Формирование федеральных программ органами власти субъектов РФ и муниципалитетов

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Статья 71 (пункт «е») Конституции РФ предусматривает федеральные программы как одну из форм регулирования отношений в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Опыт реализации приоритетных национальных проектов показал, насколько данная форма может быть эффективной при условии концентрации финансовых и административных ресурсов всех уровней власти (от федерального до поселенческого) на решении конкретных, наиболее острых социально-экономических проблем. В то же время, как свидетельствует практика, одна из ключевых правовых проблем применения программно-целевого метода управления в таком сложносоставном государстве, как Российской Федерации, - это проблема юридического обеспечения согласованного объединения бюджетных ресурсов всех уровней бюджетной системы для достижения определенных целевых показателей развития страны.

Участие органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в финансировании федеральных программ

Исходя из наличия в праве двух методов регулирования - диспозитивного и императивного - возможно применение соответствующих им механизмов обеспечения финансирования федеральных программ из территориальных бюджетов, которые также можно условно назвать «диспозитивный» (основанный на добровольности участия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в софинансировании федеральных программ) и «императивный» (основанный на обязательности участия в софинансировании).

Рассмотрим оба варианта межбюджетных отношений и примеры их конструирования в законодательстве. В нормативных правовых актах, посвященных реализации федеральных целевых программ, наиболее распространены попытки зафиксировать и развить «диспозитивный» механизм.

В общем виде он выражен в Порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 №5941, пункт 7 которого предусматривает подписание соглашений (договоров) о намерениях между государственным заказчикам и органами государственной власти субъекта РФ в случае, если одним из источников финансирования федеральной целевой программы являются средства бюджета субъекта РФ. Правовой режим этих соглашений (договоров), процедура их заключения, юридические последствия отказа от заключения или несоблюдения соглашений (договоров) в постановлении Правительства РФ не оговариваются, в результате чего они фактически находятся не в правовом поле, а в поле «намерений» и «доброй воли». Закономерно, что до сих пор не имеется ни одного прецедента судебного спора, связанного с заключением и исполнением указанных договоров (соглашений), при хроническом невыполнении прогнозных объемов софинансирования федеральных целевых программ.

Более подробно в федеральном законодательстве развернута идея побуждения, стимулирования субъектов РФ и муниципальных образований к определенному целевому финансированию их собственных полномочий через механизм предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию этих полномочий. Этот механизм не отрицает принципа диспозитивности в межбюджетных отношениях, но предусматривает в качестве обязательного условия предоставления субсидии из федерального бюджета долевое участие региональных и (или) местных бюджетов в финансировании соответствующих расходов.

Например, согласно пункту 31 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение жилья в рамках реализации подпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2006 года № 2852, «средства федерального бюджета, предусмотренные на софинансирование мероприятий подпрограммы, перечисляются государственным заказчиком подпрограммы в бюджеты субъектов Российской Федерации… на основании соглашений, заключенных с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при условии, что в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местных бюджетах в необходимых объемах предусмотрены средства на софинансирование мероприятий подпрограммы».

Такой подход, при котором основным средством обеспечения софинансирования федеральных программ из территориальных бюджетов является угроза невыделения средств на аналогичные цели из федерального бюджета, имеет право на существование и в некоторых случаях весьма эффективен, но его абсолютизация, тенденция к которой наметилась в последнее время в законодательстве, представляется не вполне обоснованной. В частности, нельзя признать правомерным применение его к тем межбюджетным отношениям, конечной целью которых является финансовое обеспечение прав граждан. В приведенном примере с предоставлением социальных выплат в рамках приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» право молодой семьи на получение социальной выплаты в определенном размере на приобретение жилья не связано и не может быть связано с наличием или отсутствием средств на эти цели в бюджете. И любой суд при возникновении спорной ситуации будет исходить из этого.

Особенности политики софинансирования

муниципальный финансирование федеральный программа

Применение меры обеспечения софинансирования программных мероприятий в виде невыделения средств из федерального бюджета может быть уместным в случае, когда федеральное финансирование является своего рода бонусом для отдельных территорий, носящим выборочный, точечный характер и предоставляемым на конкурентной основе. В таком контексте отсутствие дополнительного финансирования для субъекта Российской Федерации, муниципального образования не может рассматриваться как форма дискриминации, поражения в правах населения соответствующих территорий.

В тех же случаях, когда мероприятия федеральной программы (проекта) носят всеобъемлющий характер, направлены на решение в масштабах всей страны той или иной социально-экономической проблемы, финансовое обеспечение прав граждан, механизм привлечения к их реализации региональных и муниципальных органов власти должен быть принципиально иным и заключаться в установлении на федеральном уровне императивных правил финансирования из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов тех или иных расходов.

Начала императивного подхода также выражены в ряде законодательных актов Российской Федерации.

Принципиальная возможность централизованного регулирования порядка финансирования собственных полномочий субъектов РФ предусмотрена Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ), статья 26.3 (пункт 4), которого в порядке исключения допускает принятие федеральных законов, определяющих порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Российской Федерации по отдельным вопросам. К этим вопросам отнесены, в частности, поддержка АПК, развития малого и среднего предпринимательства, дошкольное и общее образование, специализированная медицинская помощь.

Подобный подход сложно объяснить какой-то логикой. За рамками указанного перечня остались, например, такие сферы, как жилищно-коммунальный комплекс, дорожное строительство, транспортное обслуживание, экология и другие вопросы, которые в не меньшей степени требуют согласованного взаимодействия федеральных и региональных органов власти, в том числе в части их бюджетного финансирования.

Что же касается возможности централизованного регулирования порядка осуществления расходов местных бюджетов, то Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) такую возможность не предусматривает даже в порядке исключения. Несмотря на положения базовых федеральных законов, разграничивающих полномочия органов власти различного уровня, федеральными органами исполнительной власти нередко принимаются правовые акты, прямо или косвенно регулирующие порядок осуществления расходов региональных и местных бюджетов по вопросам их собственной компетенции.

В качестве примера можно привести принятое в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 № 868 «Об обеспечении в 2007 году диагностическим оборудованием муниципальных амбулаторно-поликлинических и стационарно-поликлинических учреждений для организации первичной медико-санитарной помощи, а также женских консультаций». Пункт 3 постановления предписывает органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления обеспечить в первом полугодии 2007 года (до 1 июля 2007 года) подготовку помещений для размещения диагностического оборудования, закупаемого в соответствии с настоящим Постановлением, и осуществления пусконаладочных работ. Разумеется, выполнение данного предписания влечет бюджетные затраты региональных и (или) местных бюджетов, и затраты немалые: например, сумма дополнительных расходов бюджета города Омска на эти цели в 2007 году составила 18,5 млн. рублей.

Проблемы участия в финансировании федеральных программ

Конечно, соответствующее положение не вписывается в рамки федеральных законов №184-ФЗ и №131-ФЗ. Однако на данном примере очень хорошо видна суть проблематики. Встав на формальную позицию, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут отказаться, например, от финансирования пусконаладочных работ по введению в эксплуатацию поставленного диагностического оборудования, сославшись на недостаток средств в местном бюджете и самостоятельность в вопросах бюджетного планирования. Как следствие - местное население не будет иметь возможности получения на территории своего проживания качественных услуг по диагностике заболеваний.

В этой связи необходимо ответить на главный, принципиальный вопрос: будет ли соответствовать Конституции РФ установление в федеральном законодательстве правил об обязательном участии субъектов РФ, муниципальных образований в софинансировании федеральных программ и порядка этого софинансирования?

Отвечая на него, следует исходить, прежде всего, из того обстоятельства, что вопросы бюджета, его формирования и исполнения, не являются изолированной сферой общественных отношений: они очень тесно переплетены с множеством других отношений, непосредственно затрагивают вопросы реализации практически всех основных прав и свобод граждан, и, соответственно, при анализе конституционного соотношения полномочий в сфере регулирования бюджетных правоотношений необходимо принимать в комплексе всю систему норм Конституции РФ, связанных с реализацией указанных полномочий.

На это, в частности, указал Конституционный суд РФ в деле о проверке конституционности положений частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ. Правительство Москвы в своем запросе доказывало противоречие норм Бюджетного кодекса РФ, закрепляющих за Федеральным казначейством право кассового обслуживания региональных бюджетов, Конституции РФ, в частности ее статьям 71, 72, 73. В постановлении Конституционного суда РФ по данному делу отмечено, что «в непосредственной взаимосвязи с принципами организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве, получившими нормативное выражение в статьях 1 (часть 1), 4, 5, 11, 71, 72, 73, 77 и 78 Конституции РФ, находится принцип единства экономического пространства (статья 8, часть 1), гарантиями которого являются, по смыслу статей 71 (пункт "ж") и 74 (часть 1) Конституции РФ, установление - в рамках предметов ведения Российской Федерации - правовых основ единого рынка, осуществление финансового, в том числе бюджетного, регулирования, а также запрет на установление каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств».

В равной мере указанная взаимосвязь существует между бюджетным регулированием и обеспечением единства социального пространства Российской Федерации, принципа равной гарантированности прав и свобод граждан на всей территории страны.

В приведенном примере с поставкой медицинского оборудования речь идет не просто о бюджетных взаимоотношениях органов власти различного уровня - речь в нем идет о бюджетных взаимоотношениях по поводу создания условий, гарантий реализации конституционного права граждан России на получение бесплатной, качественной медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения, о механизме защиты указанных прав. Эта сторона вопроса выходит далеко за рамки вопроса местного значения. Часть 1 статьи 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Статья 71 (пункт «а») Конституции РФ относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации. Кроме того, пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Заключение

Гарантии бюджетного обеспечения прав граждан являются важнейшим элементом их защиты, и поэтому органы государственной власти РФ должны обладать достаточными полномочиями по установлению и реализации соответствующих гарантий. К числу этих полномочий необходимо отнести и право федеральных органов государственной власти определять порядок установления и исполнения расходных обязательства субъектов РФ, муниципальных образований по софинансированию федеральных программ, направленных на создание условий реализации конституционных прав и свобод граждан.

Данная позиция должна быть четко выражена в федеральном законодательстве и, прежде всего, - в федеральных законах №184-ФЗ, № 131-ФЗ и в Бюджетном кодексе РФ.

Список литературы

1. Свирин Ю.А. Особенности правосознания на современном этапе // Юридическое образование и наука. - 2008. №3.

2. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 15 декабря 2006 года №10-п // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2007. - № 1.

3. Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М., 2008.

4. Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. - 2007. - № 5.

5. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 2008.

6. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 2008.

7. Четвериков B.C. Муниципальное право. - М., 2009.

8. Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 2007.

9. Щербакова И.В., Егорова Е.С. Местное самоуправление в России: теория и практика. - Ярославль, 2006.

Размещено на Allbest.ru