Публичные слушания, как способ регулирования градостроительной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Публичные слушания, как способ регулирования градостроительной деятельности

Содержание

Введение

Глава 1. Институт публичных слушаний, его становление и развитие

1.1 Генезис практики публичных слушаний

1.2 Институт публичных слушаний в Российской Федерации (Анализ действующих нормативных актов и документов, регламентирующих проведение публичных слушаний)

Глава 2. Зарубежные модели проведения публичных слушаний и их сравнение с российской практикой

2.1 Практика публичных слушаний в США

2.2 Практика публичных слушаний в Европе (Финляндия, Швейцария, Германия)

2.2.1 Практика публичных слушаний в Финляндии

2.2.2 Практика публичных слушаний в Швейцарии

2.2.3 Практика публичных слушаний в Германии

2.3 Основные сходства и различия зарубежного опыта и Российской модели проведения публичных слушаний

Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию модели проведения публичных слушаний в градостроительной деятельности

3.1 Изучение вопроса публичных слушаний при проектировании линейных объектов

3.2 Предложения по способам привлечения к публичным слушаниям активных граждан

3.3 Предложения по совершенствованию практики проведения публичных слушаний применительно к строительству линейных объектов

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Градостроительное регулирование в Российской Федерации - это малоизвестная сфера деятельности. Ее осуществляют все, итогами которой пользуются все, многие лица, даже не зная о том. По мере становления рыночной экономики масштабы данной деятельности, степень осведомленности об ее итогах, вовлеченности в нее неизбежно будут расти [5].

Кроме того, градостроительное регулирование - как наука в РФ молода и нуждается в развитии. Так, проблема корреляции частных и публичных интересов в ходе градостроительного регулирования в принципе не обсуждалась, не рассматривалась должным образом. Кроме того, градорегулирование по сути - это всегда отношения, которые складываются между частными и публичными лицами, их интересами. Подобные отношения имеют свои особенности.

Правильное понимание данных особенностей - это необходимая черта эффективного осуществления городского регулирования, планирования. Но тема данной работы направлена на более узкую тематику - на специфику корреляции данных интересов в столичном регионе, посредством определения особенностей связи московского градостроительного проектирования, а также публичных слушаний.

Актуальность темы определяется тем, что городское регулирование в столичном регионе по определенным пунктам существенно отличается от общефедеральных норм. Этой проблеме в научном обществе не уделялось должного внимания, а выполненные исследования не удостоены особого внимания ни со стороны общества, ни со стороны власти.

Цель магистерской диссертации - определить роль института публичных слушаний в градостроительной деятельности, определение недостатков при проведении публичных слушаний в плане обеспечения интересов сторон, предложение механизмов по их устранению.

Чтобы добиться поставленной цели, нужно решить следующие задачи:

ѕ изучить историю зарождения практики публичных слушаний, а также института слушаний на территории нашего государства;

ѕ изучить вопрос публичных слушаний при проектировании линейных объектов;

ѕ проанализировать способы привлечения к публичным слушаниям активных граждан;

ѕ изучить главные различия и сходства иностранного опыта и отечественной модели осуществления публичных слушаний;

ѕ выработать рекомендации по совершенствованию модели проведения ПС в градостроительной сфере.

Объект исследования - градостроительное проектирование в Москве.

Предмет исследования - институт публичных слушаний как механизм, который направлен на уравновешивание интересов каждой стороны при особенностях градорегулирования в столичном регионе.

Гипотеза настоящей работы заключается в следующем: институт публичных слушаний применяется не эффективно, неправомочно в плане документов градостроительного проектирования в городе Москва по причине их организации по некачественным в правовом плане документам проектирование, а также по причине наличия недостатков в Законе ГрК города Москвы.

Глава 1. Институт публичных слушаний, его становление и развитие

1.1 Генезис практики публичных слушаний

Одна из самых актуальных тенденций на современном этапе развития теории демократии - концепция демократия обсуждения (так называемая делиберативная демократия, ср. англ. Deliberate - обсуждать, рассматривать совместно, проводить консультации). Согласно этой теории, демократический процесс - это процесс обсуждения, проходящего свободно, публично, с аргументацией со всех сторон, и порождающего в итоге общественное мнение и общественную волю. Разумеется, «демократия обсуждения» - институт, входящий в число базовых в демократии участия (партисипаторной, ср. англ. Participate - принимать участие), концепции, основанной на прямом влиянии населения на решения, принимаемые органами власти, и участии его в осуществлении публично-властных функций. На практике публичные слушания давно устоялись как институт демократии участия и обсуждения, через них реализуется конструктивный диалог власти и общества. Чтобы определить место публичных слушаний в современной отечественной общественно-политической жизни и законодательстве, необходимо рассмотреть его историческое развитие.

Одним из создателей концепции демократии участия был Аристотель (IV в. до н.э.) Его идея состояла в политике как равноправном взаимодействии граждан, которые обогащают друг друга знаниями и взаимно формируют друг друга, таким образом приходя к оптимальным решениям в совместной жизни. Идеи Аристотеля и его единомышленников были в значительной мере воплощены в реальной политической жизни Древней Греции, а впоследствии Древнего Рима. Обычно разработкой правовых актов занимались политические субъекты. После этого общественное собрание знакомилось с их текстами и приступало к обсуждению. Этот процесс мог занимать по нескольку недель для каждого акта. В Древней Греции местом массового обсуждения становились рынки. В Риме текст вывешивался на всеобщее обозрение, чтобы граждане могли его прочесть, обсудить и при необходимости предложить правки. После этого проходило голосование «за или против». Такая практика очень напоминает современные публичные слушания, на которых активная общественность также знакомится с проектом правового акта, обсуждает его и высказывает своё мнение.

Историю институтов, родственных современным институтам демократии участия, можно проследить, начиная с самого раннего этапа существования прямой и представительной демократии. Они формировались в самых разных обществах, будь то древнегреческий полис, курия Древнего Рима, города-государства Италии в раннем средневековье, или германские марки (формы общинной самоорганизации) - население активно участвовало в обсуждении решений как светского, так и (реже) духовного характера. Яркими примерами также могут служить вече (у славян) и тинг (у скандинавов). Решения могли приниматься как прямо на общественном собрании путём прямого голосования и принятия, так и через предварительное обсуждение решений, рассматриваемых властями.

Подобная практика продлилась до наступления эпохи «реальной политики», вытеснившей саму идею прямой демократии и демократии обсуждения не только из практики, но и из политической философии. В тот период институты власти перешли к позиции утверждения исключительно собственных интересов. Период власти, пренебрегающей демократическим обсуждением, начался со средних веков и продлился до начала Нового времени. Именно в этот период монархия в большинстве стран приобретает абсолютный, авторитарный характер, вплоть до абсолютизма.

Смена тенденций наметилась со второй половины XVII века, с первыми в Европе буржуазными революциями. Одним из их последствий стало возрождение практики прямой демократии и возвращение общественных слушаний в процесс принятия управленческих решений. Эта тенденция заметно проявилась в Северной Америке, территориально удалённой от европейских центров монархической власти. Американская демократия зарождалась на открытых городских собраниях (town meetings), ставших традиционными с начала XVII века. Все граждане имели право участвовать в обсуждениях всех выносимых вопросов. Решающий голос имели почётные граждане, которые выносили решение с учётом выработанных на общем собрании рекомендаций. Значение городских собраний росло по ходу урбанизации. К началу XIX века городские собрания стали институтом представительной демократии. Новую жизнь они получили во многих городах Северной Америки в формате консультативных городских собраний, родственном публичным слушаниям. Так, в некоторых новоанглийских штатах до настоящего времени институт городских собраний практически не менялся.

Европейская философская мысль теоретически обосновывала происходящее. Жан-Жак Руссо, к примеру, обосновывал необходимость участия граждан в законотворчестве, через которое они могут поддерживать положения общественного порядка и контролировать исполнительную власть. Он отказывал в статусе закона любому положению, пусть и самому благому и разумному, если оно было принято без учёта голоса народа. При этом Руссо, с другой стороны, подчёркивал, что, хоть народ и желает блага, он не всегда в состоянии разобраться, в чём оно состоит. Баланс между этим он находит в том, что «все нуждаются в поводырях, но эти поводыри должны применять свой разум на благо народа». На практике это означало, что законодателями должны быть профессионалы, однако их проекты необходимо согласовывать с народом. Не идеализируя институты прямой демократии, Руссо считает неправильным одностороннюю разработку и принятие законов со стороны субъектов власти. Фактически Руссо обосновывает демократию участия и обсуждения, находя свою концепцию баланса.

Эммануил Кант, живший как раз в период Французской революции, отмечал приоритет Руссо в дальнейшем развитии идеи, которую сам Кант также выражал. По мнению Канта, источником законодательной власти должна быть воля народа, и только это гарантирует правовой характер принимаемых решений (в отличие от власти отдельных субъектов, не исключающей неправового действия в отношении других лиц). Кант считает, что власть народа всегда будет справедливой, поскольку фактически народ принимает решения в отношении себя же. Так Кант обосновывает необходимость согласованных и объединённых действий граждан, приводящих в итоге к консенсусу, обеспечивающему настоящую законность принимаемых решений.

Следующий важный шаг в развитии теории демократии участия сделал южнонемецкий демократ Юлиус Фребель. В 1848 году он опубликовал памфлет, в котором развил идею всеобщей дискуссии и голосования в целях приведения свободной воли всех граждан к единой всеобщей воле. В процессе дискуссии, как считал Фребель, различные люди могут воздействовать друг на друга, делиться своими убеждениями и распространять их. Фребель отмечает, что любое существующее правовое положение есть последствие развития и признания правосознания общества, существовавшего в прошлом. Для принятия правового решения необходимо, чтобы оно собрало большинство голосов. Меньшинству при этом предоставляется право лучше подготовить свои аргументы и убедить других в своей правоте впоследствии, однако, пока оно остаётся в меньшинстве, его идеи не будут реализованы на практике. Фребель считает, что единство убеждений, негативно влияющее на процесс познания, является необходимым для общественных дел.

Среди видных теоретиков демократии обсуждения XX века стоит выделить Ханну Арендт и Юргена Хабермаса. Согласно Арендт, власть - это потенциал общей воли, сформированной в свободной коммуникации равных граждан. Хабермас в начале 1960-х годов выдвинул понятия «общественность» и «публичность», с их помощью осмысливая структурные трансформации общества того периода. Исследуя взаимосвязь демократии и права в контексте самого понятия «публичность», Хабермас применил к классической теории суверенитета коммуникативное понятие разума. В основу созданной им теории легли положения Руссо, который полемизировал с разделением воли (voluntas) и разума (ration) как отдельных субстанций. Хабермас считал, что национальный суверенитет формируется осознанно, в процессе выработки общественной воли, а рациональность удерживает волю от сползания в анархию.

Как подытоживает Хабермас, разумных результатов стоит ожидать тогда, когда общественность, морально не готовая к принятию решений и неорганизованная, встречается с уже закреплённым институционально процессом образования политической воли, и таким образом воля масс входит в конструктивное русло, чтобы участвовать в формировании осознанного результата. Фактически он развивает концепции, высказанные ещё Руссо, и доводит их до уровня идеи делиберативной демократии.

XX век стал временем максимального развития институтов демократии участия и обсуждения. Во многих странах они стали неотъемлемой частью законодательного процесса и необходимым элементом в процессе принятия важнейших управленческих решений. Публичные слушания выступали и как самостоятельный институт, и как субинститут, работающий при других формах прямой демократии и демократии участия, и повлияли на процесс законотворчества во многих странах. Достаточно серьёзно к ним относятся в Великобритании, США, Канаде (где они могут длиться несколько месяцев) и других государствах.

Традиции русской прямой демократии, известные по практике вечевых собраний в Киевской Руси, Новгородской и Псковской республике, тоже предполагали участие компетентных людей в обсуждении. Так, И.И. Динятин описывает вече как собрание, на котором население излагало свои жалобы, тем самым влияя на ход и развитие вечевого законотворчества. Как и в Западной Европе, институт вече со временем утратил своё значение, и к концу XV века ему на смену пришли Земские соборы, представлявшие собой институт сословно-представительской демократии. Процесс принятия решений на них также включал предварительное обсуждение, при «этом рабочие группы» составлялись по принципу компетентности, а не сословного положения. На практике обсуждение было открытым для всех членов собора, было прямым, детальным и обеспечивало взвешенность принимаемых решений по важнейшим вопросам государственной жизни.

Прямое участие народа в законотворчестве в Московской Руси также реализовывалось через челобитные. Представители любого сословия могли подавать челобитные по волнующим их вопросам, причём содержание их было самым разнообразным - это могло быть прошение об изменении размера сбора или подати, смены местного воеводы и так далее. Чтобы челобитная была удовлетворена, на ней проставлялась надпись «царь указал и бояре приговорили», после чего решение по ней вступало в силу.

Земские соборы и челобитные выполняли сразу несколько функций. Они обеспечивали не только обратную связь между государями и народными потребностями, а также ситуацией на местах (злоупотреблениями местных управляющих органов, событиями местного масштаба, требующими реакции). Через них народ мог проявлять свою инициативу в местных и общегосударственных вопросах, не только кадровых и ситуативных, но и в формировании законодательства.

По мере укрепления абсолютной власти челобитные и соборы теряли своё значение и в конце концов были упразднены. Однако традиции местного самоуправления на уровне села сохранились. Вплоть до Октябрьской революции 1917 года и некоторое время после неё в сёлах проходили мирские сходы, где жители могли обсуждать проблемы своей деревни и принимать решения, обязательные для всех жителей. Однако Советская власть, формально продолжая традицию местного самоуправления через Советы, жёстким террором уничтожила альтернативные методы самоуправления. Таким образом, сходы, номинально сохранившиеся, потеряли свою самодостаточность и стали подчиняться чиновникам и старостам. В 1920-е годы сходы превратились в чисто совещательный орган, лишённый права принимать решения по важнейшим вопросам самостоятельно. Согласно Постановлению ВЦИК и СНК РСФСР сходы были номинально легализованы. Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях гласило, что общие собрания граждан в сельских поселениях собираются для обсуждения и рассмотрения вопросов жизни села, а также различного уровня - от государственного до волостного. Однако право сходов принимать решения в этом Положении зафиксировано не было.

Следующая фаза развития демократии участия и обсуждения в СССР пришлась на 1960-е годы, при Генеральном секретаре Хрущёве. Тогда общие собрания граждан посвящались вопросам коммунального и бытового обслуживания, благоустройства территории, реализации решений, принятых государственной властью. Эта ситуация зафиксировала статус сходов при СССР: они были уже не институтом прямой демократии, а институт демократии совещательной (участия и обсуждения). Для того, чтобы решение схода приобрело общеобязательную силу, оно нуждалось в подтверждении со стороны Совета народных депутатов. Как отмечает Л.А. Нудненко, такие сходы были прообразом института публичных слушаний, реализованным в СССР.

С конца 1950-х гг. в СССР стали также практиковаться всенародные обсуждения, касавшиеся законопроектов всесоюзного или республиканского значения. Такие обсуждения давали гражданам возможность знакомиться с опубликованными законопроектами, разрабатывать и направлять законодательным органам замечания, пожелания и предложения относительно законопроектов. Так, известны случаи применения всенародного обсуждения Закона о государственной пенсии (1956), Основ земельного законодательства (1968), Основ водного законодательства (1970) и др.

Первое в советской истории признание за конкретными институтами непосредственной демократии публично властных функций связано с Конституцией СССР 1977 года. К таковым относился референдум (ст. 5). Сам проект Конституции тоже стал объектом всенародного обсуждения. Граждане принимали активное участие в его обсуждении после публикации, как в общественных организациях, так и в частных письмах. По итогам всенародного обсуждения было принято заметное количество дополнений и изменений, вошедших в окончательный текст. Всенародные обсуждения считались серьёзным достижением советской правовой системы и государственного управления. Однако регламентированы законом «О всенародном обсуждении важных вопросов общественной жизни» они были лишь в 1987 году, уже в перестроечный период. Этот закон уточнял и развивал нормы, зафиксированные в Конституции 1977 года.

Параллельно с практической реализацией институтов гражданского участия шло и развитие теоретической базы их функционирования. Советские учёные выделили и подробно проанализировали существующие политико-правовые институты, не относящиеся к представительной демократии и не принимающие публично-властных решений через решения непосредственно граждан, однако связанные с участием населения в управлении государством. Материалом для таких исследований послужили всенародные обсуждения законопроектов, съезды и совещания трудящихся, институты правотворческой инициативы граждан, сходы, наказы избирателей, обращения граждан. В специальных работах эти институты были подвергнуты комплексному и сравнительно-правовому анализу.

Следующий этап развития демократии в России пришёлся на конец 1980-х - начало 1990-х и характеризовался бурным развитием форм гражданского обсуждения общественно-политических и экономических проблем, не имевших нормативной базы и возникавших спонтанно, на волне развития демократических институтов, распада СССР и формирования нового государства на новых принципах. В процессе развития некоторые такие формы приобретали регулярность, определённые правила и в конце концов институциализировались. Ближайшим аналогом таких форм участия граждан в общественно-политической жизни России можно назвать городские собрания Северной Америки. Основным отличием был более глобальный характер проблематики: если американские town meetings были посвящены преимущественно местным вопросам городской жизни, то российские собрания затрагивали вопросы перемен в стране, политических прав и свобод. Как показательный пример стоит отметить Городскую Дискуссионную Трибуну, организованную в Свердловске в 1987 году и ставшую одним из символов гласности в эпоху перестройки. На собраниях ГДТ присутствовало от 800 до 1000 человек, а обсуждения длились по нескольку часов. Это был классический пример института, возникшего по инициативе «снизу»: собрания инициировали и организовывали представители общественности с целью обсуждения проблем и распространения взглядов, а присутствовать и дискутировать могли все желающие. Через ГДТ проходило активное вовлечение граждан в общественную и политическую жизнь, что сделало её одним из наиболее ярких и влиятельных институтов демократии обсуждения в стране.

1.2 Институт публичных слушаний в Российской Федерации

По сравнению с более ранними периодами истории, в современной Российской Федерации получил более конкретно оформленное законодательное регулирование и организационно-правовые формы. Законодательно оформлен список поводов для проведения публичных слушаний на федеральном уровне. Это размещение экологически опасных объектов, а также действия Министерства экономического развития и торговли при подготовке к введению специальных защитных, компенсационных или антидемпинговых мер при импорте товара.

Согласно Федеральному закону № 184-ФЗ от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», публичные слушания требуются по проектам бюджета субъекта РФ и годового отчета об его исполнении. Однако реализация таких публичных слушаний затрудняется тем, что лишь некоторые субъекты РФ уже оформили порядок проведения публичных слушаний собственными правовыми актами.

Уровень, на котором институт публичных слушаний имеет наибольшее значение - местное самоуправление. Слушания были признаны формой участия населения в осуществлении местной власти ещё на основании Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволявшего местным представительным органам власти субъектов РФ признавать публичные слушания. Положение этого института укрепилось, когда вступил в силу Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Градостроительный кодекс РФ. На сегодня практически все муниципальные образования закрепили в своих уставах положения о проведении публичных слушаниях и принимают муниципальные правовые акты в соответствии с ними.

Стоит заметить, что действующее федеральное законодательство, регламентирующее институт публичных слушаний, страдает неполнотой и недостатком системности. Это даёт определённые степени свободы публично-территориальным образованиям, которые не всегда используют недосказанность федерального закона на пользу институту общественных слушаний. Во многих из них регламентация публичных слушаний резко отличается, а некоторые и вовсе не предусматривают их реализации. Помочь гражданам России из всех субъектов федерации реализовать своё право на участие в делах государства и общества и облегчить им доступ к законодательным инициативам путём публичных слушаний можно было бы путём систематизации действующих федеральных актов, регламентирующих реализацию публичных слушаний. В идеале это должен быть единый законодательный акт, содержащий в себе достаточно полные положения о реализации разных институтов гражданского права (в том числе публичных слушаний) на всех существующих уровнях (федеральный, субъекты РФ, муниципальные образования).

Особенно насущна конкретная правовая регламентация института публичных слушаний, касающихся вопросов, для рассмотрения которых слушаний необходимы согласно законодательству. Напомним, в их число входит строительство опасных для экологии объектов, проекты бюджетов субъектов РФ, отчёты об их исполнении. Регламентировать общие принципы организации слушаний по данным вопросам необходимо путём принятия соответствующих федеральных законов (в идеале - единого закона).

На данное время публичные слушания - развивающийся институт в России, делающий свои первые шаги в её современной общественно-политической жизни. Будем надеяться, что он проявит себя с пользой и для народа, который получит доступ к прямому влиянию на принятие законов и общественно важных решений, и для органов власти, которые получат новый канал обратной связи и отойдут от практики принятия непубличных решений в закрытом формате.

Хотя ранее отдельные субъекты РФ и муниципальные образования принимали законодательные и нормативно-правовые акты, регламентирующие проведение публичных слушаний, всё это так и осталось местной инициативой и не получило широкого распространения. Одна из главных причин этого - отсутствие должного правового регулирования на федеральном уровне, унифицирующего практику публичных слушаний на всей территории РФ.

Польза от публичных слушаний очевидна. Они укрепляют связь между населением и органов и должностных лиц местного самоуправления, делают принимаемые решения более открытыми, реализуют принцип гласности в деятельности органов местного самоуправления. На федеральном уровне публичные слушания получают всё больше внимания, а нормативные акты федерального значения расширяют список случаев, когда проведение слушаний обязательно. Сюда (согласно статье 28 ГК РФ) входит, к примеру, обсуждение проектов генеральных планов поселений и городских округов или внесение изменений в эти планы. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» предоставляет органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов право на организацию общественных слушаний, референдумов и опросов в случае, если предполагаемая хозяйственная или иная деятельность подлежит экологической экспертизе. Согласно статье 23 Земельного кодекса РФ, публичный сервитут (ограниченное право пользования чужим земельным участком) может быть установлен только с учётом результатов публичных слушаний и лишь тогда, когда это необходимо для интересов местного самоуправления или населения.

На сегодня порядок организации и проведения публичных слушаний регулируется уставом соответствующего муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа местного самоуправления. Право инициировать публичные слушания есть у жителей данного муниципального образования, а также у его главы или представительного органа местного самоуправления. Глава муниципального образования вправе самостоятельно принять решение о проведении публичных слушаний. В остальных случаях такое решение выносит представительный орган.

Перед проведением публичных слушаний представительный орган муниципального образования должен заблаговременно проинформировать жителей о месте и времени проведения публичных слушаний, предварительно ознакомить своих жителей с проектом обсуждаемого муниципального правового акта и обеспечить им возможность участвовать в слушаниях.

Перечень документов и вопросов, в обязательном порядке выносимых на публичные слушания, содержится в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. На сегодня он включает следующие пункты:

ѕ проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении в устав изменений и дополнений;

ѕ проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

ѕ проекты планов и программ развития муниципального образования;

ѕ проекты правил землепользования и застройки;

ѕ проекты планировки территорий и проекты межевания территорий;

ѕ вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;

ѕ вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

ѕ вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки; вопросы о преобразовании муниципальных образований.

Этот перечень не является исчерпывающим и может быть расширен или дополнен уставом муниципального образования или же нормативными правовыми актами органа местного самоуправления, так что в различных конкретных ситуациях на публичные слушания могут выноситься и другие вопросы.

По итогам публичных слушаний их результаты должны быть обнародованы (опубликованы).

Хотя Закон об общих принципах организации местного управления регламентирует проведение публичных слушаний, их реальная практика часто демонстрирует проблемы, связанные с недостаточной регламентацией слушаний. Решить эти проблемы можно с помощью уточнения законных требований к проведению слушаний.

Первая проблема - общая процедура. Как правило, публичные слушания в большей части муниципальных образований проводятся по стандартной схеме. Это собрания, на которых, кроме заинтересованных граждан, присутствуют депутаты и должностные лица органов местного самоуправления, активные представители общественности, эксперты и представители СМИ. Но для вопросов разной степени общественной значимости такой подход может быть как удачным, так и нет. Например, можно убедиться, что вопросы планировки территории, вынесенные на слушание, привлекают больше внимания граждан, чем, к примеру, вопросы бюджетной тематики. Разумеется, слушания по более животрепещущим вопросам, привлекающие больше внимания граждан, должны проводиться иначе, обеспечивать большую открытость мероприятия, лучшее освещение. Однако на сегодня в большинстве муниципальных образований вариативность процедуры проведения слушаний не предусмотрена действующей нормативной базой. Часто это превращает публичные слушания в простую формальность, делая их значительно менее эффективными.

Вторая проблема касается процедуры назначения публичных слушаний. Граждане, инициирующие слушания, должны иметь гарантии, что их обращение возымеет какие-то последствия и как минимум будет услышанным. Однако на сегодняшний день большинство положений соответствующих нормативных актов не содержит формулировок, чётко поясняющих порядок обязательной реакции на обращение. Из них даже непонятно, правом или обязанностью соответствующих представительных органов является назначение публичного слушания! Отсюда вытекает расплывчатость критериев, по которым соответствующие органы решают, удовлетворить ли обращение граждан либо отказать в проведении слушаний.

Решить эту проблему можно, если чётко и недвусмысленно прописать в Положении о публичных слушаниях критерии для отказа. К примеру, орган откажет в назначении слушаний правомерно, если их темой будут общественные отношения, не находящиеся в компетенции местного органа самоуправления, или если предложенный проект содержит противоречия с Конституцией РФ, федеральным законодательством или другими правовыми актами. Веской причиной для отказа можно считать нарушение порядка выдвижения инициативы (для этого необходимо также чётко и недвусмысленно прописать этот порядок) или требование о повторном проведении слушаний по вопросу, предыдущие слушания по которому проводились в течение определённого периода (допустим, 12 месяцев до даты подачи заявления).

Третья проблема - кадровая: законом не регламентированы требования к процессу формирования и к составу оргкомитетов, проводящих публичные слушания. Как правило, положения о публичных слушаниях обходят этот важнейший вопрос. Чаще всего оказывается, что оргкомитет полностью или преимущественно состоит из муниципальных служащих. В таком случае, скорее всего, позиция муниципалитета будет преобладать в обсуждениях и имеет максимальные шансы попасть в финальное решение. Эту проблему можно решить вводом законодательной нормы, согласно которой сотрудники муниципалитета, муниципальных и государственных служб не могут составлять более 50% оргкомитета. Остальной состав должны формировать представители местной общественности.

Четвёртая проблема сродни третьей, она касается определения списка участников публичных слушаний. Подбор участников влияет (часто критично) на итог слушаний. Как правило, местные правовые акты также не уточняют этот момент. Поэтому стоит закрепить специальной нормой в Положении о публичных слушаниях определённые принципы - например, принцип плюрализма, согласно которому оргкомитет должен обеспечить представление на слушаниях все более-менее значимые точки зрения.

Пятая проблема - недостаточно точное определение времени проведения публичных слушаний. Разнообразие позиций по этому вопросу сводится к двум базовым подходам: публичные слушания могут проводиться либо только в рабочее время, либо также и в нерабочее. Естественно, первая позиция более удобна для максимального присутствия на слушаниях служащих органов местного самоуправления и менее удобна для простых граждан, вторая - наоборот. Нетрудно предположить, что ограничение времени проведения слушаний рабочим временем лишает многих граждан возможности присутствовать на них. Поэтому стоит закрепить соответствующей нормой возможность проведения слушаний в выходные или в нерабочее время.

Шестая проблема - намеренное создание препятствий для граждан, желающих участвовать в организации и проведении слушаний. На сегодня такие препятствия могут быть сколь угодно надуманными, однако они эффективно отсеивают «нежелательных» граждан.

Седьмая проблема - публикация итогов публичных слушаний и выводы из них. Предполагается, что публичные слушания должны заканчиваться подготовкой итогового заявления, рекомендации или иного документа. Однако положения обычно не уточняют порядок составления данного итогового документа. Это открывает простор для злоупотреблений и даёт оргкомитету возможность составить заключение, отображающее не ту точку зрения, которая была представлена на слушаниях, а удобную организатору. Это обессмысливает саму идею публичных слушаний и лишает граждан доверия к ним. Решить это можно, предусмотрев в Положении, что все точки зрения, представленные на слушаниях, должны попасть в заключение в обобщённом виде.

Настоящую главу можно подытожить следующим. В настоящее время правовое регулирование общественных слушаний недостаточно продумано, чтобы решить все возникающие проблемы, что позволяет недобросовестным организаторам превращать слушания в инструмент манипуляций. Предстоит провести серьёзную работу над законодательной базой, чтобы сделать публичные слушания настоящим работающим механизмом диалога между населением и органами местного самоуправления.

публичный слушание строительство документ

Глава 2. Зарубежные модели проведения публичных слушаний и их сравнение с российской практикой

2.1 Практика публичных слушаний в США

Назначение законодательства о градорегулировании заключается в том, чтобы установить права для собственников недвижимости (или лиц, которые планируют ее купить) в части видов дозволенного применения и параметров изменения объектов недвижимости, обеспечить контроль над соблюдением данных прав.

Положения об участии общественности, а также частных лиц при градорегулировании носят «инфраструктурный» характер - они представлены почти во всех сферах законодательства США. Тема «участия» имеет 2 аспекта: ее можно исследовать или с позиции формы (косвенное или прямое участие) или с позиции стадии (подготовки, согласования, реализации документов зонирования).

Принимать участие в процессе градорегулирования косвенно общественность может посредством собственных выборных представителей в местных органах исполнительной и законодательной власти. Проявление такого участия, несмотря на косвенный характер, вполне реальны. Так, политическая доля местных лидеров прямо зависит от их способности отстаивать интересы городского сообщества перед вышестоящими органами. Но и органы местного самоуправления имеют приоритетное право на проведение самостоятельной градостроительной политики. В третьих, особый механизм распределения функций, полномочий в органах местного самоуправления дает возможность администрации выполнять решения, которые относятся к вопросам урегулирования отношений собственности, утвержденные представительной властью.

Прямое участие общественности, а также частных лиц в городском регулировании происходит до и после принятия соответствующих официальных решений, а также в виде общественных инициатив (кроме официальных решений). Тут нужно отметить три момента:

ѕ важность учета мнений ассоциаций граждан, частных лиц при подготовки, при принятии решений (высшей формой выражения данных мнений есть референдум по частным и общим вопросам местной градостроительной политики);

ѕ возможность апелляции относительно состоявшихся решений;

ѕ возможность проведения общественных градостроительных акций, например, в виде программ реконструкции основных улиц, поддержания местного исторического наследия, своеобразия городского облика и так далее [21].

Городская администрация и специалисты по планированию заинтересованы в получении общественного одобрения на ранних стадиях подготовки решения для того, чтобы потом избежать продолжительных и дорогих корректировок. Кроме того, без такого одобрения очень тяжело рассчитывать на утверждение документов градостроительного зонирования. Вот почему распространена практика проведения соответствующих разноплановых исследований до и в ходе подготовки данных документов [24].

Стадия обсуждения подготовленного проекта документа градостроительного зонирования начинается, как правило, с момента официального оповещения о завершении работ.

Общественные организации, а также частные лица, которые хотят принять участие в обсуждении подготовленного проекта документа, могут сделать это посредством внесения предложений об изменениях и поправках. На законодательном уровне закреплена необходимость публикации главных положений документа в местной печати. Предписано создать специальные комиссии по анализу поступающих претензий, предложений, давать на последние аргументированные заключения. Процесс утверждения, заключения документа связан с публичными слушаниями в местном горсовете.

Частные лица и общественность имеют возможность влиять на ситуацию в сфере недвижимости и после утверждения документа градостроительного зонирования. Данное влияние может быть разнообразным. Вот главные виды:

ѕ инициирование корректировки документов;

ѕ принятие участия в референдумах по спорным вопросам касательно местного развития;

ѕ апелляция в суд по поводу регламентаций, неправомерно ущемляющих права собственников на эффективное применение принадлежащей им недвижимости и так далее.

Администрация выполняет необходимую и социально значимую функцию - обеспечивает отлаженное действие правовых механизмов, которые обрели форму подготовки, реализации документов градостроительного зонирования.

Описанное выше связано с «каждодневным» и рутинным градоустроительным правом, которое осуществляется практически на местном уровне. В США градоустройство, городское регулирование не считается функцией центральной власти, государства. Города получили достаточную самостоятельность и свободу не только в области осуществления собственной градостроительной политики, но и в сфере экономической активности [17].

В то же время государство принимает обязательство посредством тонкой, «подстроенной» к конкретному месту налоговой, а также кредитно-финансовой политики сформировать такие выгодные для инвесторов условия, при которых на единицу государственных инвестиций можно было бы привлечь 5-7, а в некоторых случаях и больше единиц частных инвестиций [28]. Это приносит определенный успех. Пример такой государственной градостроительной политики ныне широко распространен практически во всех развитых государствах [30].

Градоустроительное право формируется на пересечении разнонаправленных интересов. Его основное (в то же время итоговое) назначение заключается в том, чтобы вырабатывать, развивать и корректировать, сообразно меняющимся условиям, а также региональным, национальным, местным и локальным ценностным установкам. Такие установки направляют и настраивают на поиск той сферы действительности, которую можно назвать этической реальностью.

Однако практика реализации правовых механизмов градорегулирования (несмотря на их видимое совершенство и изощренность) показывает, что из этой однажды найденной области могут вывести сбои, которые названы "перезонированием" и "незонированием".

"Перезонирование". Иногда в результате либо несправедливого зонирования, либо многочисленных изменений плана зонирования владельцам начинают предписывать использовать их недвижимость однозначным образом, без права выбора конкурентноспособных видов использования, то есть относительно широкий "пакет прав" превращается в "точку" целевого назначения. Тем самым подрывается основополагающий принцип зонирования, ориентирующий на максимально эффективное использование недвижимости в рамках установленных ограничений [25]. Использование "жестких" схем зонирования может поощрять развитие крайних форм социально пространственной сегрегации городского населения [25]. Зонирование может стать сильным оружием "социального выталкивания", когда оно подразделяет территорию на крупные участки и поддерживает их предельно высокую цену, тем самым вытесняя из района средне и низкооплачиваемые группы населения [18]. Например, в городе Вестчестере (Нью - Йоркский метрополитенский ареал) 90% участков для односемейных домов имеют установленную зонированием площадь не менее 4 акров, а в одноименном графстве 80% территории разбито на участки размером 14 акра. Таким образом, подавляющая часть населения в силу недостатка средств на покупку больших по площади земельных участков не может позволить себе жить в таких элитарных графствах [22].

"Незонирование". Зонирование - это ограничение. В условиях свободной экономики может возникать соблазн освободиться от ограничений. Особенно когда зонирование перерождается в "перезонирование". Соблазн этот мотивирован конкуренцией между городами, когда какой то город, "освободившись от зонирования", предполагает получить инвестиционные преимущества. Однако "за всё нужно платить". Преимущества в инвестиционной сфере могут обернуться недостатками в сфере экологии и социального обеспечения.

К примеру, Хьюстон -- практически единственный (и в этом отношении уникальный) крупный город США, где до сих пор не введено зонирование в качестве местного градоустроительного закона. Такое положение имеет свои преимущества с точки зрения од них интересов и недостатки с точки зрения других. Преимущества связаны с тем, что отcутствие жестких ограничений на использование земли стало ощутимым импульсом в строительном и экономическом развитии города. Недостатки связаны с заметным отставанием сферы социального обслуживания средне и низкооплачиваемых слоев населения. По мнению самих американских исследователей, пример Хьюстона демонстрирует, что ничем не ограниченное развитие капиталистического типа противоречит стремлению людей к высокачественной жизни в современном городе [23].

В практике неизбежно возникали, возникают и будут возникать частные отклонения (каковыми в данном случае являются "перезонирование" и "незонирование") от эволюционного развития. Однако градоустроительный механизм достаточно прочен и надежен и вряд ли позволит слишком резко и надолго вырваться из области этической реальности.

Как уже было показано, этическая реальность поддерживается балансом общественных и частных интересов. На шкале эволюционного развития отмечены три возможных вида соотношения интересов:

1. доминирование частного интереса;

2. равновесный баланс общественных и частных интересов;

3. доминирование государственного интереса.

Этим видам соотношений интересов соответствуют три типа систем градорегулирования:

ѕ система, при которой отсутствует законодательство о градостроительной деятельности, а характер и объемы изменений недвижимости определяются самими владельцами при минимальном контроле со стороны местных общественных органов и государства;

ѕ система "классического" законодательства о градостроительной деятельности в развитых зарубежных странах, которая характеризуется одновременным наличием двух компонентов -- территориального планирования и зонирования. Последнее обеспечивает права использования и изменения недвижимости и построено по принципу предоставления свободы в некоторых рамках;

ѕ система "классического" градостроительства социалистического типа, действовавшего ранее в странах бывшего соцлагеря. Эта система характеризуется и отсутствием законодательства, и отсутствием документов, содержащих юридические гарантии возможного изменения назначения недвижимости, а также наличием громоздкой "раз решительной системы" бюрократическо чиновничьего толка, существующей и действующей благодаря отсутствию указанных документов, диктатом однозначного "целевого назначения", предписывающего только один неизменный вид использования недвижимости.

В США города и штаты имеют собственные законы и правила в области строительства, которые подробно регламентируют очень большое количество параметров, вплоть до ширины дорог, расстояния между зданиями и площади участков. В большинстве городов существуют долгосрочные генеральные планы застройки. Другая особенность -- четкое разделение на зоны малоэтажного и многоэтажного строительства. Изъятие земель в Штатах возможно для «общественно полезных целей», при этом невозможность такого изъятия без компенсации оговорена в Конституции страны.

2.2 Практика публичных слушаний в Европе (Финляндия, Швейцария, Германия)

В условиях развития в России демократических процессов и строительства гражданского общества все актуальнее становится участие общественности в принятии государственных решений, касающихся будущего развития территорий и обеспечения комфортной городской среды.

В настоящее время во многих странах происходит переосмысление роли государства и гражданского общества в пространственном планировании и городском развитии. Идеи равенства, социальной справедливости, диалога, широкого участия оказывают влияние на существующее понимание сути и процесса планирования [15].

Во всех странах ЕС развитие систем пространственного планирования движется в сторону открытости и гибкости, граждане превращаются из пассивных потребителей в активных участников процессов принятия управленческих решений.

Постепенно в роль пространственного планирования входит координация взаимодействий властей, бизнеса и заинтересованных людей путем предоставления площадок для обмена информацией, знаниями и опытом, для общения, переговоров и поиска консенсуса.

Основные преимущества многосторонней коммуникации для всех участников процесса заключаются в повышении качества принимаемых решений и планов развития, соблюдении баланса между общественными и частными интересами и разрешении конфликтных ситуаций, пока они не приняли критического характера. Городские власти имеют возможность глубже понимать социальный контекст и повысить уровень доверия горожан, их лояльности. Жители реализуют лидерский и творческий потенциал, изменяя свой город к лучшему, получают адекватную систему реагирования на их потребности и проблемы.

При всех очевидных преимуществах множество консультаций, необходимость рассмотрения предложений и замечаний, тщательный анализ полученной информации несут финансовые и временные издержки [11]. Определенные трудности представляет достижение разнообразия участников, их оптимального состава, а также возрастающая сложность и объем работы планировщиков [13].

В целом, в европейских странах на данный момент оптимальной считается система, в которой главным разработчиком стратегий и планов развития являются городские власти, широко привлекаются внешние эксперты и консультанты, представители бизнеса и общественности, а также жители планируемой территории и все остальные заинтересованные лица.

2.2.1 Практика публичных слушаний в Финляндии

Интерес к странам Европейского Союза [4], и, в частности, к Финляндии, как к источнику «вдохновения» или «лучшей практики» можно объяснить достигнутым ею уровнем экономического развития, развитой инновационной политикой, высоким уровнем жизни населения и экологически благоприятной средой обитания на фоне ведения активной региональной политики, поддерживающей развитие конкурентных преимуществ регионов.

Финская система городского планирования достаточно сильно централизована и оставляет не так много возможностей для участия общественности, хотя это и записано в «Законе о землепользовании и строительстве» [10; 14]. Хотя планирование всегда осуществлялось «для» граждан, степень, с которой оно осуществляется «с» гражданами, претерпевает сильные изменения [12]. Восприятие гражданами своей роли в обществе меняется в плане чувства ответственности за то, что происходит в их стране, городе и ближайшем окружении, а также в том, что общество от них ожидает. За последние несколько лет общественная деятельность заметно активизировалась и принимает различные формы: от партизанского садоводства с целью озеленения определенных городских участков и появления уличных ресторанов в обход бюрократических процессов до самостоятельно выдвинутых инициатив городского планирования и возрождения местного сообщества. Это особенно заметно в крупных городах, в частности, в Хельсинки [9].

В разных городах Финляндии используются разные методы участия. До сих пор во многих городах доступны только публичные слушания и письменные обращения, которые уже считаются неудобными, но формально обязательными [11]. Но даже к ним доступ в некоторых городах ограничен, например, в Вантаа, а в некоторых, например, в Тампере, двери открыты для всех [8]. По большей части это зависит от политической воли глав городов. Получает распространение широкий спектр таких методов, как семинары, мастер-классы, дискуссионные сессии, круглые столы, участие через обучение (лекции), интернет-опросы, краудорсинговые платформы, однако привлечение различных групп участников все же недостаточно. Личное присутствие в определенном месте в определенное время сужает число участников [11].

Весомым критерием в эффективном двустороннем взаимодействии является обеспечение свободного доступа к информации о планировании развития территории. Во многих муниципалитетах Финляндии в каждый дом присылаются красочные буклеты о планируемом развитии территории, содержащие информацию о проектах, времени и месте публичных слушаний. Проекты с целью получения мнений и отзывов также могут выставляться на всеобщее обозрение в помещении департамента городского планирования, в университете, на официальном сайте, а зачастую и в непосредственной близости от планируемой территории, например, в библиотеке [2].