В связи с большими масштабами социального сиротства сегодня активно создаются приемные семьи. Дети в них воспитываются на основании договора за вознаграждение и с предоставлением приемным родителям средств на их содержание, сопоставимых или по крайней мере соотносимых со средствами, выделяемыми на эти цели в детских домах. Социальное обеспечение приемных детей болезненно воспринимается многодетными семьями, лишенными подобных преференций. Известны случаи обращения граждан с просьбами о лишении их родительских прав в отношении родных детей и передаче последних под опеку родственников, которые могли бы получать на их содержание опекунское пособие или средства, предоставляемые приемным родителям.

В последние годы внимание к социальному обеспечению многодетных семей заметно усилилось в связи с официальным признанием демографического кризиса. Хотя проблема социального обеспечения многодетных семей существует объективно и независимо от темпов рождаемости, сегодня необходимость их материальной и моральной поддержки напрямую связывается с решением демографических задач. По словам Е. Юрьева, до революции в России проживало примерно 8% земного населения, сейчас - примерно 2%, по прогнозам ООН скоро будет проживать около 1%. И этот 1% должен контролировать 1/7 часть суши, самую протяженную в мире границу и до 40% мировых ресурсов, что вряд ли выполнимо. Между тем уже через 10 лет вдвое сократится число женщин от 20 до 30 лет, на 1/3 - призывной контингент, больше чем по одному миллиону человек в год убывает трудоспособное население. Европейское экономическое развитие в свое время во многом было связано с отказом от рождения детей, карьерными установками женщин и их работой. В России же сегодня нужно решать сразу две трудносовместимые задачи: и детей рожать, и выстраивать новую экономику. Ю.В. Крупнов обращает внимание на то, что Российская Федерация по численности населения находится сегодня на 7-м месте в мире (после Китая, Индии, США, Индонезии, Бразилии, Пакистана), располагая при этом самой большой территорией. В условиях борьбы за природные ресурсы долговременное самостоятельное существование гигантской территории с быстро уменьшающимся населением невозможно.

Особенно ненормальным с точки зрения геостратегической ситуации является положение в азиатской части России, где расположена большая часть территории страны и проживает лишь 1/5 часть населения. И далее говорится, что демографическое развитие России возможно по двум сценариям. Первый - закреплять за ней положение только сырьевого придатка экономически более развитых стран. В этом случае даже сегодняшнее население избыточно: оно должно быть сокращено еще минимум в два раза. Сырьевая модель не в состоянии обеспечить полноценного и перспективного развития подрастающего поколения, задает для него ситуацию предельной нестабильности, напрямую влияет на решение родителей иметь детей. Второй сценарий - восстанавливать страну как мировую державу. Но тогда необходима новая промышленная система, способная обеспечить населению мировое качество жизни. Реализация этого сценария требует значительного увеличения численности населения и повышения его качества.

Названные выше Концепция демографической политики до 2025 г., Национальная стратегия действий в интересах детей и другие официальные документы дают основание для вывода о намерениях России развиваться по второму из названных сценариев. Важно также, что при этом особое внимание обращено на семьи с тремя и более детьми, которые достойны уважения и помощи.

Одна из мер социального обеспечения семей с детьми, которую можно отнести к демографическим, - это материнский (семейный) капитал, установленный Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей". Закон применяется к правоотношениям, возникшим в связи с рождением (усыновлением) второго или последующего ребенка (детей) в период с 1 января 2007 г. по 31 декабря 2016 г. В преамбуле Закона говорится, что он принят в целях создания условий, обеспечивающих семьям, имеющим детей, достойную жизнь, хотя предлагаемые им меры вряд ли достаточны для создания таких условий. Несмотря на то, что введение материнского (семейного) капитала привело к некоторому увеличению рождаемости, отношение к этой мере социальной поддержки вызывает обоснованную критику. Так, К.В. Бубон пишет, что распоряжение средствами материнского (семейного) капитала допускается не сразу после рождения (усыновления) второго, третьего ребенка, когда семья особенно нуждается в материальных средствах, а по истечении трех лет, причем по ограниченному кругу направлений, что не всегда отвечает интересам семьи. "Вывод неутешителен - государство не доверяет представителям той социальной группы, на которую этот капитал рассчитан". С позиции права социального обеспечения очевидно, что его блага должны предоставляться на равных условиях всем семьям, как только они по тем или иным критериям признаны нуждающимися в поддержке. Отсечение части семей от этих благ только в зависимости от даты рождения (усыновления) ребенка недопустимо.

С 1 января 2013 г. в некоторых регионах введен новый вид социальной помощи многодетным семьям демографической направленности. Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" поставлена цель повысить суммарный коэффициент рождаемости к 2018 г. до 1,753. Субъектам РФ рекомендовано установить нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере регионального прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 г. третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет. Правительству РФ предписано осуществлять софинансирование за счет федерального бюджета расходных обязательств, но лишь тех субъектов РФ, в которых величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по России. Правительству поручено также определить перечень субъектов РФ, в отношении которых будет осуществляться софинансирование, и объем необходимых для этого средств - до 90% от требуемых в 2013 г. с постепенным увеличением собственных региональных средств до 50% к 2018 г. В перечень 2012 г. было включено 50 субъектов, в перечень 2013 г. - 51 субъект РФ.

Некоторые отсутствующие в перечнях регионы приняли нормативные акты о ежемесячной выплате на детей в возрасте до трех лет без расчета на финансовую поддержку центра на своих условиях и в размерах, отличающихся от установленных Указом № 606.

Так, например, в соответствии с Областным законом Ленинградской области от 4 октября 2012 г. № 73-оз названная выплата в размере величины прожиточного минимума на детей предоставляется семьям со среднедушевым доходом, размер которого ниже среднедушевого дохода, сложившегося в Ленинградской области. Действие Закона распространяется на семьи, в которых третьи и последующие дети родились (были усыновлены (удочерены)) после 31 декабря 2012 г. Расходы на эти выплаты финансируются за счет средств областного бюджета Ленинградской области. Согласно Указу Президента Республики Башкортостан от 11 декабря 2012 г. № УП-524 для многодетных семей, среднедушевой доход которых не превышает величины прожиточного минимума для детей, ежемесячная денежная выплата устанавливается в размере 3 тыс. руб. на каждого ребенка в возрасте от полутора до трех лет включительно, рожденного третьим или последующим.

Семьи в разных регионах страны, таким образом, неправомерно оказались в неравных условиях не только в зависимости от даты рождения ребенка, но и от демографической обстановки в конкретной местности, что не согласуется со ст. 19 Конституции РФ и недопустимо с позиции права социального обеспечения. На наш взгляд, указанная выплата должна производиться всем многодетным семьям на третьего и последующих детей указанного возраста независимо от даты рождения ребенка и без проверки нуждаемости семьи.

Приведенные выше данные о материальном положении многодетных семей дают полное основание утверждать, что, несмотря на периодически принимаемые меры, направленные на улучшение их социального обеспечения, по отношению к этим семьям не соблюдается ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., согласно которой участвующие в Пакте государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни.

Отсутствие надлежащего социального обеспечения многодетных семей сказывается на жизни, здоровье и развитии детей, хотя каждый российский ребенок независимо от происхождения и семейных обстоятельств вправе рассчитывать на обеспечение достойной жизни и свободного развития, гарантированные российским социальным государством (ст. 7 Конституции РФ). При этом дети должны получать причитающиеся им блага своевременно, не пребывая годами в очереди, как это имеет место, например, в отношении услуг детских дошкольных учреждений.

В Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г. со ссылкой на другие международные акты, в частности, говорится, что:

- семье как основной ячейке общества и естественной среде для роста и благополучия детей должны быть предоставлены необходимые защита и содействие;

- дети, живущие в исключительно трудных условиях, нуждаются в особом внимании.

Эти и другие положения Конвенции относятся в полной мере ко всем детям и к каждому ребенку, включая детей из многодетных семей.

Поскольку большинство российских многодетных семей, как отмечалось, испытывает серьезные материальные трудности, это не вдохновляет на рождение не только трех и более детей, но зачастую и одного ребенка. Как замечает профессор А.И. Антонов, "наш малодетный народ неглуп. Он живет и в экономической среде, когда рождение каждого ребенка не только не выгодно, а экономически вредно для семьи, и в социальной среде, где все плюются на тебя - вот ты, идиот, рожаешь нищету. Современные многодетные семьи являются диссидентами нашего времени".

Следует к этому добавить, что рождение детей влечет для родителей конституционную обязанность (именуемую одновременно и правом) заботиться о них и об их воспитании (ст. 38 Конституции РФ). Согласно ст. 63 Семейного кодекса РФ родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей. Они обязаны заботиться об их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии. Родители обязаны содержать своих несовершеннолетних детей, а если они им содержание не предоставляют, средства на содержание детей (алименты) взыскиваются в судебном порядке (ст. 80 СК РФ). При этом никто не спрашивает, располагают ли родители необходимыми для всестороннего развития детей знаниями, временем и условиями, имеют ли они (могут ли иметь) достаточные средства для содержания детей. В то же время не установлено и каких-либо ограничений для граждан по допустимому числу детей, как, например, в Китае, где было введено правило "одна семья - один ребенок". Напротив, в последнее время россияне активно призываются к многодетности и порицаются за отказ от рождения любого уже зачатого ребенка.

За ненадлежащую заботу о детях родители несут гражданскую, административную, уголовную и иную ответственность. Самой распространенной мерой ответственности является лишение одного или обоих родителей родительских прав. В последнее время все чаще поднимается вопрос о дальнейшем усилении ответственности родителей за воспитание и содержание детей, нередко с акцентом на многодетные семьи. Представляется, что вопрос об усилении ответственности родителей, особенно многодетных, за воспитание и содержание детей можно ставить и решать лишь при наличии адекватных мер поддержки семьи со стороны государства и общества.

Таким образом, ни общество, ни государство не вправе игнорировать проблемы и трудности многодетных семей. Эти проблемы требуют своего решения.

Приведем несколько фундаментальных соображений и предложений относительно социального обеспечения многодетных семей.

По мнению А. Антонова, в России необходимо общественное признание значимости материнства.

В уже упоминавшемся проекте Демографической доктрины, подготовленном под руководством Ю.В. Крупнова, говорится, что демографическая катастрофа не является фатальной. В ее основе лежит слом идентификации населения Российской Федерации и утеря им оригинального оптимистического мировоззрения, на котором строятся базовые ценности. Данные разрушения могут быть преодолены лишь новым мировоззрением, опирающимся на тысячелетние традиции. Такое мировоззрение не может строиться на потребительстве. В обществе, где главной ценностью является потребление, отсутствует потребность в детях и сама ценность семьи и нескольких детей, поскольку дети снижают потребление. Вместе с тем неправильно строить демографическую политику на основе снижения потребления, уровня и тем более качества жизни. Логика демографического развития требует гарантированного обеспечения перспективного и безопасного детства для каждого без исключения российского ребенка. Каждый ребенок является национальным достоянием, и качество его жизни должно быть достаточным для реализации стратегических задач страны как мировой державы. Перспективность детства определяется прежде всего обеспечением лучших в мире систем образования, здравоохранения, безопасности, социальной защиты и профессионализации для каждого ребенка.

Авторы доктрины полагают также, что необходим специальный национальный проект "Трехдетная семья". С рождением третьего ребенка каждая семья должна быть выделена в особую категорию стратегического государственного значения и каждому ее члену должно быть назначено персональное пособие в размере средней заработной платы, матери предоставлен просторный дом или иное оптимальное жилище и персональный государственный оклад в размере, зависящем от количества детей (например, трое детей - 30 тыс. рублей, четверо - 40 тыс. рублей и т.д.). При этом государство должно осуществлять тактичный контроль за качеством ухода за детьми и в случае безответственных действий родителей применять к ним определенные законом меры воздействия.

Преодоление демографической катастрофы требует также обязательного и гарантированного государственного обеспечения каждой молодой семьи полноценными для воспитания детей жилищными условиями.

16 октября 2013 г. Ю.В. Крупнов обратился с открытым письмом к Д.А. Медведеву о необходимости национального проекта "Федеральная сеть городков демографического будущего для многодетных семей". Он пишет, что бесплатное получение многодетными семьями земельных участков для индивидуального жилищного строительства создает для них уникальные социально-экономические возможности создавать своим трудом семейное родовое "гнездо" и семейную собственность. Это позволяет проводить эффективную демографическую политику через своего рода социальный договор с молодежью: если вы решаетесь на трех и более детей, то автоматически становитесь при поддержке государства элитой страны. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству и органам исполнительной власти субъектов Федерации поручено разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей с тремя и более детьми, включая создание необходимой инфраструктуры на предоставляемых земельных участках.

За два года участки получили 119 тыс. семей, однако в большинстве случаев они не обеспечены необходимой инфраструктурой и располагаются вдали от "цивилизации". Но возможности такого хаотического выделения участков практически исчерпаны. 170 тыс. из 289 тыс. уже вставших на учет семей оказались в подвешенном состоянии, при том что многодетных семей в России более миллиона. Ю.В. Крупнов предлагает перейти к массовому проектированию и строительству на консолидированных земельных участках новых небольших малоэтажных поселений на 100 - 500 семей - своего рода городков демографического будущего. Он убежден, что решение стратегической государственной задачи в отношении многодетных семей лежит в плоскости создания федеральной сети таких поселений, которые позволили бы создать принципиально новые условия жизни: экологичное, экономичное жилье, основанное на современных энергосберегающих технологиях и обеспечивающее подрастающему поколению здоровую жизнь, не стесненную стенами современных квартир. Необходимые разработки и готовые технические решения имеются у Института демографии, миграции и регионального развития.

Автор проекта убежден, что при правильной организации со стороны государства абсолютно реалистично выйти на типовой дом в 100 кв. м стоимостью в 1 млн. рублей, до 70% которой могли бы оплатить сами семьи, и на типовой инфраструктурно оборудованный участок в 15 соток стоимостью менее 250 тыс. рублей. Автор предлагает организовать национальный проект, предусматривающий в перспективе до 1000 подобных городков, со срочным строительством к августу 2014 г. 10 пилотных городков. Названный Институт разработал концепцию, произвел инициативный отбор муниципальных образований - первых кандидатов на строительство таких городков - и готов обеспечить научно-методическое и организационное сопровождение проекта.

Интерес представляет и предложение В.В. Пациорковского. "Необходимо создать все условия, чтобы люди переселялись из городов в деревни, поскольку города не воспроизводят себя, а перемалывают поколения для своих экономических нужд. Речь не об обязательном сельскохозяйственном производстве. Надо готовить людей к реэмиграции из города, ведь промышленность уже не нуждается в большом количестве рабочих рук". Отметим, что городские семьи с детьми в индивидуальном порядке переезжают в сельскую местность. Поучителен пример семьи Стерлиговых, которые после 10 лет жизни в коттедже на Рублевке переехали в село и питаются натуральными продуктами собственного производства. Дети (их пятеро) получают домашнее образование, занимаются верховой ездой, охотой, уходом за домашними животными и птицей. Например, у 11-летнего сына - свое дело. Он печет в русской печи бездрожжевой хлеб и реализует его, делает берестяные стаканы на продажу, вкладывает деньги в разведение овец, нанимая для этого помощников. 15-летний сын, руководя бригадой, построил для себя большой дом из лиственницы. Пример этой семьи показывает, что даже при наличии самых обычных условий многодетные родители, ведя натуральное хозяйство с помощью детей, могут обеспечить семью всем необходимым.

Е. Юрьев, говоря об удачном демографическом развитии Франции, отдает дань Президенту Шарлю де Голлю, который придумал две вещи. Во-первых, создание национальной кассы семейных пособий. Можно было бы сделать в России аналог этой кассы - фонд поддержки детей, направляя в него акцизы для финансирования семейной политики. Во-вторых, создание ЮНАФ - ассоциации семейных сообществ Франции, мощнейшего общественного института. Специальным указом Президента предусмотрено финансирование ассоциации, она наделена правом оценки регулирующего воздействия и правом представительства при обсуждении всех законов, которые могут прямо или косвенно касаться семьи. Например, при обсуждении проекта закона о промышленной политике должен высказаться ЮНАФ: как он повлияет на семьи, детей и демографию. Ассоциация объединяет 70 национальных движений, 17 тыс. представителей по всей территории, во всех органах власти, в муниципалитетах.

Обратим внимание на проведенный недавно в Швейцарии референдум, согласно которому должна быть введена ежемесячная государственная выплата каждому швейцарскому гражданину в размере 2000 евро (бедностью считается доход ниже 1800 евро). За этим решением стоит международная сеть BIEN (Basic Income Earth Network), в которую входят 17 национальных организаций из таких развитых стран, как Австрия, Австралия, Голландия, Америка, Англия, Германия. Руководят этой сетью профессора лучших мировых университетов. BIEN разрабатывает идеологию нового устройства жизни, предполагающего, что каждый человек имеет право на гарантированный ежемесячный доход. Такую выплату (правда, в небольших размерах) уже осуществляют некоторые штаты Бразилии. В американском штате Аляска, где создан Перманентный фонд за счет части нефтяных доходов, каждый взрослый житель без всяких условий ежегодно получает около 1 тыс. долл. (сумма колеблется в зависимости от цен на нефть, добываемую на Аляске). Если нам действительно нужны многодетные семьи, может быть, и в нашей стране организовать подобные выплаты хотя бы для них?

Следует также поддержать предложение о необходимости разработки и принятия специального федерального закона о государственной поддержке семьи, материнства и детства, закрепляющего гарантируемые государством меры материальной, социальной и иной поддержки семьи и способствующего кодификации правовых актов, направленных на реализацию государственной семейной политики. На наш взгляд, единый акт, касающийся всех семей (с выделением в структуре акта многодетных), представляется более обоснованным, чем посвященный только многодетным семьям, а тем более трехдетным. Однако принятию предлагаемого федерального закона должна предшествовать подготовка научно обоснованной его концепции с учетом компетентных предложений экспертного сообщества (не только представителей юридической науки), мнения самих семей с детьми (их представителей), а также с использованием позитивного регионального опыта. При подготовке такого акта необходимо закрепить в нем статью об общественных объединениях граждан, имеющих детей, предусмотрев в ней, в частности, что вопросы, затрагивающие интересы семей с детьми, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием указанных общественных объединений или по согласованию с ними. Значимость общественных объединений (применительно к инвалидам) четко определена в ст. 33 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", где, в частности, предусмотрена санкция за невыполнение указанной нормы в виде признания недействительными решений, принятых с ее нарушением. Подобная статья применительно к семьям с детьми должна быть закреплена и в предлагаемом законопроекте.

2.3 Социальная защита детей-инвалидов

Права детей-инвалидов стали предметом изучения в России не так давно. Долгое время эта проблема считалась малозначительной и практически не разрабатывалась. До 90-х годов вообще не было нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение ребенка, а тем более инвалида. Законодательство об инвалидах не содержало ни одного кодифицированного, единого правового акта. Многочисленные правовые нормы были разбросаны по разным источникам, принимались в разное время, касались разных категорий инвалидов, характеризовались непоследовательностью и противоречивостью, что затрудняло их применение.

Инвалидность трактовалась как степень утраты трудоспособности. При такой постановке вопроса дети не могли быть признаны инвалидами. Термин "дети-инвалиды" в нашей стране официально появился лишь с выходом Приказа Минздрава СССР от 14 декабря 1979 г. № 1265 "О порядке выдачи медицинского заключения на детей - инвалидов с детства в возрасте до 16 лет". Инвалидность в детском возрасте была определена как состояние стойкой социальной дезадаптации, обусловленное хроническими заболеваниями или патологическими состояниями, резко ограничивающее возможность включения ребенка в адекватные возрасту воспитательные и педагогические процессы, в связи с чем возникает необходимость в постоянном дополнительном уходе, помощи и надзоре.

Толчком к формированию отечественной правовой базы в области социальной защиты инвалидов явилось принятие мировым сообществом Декларации о правах инвалидов (1975), Всемирной программы действий в отношении инвалидов (1982) и Стандартных правил в отношении инвалидов (1993). Принцип включения норм международного права в национальное законодательство был закреплен уже в Законе СССР от 11 декабря 1990 г. № 1826-1 "Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР".

В 1995 г. с принятием Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон о социальной защите инвалидов), а также законов о социальном обслуживании, по сути, была сформирована российская законодательная база в области социальной защиты инвалидов.

Согласно Закону о социальной защите инвалидов инвалид - это лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Ограничение жизнедеятельности определяется как полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью.

В зависимости от степени расстройства функций организма и ограничения жизнедеятельности взрослым лицам, признанным инвалидами, устанавливается одна из трех групп инвалидности, а лицам в возрасте до 18 лет - категория "ребенок-инвалид". В российском законодательстве зачастую не принято разделять инвалида-взрослого и инвалида-ребенка, они обладают одинаковым юридическим статусом. Когда в нормативных правовых актах идет речь просто об инвалиде и о предоставляемых ему социальных гарантиях, эти гарантии относятся и к ребенку-инвалиду.

Современная политика государства в отношении детей-инвалидов и практика реализации их прав неоднозначны.

В последние годы произошел перенос центра тяжести социальной политики в отношении инвалидов с пассивных форм их поддержки на реабилитацию и интеграцию в общество.

Реабилитация инвалидов направлена на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма, в целях их социальной адаптации, достижения материальной независимости и интеграции в общество (ч. 1 ст. 9 Закона о социальной защите инвалидов).

На начало 2011 г. в России состояли на учете 544,8 тыс. детей-инвалидов. При этом многие дети-инвалиды и дети с ограниченными возможностями здоровья, в частности в возрасте от полутора до двух лет, не имеют этого статуса и, соответственно, права на установленные законом меры социальной поддержки, хотя остро нуждаются в реабилитации и помощи.

Имеет тенденцию к росту и число детей, впервые признанных инвалидами. Среди факторов, усугубляющих возникновение инвалидности, основными являются ухудшение экологической обстановки, неблагоприятные условия труда женщин, рост травматизма, высокий уровень заболеваемости родителей, особенно матерей. Таким образом, в значительной мере инвалидность детей обусловлена социальными причинами, ответственность за которые несет все общество, а не отдельная семья.

В настоящее время подавляющее большинство детей-инвалидов (более 87%) проживают в семьях. При этом более 80% таких детей воспитываются в неполных семьях, находящихся в бедственном материальном положении, усугубляемом наличием различных "барьеров инвалидности" и психологической изоляцией в силу равнодушного или нетерпимого отношения окружающих к детям-инвалидам, самоизоляцией семей.

Понятно, что в данной работе не представляется возможным подробно остановиться на всех вопросах, связанных с инвалидностью детей и их социальным обеспечением. Эта тема в силу ее важности и сложности требует самостоятельного исследования.

Несомненно, что для детей-инвалидов многое делается. Официально озвучивается также понимание как существующих проблем, так и путей их решения. Мерам, направленным на государственную поддержку детей-инвалидов, детей с ограниченными возможностями здоровья и семей с такими детьми, посвящен специальный раздел Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы.

Государство на уровне законодательства гарантирует детям-инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств реабилитации и услуг, обеспечение за счет средств федерального бюджета необходимыми лекарственными средствами, путевками на санаторно-курортное лечение, проезда к месту лечения и обратно с сопровождающим лицом.

Для всех детей, признанных инвалидами, разрабатываются индивидуальные программы реабилитации. Как отмечается в Государственном докладе Минздравсоцразвития России, по итогам 2010 г. федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы было выдано 274,3 тыс. заключений о выполнении индивидуальных программ реабилитации детей-инвалидов, в том числе в 51% случаев с положительными результатами реабилитации.

Дети-инвалиды получают социальную пенсию. Они имеют право на получение ежемесячной денежной выплаты и государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. Неработающим трудоспособным гражданам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 г. № 1455 "О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами", предусмотрено предоставление ежемесячных компенсационных выплат в размере 1200 руб.

Предоставляются путевки на санаторно-курортное лечение, которые оплачиваются за счет средств федерального бюджета. Для родителей детей-инвалидов предусмотрены трудовые льготы: неполный рабочий день (смену) или неполную рабочую неделю по просьбе одного из родителей (опекуна, попечителя), имеющего ребенка-инвалида (ст. 93 ТК РФ); четыре дополнительных выходных дня в месяц с их оплатой в размере среднего заработка (ст. 262 ТК РФ) и т.д.

Инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется скидка не ниже 50% на оплату жилого помещения и оплату коммунальных услуг. Также в соответствии со ст. 17 Закона о социальной защите инвалидов инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Тем не менее, острая нехватка основных видов помощи таким детям ведет к нарушению их прав на образование, реабилитацию, к зависимости реализации этих прав от места жительства и социального статуса семьи. Часто это является причиной отказа родителей от таких детей и высокого уровня социального сиротства среди детей данной категории.

Детские дома-интернаты системы социальной защиты населения, в которых воспитывается огромное число детей-инвалидов, имеют системные проблемы: устаревшие здания; "перенаселенность" воспитанниками; удаленность от городов и центров реабилитационно-образовательной инфраструктуры; отсутствие специалистов, владеющих современными реабилитационными технологиями; изолированность учреждений от окружающих, в том числе волонтеров; невозможность самостоятельного проживания детей после выхода из домов-интернатов.

Таким образом, многие проблемы, важнейшие для детей-инвалидов и семей, их воспитывающих, только ставятся и для подавляющего большинства далеки от разрешения.

Глава 3. Проблемные аспекты и совершенствование законодательства в сфере социальной защиты несовершеннолетних

3.1 Проблемы развития законодательства в сфере социальной защиты несовершеннолетних

В Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 гг. (далее - Стратегия 2012 - 2017 гг.), утвержденной Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761, дана объемная картина положения детей в современной России. В частности, отмечается, что масштабы и острота существующих проблем еще далеки от окончательного решения, а интересы будущего страны требуют принятия неотложных мер для улучшения положения детей и их защиты. В полной мере сказанное относится и к социальному обеспечению.

Подчеркнем, что в Стратегии 2012 - 2017 гг., как в Конвенции о правах ребенка и в Конституции РФ, сделан акцент на необходимости решений и действий в отношении именно каждого ребенка, нуждающегося в конкретном благе. Это требование не допускает установления очередности получения социальных благ, возможности их предоставления в избирательном порядке, например в процентном отношении ко всем нуждающимся, в зависимости от финансовых возможностей страны или региона, путем выделения квот и др. Согласно международным и конституционным требованиям каждый ребенок вправе своевременно получать все необходимые для него блага социального обеспечения, которые сами по себе либо в совокупности со средствами родителей (семьи) достаточны для удовлетворения его жизненных потребностей. При этом меры социального обеспечения должны гармонично сочетаться с развитием в интересах детей и лиц с семейными обязанностями многих других отраслей законодательства.

О реальном положении детей, наличии и остроте детских проблем можно судить по данным статистики, социологических исследований, государственных докладов, докладов Уполномоченного по правам человека и др. Как отмечается в Стратегии 2012 - 2017 гг., только за 10 последних лет численность российских детей сократилась более чем на 6,5 млн. - с 31,6 до 25 млн. Там же говорится, что, по данным Росстата, в 2010 г. среди детей в возрасте до 16 лет доля малообеспеченных превышала среднероссийский уровень бедности. В наиболее уязвимом положении находятся дети в возрасте от полутора до трех лет, дети из многодетных и неполных семей, дети безработных родителей, дети-инвалиды, сироты, в том числе социальные.

Ярким интегральным показателем условий жизни, развития и социального обеспечения детей является состояние их здоровья. На XVI Конгрессе педиатров России "Актуальные проблемы педиатрии" (2012) были приведены следующие цифры. Каждый десятый ребенок рождается недоношенным или имеет при рождении низкий вес. Ежегодно до 38% детей рождаются больными или заболевают в период новорожденности. С 2000 г. общая заболеваемость детей в возрасте до 14 лет увеличилась на 26,6%, а в возрасте 15 - 17 лет - на 97,8%. С требованиями школьных образовательных программ в полном объеме справляются не более 10% детей. Около 30% детей старшего подросткового возраста ограничены по состоянию здоровья в выборе профессии и трудоустройстве, до 30% юношей в возрасте 17 лет признаются негодными к военной службе. Более 40% подростков имеют заболевания, которые в дальнейшем могут ограничить возможность реализации репродуктивной функции. На состояние детского здоровья, как говорилось на Конгрессе, влияют условия и образ жизни детей: социально-экономические и школьные факторы, характер и качество питания и др.

Бедственное положение детей осознается и озвучивается. На протяжении последних 20 лет в многочисленных официальных документах - программах, национальных планах, концепциях, Стратегии 2012 - 2017 гг. - не только назывались причины бедности детей и семей с детьми, сокращения рождаемости, плохого здоровья родителей и детей, но и предлагались разносторонние конкретные и значимые меры по исправлению сложившегося положения, многие из которых так и не были реализованы.

Несмотря на отдельные существенные решения, принятые в интересах детей, в развитии законодательства отчетливо проявилась и противоположная тенденция. Снижались ранее установленные для детей социальные гарантии, умалялись уже приобретенные ими права (были снижены размеры ежемесячных пособий на детей и ужесточены условия их предоставления; изменились в худшую сторону правила исчисления пособий по беременности и родам, по временной нетрудоспособности и по уходу за детьми, были монетизированы социальные льготы для детей-инвалидов и т.п.), ответственность за социальное обеспечение детей передавалась с федерального на региональный или муниципальный уровни, сокращалось финансирование социальной политики или оно было заведомо недостаточным и др. Известны случаи выхода беременных женщин на акции протеста в связи с изменением правил исчисления пособий по беременности и родам, приведшим к сокращению размеров соответствующих страховых выплат, голодовок родителей из-за невозможности устроить детей в детские дошкольные учреждения и т.п. СМИ ежедневно обращаются к населению за материальной поддержкой детей, умирающих без дорогостоящей медицинской помощи, которая для семьи непосильна и по разным причинам не оказывается бесплатно. Тысячами исчисляются ежегодные отказы женщин от новорожденных детей в родильных домах. В России только по официальным данным производится в год около 1 млн. абортов.

Государство признается в ограниченности возможностей социального обеспечения маленьких россиян, открыто допуская их массовое иностранное усыновление, перед которым дети, лишенные попечения родителей, в силу своей беспомощности и незрелости беззащитны. При этом они лишаются российского гражданства и попадают в чужую для них среду. В течение длительного времени разрешалось прерывание беременности на больших ее сроках по многочисленным официально установленным социальным показаниям: многодетность, неполнота семьи, наличие в семье ребенка-инвалида, безработица одного из родителей, отсутствие надлежащего жилья, малообеспеченность семьи и т.д. Сейчас сохранилось лишь одно социальное показание для отказа от рождения ребенка при большом сроке беременности - факт изнасилования, хотя все названные выше факторы неблагополучия существуют и сегодня, а дети из таких семей, как отмечалось, наиболее уязвимы.

Необходимость кардинального улучшения качества жизни детей, в том числе за счет социального обеспечения, дальнейших реальных действий в их интересах, равно как и научных исследований в этой сфере, не требует особых доказательств.

Правовая защита и социальное обеспечение ребенка начинаются с предоставления защиты и необходимых благ беременной женщине. Права ребенка на жизнь и на охрану здоровья плохо совместимы с работой матери во время беременности. В перспективе все беременные женщины, в том числе и не состоящие в трудовых отношениях, в особенности несовершеннолетние, должны получать пособие по беременности, причем с максимально раннего ее срока. Уже сегодня необходимо существенно расширить права учреждений здравоохранения на выдачу листка нетрудоспособности на весь период беременности - по состоянию здоровья женщины, по условиям ее труда либо по рекомендации врача в интересах ребенка.

Оптимальным продуктом питания в первый год-полтора жизни ребенка является материнское молоко, обеспечивающее адекватное развитие его организма при условии рационального питания кормящей женщины. Целесообразно ставить вопрос о предоставлении матери на весь период кормления ребенка грудью пособия по уходу за ним в большем размере, обеспечивающем, помимо прочих потребностей, ее качественное питание. Повышенный размер пособия мог бы стимулировать оптимальное кормление грудных детей.

Для детей раннего (ясельного) возраста жизненно необходимо постоянное присутствие взрослого, что исключает для последнего возможность какой-либо иной регулярной деятельности, в частности оплачиваемого труда на условиях не только полной, но и неполной занятости. В соответствии с Трудовым кодексом РФ по заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Однако страховым случаем признается уход за ребенком лишь в возрасте до полутора лет (ст. 7 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования"). Необходимо согласовать нормы законодательства о труде и социальном обеспечении, признав страховым случаем уход за ребенком до достижения им трехлетнего возраста с выплатой соответствующего страхового обеспечения застрахованному лицу или его супругу (супруге). Аналогично следует продлить период выплаты этого пособия и лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию.

Наиболее массовым видом социальной поддержки бедных семей является ежемесячное пособие на ребенка, которое назначается в настоящее время в соответствии с региональным законодательством и составляет незначительную часть его официально установленного прожиточного минимума. Представляется, что федеральный законодатель не вправе самоустраниться от установления минимального стандарта ежемесячного пособия на детей в возрасте до 18 лет, по крайней мере для детей из многодетных и неполных семей.

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606 "О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации" был предусмотрен новый вид денежной помощи многодетным семьям в случае рождения третьего ребенка или последующих детей после 31 декабря 2012 г. Субъектам РФ рекомендовалось установить нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату до достижения ребенком возраста трех лет в размере, соответствующем региональному прожиточному минимуму ребенка. Однако рекомендательный характер данной выплаты позволяет регионам с высокой рождаемостью ее не вводить, тем более что для них названным Указом не предусмотрено федерального софинансирования этих выплат. Таким образом, семьи из разных регионов страны неправомерно оказываются в неравных условиях в зависимости от демографической обстановки в конкретной местности. Представляется, что указанная выплата должна производиться всем многодетным семьям, имеющим детей указанного возраста, независимо от даты рождения и места проживания ребенка, а также без проверки нуждаемости семьи.

Анализ теории и практики социального обеспечения детей позволяет сформулировать следующее общее правило, которое можно положить в основу развития законодательства о социальных пособиях. Учитывая, что средней заработной платы должно быть достаточно для воспроизводства рабочей силы, включая подрастающее поколение, блага социального обеспечения в виде ежемесячных семейных пособий на детей следовало бы предоставлять в дополнение к заработной плате родителей в тех случаях, когда размеры семьи (число детей) превышают определенный стандарт. В настоящее время таким условным стандартом можно назвать семью с двумя детьми (при двух работающих родителях) или единственного работающего родителя с одним ребенком. Соответственно, ежемесячное пособие должно назначаться на третьего и последующих детей в полной, на второго и последующих детей - в неполной семье без проверки нуждаемости, в заявительном порядке. При таком подходе малообеспеченной семье ежемесячное пособие на ребенка возможно было бы предоставлять независимо от числа детей, в том числе и на одного ребенка, если у родителей (в неполной семье - родителя) низкая заработная плата или по объективным причинам она вообще отсутствует. Очевидно также, что размеры ежемесячных семейных пособий должны быть сопоставимыми со средствами, достаточными для удовлетворения потребностей ребенка (детей). Исходя из того что в настоящее время официальным минимальным стандартом выступает прожиточный минимум, установленный специально для детей, такое пособие на первых порах могло бы составлять не менее 50% этого минимума.

Законодательство о социальном обеспечении детей должно развиваться лишь в направлении его улучшения, увеличения объема и повышения качества предоставляемых благ. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о восстановлении утраченных прав на блага социального обеспечения или прежнего объема этих благ, а также не допускать в дальнейшем умаления уже имеющихся у детей прав.

Возможность реализации в обозримой перспективе названных выше и других многочисленных предложений по совершенствованию социального обеспечения детей и семей с детьми при всей их насущности и обоснованности вызывает большое сомнение в силу ряда причин. Назовем некоторые из них.

Дети, как отмечалось, нуждаются в специальной охране и заботе ввиду их физической и умственной незрелости. В связи с этим они не могут осознавать свои реальные нужды и потребности, формулировать и предъявлять требования к государству, отстаивать и защищать свои права и тем самым активно влиять на изменение законодательства в свою пользу. А без лоббирования его развития социальными группами, которые в этом нуждаются, шансы на значимые перемены очень малы.

Другой причиной недостаточного развития социального обеспечения детей следует признать то обстоятельство, что в обыденном представлении ребенок является не столько полноправным гражданином государства, полноценным членом общества, сколько членом малой социальной группы - семьи. Хотя семья признается основной ячейкой общества и естественной средой для роста и благополучия всех ее членов, в особенности детей, в то же время она существует автономно. Дети, как правило, живут с родителями, которые по собственному желанию и без какого бы то ни было согласования с государством или его разрешения произвели их на свет и тем самым приняли на себя ответственность за их судьбу. Поэтому в современном обществе, где многие взрослые люди бездетны, не желают, а зачастую и не могут себе позволить иметь детей, "детские" проблемы считаются частным делом семьи. Естественным является убеждение, что граждане должны соотносить потребность в детях или возможность их появления с наличием собственных финансовых и иных средств и условий, необходимых для их многолетнего содержания и воспитания.

Такой же позиции по существу придерживается и законодатель. Согласно ч. 2 ст. 38 Конституции РФ забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей. В семейном законодательстве конституционная обязанность заботиться о детях конкретизируется и как обязанность родителей их содержать. Социальное же обеспечение детей выступает в качестве материальной поддержки семьи в тех случаях, когда родители в силу объективных причин не располагают минимально необходимыми средствами для их содержания. В значительном числе случаев, например, когда речь идет об обеспечении ежемесячными семейными пособиями, материальная поддержка предоставляется после проверки нуждаемости, то есть при явной недостаточности собственных доходов семьи. Не принимается во внимание, что само наличие детей, а тем более многодетность, даже при высокой заработной плате родителей нередко превращает семью сначала в малообеспеченную, а затем и в нищую. Соглашаясь с государственной позицией, добросовестные родители пытаются своими силами создать нормальные условия для жизни детей, в том числе и за счет интенсивной трудовой и бытовой нагрузок, ограничений в удовлетворении своих личных потребностей. В то же время миллионами исчисляются и родители, в основном отцы, которые не только проживают отдельно от детей, но и уклоняются от уплаты на них алиментов.

Следует отметить и то, что жизнь, здоровье и благосостояние детей во многом и напрямую зависят от соблюдения законодательства о труде. Нарушение его базовых положений также выступает своеобразной причиной невысокой эффективности социального обеспечения детей. Среди основных принципов регулирования трудовых отношений ст. 2 ТК РФ называет в соответствии с международными требованиями обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе отвечающие требованиям безопасности и гигиены; своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Между тем на рождаемость отрицательно влияют: низкий денежный доход многих семей, отсутствие нормальных жилищных условий, тяжелый физический труд значительной части работающих женщин (около 15%), условия труда, не отвечающие санитарно-гигиеническим нормам, низкий уровень репродуктивного здоровья, высокое число прерываний беременности (абортов). Во многом все это - следствие прямого нарушения работодателями норм трудового законодательства об охране труда, в особенности женщин, и о справедливой его оплате, то есть тех принципиальных требований, которые отвечают интересам не только работников, но также их детей. Представляется необходимой разработка механизма возмещения Фонду обязательного социального страхования и Пенсионному фонду РФ таких, например, расходов, которые они несут в связи с выплатой пособия по беременности и родам при патологии беременности, вызванной нарушением норм по охране труда женщин, выплатой социальной пенсии и расходов на реабилитацию ребенка-инвалида, если инвалидность обусловлена неблагоприятными условиями труда матери, и т.п. Это не только увеличило бы финансовую базу для соответствующих выплат, но и в большей мере стимулировало бы работодателей к соблюдению законодательства об охране труда.

Что касается положения о справедливой заработной плате, об уровне оплаты труда, то его нарушает и сам законодатель, поскольку устанавливаемый им минимальный ее размер не только не соответствует его же собственному требованию об обеспечении достойного человека существования для него самого и его семьи, но не достигает даже физиологического прожиточного минимума, необходимого для удовлетворения потребностей хотя бы самого работника. Поставленная Стратегией 2012 - 2017 гг. задача сокращения бедности детей и обеспечения им минимального гарантированного дохода должна решаться прежде всего за счет установления механизма реализации положения ТК РФ о справедливой оплате труда. Без решения этого общего, но важного вопроса сфера социального обеспечения в силу ограниченности ее функций и средств не справится с проблемой детской бедности ни сейчас, ни в отдаленной перспективе. конституционный социальный защита несовершеннолетний

Недостаточное развитие социального обеспечения детей обусловлено и тем, что при наличии в обществе конкурирующих интересов, многочисленных направлений бюджетного финансирования, закономерной ограниченности бюджетных возможностей государство не заинтересовано, а зачастую и не в состоянии принимать на себя значительные дополнительные так называемые расходные обязательства. На социальное обеспечение детей приходятся, как правило, остаточные средства. Иногда финансируются меры их социального обеспечения, представляющие внесистемные разрозненные популистские акции, существенно не влияющие на материальное положение детей. В качестве примера можно назвать так называемый материнский капитал. Самоустранение государства в годы становления рыночной экономики от реальной ответственности за благосостояние детей привело к тому, что требуемое в настоящее время финансирование их должного социального обеспечения может быть выражено в суммах, сопоставимых с размерами консолидированного бюджета, а это делает проблему достойного существования всех детей объективно неразрешимой.