Публичные слушания, как способ регулирования градостроительной деятельности

Положительной практикой считается обеспечение участия с самого начала процесса планирования. Лучшие из полученных идей используются в качестве отправной точки для планирования. Другими словами, работа идет не над готовым документом, как это часто бывает в России, а начинается с определения проблем территории и возможных направлений ее развития.

С точки зрения применения передовых практик и технологий, интересен пример разработки Городского плана Хельсинки (Helsinki City Plan), окончание которой запланировано на 2016 г. План продвигает концепцию компактного города в ответ на ожидаемое увеличение численности населения на 250 тыс. чел. к 2050 г. [11]. На начальном этапе утверждается рабочая программа, регламент участия и оценки и концепция развития города до 2050 г. На каждом этапе планирования любые заинтересованные горожане могут принять участие во время определенных консультационных периодов, в зависимости от этапа используются различные методы участия. Для информирования широкой общественности проводятся тематические семинары, при создании проекта плана наиболее активные и компетентные горожане участвуют в творческих мастерских.

Особую ценность представляет масштабный опрос населения с использованием сети Интернет, с которого начался этап разработки плана. В короткие сроки были охвачены разные возрастные категории населения, в т. ч. молодежь и люди трудоспособного возраста, разные группы по ценностям и интересам, например, автолюбители и собаководы, в целом значительно увеличено число участников по сравнению с традиционными методами. Собранные данные были преобразованы в высококачественную информацию - актуальную, точную и конкретную по размещению на территории.

Жителям предлагалось в течение месяца отмечать на интерактивной карте конкретные площадки и маршруты в соответствии со специально разработанными вопросами, такими как возможность строительства нового жилья и офисов, обязательное сохранение территорий в текущем виде, улучшение состояния рекреационных территорий, разработка пешеходных и велосипедных маршрутов и другие. Воспользовались этой возможностью 3745 жителей, отметив 32989 локаций на карте. Хотя это и меньше 1% на- селения Хельсинки, значительно расширилось число участников, обычно достигаемое при личном участии. Основные результаты были опубликованы в виде онлайн-отчета и сформулировали исходные данные для дальнейшего планирования [11].

Такой подход, с одной стороны, позволил собрать множество мнений по оценке существующей ситуации и по перспективному развитию города, что повысило качество комплексного анализа территории, позволило понять ожидания людей и, возможно, предотвратит конфликтные ситуации на следующих этапах планирования [2]. С другой стороны, он привел к огромной работе по анализу новых данных в условиях еще не развитого для этого программного обеспечения и малого опыта работы проектировщиков с такими данными [11].

Конечно, активные формы гражданства и более широкое участие общественности не ограничиваются Финляндией или Северной Европой, а происходят по всему миру в различных масштабах, на разных скоростях и с разными приоритетами [9].

2.2.2 Практика публичных слушаний в Швейцарии

Современная Швейцария - конфедеративное государство, состоящее из 26 кантонов (отдельных регионов) и 2,7 тыс. коммун (муниципалитетов). Право народовластия в Швейцарии распространяется на федеральный, региональный и местный уровни. Как и в Австрии, основными формами прямой демократии в Швейцарии являются народная инициатива и общественный опрос граждан (консультативный всенародный референдум) [1].

Принципы и формы прямой демократии регулируются Конституцией Швейцарии от 18 апреля 1999 года. Форм всего две.

1. Народная инициатива. Согласно Конституции, есть два вида народной инициативы. Во-первых, инициатива полного пересмотра швейцарской Конституции (ст. 138 Союзной Конституции). Ее могут выдвинуть не менее чем 100 тыс. избирателей. Во-вторых, инициатива по частичному пересмотру основного закона страны.

Народная инициатива частичного пересмотра Союзной конституции допускается в форме общего предложения или разработанного проекта (в данном случае требуется также 100 тыс. голосов избирателей). Инициатива в форме разработанного проекта выносится на голосование народа и кантонов. Союзное Собрание (высший федеральный законодательный орган Швейцарии) полномочно рекомендовать инициативу к принятию или отклонению. Если Собрание рекомендует отклонить инициативу, то имеет право внести встречный проект. В этом случае народ и кантоны голосуют одновременно по обоим проектам, но если народ и кантоны расходятся в своих предпочтениях, то отклоняются оба проекта [6].

2. Референдумы. В Швейцарии допустимы два типа референдумов: обязательный (ст. 140 Конституции) и факультативный (ст. 141 Конституции).

Обязательный референдум проводится, если на голосование народа и кантонов выносятся следующие вопросы:

ѕ полные или частичные изменения Союзной Конституции;

ѕ вступление страны в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества;

ѕ принятие союзных законов, которые не имеют конституционного основания, и срок действия которых превышает один год.

Для факультативного референдума условия следующие: требование 50 тыс. избирателей или восьми кантонов.

Решение принимается большинством голосовавших на референдуме граждан.

Проекты, вынесенные на голосование народа и кантонов, принимаются, если за это высказалось большинство голосующих и большинство кантонов. Результат народного голосования в кантоне считается голосом кантона. При этом кантоны Обвальден, Нидвальден, Базель-город, Базель-сельский, Аппенцелль-Ауссерроден и Аппенцелль-Иннерроден имеют по половине голоса кантона.

Народные инициативы и референдумы характерны не только для событий федерального масштаба, они также проводятся для принятия решений на уровне кантонов и коммун. Каждый кантон может выбрать свой собственный способ, позволяющий гражданам принимать значимые для местного сообщества решения (если это, конечно, не противоречит базовым правилам, закрепленным в Конституции). Например, в ряде кантонов граждане имеют право на отзыв местной администрации. Чем ниже административно-политический уровень, тем больше имеется возможностей у граждан участия в выработке необходимых решений [1].

В Швейцарии действует определенная система организации проведения референдумов и волеизъявлений. Избирательные дни назначаются в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 10 Федерального закона «О политических правах» от 17.12.1976 (the Federal Law on Political Rights) и статьей 2а Указа «О политических правах» от 24 мая 1978 г. (the Decree on Political Rights). Минимум за четыре месяца до дня голосования Федеральное Правительство определяет, какие предложения должны быть представлены на голосование, а Федеральная Канцелярия направляет в кантоны собственно предложения и бюллетени для голосования [1].

Федеральный Совет объясняет каждое предложение, которое ставится на голосование в бюллетенях. Информация должна включать доводы «за» или «против» того органа власти, который ответственен за проведение народной инициативы или референдума. Информация публикуется на четырех официальных языках. Каждый кантон несет ответственность за проведение голосования в пределах своей территории и имеет свои собственные правила организации волеизъявления, которые могут отличаться по регионам. Например, четыре кантона имеют один или несколько централизованных списков избирателей, в то время как другие 22 кантона используют децентрализованные перечни избирателей. Таким образом, Федеральный закон требует, чтобы все избиратели получили документы, необходимые для волеизъявления, как минимум за четыре недели до проведения опроса или референдума (статья 11 Закона о политических правах). Однако кантоны вольны выполнить это положение оптимальным для них способом. Руководство на избирательных участках организуется властями кантонов или коммун. После голосования происходит сбор и обработка бюллетеней от каждого избирательного участка, компиляция предварительных результатов со всего кантона и уведомление федеральных властей о результатах. Окончательное решение по волеизъявлению готовит в свою очередь Федеральный Совет [1].

Нормы, регулирующие проведение референдумов в Швейцарии, имеют проработанную детализацию. Не трудно увидеть, что как вид всенародного волеизъявления референдум в Швейцарии даже при частом применении не унифицируется по субъектам конфедерации в процедурном плане, оставаясь при этом универсальным инструментом решения вопросов госу- дарственного управления.

Необходимо отметить, что расположению швейцарского общества к референдуму благоприятствуют как минимум два фактора: во-первых, длительный исторический опыт проведения референдумов без последствий для государственного устройства страны, а во-вторых, наибольшая из возможных степень децентрализации кантонов в рамках единой Швейцарии. В окружении крупных европейских соседей кантоны располагают имеющейся у них правосубъектностью во многом благодаря наличию международной субъектности Швейцарской Конфедерации.

2.2.3 Практика публичных слушаний в Германии

В отличие от Швейцарии в Германии общегерманские референдумы не так активно применяются на практике. Можно предположить, что это связано с заметной многополярностью германского сообщества.

Как указано в Конституции ФРГ, мероприятия, связанные с перераспределением территорий федеральных земель, регулируются норма- ми федерального закона, который утверждается на референдуме. При этом обязательно учитывается мнение заинтересованных земель. Целью народного опроса является измерение одобрения населением предлагаемых в законе изменений принадлежности территории к конкретной федеральной земле. Если предложение народом одобряется, то в течение двух лет после проведения опроса издается федеральный закон об образовании предлагаемой земли. Решения референдума легитимны, если за них отдано простое большинство участников референдума; если число голосовавших не меньше четверти имеющих право голоса на выборах в Бундестаг.

В Германии референдум остается в резерве инструментов прямой демократии. Федерация немецких земель, обладающих значительными полномочиями, балансирует на интересах региональных элит и компромиссной федеральной политике. В такой ситуации может быть оправданным то, что референдум, как мощнейший инструмент прямой демократии, удерживается в резерве.

Отличительной особенностью Германии является существование на уровне субъектов Федерации специального органа по изъятию. Он решает вопросы изъятия земли как для федеральных, так и для муниципальных нужд. Правительство федеральной земли такими полномочиями на определенную территорию наделяет конкретного госслужащего, чаще всего обладающего большим юридическим опытом работы в сфере недвижимости. Большое внимание уделяется стадии общественного обсуждения, когда проводится оповещение граждан, предоставление материалов для ознакомления. Застройку регламентирует план использования территории.

Таким образом, исследование показало, что историческая традиция применения референдума в качестве инструмента всенародного волеизъявления по важнейшим вопросам государственного управления тесно связана со стабильностью и устойчивостью федеративных отношений. В тех странах, где узы федерации прочны, референдум не представляет какой-то угрозы для национально государственного федеративного единства (Швейцария). В тех же странах, где федерация зиждется на тонком равновесии интересов центра и субъектов, референдум не применяется, так как вес народного волеизъявления способен пошатнуть баланс интересов с непредсказуемыми последствиями для национально-государственного федеративного единства страны.

Идеально было бы, чтобы весь цикл планирования, от комплексного анализа территории к видению будущего, проектированию, реализации и оценке, включал в себя официальные и неофициальные инструменты в виде различных планов, цифровые технологии и использование сети Интернет, а жители могли принимать участие с самого начала планировочного процесса.

2.3 Основные сходства и различия зарубежного опыта и Российской модели поведения публичных слушаний

Рассмотрев современное состояние и тенденции развития в вопросе вовлеченности населения в процессы планирования за рубежом, можно обратиться к российской практике в данной сфере, которая пока еще только зарождается. Москва и Санкт-Петербург тоже развивают электронные способы взаимодействия с горожанами: появляется возможность высказать предложения и посмотреть результаты опросов по поводу разработки стратегий экономического и социального развития, создаются интерактивные карты, на которых можно отметить текущие проблемы благоустройства.

По Градостроительному кодексу РФ, публичные слушания являются единственной обязательной формой участия граждан в планировании развития городов. Существуют и другие возможные, но необязательные формы участия граждан, такие как собрания, конференции и опросы граждан, а также их обращения в органы местного самоуправления, но используются они крайне редко. Главным методом участия в области планирования развития территорий остаются публичные слушания. Однако считается, что сегодня публичные слушания - это управляемая бюрократическая процедура, направленная в основном на отторжение «неудобных» мнений граждан [1].

Большинство проектов по-прежнему делается в интересах кого угодно, только не жителей, то есть ни о каком поиске консенсуса речь не идет. Более того, из-за невозможности населения принять участие до начала планирования или на его ранних стадиях, интересы жителей представляют различные ветви власти, но, как показала практика, видение перспектив развития города у населения и власти, на которую оказывают влияние лоббисты, коррупционеры и застройщики, часто не совпадает. Более того, управленцами советской градостроительной школы оказывается серьезное сопротивление открытости процессов планирования и регулирования, потому что возможности для коррупции в этом случае резко снижаются [1].

Существуют сложности привлечения населения, объясняемые дефицитом доверия к политикам и институтам государства, низкой гражданской активностью, отсутствием интереса к общегородским проблемам, культуры участия [3]. В отличие от европейцев, многие россияне не верят, что чиновники учтут их мнение.

Самым главным препятствием в диалоге между представителями власти и горожанами является закрытость информации и ее сугубо профессиональная направленность и специфика, т.к. в обязательную экспозицию для публичных слушаний по Градостроительному кодексу РФ не входят ни макеты, ни схемы существующей застройки, ни краткая текстовая информация, написанная доступным языком. Таким образом, рядовой житель не имеет представлений о планируемом будущем города, его интересы при разработке документов не учитываются [5].

Показательным примером является широко известный опыт публичных слушаний по генеральному плану Москвы, когда после пяти лет работы над документом был отведен всего один день на публичные слушания, и было получено 75 тыс. замечаний, из которых только одна треть относилась к рассматриваемым вопросам. Сложный язык документов, огромный объем текста и отсутствие наглядных материалов вкупе с недостаточными знаниями горожан, привели к таким результатам. А увеличение территории Москва в 2,4 раза через 2 года после принятия такого долгосрочного документа вообще поставило под вопрос его актуальность.

Анализ развития вовлеченности населения в процессы планирования в России показал, что, хотя существуют законодательно установленные возможности участия, они не используются в полной мере и реализуются формально, в основном, потому что не развиты демократические традиции и отсутствует культура участия у населения, а также перед заинтересованными гражданами встает множество преград со стороны властей.

Можно дать следующие рекомендации по совершенствованию методов участия в планировании: следует шире информировать людей о предстоящем планировании и вовлекать население в диалог до начала процесса планирования и по его ходу, обеспечить прозрачность планирования, дать возможность широким слоям населения, особенно молодежи, быть услышанными, осуществить поиск и популяризацию новых эффективных каналов коммуникации, таких как социальные опросы, Интернет, мастер-классы, семинары, участие через обучение, проводить публичные слушания на удобной для жителей площадке, используя доступные объяснения и наглядную и доходчивую визуализацию, таким образом, сочетая онлайновые и офф-лайновые инструменты.

Далее рассмотрим тенденции в развитии практики планирования. В Финляндии предпринимаются попытки развить стратегическое пространственное планирование. Это объясняется тем, что существующая система планирования часто воспринимается как слишком формализованная и недостаточно гибкая для эффективного планирования, в основном, из-за высоких требований к процедуре планирования, а именно, к комплексному обследованию территории и ее оценке, длительных процедур участия, что приводит к высоким финансовым и временным затратам [15]. Всеохватный характер большинства планов землепользования вступает в противоречие со все более ограниченными ресурсами, поэтому процессы планирования оптимизируются посредством создания новых неофициальных инструментов стратегического пространственного планирования, не имеющих таких ограничений, но и не имеющих той законной силы, как законодательно установленные планы [13].

Примерами названий могут быть тематические генеральные планы, мастерпланы, стратегические схемы, схемы развития, структурные планы и другие [13; 15]. При их разработке используются специальные «фабрики мысли» (ad-hoc think tanks), «живые лаборатории» (living labs), расширенные сети взаимодействия ключевых представителей власти и стейкхолдеров, работающих над схемами развития, нанимаются опытные консультанты для координации работ, используются новые способы и методы концептуализации и визуализации городских структур и динамики. Тем самым, обходятся формальности системы законного планирования как в отношении процедуры планирования (кто запускает процесс, какие предполагаются этапы, кто вовлечен и как), так и градостроительной документации (в чем основа планирования, какой подготовительный материал используется, название плана). Однако использование неформальных инструментов планирования не обязательно исключает широкие, открытые и прозрачные процессы планирования. Напротив, иногда они могут быть гораздо более продвинутыми, чем если бы проводились в соответствии с минимальными законными требованиями. Особенность скорее в том, что в неформальных процессах планирования планировщики и представители власти принимают решение о степени и широте участия заинтересованных сторон [13]. Рассмотренные подходы комплексного стратегического пространственного планирования сейчас апробируются при создании Городского плана в Хельсинки, о котором уже шла речь.

В целом, все эти новые инициативы, практики и инструменты в планировании не заменили законную систему, но служат существенным дополнением к ней. Они основываются на государственно-частных партнерствах и часто расцениваются как примеры «нового городского управления», приходящие на смену старым бюрократическим способам [13; 15]. Однако считается, что в какой-то момент они должны войти в законодательно установленную систему планирования [13].

Таким образом, в заключение второй главы настоящей работы можно сделать следующие выводы:

ѕ Изучение практики пространственного планирования в Финляндии позволяет нам сделать вывод, что возможно весьма успешное развитие методов вовлечения населения в процессы планирования, и России следует перенимать положительный зарубежный опыт формирования открытой и гибкой системы пространственного планирования.

ѕ Успешность взаимодействия зависит от обеих сторон: готовности властей к диалогу с жителями и инициативы жителей быть равноправными участниками. Необходимо развивать культуру участия и использовать набор различных методов вовлечения населения на разных этапах планирования, чтобы интересы жителей были представлены наиболее полно.

ѕ Что касается России, сейчас и москвичам предлагается поучаствовать в создании схожего плана - стратегического мастер-плана Москвы. Обычно в России общие стратегические цели и принципы развития территорий описываются в социально-экономических стратегиях, инструментами реализации которых должны выступать генеральные планы этих территорий. Однако их эффективность многие ставят под сомнение. Мастер-план находится вне этой системы. Московские власти решили создать рамочный, концептуальный документ как политический договор между горожанами и властью, на основе которого будет подготавливаться вся остальная градостроительная документация.

Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию модели проведения публичных слушаний в градостроительной деятельности

3.1 Изучение вопроса публичных слушаний при проектировании линейных объектов

В силу своих технических характеристик, линейные объекты обычно имеют большую протяженность, размещаются на многих земельных участках (в том числе и под землей). Земельные участки могут принадлежать нескольким лицам, относиться к разным категориям земель, иметь разные виды разрешений на пользование. В то же время протяженность линейных объектов может составлять несколько тысяч километров, пересекать не только границы субъектов РФ, но и муниципалитетов.

В подпункте 2 части 3 статьи 23 ЗК РФ сказано, что установление публичного сервитута допускается при использовании земли при ремонте инженерных, коммунальных, электрических и прочих сетей, линий, объектов транспортной инфраструктуры.

В то же время Концепция развития гражданского законодательства РФ подразумевает изъятие их ЗК РФ норм о «публичном сервитуте».

Но сегодня нормы ГК РФ о сервитуте содержат узкий спектр действия, так как право обращаться за определением сервитута имеет только владелец недвижимости (земли, прочей недвижимости).

В проекте ФЗ №47538-6 «О внесении поправок в часть 1, 2, 3, 4 ГК РФ, а также некоторые законодательные акты РФ», который принят Госдумой в первом чтении, урегулированию отношений в сфере сервитута посвящается новая проектируемая глава 20 «Сервитут» ².

Названным законопроектом (проектируемая статья 301¹⁰ ГК РФ «Коммунальный сервитут») подразумевается, что коммунальный сервитут на землю или прочую полезную вещь может устанавливаться для эксплуатации, размещения, ремонта, а также для реконструкции объектов коммунального назначения (газопроводов, водопроводов, нефтепроводов, ЛЭП, сооружений связи и прочих объектов подобного плана). Главной вещью может быть недвижимый объект, для эксплуатации которого создается объект коммунального назначения, или же собственно объект коммунального назначения. С помощью коммунального сервитута можно собственнику господствующей вещи проводить в рамках земельного участка или прочей вещи строительные, ремонтные, эксплуатационные, восстановительные работы касательно объекта коммунального назначения, осуществлять его реконструкцию. Тут можно осуществлять земельные работы, устанавливать спецтехнику, приспособления и устройства.

Отметим, что на основании постановления Госдумы от 16.11.12 года №1150-6 ГД «О порядке рассмотрения проекта ФЗ № 47538-6 «О внесении поправок в части 1 - 4 ГК РФ, а также в некоторые законодательные акты РФ», в связи с существенным количеством поправок к законопроекту определили особый порядок его рассмотрения, на основании которого рассмотрение, принятие Госдумой некоторых положений названного проекта ФЗ осуществляется в качестве самостоятельных законопроектов.

Сроки подготовки градостроительной документации для линейных объектов, которые размещаются на границах одного поселения, городского округа, линейных объектов, которые размещаются в разных муниципалитетах по инициативе организаций и физических лиц, могут уменьшаться. Это случится за счет того, что по проектам планировки территории, по проектам ее межевания в отношении подобных объектов не нужно будет вести публичные слушания. Данный законопроект уже внесен в Государственную Думу.

Проект ФЗ № 391826-6 «О внесении поправок в статью 46 ГК РФ и статью 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

На основании действующего законодательства подготовка документов по планировке территории для размещения линейных объектов может осуществляться или с ведением общественных слушаний, или без таковых. Во-первых, это зависит от вида линейного объекта, а во-вторых - от территории, на которой он стоит.

Без публичных слушаний готовится, утверждается документация по планировке территории для размещения линейных объектов, которые имеют федеральное, региональное значение, а также местное значение, если они находятся на межселенных территориях (части 2-4,11 статьи 45 ГК РФ). В прочих случаях планировочные проекты территорий, а также проекты межевания должны выноситься на публичные слушания.

В ГК РФ определен только общий срок проведения публичных слушаний с момента оповещения общественности о месте и времени их проведения (не менее 1 месяца, но не больше 3 месяцев). Вопрос о том, какой день нужно считать датой оповещения жителей, в Градостроительном кодексе не указано.

Сроки и порядок осуществления слушаний устанавливаются в нормативных актах муниципальных образований, кроме Санкт-Петербурга и Москвы, в которых они предусматриваются нормативными актами субъектов РФ.

Линейный объект иногда нужно размещать на территории нескольких муниципальных образований. В такой ситуации застройщик вынужден ожидать окончания слушаний во всех муниципальных образованиях, в которых предполагается размещение линейного объекта. Но так как единый срок не определен, в течение которого должны начаться публичные слушания, возможна ситуация, когда в одних муниципальных образованиях слушания уже прошли, а в других - так и не начались. Например, в городе Мытищи Московской области решение о проведении публичных слушаний городской голова принимает в срок не позднее 30 дней со дня получения проекта планировки, а также проекта межевания территорий. В городе Химки Московской обл. такое решение городской голова принимает не позднее десяти дней с момента получения проекта.

3.2 Предложения по способам привлечения к публичным слушаниям активных граждан

Отмечая важность института публичных слушаний при формировании полноценного гражданского общества, нужно сказать, что богатая практика сегодня поставила перед теоретиками множество проблем, которые требуют обстоятельной разработки, анализа рекомендаций, которые направлены на их решение.

Большую проблему при организации, проведении публичных слушаний представляет несогласованность интересов разных групп населения, протесты. Специалисты отмечают, что именно потому многие публичные слушания заканчиваются провалом представленных градостроительных проектов. Это еще раз указывает на необходимость создания социальных технологий по согласованию интересов общества, в том числе специальных программ образования для потенциальных участников публичных слушаний, в том числе местные власти, инвесторы, проектировщики, жители местности [10].

Большая проблема возникает в виду несовершенства действующих правовых норм, которые регулируют институт публичных слушаний. В современной литературе намечены некоторые меры, которые направлены на преодоление проблем организации, проведения публичных слушаний и повышения степени их эффективности. Если учесть важность и сложность вопросов, которые нужно обязательно рассматривать на слушаниях, то для всестороннего и качественного их рассмотрения, выявления точек зрения населения, систематизации положительных предложений нужно детально планировать, готовить публичные слушания, привлекать специалистов, экспертов, авторитетных жителей, представителей политических ил и общественных объединений. В ряд мер, которые обеспечивают надлежащую подготовку и проведение публичных слушаний, должны входить следующие:

ѕ привлечение экспертов и специалистов для выполнения консультационных, экспертных работ;

ѕ информирование граждан о подготовке к публичным слушаниям;

ѕ анализ данных, которые предоставляют инициаторы проведения публичных слушаний;

ѕ подготовка заключений экспертов по поданным материалам;

ѕ подготовка проектов решений, которые предлагается рассмотреть на публичных слушаниях;

ѕ предварительное информирование населения о месте и времени ознакомления заинтересованных жителей с материалами, которые выносятся на слушания, а также представление их жителям [2].

Также мы разработали комплекс рекомендаций привлечения активных лиц к публичным слушаниям. Рассмотрим их детально.

Принятие представительным органом поселения (округа) решения о назначении публичных слушаний по проекту генплана поселения. В решении о назначении публичных слушаний нужно указать порядок (куда и когда), при котором заинтересованные лица смогут направлять свои предложения и замечания по проекту генплана;

1. Наделение органа местного самоуправления полномочиями по подготовке, проведению публичных слушаний, оформлению заключения об итогах публичных слушаний (если в МО не принято положение об организации проведения, положение об организации проведения публичных слушаний по вопросам, которые относятся к сфере градостроительной деятельности;

2. Положение об организации проведения публичных слушаний по вопросам, которые относятся к сфере градостроительной деятельности, которым установлен уполномоченный на проведение публичных слушаний орган. Органом, который уполномочен администрацией МО на проведение публичных слушаний, может определяться структурное подразделение администрации МО, который отвечает за связи с общественностью, организационно-правовой отдел, общий отдел и прочее. Органом, который уполномочен оформлять заключения о результатах публичных слушаний нужно назначать орган, который занимается в структуре администрации вопросами, связанными с областью градостроительной деятельности (архитектурный и градостроительный орган). Публичные слушания по проекту генплана поселения проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования. При внесении поправок в генеральный план в отношении части территории поселения или городского округа публичные слушания проводятся при участии правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, которые находятся в рамках территории поселения или округа, в отношении которой проводилась подготовка названных изменений (часть 3 статья 28 ГрК РФ);

3. Опубликование (в порядке, который установлен для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации) решения о назначении слушаний, проекта генплана поселения, размещение его на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения, городского округа) в интернете (параллельно с принятием решения о назначении публичных слушаний или до него). Если в решении о назначении публичных слушаний нет порядка приема предложений от заинтересованных лиц по проекту генплана, то нужно опубликовать извещение о приеме от заинтересованных лиц предложения и замечания по проекту генплана;

4. Организация в обязательном порядком органом местного самоуправления поселения выставок, экспозиций демонстрационных материалов проекта генплана, выступлений представителей органов местного самоуправления, создателей проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных СМИ, по ТВ и радио. Опубликование информации на информационных щитах, в СМИ, в общественных местах, по радио, на сайте МО и так далее сведений о правах заинтересованных лиц представлять в уполномоченный орган администрации МО (указать этот орган, его адрес и контактные данные, время работы) предложения, замечания, пожелания по территориальному планированию поселения (отметить срок подачи), для учета этих предложений в ходе подготовки проекта генерального плана;

5. Представление участниками публичных слушаний в уполномоченный орган на проведение публичных слушаний предложений, замечаний, которые касаются проекта генплана, для включения их в протокол публичных слушаний;

6. Ведение публичных слушаний в виде собрания жителей. Уполномоченный на ведение публичных слушаний орган местного самоуправления ведет протокол заседания публичных слушаний, в который заносятся все предложения, замечания, пожелания, которые высказываются участниками публичных слушаний, а также поступившие в уполномоченный орган заочно;

7. На публичных слушаниях голосование не проводится. Протоколы подготавливаются на каждое мероприятие (по каждому населенному пункту, если территория делится на части, то на каждую часть), а заключение готовится одно - публикуется в установленном порядке;

8. Подготовка уполномоченным органом заключения об итогах проведения публичных слушаний. В заключении нужно дать ответы на все вопросы, которые зафиксированы в протоколах, поступившие не только заочно, но и в процессе публичных слушаний. В ответах нужно указывать требуемые и достаточные разъяснения по каждому вопросу, со ссылками на нормативно-правовые акты, с указанием их номеров, названий, пунктов, статей, таблиц и так далее. К подготовке заключений администрации МО или уполномоченному органу нужно привлекать специалистов администрации, которые отвечают за вопросы экономического и социального развития, транспортного и инженерного обеспечения, экологии. К подготовке заключения в обязательном порядке нужно привлекать проектировщиков-создателей генплана;

9. Публикация заключения об итогах публичных слушаний в порядке, который установлен для официального опубликования муниципальных правовых актов, прочей официальной информации, размещение ее на сайте поселения в интернете.

Таким образом, для доведения до населения информации о намерениях администрации МО по территориальному развитию поселения, о права заинтересованных лиц по участию в подготовке проекта генерального плана, для обеспечения возможности заинтересованным лицам нужно сформулировать свои пожелания, для минимизации при дальнейшем утверждении генплана поселения возможных споров, которые связаны со случайно неучтенными интересами, правами лиц, для выяснения проблемных вопросов. Администрациям МО также рекомендуется в процессе подготовки проекта генерального плана организовать публичные обсуждения вопросов, которые связаны с подготовкой проекта генплана. Такие обсуждения могут проводиться в виде прямого диалога - «круглых столов», телевизионных эфиров, радио, газетных публикаций и так далее.

Итак, сделаем вывод о том, что публичные слушания как институт гражданского общества и форма гражданского участия сегодня требуют особого внимания не только специалистов-теоретиков, но и практиков, которые занимаются организацией для проведения публичных слушаний. Очевидно, что сегодня назрела необходимость их совершенствования, в том числе с применением успешного отечественного и иностранного опыта организации, проведения публичных слушаний.

3.3 Предложения по совершенствованию практики проведения публичных слушаний применительно к строительству линейных объектов

По итогам проведенного исследования на основании проанализированных примеров с практики проведения градостроительного проектирования и проведения публичных слушаний разработан перечень первоочередных предложений, внедрение которых сможет устранить самые крупные недостатки и повысить эффективность не только публичных слушаний, но и градостроительного проектирования в рамках столицы. Итак, предлагается осуществить комплекс следующих мер:

1. Главное, что должно быть сделано - это скорейший ввод федеральное законодательство нормы о том, что любые документы, выносящиеся на публичные слушания, должны быть проверены специальным ведомством на законность и соответствие иным нормативно-правовым актам. Если документы будут проходить проверку, то это:

ѕ сделает процесс обсуждения качественным, так как жители будут уже уверены в том, то определенный проект имеет законность;

ѕ снизит время на обсуждение;

ѕ сократит количество судебных разбирательств по разным проектам и так далее;

2. Для повышения общего качества и культуры диалога на публичных слушаниях, нужно совершенствовать процесс консультирования местных жителей перед обсуждением. Нужно организовать специализированную группу людей, которые могут качественно проконсультировать граждан, например, в течение экспозиции по всем правовым и другим вопросам. Итак, увеличатся шансы на определение нарушений закона собственно жителями на предварительной стадии, усовершенствуется качество, грамотность обсуждений в течение процесса публичного обсуждения;

3. В статье 46 ГрК РФ нужно ввести четкую формулировку того, что подготовка планов градостроительства участков земель - незаконна на несформированных земельных участках. Важно прямо запретить разработку градостроительного плана в отрыве от проекта межевания. Эта поправка устранит возможность изъятия участков «вне контекста» и подготовку потенциально вредных градостроительных планов;

4. В Градостроительном Кодексе РФ нужно ввести нормы, которые полностью закрепляют организацию публичных слушаний по градостроительным планам земельных участков. Нет оправдания тому, почему слушания ГПЗУ должны проводиться;

5. Важно как можно быстрее принять Правила пользования землей и застройки в городах регионального значения.

При введении этих рекомендаций в действие, кроме повышения культуры и качества диалога населения с властью касательно вопросов градостроительной политики, будет достигнута иная, весомая цель. Так, при выполнении последнего пункта у населения возникнет возможность на законных основаниях не только продвигать собственные интересы, но отстаивать имущественные права. В то же время, простые жители столицы должны быть оповещены о том, что избавление от публичных слушаний по возведению линейных объектов - это законная процедура, а не ущемление прав. При отношении двух правовых субъектов главным считается законность отношений. Если взаимодействие проходит на законных основаниях, то речь может идти только о продвижении собственных интересов. Но тут нужно отметит, что в условиях градостроительной политики важно иметь баланс интересов. Кроме того, данный баланс должен иметь долгосрочный характер.

Заключение

В итоге отметим, что по результатам настоящей работы поставленные задачи были решены, цель - успешно достигнута. Резюмируя итог достижения цели, поставленной в диссертации , заметим, что сегодня роль публичных слушаний в градостроительном проектировании такова, что этот механизм по ряду причин не всегда идет на пользу обществу, городу, но применяется как инструмент, который направлен на удовлетворение интересов некоторых заинтересованных лиц посредством искусственной легитимизации неправомочных документов в отношении градостроительного проектирования. По итогам выполненного исследования также подтверждена гипотеза о неэффективном и неправомочном применении института публичных слушаний в рамках градостроительного проектирования Москвы. В расширенном варианте главные причины для этого суждения таковы:

ѕ на публичные слушания обычно выносят противоречащие Закону документы по причине отсутствия нормы в ГрК РФ и столицы об обязательности проверки публичными органами власти документа градостроительного проектирования на правовое соответствие. Как итог - отсутствует качественный диалог между сторонами;

ѕ публичные слушания ведутся в отношении ГПЗУ - документа, на основании которого уже проводились слушания еще при создании проекта межевания, или этот документ подготавливался в виде отдельного документа в отношении несформированного участка земли. В любом случае проведение слушаний по ГПЗУ неправомочно и по факту применяется местными властями для легитимизации незаконного строительства, или строительства, которое несет вред не только соседним участкам, но и данному участку.

Итак, комиссии при выносе решения по тому или иному документу градостроительного проектирования имеют право принять любое решение, оспорить его в будущем будет очень сложно. В целом нужно отметить, что работа по совершенствованию процесса градостроительного проектирования, публичных слушаний должна проводиться комплексно по каждому проблемному участку, которые ранее обозначались. Только так можно достичь положительного эффекта от каждой меры по совершенствованию не только градостроительного проектирования, но и публичных слушаний в городах регионального значения.

Список использованной литературы

1. Азбука землепользования и застройки: Главное о Правилах землепользования и застройки в популярном изложении / ЭдуардТрутнев, Леонид Бандорин. - Москва: Фонд «Институт экономики города», 2016. - с.72.

2. Антонов А.В. Публичные слушания в сфере градостроительного планирования: новый формат // Практика муниципального управления. - 2013, № 3. - С. 44-49.

3. Арендт Х. Vita activa, или О деятельной жизни. СПб.: Алетейя, 2012. 437с.

4. Бартошек М. Римское право: Понятия, термины, определения / Пер. с чешск. М.: Юридическая литература, 1989. 447 с.

5. Градорегулирование: Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости. -- М.: Фонд "Институт экономики города", 2012. -- 296 с. Трутнев Э.К.

6. Зиммерман Дж. Прямая демократия в Соединенных штатах Америки: опыт и проблемы // Вестник МГУ. Сер. 11. Право, 2013. № 5. С. 47-55.

7. Омельченко О.А. Всеобщая история государства и права. Учебник. М., 2014. Т. I. 512 с.

8. Пиманова М.А. Участие граждан в управлении делами государства// Российский юридический журнал, 2015. № 5. С. 42-47.

9. Процесс планирования и участия. Отдел городского планирования в Хельсинки

10. Публичные слушания по вопросам градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления. Фонд «Институт Экономики Города», Москва 2015

11. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург. УрО РАН, 2013. 476 с.

12. Рябев В.В. К вопросу о перспективах становления гражданского общества современной России // Общество. Среда. Развитие. - 2012, №. 1. - С. 163-166.

13. Скатерщиков С.В., Чистобаев А.И. Принципы территориального планирования и их реализация в Европейском союзе и Российской Федерации // Балтийский регион. - 2014, № 1. - С. 137-148.

14. Трансформация города, или Пределы влияния горожан и власти.

15. Чистобаев А.И., Красовская О.В., Скатерщиков С.В. Территориальное планирование на уровне субъектов России. - СПб.: СПбГУ, НПИ «ЭНКО», Издательский дом «Инкери», 2010. - 296 с.

16. Экологическая культура населения: взгляд петербуржцев / Под ред. А.И. Чистобаева. - СПб.: СПб НЦ РАН, ВВМ: 2015. - 216 с.

17. Botero A. et al. Towards peer-production in public services: Cases from Finland. - 2012.

18. Horelli L. et al. When self-organization and urban governance intersect: Two cases from Helsinki // Planning Theory and Practice. Т. 23. - 2015, № 2. - P. 286-302.

19. Kahila-Tani M. et al. Let the Citizens Map - Public Participation GIS as a Planning Support System in the Helsinki Master Plan Process // Planning Practice & Research. - 2015. - P. 1-20.

20. Kalliomдki H. Reframing strategic spatial planning as a `coproductive trading zone' between state-led and place-based interests: Reflections from Maryland and Finland // Land Use Policy. - 2015, Т. 42. - P. 113-123.

21. Mдntysalo R. et al. Legitimacy of Informal Strategic Urban Planning - Observations from Finland, Sweden and Norway // European Planning Studies. Т. 23. - 2015, № 2. - P. 349-366.

22. Mдntysalo R., Kangasoja J.K., Kanninen V. The paradox of strategic spatial planning: A theoretical outline with a view on Finland // Planning Theory & Practice. Т. 16. - 2015, №. 2. - P. 169-183.

23. Mдntysalo R., Saglie I.L., Cars G. Between input legitimacy and output efficiency: Defensive routines and agonistic reflectivity in Nordic land-use planning // European Planning Studies. Т. 19. - 2011, №. 12. - P. 2109-2126.

24. Referendums in Europe - an analysis of the legal rules in European states // Report adopted by the Council for Democratic Elections, 2015. (Council of Europe)

25. Switzerland's Referendums (Switzerland's political system of direct democracy)

Размещено на Allbest.ru