Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Общая характеристика форм и методов общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Российской Федерации
• 1.1 Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов
• 1.2 Общественный контроль как средство противодействия коррупции в органах власти и управления Российской Федерации
• Глава 2. Анализ форм и методов общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Челябинской области
• 2.1 Характеристика общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Челябинской области
• 2.2 Деятельность Общественной палаты Челябинской области по осуществлению общественного контроля
• 2.3 Деятельность Общественной наблюдательной комиссии Челябинской области по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания
• 2.4 Анализ проблем осуществления общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Челябинской области
• Заключение
• Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена значимостью проблемы формирования и развития гражданского общества, его взаимодействия и влияния на государство.

Изучение общества в управленческом аспекте неразрывно связано с вопросом о государстве, поскольку последнее является формой организации социума. Государство выступает как институт управления обществом. В данном контексте соотношение общества и государства - одна из наиболее сложных проблем. Речь идет об установлении эффективных способов и каналов связи, а также о характере их взаимоотношений.

В силу объективных причин государству часто свойственны злоупотребление властными полномочиями и реализация своих интересов в ущерб общественным. Такая негативная тенденция ведет к изменению сущности и социального назначения государства, поэтому для ее преодоления требуется ограничение власти, то есть контроль. Он может быть внутренним, в этом случае правомерно говорить о самоконтроле государства посредством функционирования различных органов. Однако необходим и внешний контроль, предусматривающий контроль общества над деятельностью органов государственной власти.

Основы наиболее эффективных форм подобного контроля представляют собой актуальные задачи науки, что и определило выбор темы данной работы.

Анализ изученных источников и литературы. В ходе исследования изучены теоретические положения, выработанные общей теорией общественного контроля. В значительных объемах использованы философско-правовые труды широкого круга авторов - от правоведов античности до современных отечественных и зарубежных авторов. При исследовании отдельных вопросов использовались Конституция РФ; федеральные законы; акты палат Федерального Собрания РФ; указы и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормы действующего законодательства Челябинской области. При подготовке курсовой работы рассматривались труды российских и зарубежных ученых по смежной с избранной темой проблематике.

Объект исследования - организация общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов Челябинской области.

Предмет исследования - общественные объединения и организации, ответственные за реализацию общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Челябинской области.

Цель работы - на основе анализа форм и методов общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Челябинской области выявить существующие проблемы и предложить рекомендации по их устранению.

В соответствии с этим были определены задачи:

1. Дать понятие и рассмотреть сущность общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов.

2. Рассмотреть общественный контроль как средство противодействия коррупции в органах власти и управления Российской Федерации.

3. Охарактеризовать общественный контроль за деятельностью государственных и муниципальных органов в Челябинской области.

4. Рассмотреть деятельность Общественной палаты Челябинской области по осуществлению общественного контроля.

5. Проанализировать деятельность Общественной наблюдательной комиссии Челябинской области по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

6. Выявить проблемы осуществления общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Челябинской области.

В процессе исследования использовался общенаучный (диалектический) метод познания, а также частнонаучные и специальные методы исследования, проведенные как на эмпирическом, так и на теоретическом уровне (метод системного анализа, исторический метод, метод восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному, нормативно-логический, сравнительно-правовой и системно-правовой методы).

Цели и задачи определили структуру работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Практическая значимость данной работы обуславливается наличием практических рекомендаций по решению выявленных проблем общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Челябинской области.

Глава 1. Общая характеристика форм и методов общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Российской Федерации

1.1 Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов

Термин «общественный контроль» все активнее используется в сфере государственного управления О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228; О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы: Указ Президента РФ от 13.04.2010 N 460 // Собрание законодательства РФ. 2010. N 16. Ст. 1875 и др.. Однако, несмотря на достаточно частое употребление, данное понятие не раскрывается ни в специальных нормативных правовых актах, посвященных осуществлению общественного контроля, ни в актах различной направленности.

Прежде чем перейти к выявлению содержания понятия общественного контроля, необходимо отграничить его от схожих феноменов, не являющихся общественным контролем в строгом смысле слова. В научной литературе помимо термина «общественный контроль» употребляется «социальный контроль», а также «гражданский контроль». Относительно последнего выделяют три точки зрения.

Во-первых, гражданский контроль - система государственных и общественных институтов, осуществляющих контроль за деятельностью армии Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти России по осуществлению гражданского контроля за армией // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 9. С. 45.. Тем самым под гражданским контролем здесь понимается деятельность невоенных государственных и общественных институтов, осуществляющих меры по обеспечению законности и целесообразности функционирования Вооруженных Сил Российской Федерации, а также контроль за соответствием их организации и деятельности Конституции Российской Федерации, международным договорам в области обороны и безопасности, законодательству Российской Федерации.

Во-вторых, гражданский контроль рассматривается как контроль отдельных граждан за деятельностью государственных органов и должностных лиц Десятых П.В. Организация и правовое обеспечение общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 13.. В этом случае гражданский контроль выступает в качестве части общественного контроля.

В-третьих, зачастую общественный контроль отождествляется с гражданским контролем. Эта позиция может быть воспринята по следующим обстоятельствам. В современном общественном развитии все более утверждается концепция гражданского общества. Сам термин «гражданское» указывает на его единство с понятием «гражданин», не случайно идея человека проводится красной нитью в трудах, посвященных проблемам формирования этого социального феномена. В идеале гражданское общество - «это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенные между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу». Формирование гражданского общества идет по двум направлениям. Первое - государство, оставаясь главным субъектом управления, меняет свое поведение в обществе, строит свои отношения с ним все в большей мере на основе научного управления, соблюдения не только правовых, но и социальных и нравственных норм. Поэтому оно все в большей мере развивает гражданское общество, передает функции контроля общественным институтам, неформальным образованиям, делегирует им права, полномочия, ресурсы, повышая тем самым их самоуправленческие возможности. Второе - возрастание роли общества в целом как субъекта управления, когда общество включает в механизм регулирования свой коллективный разум, создает интеллектуальные и нравственные системы управления, способные сбалансировать разные интересы его различных структур. В качестве приоритетов взаимоотношения с гражданами, населением, государством выдвигается новый тип отношений - договорных, мотивационных, социальных, а не только политических и административно-командных. В результате переворачивается уродливая пирамида: «общество - для государства» в сторону «государство - для общества» Кравченко С.А. Социология: парадигмы и темы. М., 2007. С. 207..

Россия находится на начальном этапе становления гражданского общества. Это проявляется в неразвитости его институтов: частной собственности и рыночной экономики, общественных объединений и политических партий, негосударственной сферы образования и средств массовой информации и т.д. Конституция Российской Федерации провозгласила приоритет гражданских прав и свобод, но реальное их осуществление сталкивается с большими трудностями. Но в перспективе институты гражданского общества, являясь неправительственными структурами, а также отдельные граждане должны, не препятствуя государству, оказывать большее содействие в обеспечении прав, свобод и законных интересов граждан, в противодействии коррупции, в поддержании законности в деятельности государственных органов.

Именно с развитием институтов гражданского общества, призванных уравновешивать власть государства, по нашему мнению, связано совершенствование природы контроля за деятельностью государственных органов. Только экономически и политически свободные граждане и их объединения способны обеспечить эффективный, независимый, реальный контроль в сфере государственного управления. Поэтому будет оправданным рассматривать общественный (гражданский) контроль через призму контрольной деятельности институтов гражданского общества и отдельных граждан.

В советское время сформировалось понимание социального контроля как совокупности норм, институтов и отношений, направленных на обеспечение поведения людей в соответствии с интересами социальной группы, класса, общества в целом Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: концептуальные обоснования и инновации. М., 1998. С. 47.. Социальный контроль рассматривался как соответствующая деятельность системы государственных и общественных институтов. При этом приоритетным направлением теории была разработка проблем государственного контроля. Это было обусловлено сущностью Советского государства, когда интересы отдельных граждан были подчинены воле правящего класса, а затем - партийно-государственной номенклатуры. Все, что было важно для советской бюрократии, как в общественной, так и частной жизни, входило в систему социального, в особенности государственного контроля, придавало ему абсолютный, тотальный характер, при этом простой человек становился объектом контроля, но не субъектом прав. Тем самым гипертрофировалась сама идея социального контроля, заложенная в трудах мыслителей прошлого.

В современной литературе традиционная концепция социального контроля в сфере государственного управления сохраняет свои позиции. В частности, Д.М. Овсянко отмечает: «...социальный контроль за деятельностью органов власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выявляют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов власти и их должностных лиц какие-либо отклонения от законности, а если таковые имеются, то своевременно их устраняют» Овсянко Д.М. Административное право. М.: Юристъ, 2011. С. 145..

На наш взгляд, в современных условиях содержание социального контроля должно отражать новый характер взаимоотношений, складывающихся в российском обществе. Это значит, что каждая личность, каждый субъект деятельности, принимая на себя определенные обязанности, в свою очередь, вправе требовать от других их выполнения в собственных целях. Контроль государства (государственный контроль) занимает важное место в обеспечении стабильности общества, являясь одним из основных механизмов регулирования отношений между обществом и личностью, обществом и государством, государством и социальными институтами. Вместе с тем все общество, его гражданские институты и все граждане посредством своего контроля (общественного контроля) проверяют действия отдельных субъектов управления, прежде всего государства, в соответствии с социальными нормативами, ценностными стандартами, правовыми установлениями.

Таким образом, отождествление понятий «общественный» и «социальный контроль» является методологически неверным, понятие социального контроля включает в себя две составляющие: государственный и общественный контроль, т.е. общественный контроль является частью социального контроля.

С указанных позиций мы и подойдем к определению понятия «общественный контроль». Возможно выделить два подхода к исследованию понятия «общественный контроль»: семантический, где основная задача исследователя - охватить сущностные черты явления, понимаемого им как общественный контроль за деятельностью государственных органов на конкретном историческом этапе, и функциональный, где общественный контроль определяется как вид деятельности негосударственных институтов и отдельных граждан.

Формирование гражданского общества и построение правового государства в России, безусловно, актуализируют вопросы осуществления общественного контроля во всех сферах государственной жизни. На необходимость создания эффективного общественного контроля в сфере государственного управления, повышение его роли в противодействии коррупции и иным негативным явлениям в деятельности публичной власти неоднократно обращало внимание руководство страны. В ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 г. подчеркивается: «...чтобы успешно бороться с коррупцией, все сферы государственного управления должны стать открытыми для общества» Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 г. // Российская газета. 13.11.2010..

В рамках административной реформы необходимо разработать нормативно-правовую и методическую базу и внедрить механизмы повышения открытости государственных и муниципальных органов, а также обеспечить совершенствование взаимодействия органов исполнительной власти и общества. В частности, необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти.

Должны быть созданы механизмы: раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти; создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества; определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости.

В условиях административной реформы содержание общественного контроля должно отражать новый характер взаимоотношений, складывающихся между государством и обществом. В современном общественном развитии все более утверждается концепция гражданского общества. Сам термин «гражданское» указывает на его единство с понятием «гражданин». Не случайно идея человека проводится красной нитью в трудах, посвященных проблемам формирования этого социального феномена. В идеале гражданское общество - «это общество, в котором государство и общество образуют две четко разделенные между собой сферы, причем государство имеет чисто инструментальный характер, контролируя индивидуальные интересы в их экстремальных проявлениях, оно само находится под контролем институтов, имеющих базу». Россия находится на начальном этапе становления гражданского общества. Это проявляется в неразвитости его институтов: частной собственности и рыночной экономики, общественных объединений и политических партий, негосударственной сферы образования и средств массовой информации и т.д.

Конституция Российской Федерации провозгласила приоритет гражданских прав и свобод Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. № 237., но реальное их осуществление сталкивается с большими трудностями. Формирование гражданского общества идет по двум направлениям. Первое - государство, оставаясь главным субъектом управления, меняет свое поведение в обществе, строит свои отношения с ним все в большей мере на основе научного управления, соблюдения не только правовых норм, но и социальных и нравственных. Поэтому оно все в большей мере развивает гражданское общество, передает функции социального контроля общественным институтам, неформальным образованиям, делегирует им права, полномочия, ресурсы, повышая тем самым их самоуправленческие возможности. Второе - возрастание роли общества в целом как субъекта управления, когда общество включает в механизм регулирования свой коллективный разум, создает интеллектуальные и нравственные системы управления, способные сбалансировать разные интересы его различных структур. В качестве приоритетов взаимоотношения с гражданами, населением, государством выдвигается новый тип отношений - договорных, мотивационных, социальных, а не только политических и административно-командных. В результате переворачивается уродливая пирамида: «общество - для государства» в сторону «государство - для общества» См.: Кравченко С.А. Указ. соч. С. 207..

В перспективе институты гражданского общества, являясь неправительственными структурами, посредством контроля должны, не препятствуя государству, оказывать большее содействие в совершенствовании механизма государственного управления, повышении его антикоррупционного потенциала, улучшении качества оказываемых гражданам государственных услуг, рациональном использовании государственных ресурсов.

Таким образом, общественный контроль за деятельностью государственных органов базируется и, в свою очередь, обеспечивает действие в области государственного управления комплекса социальных норм, институтов и других социальных ценностей - общечеловеческих, исторических, национальных, этических и т.д. Эта аксиологическая основа является первичной по отношению к контролю, который произволен от нее, выполняет обеспечительную, стабилизирующую функцию и не может выходить за пределы, определенные обществом.

Правовая природа контрольной деятельности в сфере государственного управления определяется прежде всего самим государством и его правовой системой. В современной политико-правовой доктрине превалируют представления о демократическом правовом государстве, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно проводится принцип разделения властей, а также признаются и гарантируются права и свободы каждого человека. Все эти демократические ценности получили нормативное оформление в Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законах и тем самым создали правовую основу и предопределили легитимность контрольной деятельности в рассматриваемой области.

Правовая сущность контроля основывается и тесно связана с реализацией такого необходимого принципа правового государства, как законность. Он означает не только признание за Конституцией России и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, которые, в свою очередь, становятся социальными стандартами, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону и определенным в них эталонам. Законодательные установления в сфере государственного управления четко определяют, как следует поступать в той или иной нормативно очерченной ситуации, какое поведение является правомерным, что можно, нужно или нельзя делать в определенном, урегулированном правом общественном отношении.

Правовая природа общественного контроля обнаруживается в том, что контроль в сфере государственного управления, как правило, представляет собой комплексную деятельность, связанную с реализацией правовых норм. Эта деятельность определяется законом и подзаконными актами в связи с тем, что здесь особенно необходимы точная определенность прав и обязанностей субъектов контрольных отношений, внесение в них элементов устойчивости, стабильности. Закономерно, что в нормативных правовых актах определяются многие субъекты общественного контроля за деятельностью государственных органов, их полномочия, методы и формы контрольного воздействия (например, Общественная палата Российской Федерации, общественные наблюдательные комиссии). Даже в том случае, когда субъекты контроля не имеют четко закрепленных полномочий в нормативных правовых актах, например общественные объединения, средства массовой информации и иные институты гражданского общества, их «мягкое» контрольное воздействие осуществляется в рамках правового поля.

Резюмируя сказанное, необходимо отметить единство социальных и правовых начал общественного контроля за деятельностью государственных органов, которые находят свое отражение в социальном содержании и соответствующей ему правовой форме. Эти два важнейших фактора сегодня определяют развитие контрольной деятельности, поэтому в условиях административной реформы очень важно сбалансировать их воздействие.

При этом необходимо учитывать, что современная теория общественного контроля исходит из того, что в качестве субъекта его организации могут выступать государство и само общество. При этом доминирование самоорганизационного начала является первым условием самого существования таких отношений. Согласно немецкому политологу Ю. Хабермасу гражданская сфера начала возникать в клубах, салонах, кофейнях Лондона, Парижа и других европейских городов. Именно там велись всякие дискуссии на политические темы, это были первые публичные дебаты, что и представляло собой зачатки гражданских институциональных отношений. Институты гражданского общества по природе своей исключительно самоорганизационны, и указание на их зарождение в местах концентрации игрового действия - клубах, салонах - яркое тому подтверждение См.: Денежкин А. "Фактичность и значимость" Ю. Хабермаса: новые исследования демократического правового государства // Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1995. С. 9..

Однако в создании эффективных политических институтов нельзя полагаться только на процессы самоорганизации. Им свойственна асимметрия, которая складывается в зависимости от превалирующих потребностей в обществе. Эта асимметрия приводит к разнице в темпах динамики различных сфер социальной жизни, например превалированию экономической сферы и одновременному отставанию социальной и политической.

Подобная ситуация со всей очевидностью показывает, что в настоящее время становление института общественного контроля в России невозможно без участия государства. По инициативе Президента Российской Федерации принят ряд законодательных актов, закрепляющих контрольный статус отдельных общественных структур. Так, в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 03.05.2011) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 15. Ст. 1277. этот орган создан в том числе и в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для этого в соответствии с ч. 2 ст. 20 указанного Закона при федеральных органах исполнительной власти могут создаваться общественные советы О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 N 481 // Собрание законодательства РФ. 2005. N 32. Ст. 3322.. Со 2 ноября 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.07.2010) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 19. Ст. 2060, который призван повысить эффективность контроля граждан за деятельностью государственного аппарата.

Кроме того, определенный контроль за деятельностью государственных органов, должностных лиц и государственных служащих осуществляется средствами массовой информации и общественными объединениями, а также отдельными гражданами.

В современных условиях требует уточнения и содержание самого термина «общественный контроль». Сложившееся в советское время его понимание как контроля, осуществляемого общественными организациями, трудовыми коллективами и непосредственно гражданами, не совсем верно отражает нынешние общественно-политические и социально-правовые реалии. В условиях становления и развития институтов гражданского общества правильнее говорить об этом понятии в контексте контроля со стороны институтов формирующегося гражданского общества.

Таким образом, общественный контроль - системная деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению.

Специфические черты общественного контроля, его отличие от государственного контроля исследовались в ряде работ ученых. В общем виде они сводятся к следующим положениям:

- общественный контроль не обладает властным характером;

- общественный контроль не является обязательным;

- субъектами общественного контроля не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления;

- общественный контроль осуществляется от имени общественности и граждан См.: Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. N 3. С. 32 - 39..

Органы общественного контроля не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно - либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. Тем самым можно сделать вывод о том, что субъекты общественного контроля в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны государственных органов и должностных лиц гражданской службы применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности гражданских служащих контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение масс населения к ним и лицам, их совершившим. Тогда во многих случаях и намного ощутимее мер государственного принуждения может быть порицание и осуждение общества. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности в системе государственного управления не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.

В этой связи необходимо отметить существующую органическую взаимосвязь между различными видами государственного и общественного контроля, исключающую подмену одного вида контроля другим и обеспечивающую их взаимодействие в достижении единых целей контрольной деятельности. Особое значение это взаимодействие имеет для выявления конфликтов между государственной властью, ее аппаратом и гражданами. Государство в своей контрольной деятельности зачастую использует информацию, поступающую от субъектов общественного контроля, а общественный контроль нередко реализует свою функцию через обращение в соответствующие государственные органы. Сочетание государственного и общественного контроля позволяет власти и обществу получать объективную информацию о существующих противоречиях в сфере государственного управления, требующих своего разрешения, стимулирует действия, способные преодолеть проблемные ситуации и трудности. Тем самым обеспечиваются корректирование существующих и поиск новых путей развития системы государственных органов, в большей мере отвечающих потребностям демократического государства и гражданского общества.

Вместе с тем роль государства в процессах становления института общественного контроля должна быть не более чем вспомогательной. Нельзя забывать, что именно государство является объектом общественного контроля, и такое положение может привнести существенную долю субъективизма в построение данного института. Государство, вмешиваясь в процесс спонтанного возникновения гражданских самоорганизационных образований, выделяя для них материальную базу и создавая регулятивные механизмы, неизменно берет эти структуры под контроль, разрушая их самоорганизационную основу. А ведь смысл таких образований не только в том потенциале критичности по отношению к власти, который они имеют в силу самой своей природы, но и в той возможной поддержке власти, которую они могут оказать в силу все той же своей неформальной сплоченности и наличия неформальных механизмов влияния на людей.

1.2 Общественный контроль как средство противодействия коррупции в органах власти и управления российской Федерации

Вопросы противодействия коррупции широко исследовались в научной литературе, и специалистами был подготовлен ряд масштабных работ с конкретными предложениями по совершенствованию законодательства в данной сфере См.: Васильев С.В., Зубков А.Ю., Аленкин С.В. Белая книга о борьбе с коррупцией. М., 2007; Аленкин С.В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование). М., 2008; Куракин А.В. Государственная служба и коррупция. М.: NOTA BENE, 2009; Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. М.: NOTA BENE, 2010..

Однако при этом, как справедливо отмечают некоторые авторы, исследующие вопросы противодействия коррупции, вместо ожидаемого снижения уровня коррупции, ее уровень имеет тенденцию к росту. Как это ни парадоксально, но предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы породили еще большую коррупцию. Названное обстоятельство вызывает самую серьезную озабоченность как у государственной власти, так и у институтов гражданского общества нашей страны» См.: Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. М.: NOTA BENE, 2010. С. 4..

Отсутствие каких-либо значимых результатов, а самое главное, даже конкретных усилий правоохранительных органов по преодолению коррупции порождают явление массового правового нигилизма, когда взяточничество, злоупотребления должностным положением в обществе скорее одобряются, чем осуждаются. Люди уже настолько привыкли к коррупции, что считают ее само собой разумеющимся явлением и неизбежным злом, с которым никто не борется, а поэтому к нему можно только приспособиться. В таких условиях очень важными становятся антикоррупционная пропаганда в обществе, общественное обсуждение предполагаемых антикоррупционных мер и последующее реальное воплощение данных мер в жизнь. Именно совокупность данных составляющих может позволить начать реальную борьбу с коррупцией.

Безусловно, принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. стало важнейшим шагом на пути преодоления небывалого размаха данного явления в нашей стране. Однако и сегодня российское законодательство содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению См.: Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9. С.6.. Все они носят системный характер и требуют самого внимательного отношения и, кроме того, политической воли к их устранению.

Между тем, анализируя складывающееся противоречие, когда законодателем принимаются в принципе качественные правовые нормы, направленные на преодоление коррупции, а ее масштабы тем временем растут, можно сделать однозначный вывод о том, что никакая, даже самая выверенная и подготовленная правовая норма не в силах исправить положение без мер по ее воплощению в жизнь на практике, для чего нужна четко обозначенная политическая воля вести борьбу с коррупцией. Для примера достаточно привести Украину как страну, имеющую наиболее разработанное антикоррупционное законодательство на постсоветском пространстве и при этом наиболее высокий уровень коррупции.

К сожалению, на сегодняшний день в России складывается ситуация, когда задачи, ставящиеся руководством страны своим подчиненным на местах, должны выполняться чиновниками, которые сами погрязли в коррупционных действиях, и в силу этих обстоятельств до реальной борьбы с коррупцией дело не доходит. В итоге можно констатировать, что государство в одиночку снизить уровень коррупции не может, да и вряд ли это в принципе возможно.

В этих условиях особую актуальность приобретает более активное сотрудничество государства с институтами гражданского общества, повышение информационной открытости деятельности государственных органов для общества, а также повышение результативности общественного контроля за деятельностью государственных органов.

Негативной стороной деятельности государственного аппарата в России является его полная информационная закрытость, в силу чего создается почва для коррупционных проявлений. У большинства граждан, когда-либо имевших опыт обращения в органы исполнительной власти по какому-либо вопросу, как правило, оставалось от этого не самое благоприятное впечатление. А между тем сами эти органы предназначены для того, чтобы оказывать гражданам различного рода услуги и содействовать им в реализации их прав и свобод.

Кроме того, и результативность общественного контроля за деятельностью государственных органов находится сейчас на крайне низком уровне. В отличие от США и западноевропейских государств, в России пока не создан эффективный механизм общественного контроля за деятельностью государственных органов. Нет в нашем обществе и однозначного осуждения коррупционных проявлений. В условиях отсутствия общественного контроля роль административного усмотрения чиновников возрастает до невероятных размеров, что является недопустимым для развитого гражданского общества. Поэтому важнейшей государственной задачей в настоящее время является создание такого механизма, который позволит существенно снизить живучесть коррупции. В связи с этим в Концепции административной реформы была поставлена цель повысить эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повысить открытость деятельности государственных органов, что во многом должно содействовать преодолению коррупции.

Сейчас можно говорить о том, что определенная работа в данном направлении ведется. Так, еще в 2006 г. были приняты Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Повышению открытости деятельности государственных органов для общества содействует принятие и практическая реализация административных регламентов по предоставлению конкретных государственных услуг. Кроме того, решению этой задачи должна, в частности, способствовать реализация положений Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации: Федеральный закон от 22.12.2008 N 262-ФЗ (ред. от 18.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217., который вступит в силу с 1 июля 2010 г., и Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ (ред. от 11.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776., который вступил в силу 1 января 2010 г.

Весьма полезным, по мнению автора, стало бы более активное сотрудничество государства и его органов с различными структурами и институтами гражданского общества, например общественными палатами и разного рода некоммерческими организациями. Данные структуры обладают серьезным потенциалом, который может быть использован в деле противодействия коррупции, например, функционирование общественных приемных, организация общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, общественные слушания по различным проблемам. Повышение общественного контроля за деятельностью публичной администрации - залог эффективной государственной политики и прозрачности принимаемых решений и, в конечном счете, успешной борьбы с коррупцией.

общественный контроль коррупция власть

2.1 Характеристика общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов в Челябинской области

Одним из приоритетных направлений деятельности Общественной палаты Челябинской области в 2010 - 2011 гг стала организация системы общественного контроля.

В состав Системы общественного контроля Общественной палаты Челябинской области (далее - Система общественного контроля Челябинской области) вошли (рис. 1):

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Система общественного контроля Челябинской области

- профильные комиссии и межкомиссионные рабочие группы Общественной палаты Челябинской области;

- общественные советы при центральных исполнительных органах государственной власти Челябинской области и территориальных органах федеральных органов исполнительной власти по Челябинской области;

- общественная наблюдательная комиссия Челябинской области по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

- общественные палаты муниципальных образований Челябинской области;

- общественные и иные некоммерческие организации Челябинской области.

По состоянию на 1 декабря 2010 года такие советы действовали при Главном управлении внутренних дел по Челябинской области, Управлении ФМС по Челябинской области и Управлении федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Челябинской области.

Объектами внимания Системы общественного контроля Челябинской области являются:

- нормативные правовые акты Челябинской области и муниципальных образований Челябинской области, регулирующие деятельность некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества в регионе, права и свободы гражданина;

- целевые программы регионального и муниципального уровней в сфере социальной защиты населения;

- деятельность органов исполнительной власти на территории Челябинской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области.

Правовой статус Системы общественного контроля определяется Законом Челябинской области от 10.04.2009 № 30/2009-ОЗ «Об Общественной палате Челябинской области» Об Общественной палате Челябинской области: Закон Челябинской области от 10.04.2009 № 30/2009-ОЗ // Южноуральская панорама. 2009. 21 апреля..

Кроме того, вопросы общественного контроля отражены в Положениях об Общественных советах при органах исполнительной власти и в Положениях об Общественных палатах муниципальных образований Челябинской области.

Общественная палата Челябинской области планирует в 2011 году разработать типовое Положение об Общественном совете при центральном исполнительном органе государственной власти Челябинской области и типовое Положение об Общественном совете при территориальном органе федерального органа исполнительной власти по Челябинской области.

К мерам, которые планируется предпринять для повышения эффективности Системы общественного контроля Челябинской области, следует отнести:

- совместное с вышеуказанными составными элементами Системы общественного контроля определение приоритетных направлений такой деятельности;

- повышение квалификации членов общественных палат, их помощников и экспертов по организации и ведению общественного контроля.

2.2 Деятельность Общественной палаты Челябинской области по осуществлению общественного контроля

В рамках общественного контроля за проведением мероприятий по противодействию природным пожарам на территории Челябинской области Общественной палатой Челябинской области была проделана следующая работа:

а) создана Рабочая группа Общественной палаты Челябинской области по контролю за ликвидацией пожаров на территории Челябинской области.

б) проведена оценка деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по противодействию природным пожарам и ликвидации их последствий на территории Еткульского, Сосновского муниципальных районов Челябинской области в июле - августе 2010 года.

Итоги проделанной работы были направлены Губернатору Челябинской области. По данным материалам даны соответствующие поручения центральным исполнительным органам государственной власти Челябинской области и Прокурору Челябинской области.

В рамках подготовки к проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2011 году на территории Челябинской области Общественная палата Челябинской области планирует организовать широкомасштабный общественный контроль как за ходом подготовки так и за проведением всей избирательной кампании.

Реализацию данной функции предполагается осуществить по следующим основным направлениям:

1. Создание Наблюдательного совета Общественной палаты Челябинской области по общественному контролю за проведением выборной кампании и защите избирательных прав граждан (далее - Наблюдательный совет).

На него будет возложена задача по приему в режиме реального масштаба времени сигналов о различных нарушениях, разъяснению поступающих вопросов и проведению блиц-консультирования, сообщению сведений об участниках выборов. Для выполнения этой задачи предполагается создание пункта «горячей линии Общественной палаты» с использованием средств телефонной, факсимильной и интернет-связи.

Кроме того, важной задачей Наблюдательного совета будет организация конструктивного взаимодействия с Избирательной комиссией Челябинской области, органами государственной власти, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными организациями, средствами массовой информации, иными организациями и должностными лицами в интересах содействия проведению на территории Челябинской области свободных и справедливых выборов, повышения к ним общественного доверия.

В состав Наблюдательного совета войдут как члены Общественной палаты Челябинской области так и представители многочисленных общественных объединений Челябинской области, не представленных в Палате.

2. Общественный контроль за обеспечением гарантий равенства политических партий, представленных в Законодательном собрании Челябинской области, при освещении их деятельности государственным телеканалом и радиоканалом Челябинской области.

Для выполнения этой задачи в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Челябинской области члены Общественной палаты Челябинской области будут работать в составе формируемой Избирательной комиссией Челябинской области рабочей группы по установлению результатов объема эфирного времени, затраченного на освещение деятельности вышеуказанных политических партий.

3. Выход Общественной палаты Челябинской области с инициативой подписания руководителями Челябинских областных региональных отделений политических партий Соглашения о соблюдении моральных и этических норм при подготовке и проведении выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также ведение общественного контроля за выполнением условий данного соглашения.

Таким образом, реализация данных направлений деятельности Общественной палаты Челябинской области будет способствовать объединению всех конструктивных общественных сил Челябинской области по обеспечению законных прав и интересов избирателя. Это продемонстрирует всем способность гражданского общества Челябинской области содействовать укреплению института выборов как базовой ценности демократии.

2.3 Деятельность Общественной наблюдательной комиссии Челябинской области по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания

В 2010 году в составе Общественной наблюдательной комиссии Челябинской области по контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания (далее - Общественная наблюдательная комиссия, ОНК) было 13 человек, выдвинутых общественными организациями. В соответствии с федеральным законодательством данная комиссия была сформирована в 2008 году со сроком полномочий 3 года.

Её основная функция - осуществление общественного контроля за обеспечением органами и учреждениями Управления федеральной службы исполнения наказаний по Челябинской области и ГУВД по Челябинской области гуманного отношения к осужденным, задержанным и находящимся под следствием, а также за соблюдением их прав и законных интересов.

На территории Челябинской области расположено 10 следственных изоляторов, 46 изоляторов временного содержания, две специальные общеобразовательные школы закрытого типа для детей с девиантным поведением и две гауптвахты. Через указанные учреждения ежегодно проходит около 70 тыс. человек.