Прокурор в хозяйственном (арбитражном) процессе: опыт Беларуси и иных стран постсоветского пространства

1

ПРОКУРОР В ХОЗЯЙСТВЕННОМ (АРБИТРАЖНОМ) ПРОЦЕССЕ: ОПЫТ БЕЛАРУСИ И ИНЫХ СТРАН ПОСТСОВЕТСКОГО

ПРОСТРАНСТВА

Участие прокурора в хозяйственном (арбитражном) процессе рассматривается как еще одна правовая гарантия защиты прав и законных интересов участников процессуальных отношений. Однако правовое положение прокурора в процессе соответствующие процессуальные кодексы, действующие а различных странах СНГ, регулируют неодинаково.

Функции прокурора по законодательству Казахстана

По Гражданскому процессуальному кодексу Республики Казахстан 2   (далее - ГПК РК) прокурор осуществляет высший надзор от имени государства за точным и единообразным применением законов в гражданском судопроизводстве.

Как по своей инициативе, так и по инициативе суда прокурор может вступить в процесс для дачи заключения по делу. Участие прокурора в деле обязательно в случаях, когда это предусмотрено законом или необходимость такого участия признана судом. Прокурор вправе обратиться в суд с иском о защите прав, свобод и законных интересов граждан, организаций, общественных и государственных интересов. Иски о защите прав, свобод и законных интересов граждан могут быть предъявлены прокурором лишь по просьбе заинтересованных лиц, если они сами по уважительным причинам не могут обратиться в суд (ст. 55 ГПК РК).

Постановления надзорной коллегии Верховного Суда Республики Казахстан могут быть пересмотрены ею же по представлению Председателя Верховного Суда или протесту Генерального прокурора Республики Казахстан в исключительных случаях. Представление и протест могут быть внесены в связи с установлением данных о том, что принятое надзорной коллегией постановление способно привести к тяжким необратимым последствиям для жизни, здоровья людей либо для экономики и безопасности Республики Казахстан (ст. 384 ГПК РК).

Протесты в порядке надзора по законодательству Казахстана вправе приносить только соответствующие должностные лица органов прокуратуры. При этом протест может быть принесен прокурорами как по своей инициативе, так и по ходатайству заинтересованных лиц, наделенных правом подать надзорную жалобу. Должностные лица судов правом принесения надзорных протестов не обладают, но могут вносить представления по жалобам участников процесса (ст. 385 ГПК РК).

В Кыргызстане прокурор надзорное производство не инициирует

Арбитражный процессуальный кодекс Кыргызской Республики 3   (далее - АПК КР) установил, что прокурор может предъявить иск в арбитражный суд только в интересах государства, а в защиту государственных и общественных интересов иск подают государственные и иные органы (ст. 36-36 АПК КР).

Право подачи апелляционной жалобы (в течение месяца после принятия решения) принадлежит только лицам, участвующим в деле (это касается и прокурора).

Также только лица, участвующие в деле, вправе подать кассационную жалобу (в течение одного месяца после вступления в законную силу обжалуемого судебного акта) на вступившее в законную силу решение арбитражного суда или постановление апелляционной инстанции (ст. 145 АПК КР). При этом кассационной инстанцией является Высший Арбитражный Суд Кыргызской Республики (ВАС КР), проверяющий в кассационном порядке только законность решений и постановлений.

Вступившие в законную силу решения и постановления всех арбитражных судов могут быть пересмотрены в Кыргызстане и в порядке надзора. Исключение составляют постановления Президиума ВАС КР, которые в порядке надзора не пересматриваются. Единственным должностным лицом, которое вправе инициировать возбуждение надзорного производства, является Председатель ВАС КР. В его отсутствие право принесения представления о пересмотре судебного акта в порядке надзора предоставлено одному из его заместителей. Однако Председатель Высшего Арбитражного Суда должен уполномочить своего конкретного заместителя вносить представления в порядке надзора (ст. 162 АПК КР).

Основания для внесения представления в порядке надзора четко в АПК КР не обозначены. В нем лишь указано, что одним из этих оснований может быть заявление лица, участвующего в деле (ст. 166 АПК КР). Подать такое заявление возможно только после рассмотрения дела в апелляционной или кассационной инстанции.

О роли прокурора в Армении и Узбекистане

В Гражданском процессуальном кодексе Республики Армения прокурор не отнесен к числу лиц, участвующих в деле. Прокурор имеет право предъявить иск в экономический суд только в случае, если такой иск не предъявлен соответствующим государственным органом (ст. 27) 4  .

А по Хозяйственному процессуальному кодексу Республики Узбекистан участие прокурора в разбирательстве дел хозяйственным судом обязательно в случаях, когда это предусмотрено законом или признано судом. Однако прокурор вправе участвовать в судебном заседании по всем делам. Эта норма фактически является третьим основанием для обязательного участия в процессе прокурора, поскольку, если последний изъявит такое желание, суд не вправе ему отказать (ст. 43) 5  .

Молдова и Украина: функции прокурора достаточно широки

Прокурор в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Республики Молдова 6   (далее - ГПК РМ) участвует в рассмотрении дел в первой инстанции, если в соответствии с законом дело возбуждено по его инициативе (ст. 71 ГПК РМ).

По общему правилу прокурор может направить иск (заявление) в суд только по оформленной в письменном виде просьбе заинтересованного лица, которое не имеет возможности само обратиться в суд по обоснованным причинам.

За защитой прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц прокурор имеет право обратиться в суд в предусмотренных законом случаях. ГПК РМ, в частности, конкретизирует, что прокурор может обратиться в защиту прав и интересов государства и общества, касающихся:

- формирования и исполнения бюджета;

- защиты собственности, находящейся в исключительном владении государства;

- расторжения договоров, ущемляющих интересы государства;

- взыскания денежных сумм в пользу хозяйствующих субъектов, в уставном капитале которых имеется доля государства;

- признания недействительными в соответствии с законом нормативных актов органов публичной власти, других органов и организаций, официальных лиц или государственных служащих;

- изъятия в доход государства незаконно приобретенного имущества;

- аннулирования регистрации и ликвидации юридических лиц в случае нарушения установленного порядка их создания, а также взимания незаконно полученных ими доходов;

- охраны окружающей среды.

В ревизионном порядке по ГПК РМ могут быть пересмотрены решения, определения и постановления всех судебных инстанций. Заявление о пересмотре судебного акта в ревизионном порядке вправе подать стороны и другие участники процесса, лица, которые не участвовали в деле, однако права которых ущемлены судебным актом, и Генеральный прокурор - в одном особом случае (рассмотрение дела Европейским судом по правам человека). Пересматривать судебные акты в ревизионном порядке компетентны те же судебные инстанции, которые рассматривали дела в качестве суда первой инстанции (если решение не обжаловалось), а также судебные инстанции, пересмотревшие судебные акты в апелляционном или кассационном порядке (ст. 448 ГПК РМ).

Если судить по основаниям для подачи заявления о ревизионном пересмотре, то можно сделать вывод, что предусмотренный молдавским ГПК порядок напоминает некий расширенный вариант привычного для других процессуальных кодексов пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам. В качестве оснований для ревизионного пересмотра называются, в частности, совершение участником процесса или судьей преступления в связи с рассмотрением дела и др. В то же время здесь предусмотрены и, например, такие основания: судебная инстанция при вынесении решения превысила полномочия судебной власти; вынесенное решение препятствует вынесению законного решения по другому делу; судебной инстанцией вынесено решение в отношении прав лиц, не привлеченных к участию в деле, и т.д. (ст. 449 ГПК РМ).

Для сравнения коротко отметим, что Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Таджикистан 7  подачи должностными лицами суда и органов прокуратуры представления для пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам не предусматривает.

Только стороны и прокурор, участвующий в процессе, могут заявить отвод судье по Хозяйственному процессуальному кодексу Украины 8   (ст. 20).

Прокурор может вступить в дело на любой стадии его рассмотрения для представления интересов гражданина или государства, подать апелляционное, кассационное представление, а также представление о пересмотре решения по нововыявленным обстоятельствам. С этой целью прокурор может обратиться в хозяйственный суд с иском в интересах государства или гражданина.

О своем участии в уже возбужденном деле прокурор извещает арбитражный суд письменно, а об участии в судебном заседании - устно. Участвующий в деле прокурор пользуется правами истца, кроме права на заключение мирового соглашения (ст. 29 ХПК Украины).

Стороны (а не все лица, участвующие в деле) имеют право подать апелляционную жалобу, а прокурор - апелляционное представление на решение хозяйственного суда, не вступившее в законную силу, в течение десяти дней со дня принятия решения. В течение трех месяцев возможно восстановление пропущенного срока на апелляционное обжалование (ст. 91-93 ХПК Украины).

Различие подходов обусловлено относительной

новизной явления

Для столь значимых различий процессуального положения прокурора в различных странах СНГ имеются объективные и исторические предпосылки.

Дело в том, что прокурор как участник хозяйственных процессуальных отношений - явление относительно новое. В бытность государственных арбитражей процессуальные взаимоотношения между госарбитражем и прокуратурой ограничивались предусмотренной законом взаимной возможностью направлять сообщения о выявленных нарушениях законности, опротестованием прокурором противоречащих закону актов, издаваемых органами государственного арбитража, и пересмотром решений последнего по протесту прокурора. Подзаконными актами предусматривались также различные формы взаимодействия органов прокуратуры и государственных арбитражей: совместные проверки, конференции, координационные совещания.

В.К. Звирбуль справедливо указывает: "Существуют две самостоятельные и независимые друг от друга правоохранительные власти. Суд осуществляет правосудие, а задача прокуратуры - надзор за точным и единообразным исполнением закона. Для окончательного решения вопросов, которые прокурору не удалось решить надзорными средствами, он должен обращаться в суд. Неправомерно возлагать на прокуратуру какие-либо функции по контролю за судом, равно как и лишать ее полномочий по опротестованию судебных решений" 9. Эта точка зрения наиболее близка к реалиям современности и соответствует конституционным принципам многих государств, в том числе и Республики Беларусь.

И.Э. Мартыненко, присоединяясь к последней точке зрения, также считает, что "и хозяйственное правосудие, и прокурорский надзор обладают определенной степенью властности, причем по отношению не только друг к другу, но и к другим органам. Они оказывают непосредственное влияние на развитие экономических отношений, формирование их правовой надстройки" 10.

Полномочия прокурора по российскому АПК

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ) 11   в настоящее время вопрос о полномочиях прокурора в процессе решает следующим образом.

Во-первых, названный Кодекс устанавливает (ст. 52), что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд только в предусмотренных АПК РФ случаях:

1) с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

2) с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, госучреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований;

3) с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной теми же лицами, которые указаны в предыдущем пункте.

Во-вторых, в силу п. 2 ст. 52 АПК РФ исковое заявление в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации могут направить только Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель, а в арбитражный суд субъекта РФ - также прокурор или заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры и их заместители. Следовательно, прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры не вправе обращаться в арбитражные суды этого уровня.

В-третьих, из буквального текста закона (ст. 52 АПК РФ) вытекает, что прокурор имеет право обратиться в арбитражный суд с иском в защиту государственных и общественных интересов. Возможности прокурора предъявить иск в интересах организаций и индивидуальных предпринимателей АПК РФ не предусматривает.

В-четвертых, прокурор, предъявивший иск, несет обязанности и пользуется правами истца. С одной стороны, преимущество такой правовой нормы состоит в том, что она универсальна и не требует повторения всех прав и обязанностей истца. С другой - вряд ли можно так неопределенно приравнивать права прокурора к правам истца. Представляется, что прокурор вправе распоряжаться в процессе всем объемом процессуальных прав истца, материальные же права могут принадлежать только истцу.

Только при комплексном анализе правовых норм АПК РФ (ст. 52, 257, 273, 292 и 312) можно сделать вывод, что основаниями для участия прокурора в процессе являются его иск, заявление, жалоба в апелляционном и кассационном производстве, а также представление в надзорном производстве. При этом жалоба на решение арбитражного суда в апелляционном, кассационном порядке, а также представление о пересмотре дела в надзорном порядке и заявление о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам могут быть принесены прокурором, предъявившим иск, только как лицом, участвующим в деле.

Статистика подтверждает, что эффективность надзорных протестов, принесенных Генеральным прокурором Российской Федерации и его заместителями, весьма высока. Из принесенных в 1999 году 549 надзорных протестов удовлетворен 521 протест, или 94,8% 12. В то же время в последние годы наблюдается тенденция к снижению интенсивности и эффективности прокурорских надзорных протестов. В 2000 году было принесено лишь 119 протестов, что составляет 16,8% от всех поступивших протестов. Из них удовлетворено 89%. В 2001 году эти цифры составили соответственно 123 протеста, 17,5% и 90,7% 13.

АПК РФ не предусматривает случаев прямого предписания о рассмотрении дел с обязательным участием прокурора, возможности привлечения прокурора к участию в деле по инициативе арбитражного суда, а также не наделяет прокурора правом приостанавливать исполнение судебного акта.

Особенности участия прокурора в хозяйственном процессе по белорусскому законодательству

Хозяйственный процессуальный кодекс Республики Беларусь (далее - ХПК) предусматривает (ст. 47) следующие особенности участия прокурора в хозяйственном процессе при предъявлении иска.

1. Проблема процессуальной правоспособности прокурорского работника, участвующего в рассмотрении дела. В хозяйственный суд с иском в защиту прав и законных интересов вправе обратиться не абстрактный прокурор, а конкретные должностные лица органов прокуратуры - прокурор соответствующей административно-территориальной единицы Республики Беларусь (руководитель прокуратуры) или его заместитель. Следовательно, помощники прокуроров, прокуроры, начальники отделов, управлений, следователи органов прокуратуры такого права не имеют.

Такое положение дел порождает следующую проблему. Ни в ХПК, ни в Законе "О прокуратуре Республики Беларусь" (далее - Закон о прокуратуре), ни в приказах Генерального прокурора Республики Беларусь не нашел своего отражения такой вопрос, как процессуальная правоспособность прокурора, участвующего в рассмотрении дела, возбужденного по иску прокурора. Суть проблемы заключается в том, что иски (заявления) вправе подписывать только прокурор или его заместитель. Участвуют же в рассмотрении дел, как правило, помощники прокуроров и даже другие оперативные работники органов прокуратуры. Возникают вопросы: вправе ли такой работник прокуратуры отозвать исковое заявление, изменить иск, отказаться от иска и т.д.? Требуется ли подтверждение процессуальных полномочий этого работника прокуратуры в суде? Аналогичные вопросы возникают на практике, когда иск заявлен в суд одним территориальным прокурором (например, прокурором Гродненской области в хозяйственный суд Витебской области), а участвует в его рассмотрении другой территориальный прокурор (например, прокурор Витебского района).

Решить эту проблему, как представляется, можно следующим образом.

ХПК рассматривает прокурора в качестве лица, участвующего в деле, и процессуального истца. По процессуальным правам и обязанностям эти лица близки к сторонам. Поэтому должностные лица органов прокуратуры, имеющие право подписания искового заявления, должны наделять соответствующими процессуальными полномочиями других работников прокуратуры, которые будут принимать участие в рассмотрении дела хозяйственным судом. Оформление таких полномочий должно производиться по аналогии с оформлением полномочий представителя истца и других лиц, участвующих в деле. То есть в доверенности необходимо указать перечень конкретных процессуальных действий, которые вправе инициировать оперативный работник прокуратуры, представляющий в суде лицо, подписавшее исковое заявление.

Следует отметить, что прокуроры достаточно активно используют свое право на предъявление исков в защиту интересов как государства, так и субъектов предпринимательской деятельности. Об этом можно судить по данным статистики:

2. Коллизии в сфере исполнения прокурором обязанности предъявить иск. ХПК (ст. 47), равно как и Закон о прокуратуре (ст. 22), содержит императивную норму: при установлении нарушений законодательства прокурор обращается с иском в хозяйственный суд. Из контекста данных правовых норм вытекает, что у прокурора, который установил нарушение законодательства, отсутствует право выбора - реагировать или нет на такое нарушение. Он обязан использовать предоставленные законом полномочия.

Полагаем, что нормы указанных законодательных актов об обязанности прокурора предъявить иск нуждаются в корректировке. Когда речь идет о защите государственных и общественных интересов (публичного интереса), то прокурор в силу своего должностного положения как представителя государства обязан предъявить иск при обнаружении соответствующих нарушений. Когда же мы говорим о судебной защите интересов юридических лиц и граждан (частного интереса), следует учитывать волю истца в материально-правовом смысле. Направление прокурором иска в защиту интересов конкретного лица вопреки его воле означало бы нарушение одного из основных принципов судопроизводства - принципа диспозитивности.

Характерно, что приведенная норма Закона о прокуратуре, кстати, как и ст. 81 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь, одновременно содержит и ограничение этой обязанности прокурора предъявить иск в интересах субъектов хозяйствования негосударственной формы собственности и граждан. Ограничение выражено абстрактной формулой "если они лишены возможности самостоятельно защищать свои интересы".

Примерно такая же формулировка содержится и в приказе Генерального прокурора Республики Беларусь от 26.01.1994 № 3 "Об усилении прокурорского надзора за законностью разрешения хозяйственных споров". В нем говорится, что прокуроры должны использовать свое право на обращение с заявлением в хозяйственные суды лишь в том случае, если субъект хозяйствования лишен возможности защитить свои интересы самостоятельно, а также если хозяйственный спор носит принципиальный характер, приобретает большую общественную значимость и затрагивает интересы крупных трудовых коллективов или значительной части населения. В том числе прокурор обязан использовать предоставленные ему полномочия при установлении недействительности учредительных документов предприятий и организаций, договоров, актов государственных или иных органов, нарушающих права и интересы субъектов хозяйствования, в случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения обязательств в пользу государства, нарушений законодательства о земельной реформе, приватизации, об охране и рациональном использовании окружающей среды и др. В результате, например, в 1999 году иски прокуроров составили 6% от всех заявлений, поступивших в хозяйственные суды, а в 2003 году - 6% от числа рассмотренных дел.

Представляется, что указанные коллизии должны быть устранены, поскольку они препятствуют эффективной защите прав и законных интересов юридических лиц и граждан. Тем более что Конституция Республики Беларусь гарантирует равную правовую защиту всем формам собственности.

Особенности участия прокурора в хозяйственном процессе по белорусскому законодательству

3. Уровень судов, в которые обращается прокурор. С иском в Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь вправе обратиться только Генеральный прокурор Республики Беларусь, прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры, а также их заместители. Другие прокуроры могут направлять исковые заявления в хозяйственные суды областей и приравненные к ним хозяйственные суды.

Нормы Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее - ХПК) в этой части нуждаются в уточнении: Генеральный прокурор Республики Беларусь, прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры, а также их заместители имеют право предъявить иск не только в Высший Хозяйственный Суд, но и в хозяйственные суды областей и г. Минска.

4. Использование в исковом заявлении материалов, представленных другими лицами. Право прокурора направить исковое заявление в хозяйственный суд связано с установлением им нарушений законодательства. Это означает, что прокуроры не могут работать на "давальческом сырье", то есть использовать материалы, представляемые юрисконсультами предприятий и другими лицами. Для предъявления иска в хозяйственный суд прокурору необходимо провести соответствующую проверку и установить нарушение законодательства.

К сожалению, судебная практика нередко выявляет и примеры обратного характера. Но ХПК не содержит нормы о правовых последствиях несоблюдения прокурором названного выше требования. Представляется, что в этом случае хозяйственный суд вправе отказать в возбуждении производства по делу или оставить такое заявление без рассмотрения.

5. Особенности направления иска в интересах организации, индивидуальных предпринимателей и других лиц. Право прокурора направить иск в хозяйственный суд в защиту государственных и общественных интересов не ограничивается. Иски же в интересах юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (ИП) и других лиц могут быть предъявлены прокурором с согласия указанных лиц. Судебная практика подтверждает, что прокуроры в основном выполняют это указание закона, хотя встречаются и его нарушения.

Необходимо законодательно закрепить и правовые последствия этого правила: если прокурор предъявил иск в интересах юридического лица, ИП или иного лица без их согласия либо не представил в хозяйственный суд доказательств такого согласия, то исковое заявление прокурора оставляется без рассмотрения или следует отказ в возбуждении производства по делу. Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь (далее - ГПК) такие последствия предусматривает (п. 6 ст. 165 и п. 7 ст. 246).

ХПК Республики Беларусь и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (далее - АПК РФ), как и некоторые другие процессуальные кодексы стран СНГ, не содержат норм о праве прокурора вступить в дело в любой стадии процесса, высказать мнение (ранее было заключение) по возникающим в процессе вопросам и по делу в целом, как это предусматривают гражданские процессуальные кодексы.

6. Прокурор как "процессуальный" истец. Прокурор, предъявивший исковое заявление, несет обязанности и пользуется правами истца, кроме права на заключение мирового соглашения, то есть прокурор является "процессуальным" истцом.

В законе прямо говорится, что истцом в таком случае является лицо, в интересах которого прокурором заявлен иск. Если иск заявлен в защиту государственных интересов, то истцом является Республика Беларусь или ее административно-территориальные единицы в лице соответствующих государственных органов.

7. Отказ прокурора от иска и его последствия. Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу. В то же время принятый хозяйственным судом отказ истца от иска, который был предъявлен прокурором, влечет прекращение производства по делу.

Отказ от иска, заключение мирового соглашения по иску, предъявленному прокурором в интересах государства и общества, не влекут прекращения производства по делу.

Кстати, приказ Генерального прокурора Республики Беларусь от 26.01.1994 № 3 "Об усилении прокурорского надзора за законностью разрешения хозяйственных споров" содержит в этой части норму, которая не согласуется с ХПК. В п. 7 названного приказа указано: "Не допускать отказа прокурора от поддержания иска по просьбе истца или ответчика, органов государственной власти и управления без документального подтверждения факта урегулирования спора в добровольном порядке до рассмотрения дела в суде. Отзыв иска возможен лишь после того, как нарушение законодательства реально устранено и необходимость в защите интересов субъекта хозяйствования в судебном порядке отпала". Если буквально толковать приведенное требование приказа, то прокурор не вправе отказаться даже от необоснованного иска.

Возможны и другие законные основания для отказа от иска, когда прокурор не только вправе, но и обязан отказаться от иска. Все это свидетельствует о необходимости приведения норм приказов Генерального прокурора РБ в соответствие с нормами правовых актов более высокого уровня, в том числе ХПК.

8. Обязательность участия прокурора в рассмотрении дела. Обязательным является участие прокурора в рассмотрении дела, возбужденного по его иску (заявлению). Других оснований или конкретных категорий дел, когда участие прокурора в процессе обязательно, ни ХПК, ни Закон "О прокуратуре Республики Беларусь" (далее - Закон о прокуратуре) не называют.

Такое отношение законодателя к обязательному участию прокурора в хозяйственном процессе вполне объяснимо. Во-первых, оно обусловлено действием принципа диспозитивности. Во-вторых, в хозяйственном процессе сторонами выступают, как правило, субъекты предпринимательской деятельности, которые могут обеспечить защиту своих прав и законных интересов в суде и без участия прокурора.

Принесение прокурором кассационного протеста

Прокурор, принимавший участие в рассмотрении дела, вправе принести кассационный протест на не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение хозяйственного суда независимо от обжалования его сторонами и другими лицами, участвующими в деле. При этом прокурор обязан направить копию кассационного протеста и прилагаемых документов лицам, участвующим в деле.

Срок для подачи кассационного протеста равен 10 дням со дня принятия решения.

Впервые в ХПК закреплено право на подачу как первичного, так и дополнительного кассационного протеста (ст. 178). Однако роль кассационных протестов прокуроров в исправлении судебных ошибок в хозяйственном судопроизводстве невысока, о чем свидетельствуют приведенные ниже данные:

Таблица 2

Роль кассационных протестов прокуроров в исправлении ошибок в хозяйственном судопроизводстве

Показатель Год	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	Итого
Всего отменено и изменено в кассационном порядке судебных актов	13	187	154	201	164	719
В том числе по протестам прокуроров	4	4	6	5	4	23
Процент от общего количества	30,7	2,1	3,9	2,5	2,4	3,2

Для сравнения заметим, что в гражданском судопроизводстве за последние 9 лет в среднем отменяется по кассационным протестам прокуроров до 40% решений и определений.

ХПК, в отличие от ГПК, предоставляет право кассационной инстанции не принять отказ (отзыв) кассационного протеста, если это противоречит законодательству или нарушает права и законные интересы других лиц.

Также ХПК установил норму и в отношении дополнительных доказательств, представляемых в кассационную инстанцию: они принимаются во внимание, если прокурор, подавший кассационный протест, обоснует невозможность их представления в суде первой инстанции по причинам, от него не зависящим (ст. 187). Такая новелла должна дисциплинировать лиц, участвующих в деле, в том числе прокурора, и стимулировать их активность по представлению наиболее полного объема доказательств суду первой инстанции.

Надзорное производство:

полномочия прокурорануждаются в конкретизации

Возможность проверки законности и обоснованности судебных актов не только в кассационном, но и надзорном порядке является дополнительной гарантией защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Правом принесения протеста на судебные акты хозяйственного суда в порядке надзора наделен ограниченный круг должностных лиц органов прокуратуры: Генеральный прокурор Республики Беларусь, прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры, а также их заместители. Эти лица имеют право приостановить исполнение решения хозяйственного суда до рассмотрения его надзорной инстанцией.

Как и в случае с кассационными протестами, активность и эффективность надзорных протестов прокуроров в хозяйственном судопроизводстве остается незначительной.

Таблица 3

Роль надзорных протестов прокурора в исправлении ошибок в хозяйственном судопроизводстве

Показатель Год	1997 г.	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.
Всего отменено и изменено судебных актов в порядке надзора	429	544	512	108	119	130	168
В том числе по протестам прокуроров	33	31	34	21	15	20	27
Процент от общего количества	7,7	5,7	6,6	19,4	12,6	15,3	16
Отклонено протестов	33	32	31	20	13	30	17

В гражданской процессуальной науке, как и в науке хозяйственного процессуального права, одним из актуальных остается вопрос о месте и роли прокурора, его задачах в надзорном производстве, соотношении прокурорских и судебных полномочий в этой стадии процесса. К сожалению, приходится констатировать, что процессуальные кодексы, в том числе и ХПК, не формулируют задач судебного надзора.

На наш взгляд, к непосредственным задачам прокурорского и судебного надзора можно отнести следующие:

- проверка законности и обоснованности вступивших в законную силу судебных актов;

- принесение надзорного протеста в случае несоответствия указанных актов закону или материалам дела.

Важно отметить, что методы деятельности суда и прокурора в стадии надзорного производства, положение, занимаемое ими в процессе, различны. "Различие между судом и прокуратурой в области правосудия состоит не в наличии особых задач для каждого из этих органов, а в способах и методах достижения общей цели, присвоенных законом каждому из этих органов" 6. При пересмотре судебных актов в порядке надзора в деятельности должностных лиц органов прокуратуры и судов схожи только первоначальные стадии: изучение жалобы, истребование дела, проверка законности и обоснованности судебного акта, подготовка протеста или мотивированного ответа. В дальнейшем оценку доказательств по делу, доводов протеста дает соответствующий суд. У прокурора таких полномочий нет.

Существенным для понимания роли прокурорского надзора при пересмотре судебных актов, вступивших в законную силу, является определение его в качестве процессуальной деятельности. Именно поэтому законодатель облекает и должен далее облекать действия прокурора в процессуальную форму, устанавливая порядок, приемы и условия надзорного производства в целом, а также отдельных действий прокурора.

Критерии детализации полномочий прокурора в надзорном производстве могут быть различны. Заслуживают внимания следующие направления:

- четкое определение общих и непосредственных задач прокурорского надзора в стадии надзорного производства;

- закрепление в акте законодательства этапов прокурорского надзора в надзорном производстве (установление поводов для прокурорского реагирования и принятия решения в начале прокурорско-надзорного процесса; проверка полученных сведений; подготовка процессуального документа прокурорского реагирования) с обозначением задач каждого из этапов;

- обязательная взаимосвязь полномочий участников надзорных правоотношений по принципу "Праву одного соответствует обязанность другого";

- обеспечение полноты выполнения общих и непосредственных задач прокурорского надзора совокупностью действий прокурора и других участников надзорных правоотношений.

Приведенный перечень направлений можно расширить. Несмотря на кажущуюся простоту, этот вопрос требует более детального исследования. Однако и этот перечень позволяет говорить о необходимости конкретизации в законодательстве полномочий прокурора. Трудно не согласиться с мнением В.Н. Кудрявцева и Б.М. Лазарева о том, что "если нет четкости в определении компетенции, то обеспечить ответственность органов и должностных лиц невозможно". К сказанному можно добавить, что без четкости в обозначении компетенции невозможно также эффективно защитить права и законные интересы физических и юридических лиц.

О праве прокурора обратиться с заявлением о

признании недействительным ненормативного акта

ХПК Республики Беларусь, как и АПК РФ, ограничивают право прокурора направить в хозяйственный суд заявление о возбуждении дела только пределами подведомственности дел. Это означает, что прокурор вправе поставить вопрос о возбуждении любого дела в рамках тех видов производства, которые предусмотрены соответствующим кодексом (искового, приказного, особого, исполнительного).

Применительно к хозяйственному судопроизводству приведенный выше тезис предполагает и право прокурора направить в хозяйственный суд исковое заявление о признании недействительным (полностью или частично) ненормативного акта государственного или иного органа, не соответствующего законодательству Республики Беларусь и нарушающего права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

Такой вывод следует также из анализа Закона о прокуратуре (ст. 2), согласно которому деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, укрепление законности в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений. Поэтому, если протест прокурора на ненормативный акт, принесенный им в порядке общего надзора, был отклонен соответствующим органом (должностным лицом), то прокурор вправе обратиться с заявлением в хозяйственный суд о признании такого акта недействительным.

Кроме того, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда и Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 22.06.2000 № 4/3 "О разграничении подведомственности дел между общими и хозяйственными судами" хозяйственные суды рассматривают также дела по заявлениям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на неправомерные действия (бездействие) государственных органов, юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц об ущемлении их прав. Следовательно, прокурор может направлять в хозяйственный суд заявления и такого характера. Однако все это нужно закрепить в нормах процессуального закона.

В России аналогичный вопрос решен более последовательно. В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 17.11.1995 № 168-ФЗ (далее - Закон о прокуратуре РФ) указано, что в предмет прокурорского надзора входит проверка соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами. В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами прокурор наделен полномочием опротестовывать противоречащие закону правовые акты, а также обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (ст. 21-22).

На основе сделанного обобщения прокурорской и судебной практики Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял постановление от 27.04.1993 № 5 (с изменениями и дополнениями от 21.12.1993 и 25.10.1996) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону". В названном постановлении заслуживают внимания с точки зрения возможности их заимствования отечественной судебной практикой следующие положения:

1) судам, в частности, подведомственно рассмотрение заявлений прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, принятых:

- представительными органами власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- органами местного самоуправления и местной администрацией;

- министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля;

- предприятиями, учреждениями, организациями и объединениями независимо от их подчиненности;

- органами военного управления, воинскими частями и учреждениями;

- общественными, политическими организациями и движениями;

- должностными лицами;

2) правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые указанными выше органами и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие правовые последствия;

3) дело, возбужденное по заявлению прокурора, рассматривается с обязательным участием лица, в пользу которого заявлено требование:

- в исковом производстве - если имеется спор о гражданском праве;

- как жалоба на действие органа власти, управления, должностного лица - если этим действием, совершенным в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права гражданина, но спора о праве не возникает;

4) судья не вправе принимать заявления прокурора о признании недействительными актов государственных и иных органов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав и охраняемых законом интересов организаций и граждан-предпринимателей, поскольку рассмотрение таких заявлений подведомственно арбитражному суду и прокурор вправе обращаться в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов;

5) судья не вправе отказать в принятии заявления прокурора по следующим мотивам:

- опротестовав правовой акт в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, прокурор уже использовал один из установленных законом способов реагирования на такой акт, поскольку Закон о прокуратуре РФ предоставляет ему право по своему усмотрению в зависимости от конкретных обстоятельств обратиться в суд непосредственно или после предварительного опротестования акта, если иное не предусмотрено другими законами;

- до обращения в суд правовой акт не был опротестован прокурором в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, поскольку тот же Закон о прокуратуре РФ не предусматривает обязательного внесудебного порядка опротестования противоречащего закону акта, если иное не предусмотрено иными законами.

Представляет также интерес анализ наиболее распространенных нарушений при принятии правовых актов и причин, их порождающих, выявленных российской судебной практикой. К указанным нарушениям относятся:

- несоответствие содержания акта объему полномочий принявшего его субъекта;

- нарушение процедуры подготовки и принятия акта;

- неправильное использование понятий и терминов;

- превышение допускаемой степени самостоятельности конкретизирующих и дополнительных норм;

- несоответствие содержания акта Конституции, законам или другим правовым актам более высокой юридической силы.

Среди объективных причин незаконности правовых актов судебная практика называет: сложность правовой природы регулируемых правоотношений; несовершенство законодательства, допускающего неясные, а иногда и противоречивые нормы; отсутствие полной определенности в разграничении полномочий соответствующих органов; низкий уровень информационного обеспечения процесса законотворчества. К причинам субъективного характера причисляют: недостаточный профессионализм участников нормотворческой деятельности; противостояние ветвей власти; лоббирование интересов; амбиции представителей государственной власти и местного самоуправления; попытки исключить из сферы прокурорского надзора нормотворческий процесс.

О том, что эта проблема актуальна и для Республики Беларусь, можно судить по следующим данным статистики хозяйственных судов о признании актов государственных и иных органов недействительными за последние семь лет:

Таблица 4

Дела о признании ненормативных правовых актов недействительными

Показатель Год	1997 г.	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.
Рассмотрено дел	337	358	364	312	394	474	587
Удовлетворено требований	155	178	167	141	175	180	192
Процент удовлетворения	46	49,7	45,8	45,2	44,4	38	32,7

При этом следует иметь в виду, что заявления о признании актов государственных и иных органов недействительными предъявлялись самими субъектами предпринимательской деятельности. А ответчиками по таким делам выступали органы Комитета государственного контроля, Министерства по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета, Министерство финансов, Министерство юстиции, облисполкомы, а также иные государственные и негосударственные органы.

Представляется, что если бы этой проблемой занялись органы прокуратуры, чьей прямой функцией согласно Конституции Республики Беларусь (ст. 125) является надзор за исполнением законов, то положительные результаты в деле защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц были бы другие.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями). Принята на республиканском референдуме 24 ноября 1996 года. Минск «Беларусь» 1997.

Закон Республики Беларусь «О прокуратуре Республики Беларусь» от 8 мая 2007г. № 220-З. Принят Палатой представителей 11 апреля 2007 года. Одобрен Советом Республики 20 апреля 2007 года. (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 21.05.2007, № 119, рег. № 2/1317 от 15.05.2007).

Кеник А.А. Прокурорский надзор: Учебное пособие / А.А. Кеник. - Мн.: Амалфея, 2005г. - 512с.

Судоустройство: Учебник / А. А. Данилевич, Л. Л. Зайцева, И. И. Мартинович, Е. К. Острога, А. В. Солтанович; Под ред. А. А. Данилевича, И. И. Мартинович. - Мн.: Амалфея, 2002. - 480с.