоративну мережу автоматизованих інформаційних систем ведення земельного кадастру на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях, що розробляються за єдиними технічними вимогами, забезпечують формування і оброблення уніфікованих електронних документів земельно-кадастрової інформації та підтримують обмін інформації в уніфікованих форматах даних і базуються на широкому застосуванні ГІС-технологій.

7. Обов'язковість державного кадастрового обліку всіх земельних ділянок у межах території України.

Ведення державного земельного кадастру повинно базуватись на принципі повноти обліку всіх земельних ділянок кадастрового округу. Кадастрова база даних повинна охоплювати всі земельні ділянки в межах території ведення кадастру, визначеного індексною картою, і завжди бути в актуальному стані. На кадастровому плані не повинно бути „білих плям”. Такий підхід дасть змогу контролювати баланс площ відповідних територій.

8. Дані державного земельного кадастру повинні бути публічними, тобто відкритими для широкого загалу в межах, передбачених законом.

В той же час, бази даних державного земельного кадастру повинні мати комплексну систему захисту інформації (КСЗІ). В тому числі і від несанкціонованого доступу.

9. База даних державного земельного кадастру повинна бути цілісною і актуальною.

База даних має багатоцільове призначення і є важливим інформаційним ресурсом. Однак у разі запровадження двох паралельних систем (кадастрової та реєстраційної) це призведе до ситуації. Коли одна база даних (кадастрова) не буде мати інформації про правовий режим нерухомості, а друга (база даних реєстраційної системи) не матиме кадастрової інформації про всі об'єкти нерухомого майна. Тому що реєстрація прав не є примусовою і в реєстрі прав буде тільки та частина об'єктів нерухомості, на які зареєстровані права[5].

10. Першочергове забезпечення органів місцевого самоврядування кадастровою інформацією.

Дані кадастру використовуються органами місцевого самоврядування в якості інформаційної основи для створення земельних інформаційних систем, муніципальних ГІС, необхідних для цілей комплексного управління регіоном. Органи місцевого самоврядування повинні мати певні преференції щодо отримання та використання кадастрових даних. Це може бути он-лайновий режим доступу до баз даних державного земельного кадастру на безоплатній основі. Крім того, дані кадастру є базовими для ведення інших кадастрів (містобудівного, водного, лісового, тощо) та автоматизованих інформаційних систем у питаннях, що стосуються місця розташування, меж земельних ділянок та інших об'єктів нерухомого майна, їх правового статусу, тощо.

11. Державний земельний кадастр України повинен відповідати європейським та світовим стандартам побудови кадастрово-реєстраційних систем, зокрема, Кадастр 2014. ISO 19100, EULIS, Open GIS, тощо.

12. Державний земельний кадастр повинен базуватись на єдиній сучасній системі геодезичних координат.

13. Бази даних державного земельного кадастру повинні використовуватись як базові просторові дані при формуванні Національної інфраструктури геопросторових даних (НІГПД).



2.2 Переваги засобів автоматизованої системи ДЗКУ

Потреба запровадження в Україні автоматизованої системи земельного кадастру.Принципово нова система кадастру, яка зараз впроваджується в Україні, передбачає зберігання, аналіз та пошук даних серед великого масиву інформації. Зокрема, про правовий режим, про якісні та кількісні характеристики земельних ділянок. Такий обсяг інформації може оброблятися виключно за допомогою автоматизованої системи.

Принципова новизна земельного кадастру, який зараз впроваджується в Україні. У попередньому кадастрі, який у нас частково залишився з радянських часів, вівся виключно кількісний та якісний облік земель. Новий кадастр передбачає введення додаткових характеристик, насамперед про право власності, а також інший, більш сучасний підхід до роботи з даними. Кадастр міститиме, по-перше, інформацію про самі об"єкти права, їхній опис. По-друге, правові аспекти - кому належить ділянка, як нею користуються. Ця інформація оновлюватиметься при кожній транзакції - чого не було раніше. В інформаційній системі, яка будується в рамках проекту Світового банку "Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру", актуалізація даних передбачена в автоматичному режимі безпосередньо на рівні району.

Якщо говорити про те, як воно відбувається зараз, то база даних кадастру формуються за допомогою обмінних файлів, які поступають у центральну базу через обласні управління. І ось тут система гальмує: на доставку файлів в область, на їх перевірку та обробіток витрачаються тижні, а то й місяці. Це й спричиняє затримки в отриманні державних актів. А от введення даних в інформаційну систему в режимі он-лайн безпосредньо в районі дає можливість одразу ж переконатися - наскільки ця інформація точна, об"єктивна та актуальна. І видати правовстановлюючі документи громадянам.

Переваги автоматизованої системи. По-перше - економія часу. У новій системі передбачена автоматична перевірка інформації. Це дає можливість на етапі опрацювання даних об'єктивно, без людського фактору, виявити практично всі проблеми, які зараз призводять до конфліктних ситуацій: це і дублювання кадастрових номерів, і накладки ділянок, інші помилки у правовстановлюючих документах або на місцевості. До того ж, раніше не було картографічної основи (йдеться про індексні кадастрові карти, ортофотокарти) для виявлення таких помилок. На даний час вона вже є, тож інформацію можна перевірити і надати громадянам достовірні дані. А це вже - реальний механізм гарантування прав власності на земельні ділянки.

Частка інформації в автоматизованій системі земельного кадастру передбачена для загального доступу. Система, яка створюється, будується на принципах відкритості. Насамперед для громадян. Власник реєструє земельну ділянку, інформація про неї вноситься в базу даних. Відтак, у будь-якому територіальному відділенні Держземагентства будь-якого міста чи району України він зможе отримати витяг з кадастру - для того, наприклад, аби надати такий витяг зацікавленій особі - покупцю ділянки або кредитній установі чи податковому органу. Це буде свого роду офіційна довідка про те, що громадянин володіє земельною ділянкою. До сьогодні підтвердженням власності є тільки паперовий документ державний акт, який можуть видати лише в тому територіальному органі Держземагантства, на чий території ця ділянка розташована.

Заплановано, що автоматизована система також дозволить громадянину через Інтернет відстежувати проходження його документів - він зможе зайти в електронну систему і подивитися, на якій стадії розгляду його заява; скільки часу той чи інший чиновник її розглядає, які рішення приймаються. У такій ситуації чиновники не матимуть можливості безпідставно затримувати документи або направляти громадян до інших органів чи структур. Це значною мірою дисциплінуватиме і самих чиновників. Автоматизована система передбачає і черговість розгляду заяв. Тобто, якщо заява надійшла, вона зареєстрована, то наступна розглядається лише після того, як прийнято рішення щодо попередньої. Це антикорупційний принцип. Але потрібно, щоб він, як і інші, був закріплений законом "Про державний земельний кадастр".

2.3 Функції автоматизованих документів

Кадастр - це державна система даних про всі земельні ділянки, які знаходяться в межах України, про їх цільове призначення, види цільового призначення, обмеження щодо використання цих земельних ділянок тощо. Державний земельний кадастр містить інформацію про якісні та кількісні характеристики земель, про їх оцінку. Це дані, які дозволяють власнику та користувачу розуміти, яку площу має його ділянка, де її межі, знати правила її використання відповідно до діючого українського законодавства. Запровадження нової системи кадастру в Україні відбувається зважаючи на нові технології та стандарти роботи з інформацією. Усі розвинуті (та й не дуже розвинуті) країни ведуть зараз кадастри в електронному вигляді. Україні запровадження електронного державного земельного кадастру дозволить підняти облік та контроль за використанням земельного фонду на якісно новий рівень.

Для громадянина впровадження електронного державного земельного кадастру насамперед означатиме суттєве спрощення процедури, зокрема, оформлення права власності на земельну ділянку. Розробляючи систему земельного кадастру, ми наслідували принципи «єдиного вікна». І нам це вдалося. Ми зробили все для того, аби людина, звернувшись до відповідного територіального органу земельних ресурсів з відповідною заявою, подавши необхідні документи, могла отримати весь набір адміністративних послуг для підтвердженя права власності на земельну ділянку без проблем та затримок.

Який рівень доступу до інфомації з автоматизованої системи державного земельного кадастру буде у звичайного громадянина. Перелік інформації, що повинен відображатися в мережі Інтернет, буде визначений Законом України "Про державний земельний кадастр", який вже прийнято у першому читанні. Також в законопроекті йдеться про порядок відображення відомостей в Інтернеті, про технологічні та програмні засоби, для їх відображення.

Одне з основих завдань кадастру - надання актуальної та гарантовано достовірної інформації. Але не можна говорити про кадастрову інформацію, не розуміючи, яким чином вона збирається, накопичується, зберігається, обробляється тощо. Процедура визначає правовий статус цієї інформації, визначає технологічні аспекти, актуальність, достовірність, точність. Сьогодні, на жаль, через відсутність в Україні єдиної технологічної, методичної бази, спосіб підготовки кадастрової інформації не є уніфікованим. Це знижує якість цієї інформації. Тому створення єдиної технологічної, методичної бази для уніфікації кадастрової інформації нині є одним із найактуальніших завдань, яке ми маємо розв"язати, в першу чергу, шляхом опрацювання архівних матеріалів про межі земельних ділянок з подальшою їх прив'язкою до єдиної геопросторової бази даних за допомогою оновлених планово-картографічних матеріалів. Це дозволить зробити інформацію більш повною.

2.4 Проблеми створення автоматизованої системи державного земельного кадастру

У системі Держкомзему України проблема створення та запровадження автоматизованої системи державного земельного кадастру закріплена за Управлінням державного земельного кадастру. У всіх розвинутих державах, коли мова йде про кадастр, то мається на увазі не тільки кадастрова інформація, але і сучасні комп'ютерні технології також, бо інакше і бути не може. Сьогодні в Держкомземі цю проблему саме так і розуміють. Дещо раніше підходи і розуміння цієї проблеми були інші: кадастр був сам по собі, а автоматизація сама по собі. Сьогодні, коли ми говоримо про кадастр, то маємо на увазі кадастрову інформацію в середовищі сучасних інформаційних технологій. У Держкомземі розробляється декілька проектів законів, вже розроблено проект Земельного кодексу в принципово новій редакції. Це новий по суті кодекс, який має багато граней і політичних, і економічних, і соціальних. На сьогодні цей документ прийнятий урядом і направлений до Верховної Ради, де буде проходити процес доопрацювання в комісіях. Я хотів би відмітити, що робота над цим проектом була організована досить ефективно та раціонально. Раніше практика була такою: в кабінетних умовах у досить короткий термін розроблявся проект, який погоджувався у міністерствах та відомствах, у кожному з яких вносились поправки, в результаті документ втрачав своє обличчя. У даному випадку з самого початку були запрошені представники всіх відомств та міністерств, які мають безпосереднє відношення до цієї проблеми, всі пропозиції та побажання вносились у процесі розробки кодексу. Держбуд також брав у цьому участь, відслідковуючи всі статті, які відносяться до містобудівних проблем.

Закінчена розробка проекту закону України Про державний земельний кадастр, який проходить останню стадію погодження в Мінюсті України. Проект, на наш погляд, відповідає усім сучасним критеріям. У цьому проекті закону є положення, згідно з яким земельний кадастр - це основа всіх інших кадастрів, тобто інформаційна база для галузевих та відомчих кадастрів. Я вважаю, ця теза, що дійсно земельний кадастр можна взяти за інформаційну основу, на якій слід будувати відомчі, галузеві і інші кадастри та автоматизовані інформаційні системи, не перебільшена. Кадастр можна уявити як багатошарову інформаційну систему з декількох прошарків. І першим (нижнім) шаром має бути геодезично-топографічна, а не земельна інформація.

У Держкомземі ведуться роботи із створення автоматизованої системи ведення земельного кадастру. Декілька років тому була прийнята Постанова Кабінету Міністрів від 02.12.97 № 1355, якою затверджено Програму створення автоматизованої системи ведення кадастру. На сьогодні ці роботи знаходяться на стадії розробки та уточнення концепції створення автоматизованої системи державного земельного кадастру. Слід відзначити, що в деяких регіонах України досить успішно ведуться роботи із автоматизації кадастру. Є хороші результати, є групи лідерів, які мають певні напрацювання. Позитивні результати є в Києві, Дніпропетровську, Донецьку, Одесі, Луцьку, Львові, в Кіровограді, тобто напрацювань багато. Завдання Держкомзему полягає в координації та інтеграції цих напрацювань в єдину систему[5].

Далі хотілось би зупинитись на структурі бази даних. Передбачається, що вона буде мати чотири реєстри, в першу чергу це реєстр земельних ділянок, який являє собою таблицю, що включає кадастрові номери земельних ділянок і їх певні характеристики. Кадастровий номер має бути унікальним по території України. Щодо системи кадастрових номерів, то ця система запроваджена. Структура кадастрового номеру земельної ділянки розроблена Держкомземом і опублікована в нормативних відомчих документах Держкомзему.

В реєстр земельних ділянок заноситься номер, атрибути, адреса, кількісні та вартісні характеристики, крім цього там є координати центроїду земельної ділянки. Цей параметр зв'язує семантичну інформацію про земельну ділянку з її просторовою інформацією, тобто він дозволяє перейти на карту і графічно відобразити цю земельну ділянку. Таким чином формується інформація про всі земельні ділянки в реєстрі земельних ділянок.

Другий реєстр це реєстр власників та користувачів. Тут також використовується унікальний номер: для фізичних осіб ідентифікаційний код, який надає податкова інспекція, для юридичних осіб це код ЗКПО, який надає статуправління. Власники та користувачі також характеризуються певним набором атрибутів.

Третій реєстр це реєстр правових документів, він теж має код документа і його атрибути. Хотів би звернути особливу увагу на правовий режим земельної ділянки, бо ми розуміємо права, як право власності на земельну ділянку, але правовий режим це не тільки право власності на земельну ділянку, це права всіх осіб (юридичних чи фізичних), які мають відношення до конкретної земельної ділянки. Особливо це важливо зараз, коли у нас започатковується чи розвивається земельний ринок і створюється система реєстрації прав. Правовий режим земельної ділянки визначається цілим пакетом правових документів, і якраз в цьому реєстрі і передбачена реєстрація цих документів. Наприклад, це може бути державний акт, договір про оренду, іпотеку, сервітут, ухвала суду щодо термінового обмеження прав на використання земельної ділянки, правила зонування, рішення виконкому, містобудівних органів щодо поверховості забудови, якості ґрунтів, червоних ліній і таке інше.

Четвертий реєстр це реєстр прав на земельну ділянку. Всі правові документи пов'язані як із земельними ділянками, так і з власниками чи користувачами. На одну земельну ділянку може бути десять і більше правових документів, і коли людину цікавить інформація про земельну ділянку, то вона повинна мати повний набір відомостей щодо правового режиму цієї ділянки.

Автоматизована кадастрова система повинна слугувати базою для Системи реєстрації прав. Це вимога Світового банку і просто сучасності. В Україні обов'язково повинна функціонувати Система реєстрації прав власності. Тільки маючи таку систему держава може гарантувати права власності та інші права на земельну ділянку, тільки тоді може бути більш привабливий інвестиційний клімат і тільки в такому випадку будуть працювати інститути іпотеки, з'являться на ринку землі, а в економіці України інвестори.

Кадастрова система в державі необхідна і Держкомзему для управління земельними ресурсами, тобто для реформування земельних відносин, для управління землеустроєм, використанням земель, їх охорони, моніторингу за цими процесами, для оцінки земель. Кадастрова система повинна слугувати інформаційною інфраструктурою ринку землі. Ця інформація повинна бути доступною, актуальною та прозорою.

Щодо картографічного забезпечення, то закликає вас до консолідації та співпраці. За даними ГУГККа в Україні є до 5% електронних карт (індексних карт, кадастрових карт), які використовуються для ведення кадастру. Хоча електронна карта є важливим атрибутом для ведення кадастру, сьогодні головне завдання - забезпечення фіскальної функції занесення інформації про земельні ділянки, щоб на базовому рівні не було білих плям. На першому етапі необхідно запровадити первинний облік земельних ділянок на основі кадастрових номерів, з даними про адресу, площу, кому належить земельна ділянка і її грошова оцінка, щоб забезпечити функції оподаткування земель.

Система Держкомзему, організаційна вертикальна. Згідно з цим створюється система державного земельного кадастру. Організаційна структура Держкомзему має трирівневу ієрархічну структуру. Це національний державний рівень, рівень Держкомзему, потім рівень регіонів - це 25 областей і міста Київ та Севастополь, тобто маємо 27 підрозділів. Далі базовий рівень це райони і міста обласного та районного підпорядкування (496 районів і близько 165 міст обласного та районного підпорядкування). Ми вважаємо за необхідне створення таких регіональних базових центрів земельні кадастрові бюро, вони в нас вже створені, тобто буде 660 таких центрів, бюро по всій Україні, де буде формуватись земельна кадастрова база даних, первинна база автоматизованого земельного кадастру. Є декілька поглядів щодо кількості земельних ділянок: від 30 до 100 млн. земельних ділянок, тобто вся територія України розбита на мозаїку земельних ділянок, які не мають перекриттів, а також "білих плям". Звідси виходить, що в одному районі база даних повинна містити близько 100 тисяч об'єктів обліку земельних ділянок. З погляду на інформатику це керування невеликими базами даних, але, враховуючи недостатню кількість кваліфікованих фахівців в регіонах, які ще й не забезпечені належними технічними засобами, програмними та ліцензійними продуктами, то щоб розвивати ці роботи на певному рівні, потрібен час і потрібні кошти.

Щоб користуватися цією системою, необхідні потужні комп'ютерні мережі, бо це розподілена база даних. При розробці концепції цієї системи є багато варіантів щодо реалізації даної системи трирівневої структури. Є пропозиції вести ці бази на регіональному рівні, створити централізовану базу даних, як, наприклад, це робиться в країнах з федеральним устроєм (Німеччина). Тут мова йшла тільки про кадастрову систему.

Завдання підрозділів Держкомзему в регіонах полягає не тільки в тому, щоб накопичувати і вести бази даних. Як показує аналіз роботи цих систем, то насправді там створюється не кадастрова система, а земельна інформаційна система, свого роду АСУ, тобто управління ресурсами, інформацією і документообігом. Тому в цій системі можна виділити декілька підсистем, в першу систему, що займається кадастровими справами, яка накопичує первинну інформацію, чітко вести її в цих стандартах, в форматах, делегувати цю інформацію наверх. Крім цього, є багато інших підсистем, які повязані з оцінкою земель, з підготовкою різних документів на забудову, на відведення земель і просто системи документообігу.



3. КОНЦЕПЦІЯ КАДАСТРУ - 2014

3.1 «КАДАСТР - 2014» концепція кадастру майбутнього

Сучасна кадастрова система визнається більшістю фахівців як багатоцільова, яка за допомогою найсучасніших інформаційних технологій поєднує в собі всі функції раніше окремих систем реєстрації прав на нерухомість та кадастру. Саме функціям багатоцільової системи відповідає концепція “Кадастр 2014”, розробку якої було розпочато в 1994 році спеціальною робочою групою при Міжнародній федерації геодезистів. Головною метою концепції було передбачення кадастрової системи через 20 років. До головних принципів “Кадастру 2014” відносяться: