Избирательная система в России

3

Федеральное агентство по образованию

Новокузнецкий филиал-институт

государственного образовательного учреждения

высшего профессионального образования

«Кемеровского государственного университета»

КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО И АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

КУРСОВАЯ РАБОТА

КОНСТИТУЦИОННОЕ (ГОСУДАРСТВЕННОЕ) ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИИ

г. Новокузнецк, 2009

Содержание

Введение

1. Основы избирательного права

1.1 Понятие и соотношение выборов, избирательного права и избирательной системы в науке конституционного права

1.2 Источники правового регулирования подготовки и проведения выборов в РФ

2. Избирательный процесс

2.1 Содержание и значение принципов выборов

2.2 Основные этапы подготовки и проведения выборов

2.3 Ответственность за нарушение избирательных прав граждан

Заключение

Библиографический список

Введение

В условиях становления и развития в России демократического правового государства народовластие, которое в советский период было одним из формальных институтов государства, ныне превратилось в реальную конституционную основу всей российской государственности, механизм ее реформирования и дальнейшего развития. От решения избирателей, определяющих путем выборов конкретный состав представительных органов государственной власти и местного самоуправления, а также партийную принадлежность и связанный с ней дальнейший политический курс выборных органов федерального, регионального и местных уровней, в значительной степени зависит общее направление движения страны на обозримый период.

Недостаточно объявить Россию демократическим государством, включив в Конституцию страны соответствующее положение. Главное - добиться, чтобы этот постулат прочно укоренился в сознании миллионов граждан, сделать демократию потребностью широких масс населения. Важнейшую роль в этом процессе играют выборы и референдум.

В истории достижений человеческой цивилизации выборы и избирательные процедуры занимают свое особое место. Право граждан участвовать в формировании властных институтов является общепризнанным элементом современного общества и государства. Каждая страна в своем стремлении к политической демократии открыла новые возможности и условия превращения граждан в полноправные субъекты мира политики и управления.

Сегодня как никогда ощущается потребность в конструктивных идеях в различных областях общественной и государственной деятельности. В нашей стране уже сложилась практика правового решения таких сложных проблем, как открытое избрание представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Так, целью работы является рассмотрение избирательной системы в России. Это будет достигнуто через освещение таких аспектов, как основы избирательного права, понятие и соотношение выборов, избирательного права и избирательной системы в науке конституционного права, будут проанализированы основные источники правового регулирования подготовки и проведения выборов в РФ. Также я рассмотрю избирательный процесс и такие его аспекты, как содержание и значение принципов выборов, основные этапы подготовки и проведения выборов, ответственность за нарушение избирательных прав граждан.

1. Основы избирательного права

1.1 Понятие и соотношение выборов, избирательного права и избирательной системы в науке конституционного права

Понятия «избирательная система» и «избирательное право» во многом совпадают, а в обиходе часто употребляются как идентичные. Тем не менее, определенное различие между ними все же имеется.

Понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок предоставления избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования. Термин «избирательная система» имеет и усеченный смысл: когда он употребляется применительно к порядку определения результатов голосования. В этом узком смысле различаются пропорциональная и мажоритарная избирательные системы. Первая означает, что депутатские мандаты при выборах в парламент распределяются пропорционально поданным голосам, а вторая - распределение мандатов по избирательным округам на основе большинства поданных голосов (система абсолютного большинства, когда победителем является кандидат, получивший 50% голосов плюс один от проголосовавших избирателей, или система относительного большинства, когда победителем становится тот, кто получил голосов просто больше, чем любой другой кандидат). В рамках этих основных систем в каждой стране существуют весьма существенные особенности, часто устанавливающие по существу совершенно отдельную и неповторимую избирательную систему.

Понятие избирательного права тоже употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле это опять же вся совокупность норм и правил, регулирующих избирательный процесс от начала и до конца, и в этом смысле оно образует обширный институт конституционного права, а в узком смысле - нормы, регулирующие порядок предоставления права участия в выборах (активное и пассивное избирательное право). Активное избирательное право - это право избирать, а пассивное - право быть избранным.

Понятия «избирательная система» и «избирательное право» носят собирательный характер. В Российской Федерации они включают в себя, по существу, четыре различные подсистемы, устанавливающие порядок избрания гражданами соответствующих органов государственной власти:

1) Президента РФ;

2) депутатов Государственной Думы;

3) депутатов законодательных органов субъектов РФ;

4) органов местного самоуправления.

Каждая из этих подсистем регулируется отдельными правовыми актами, хотя есть и общие для всех источники права. Различия между ними проявляются при определении пассивного избирательного права, порядка определения результатов голосования и по ряду других весьма важных условий.

Важной чертой российского избирательного права (избирательной системы) является то, что в самом главном порядок избрания Президента РФ и депутатов Государственной Думы устанавливается только Конституцией РФ и федеральными законами, т.е. без регулирования со стороны субъектов Федерации.

Субъектам Федерации предоставлено только право принимать правовые акты по вопросам организации и проведения выборов (составление списков избирателей, создание избирательных участков, формирование избирательных комиссий). Этим положение дел в России отличается, например, от такого федеративного государства, как Соединенные Штаты Америки, в котором избирательная система по выборам в федеральные органы власти (Президента США, обеих палат Конгресса США) только в самых общих вопросах устанавливается Конституцией США, а детально регулируется законами самих субъектов федерации (штатов).

Особенностью России является и то, что в отличие от многих (если не большинства) других государств с относительно новыми конституциями в ее Конституции нет специального раздела об избирательном праве (избирательной системе), в котором были бы закреплены общие принципы избирательного права - всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании и др. Только в самой общей форме активное и пассивное избирательное право закреплено в ст. 32 Конституции РФ, а также в ст. 81 при определении порядка избрания Президента РФ. Между тем общие принципы избирательного права в их полном объеме и применительно к выборам во все органы государственной власти страны и местного самоуправления нуждаются не только в законодательных, но и конституционных гарантиях. Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и кончая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значительного опыта проведения избирательных кампаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы.

В ходе избирательных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим законодательство о выборах предусматривает весьма частую возможность обращения в суд.

Выборы - весьма эффективная форма не только идеологического, но и политического воспитания граждан, прежде всего молодежи. Именно выборы способствуют формированию активной жизненной позиции, о необходимости которой так много впустую говорили в предшествующий период истории страны.

Выборы - это способ воспитания стремления к свободе, сопряженной с ответственностью сделанного выбора по отношению не только к самому себе, но и к десяткам, сотням тысяч своих сограждан.

И, наконец, выборы - это мощный инструмент воздействия на политическую власть, которая, стремясь сохранить свои позиции в публичных органах, выполняет волю избирателей, отраженную не только в предвыборных программах и наказах, но и в повседневной общественной жизни.

Выборы - важнейший институт организации и функционирования публичной власти в современных политических обществах. Они составляют новую проблемную область и сферу профессиональной деятельности. В современной науке феномен власти вообще и выборной власти в частности осмысляется представителями самых различных профессий, и прежде всего юристами, историками, политологами и политиками. Сегодня, как и вчера, политики не только выстраивают конкретные схемы общественного устройства, но и реализуют абстрактные виды стратегии и тактики изменения существующих институтов государственной власти и управления; юристы не ограничиваются вопросами формулирования норм позитивного права и законодательства, регламентирующего власть в ее необходимых проявлениях, а активно включаются в обоснование политической практики превращения желаемого образа государства и права в реальность.¹¹ Постников А.Е. Избирательное право России. М.:ИНФРА М-НОРМА, 1996 .С. 16

Современное понятие выборной демократии и избирательного законодательства как системы государственно-правовых институтов, основанных на политическом волеизъявлении граждан и регулирующих их участие в избирательном процессе, отличается от представлений, выработанных в прошлом. Новое избирательное право составляет значительную по своему объему и воздействию область юридических действий, правил и процедур, обеспечивающих политическую ротацию и передачу власти по итогам регулярно проводимых выборов.

1.2 Источники правового регулирования подготовки и проведения выборов в Российской Федерации

Легитимность выборов на всех уровнях требует, чтобы они опирались на прочную правовую базу. Буквально все этапы избирательного процесса, начиная от создания избирательных комиссий и кончая объявлением результатов голосования, таят опасность злоупотреблений, избежать которых можно только через детальное правовое регулирование. Россия не имеет пока значительного опыта проведения избирательных кампаний и необходимого доверия населения к органам, организующим выборы. В ходе избирательных кампаний возникает много споров и даже острых конфликтов между кандидатами. В связи с этим, законодательство о выборах предусматривает весьма частую возможность обращения в суд.

Избирательное право включает следующие правовые источники:

1) Конституция РФ, закрепляющая основные принципы избирательного права и порядок избрания Президента РФ и депутатов Государственной Думы;

2) Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции от 30 января 2007 г.), включающий общие для Федерации и ее субъектов требования к порядку организации выборов, составляющие основные гарантии избирательных прав граждан. Значение этого Закона исключительно велико: акты законодательных органов государственной власти субъектов РФ о выборах в свои органы власти, а также о выборах в органы местного самоуправления не могут противоречить данному Федеральному закону;

3) федеральные законы «О выборах Президента Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 1 декабря 2006 г.) и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в редакции от 12 июля 2006 г.);

4) Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 30 декабря 2006 г.), регулирующий порядок реализации права граждан на участие в референдуме и проведения референдума;

5) другие федеральные избирательные законы;

6) указы Президента РФ, которые издаются по вопросам организации и проведения выборов, например о сроках проведения выборов в Государственную Думу и др.;

7) нормативные акты Центральной избирательной комиссии, постановления, инструкции и разъяснения, которые детализируют порядок проведения выборов (например, о порядке формирования участковой избирательной комиссии, о порядке поступления денежных средств в избирательные фонды и проч.);

8) конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и принимаемые ими законы, акты глав администраций и избирательных комиссий, регламентирующие порядок избрания глав администраций (президентов) и депутатов законодательных органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации провозглашает референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа. Статья 32 рассматривает активное и пассивное избирательное право, его ограничение. Главы 4 и 5 освещают процедуру избрания Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

В целом, Основной Закон РФ освещает общие моменты в отношении избирательного процесса, который подробно регламентируется иными нормативными актами.

Как известно, Федеральный закон «Об основных гарантиях…» в равной степени распространяется как на федеральные выборы, так и на выборы, проводимые в субъектах Российской Федерации. С учетом того, что это очень подробный Закон, получается, что, если федеральному законодателю надо решить какую-то проблему, возникающую применительно к выборам Президента России или депутатов Государственной Думы, это влечет не только пересмотр законодательства о выборах в федеральные органы власти, но и избирательного законодательства всех субъектов Российской Федерации. В целом следует признать, что «правила игры» при проведении выборов в России меняются неоправданно часто, что дестабилизирует правовую систему. Это особенно видно на примере субъектов Федерации.

Детальное регулирование всех избирательных процедур в Федеральном законе «Об основных гарантиях…» с чисто прагматической точки зрения имеет то преимущество, что у федеральных властей появляется инструмент воздействия на проведение региональных и муниципальных выборов. Однако нет полной ясности в вопросе о том, кто в большей степени может воспользоваться потенциалом норм Закона: федеральные или региональные власти. Известно, что в ряде случаев использование карательных норм Федерального закона (о снятии с регистрации кандидатов, о признании выборов недействительными и некоторых других) производилось в интересах местных элит. Самый яркий пример тому - снятие с регистрации В. Черепкова при проведении выборов губернатора Приморского края в 2001 г.

Некоторые практики настойчиво требовали и требуют от федерального законодателя проявления чисто технократического подхода, чтобы в законе «все было прописано». Они многого добились. Федеральный закон «Об основных гарантиях…» во многом стал похож на подробную инструкцию для избирательных комиссий. Однако закон не может выполнять роль инструкции без ущерба для своей основной задачи создавать общую модель правомерного поведения участников выборов и обеспечивать действие механизма решения споров, возникающих при реализации избирательных прав.

Недостатки, связанные с инструктивным характером Федерального закона «Об основных гарантиях…», состоят и в том, что на сегодня неоправданно усложнены избирательные процедуры, отступление от которых может привести к применению самых жестких санкций по отношению к участникам выборов. Членам участковых избирательных комиссий чрезвычайно сложно выполнять многочисленные предписания Федерального закона «Об основных гарантиях…», одновременно ориентируясь и на нормы соответствующего закона субъекта Федерации о выборах. При наличии обширных требований к избирательным комиссиям всегда можно найти какое-либо упущение в их работе и поставить под сомнение результаты голосования. Известен случай, когда неоглашение отметок в избирательных бюллетенях при подсчете голосов избирателей было признано судом основанием для признания недействительными итогов голосования по избирательному участку.

Увеличение объема Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» во многом было связано с использованием казуистического подхода к решению проблем, возникавших в ходе предвыборных кампаний. Стоит напомнить ситуацию, когда в целях борьбы с практикой появления в избирательных бюллетенях двойников - однофамильцев Федеральный закон ввел норму, позволяющую кандидатам с одинаковыми фамилиями использовать псевдонимы. Результатом такого нововведения стало использование двойниками в предвыборной тактике псевдонимов, еще более затрудняющих их идентификацию избирателями. Таким образом, законодательная политика, направленная на выработку на федеральном уровне чрезмерно специализированных инструментов решения проблем, возникающих при проведении многочисленных выборов в Российской Федерации, представляется крайне неэффективной. Федерация должна предлагать универсальные средства, направленные на обеспечение демократичности выборов, защиту избирательных прав граждан. Эти общие юридические инструменты должны конкретизироваться отдельно применительно к условиям проведения федеральных, региональных и местных выборов.

Подытоживая сказанное, необходимо подчеркнуть, что требуется изменение самой идеологии Федерального закона «Об основных гарантиях…» в сторону его большей федерализации, что предполагает достаточную стабильность его положений и уменьшение общего объема регулирования, прежде всего за счет снижения степени «инструктивности» его предписаний и отказа от казуистического подхода в решении многообразных проблем, возникающих в ходе выборов.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, принятие Федерального закона «Об основных гарантиях…» возможно только для реализации положения пункта «в» статьи 71 Конституции, согласно которому к ведению Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Соответственно, задача Федерального закона «Об основных гарантиях…» может состоять лишь в регулировании и защите избирательных прав граждан. В Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 32) эти права определены как право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное и пассивное избирательное право). Таким образом, федеральный законодатель может и должен регулировать активное и пассивное избирательное право и создавать правовые условия для его защиты.

Однако в статье 2 закона объем конституционных прав граждан избирать и быть избранными, закрепленных в статье 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации, неоправданно расширяется путем включения в состав этих прав права участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, других избирательных действиях. Указанные права на участие в избирательных действиях (участие в выдвижении кандидатов, предвыборной агитации и т.п.) должны рассматриваться не как самостоятельная разновидность избирательных прав, а как гарантии их осуществления, посредством которых, собственно, и осуществляется защита конституционных прав. Иной подход необоснованно ограничивает полномочия субъектов Федерации по регулированию избирательного процесса, так как регламентация конкретных прав участников избирательного процесса, производных от осуществления гражданами активного и пассивного избирательного права, представляет собой деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина (пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции). Если встать на точку зрения, в соответствии с которой всякое регулирование конкретных прав граждан (по участию в некоторых действиях, включая и избирательные) относится к ведению Российской Федерации, то получится, что любые правоотношения с участием граждан являются исключительно предметом федерального регулирования. Абсурдность такой позиции очевидна с учетом содержания статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Перемещение всех вопросов избирательного законодательства и избирательного процесса в плоскость «регулирования избирательных прав граждан» наносит ущерб не только принципам федеративного устройства Российской Федерации, но и самому решению задачи защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными. Это, в частности, проявляется в смещении приоритетов: от регулирования и защиты собственно конституционных прав граждан к защите производных от них процедурных прав. Так, в соответствии с практикой применения действующего Федерального закона «Об основных гарантиях…» при выявлении отдельных (в принципе не способных никоим образом повлиять на результаты выборов) нарушений избирательных процедур со стороны кандидатов возможны отказ в их регистрации или отмена состоявшегося решения о регистрации. Применение такого рода санкций по сути означает лишение таких кандидатов пассивного избирательного права в ходе текущих выборов, а избирателей - возможности голосовать за них. Такие действия вызывают крайне острую реакцию общественности, снижают уровень доверия граждан к власти и приводят к протестному голосованию «против всех» на выборах или отказу значительной части избирателей от участия в выборах.

Поэтому первостепенную важность представляет обеспечение в федеральном законодательстве защиты избирательных прав именно как конституционного права граждан избирать и быть избранными. Установление конкретных прав граждан, полномочий избирательных комиссий применительно к различным стадиям избирательного процесса должно быть направлено исключительно на обеспечение и защиту активного и пассивного избирательного права. Исходя из этого, санкции за нарушение конкретных прав в избирательном процессе не могут рассматриваться как самоцель, а возможность их применения должна соизмеряться с тем, насколько при этом соблюдается конституционное право граждан избирать и быть избранными. Для реализации такого подхода необходимо изменить определение термина «избирательные права граждан» в проекте новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях…» (ст. 2), сформулировав его следующим образом: «избирательные права граждан» - установленное Конституцией Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления».

2. Избирательный процесс

2.1 Содержание и значение принципов выборов

Регламентация принципов организации и проведения выборов в органы государственной власти составляет важнейшую часть предмета правового регулирования в области общественных избирательных отношений. Избирательное право представляет собой совокупность институтов, нормы которых регулируют содержание субъективного избирательного права граждан, а также формально-юридические гарантии, условия и порядок осуществления данного права. Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть ограничен рамками субъективной формы участия граждан в избирательном процессе, представленной в категориях всеобщего равного и прямого избирательного права. В полном объеме своего содержания и юридического выражения сюда органично входят фундаментальные начала избирательного процесса, отражающие демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающие свободное и открытое участие граждан в процессах и структурах государственной власти.

Анализ действующего федерального и регионального законодательства, касающегося вопросов организации и функционирования выборных институтов публичной власти в части правового регулирования политических прав и свобод, юридических гарантий, процедур и избирательных действий, в совокупности обеспечивающих их реализацию, показал, что к политико-правовым и административным основаниям избирательного процесса можно отнести весьма ограниченное количество собственно нормативных принципов его организации.

Ряд юридических формул содержится в преамбуле Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которой демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Дополнительные определения сформулированы в статье 3, предназначенной для юридической квалификации в целом принципов проведения выборов, - открытость и гласность.

Состояние и уровень юридической разработки системы общенормативных принципов организации и проведения выборов не позволяют дать их исчерпывающую - перечневую и содержательную - характеристику. Примером открытой юридической формулы является определение принципа альтернативности выборов, содержащееся в статье 32 указанного Федерального закона. Развитие современного избирательного права в условиях углубления и расширения демократических начал в организации и проведении выборов делает весьма актуальной задачу формирования универсального стандарта (критериев) системы (перечня) политико-правовых и организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний, к которому можно отнести следующие основные принципы организации и проведения выборов.

2.2.1 Обязательность выборов

Данный принцип основан на политико-правовом требовании, чтобы выборы в демократическом правовом государстве являлись единственным юридически гарантированным и легитимным способом формирования органов государственной власти. Обязательность выборов предполагает, что компетентные государственные органы должны регламентировать время деятельности выборных институтов публичной власти и обеспечивать их воспроизводство на регулярной основе через избирательный процесс.

Общий правовой режим обязательности проведения всех видов выборов установлен в статье 9 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», при этом основной акцент сделан, главным образом, на условиях и процедуре назначения выборов. Региональная практика организации и проведения выборов показала, что введение института назначения выборов не гарантирует в полном объеме обязательности их проведения. Открытой остается проблема отмены и переноса срока назначенных выборов.

Институт назначения выборов, в комплексе регулируемых им избирательных отношений - их периодичности, сроков, изменения нормативных сроков, то есть продления или сокращения времени выполнения полномочий выборных органов государственной власти, - является важнейшим инструментом обеспечения или, напротив, ограничения избирательных прав граждан. Симптоматично, что эти моменты процедуры организации выборов получили развернутую оценку в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, в постановлении от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 года «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления». Правовые позиции Конституционного Суда основывались на том, что осуществление права граждан Российской Федерации на участие в свободных периодических выборах предполагает наличие регулирующих выборы предписаний в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации, конкретно определяющих сроки полномочий выборных органов и тем самым - периодичность выборов. Эти предписания нормативных актов должны соответствовать предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, имеющим более общий характер, например, устанавливающим максимальные предельные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, без определения конкретных сроков и тем более дат голосования. Суд отметил, что отсутствие такой нормативной базы, как и затягивание сроков полномочий выборных органов, нарушает гарантии всеобщего и равного избирательного права, ограничивает выявление действительной воли избирателей.

2.1.2 Периодичность выборов

Этот принцип связан с правовыми ограничениями полномочий выборных органов государственной власти по срокам их исполнения. Фактически и юридически это означает, что выборы должны проводиться в обязательном порядке и через определенные интервалы времени.

Нормативная регламентация времени деятельности выборных институтов публичной власти призвана, с одной стороны, обеспечить стабильность их функционирования, а с другой - гарантировать сменяемость (ротацию) депутатов и выборных должностных лиц по итогам голосования. Периодичность проведения выборов является одним из необходимых условий демократичности и легитимности формируемых через избирательный процесс государственных институтов. Принцип периодичности выборов квалифицируется рядом международных документов как общее условие признания их правосубъектности. Так, в статье 21 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, отмечено, что воля народа, являясь основой власти правительства, «должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах…». В подпункте 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) от 29 июня 1990 года подчеркнуто, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся «свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования».

Правовое определение принципа периодичности выборов в федеральном избирательном законодательстве не завершено в той мере, в какой это необходимо для последовательной реализации положений соответствующих международно-правовых актов. Так, если сроки полномочий выборных федеральных органов государственной власти юридически установлены на уровне конституционно-правовых норм, то срок полномочий региональных органов государственной власти может варьироваться в более широком временном диапазоне, хотя законодательство субъектов Российской Федерации, как правило, устанавливает срок полномочий региональных органов, аналогичный срокам деятельности федеральных органов, а в статье 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо предусмотрено, что максимальный срок полномочий выборных региональных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации и не должен превышать пять лет.

2.1.3 Открытость и гласность выборов

Открытость и гласность относятся к универсальным принципам организации выборных институтов публичной власти. Федеральное избирательное законодательство содержит совокупность норм, обеспечивающих реализацию данного принципа в деятельности избирательных комиссий на всех стадиях избирательного процесса, а также открытость и гласность избирательных кампаний для всех участников избирательного процесса - кандидатов, избирательных объединений и блоков, избирателей. Так, гласность обеспечивается, в частности, введением в избирательный процесс института наблюдателей, требованием закона о систематической публикации в средствах массовой информации сведений о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, обязательностью официальной публикации полных данных о результатах выборов в объеме данных протоколов избирательных комиссий всех уровней.

2.1.4 Свобода выборов

Принцип свободы выборов предполагает добровольность участия гражданина в избирательном процессе и, как следствие, недопустимость любых форм воздействия с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление. Существует внешнее противоречие между отдельными составными элементами организации и проведения демократических выборов, заключающееся в том, что действующее избирательное законодательство предусматривает, с одной стороны, институт признания выборов состоявшимися или несостоявшимися в зависимости от количества избирателей, принявших участие в голосовании, и, с другой стороны, институт добровольности и свободы участия избирателей в выборах. Систематическое толкование понятия «свободные выборы», основанное на текстах Конституции Российской Федерации и определениях федерального избирательного законодательства, заключается в том, что через избирательный процесс не только формируются институты публичной власти, но и обеспечивается легитимный и представительный характер выборных органов государственной власти, а эти политико-правовые качества демократии обнаруживают себя только через свободные выборы и непосредственно связаны с юридически фиксированной квотой участия избирателей в выборах, которая является необходимой формой признания политическим сообществом права выборных органов государственной власти осуществлять функции публичной власти в пределах и сроки, установленные законами.

2.1.5 Альтернативность выборов

Принцип альтернативности составляет исходную предпосылку организации и проведения демократического конкурентного избирательного процесса. Открытая юридическая формула данного принципа развернута в статье 32 вышеуказанного Федерального закона. Так, в случае если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число оставшихся зарегистрированных кандидатов будет меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий (в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления, а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах).

Принцип альтернативности выборов является нормативным начальным и конечным условием проведения избирательных кампаний и юридического признания их результатов. Собственно понятие «альтернативность выборов» было введено в юридический оборот определением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 1996 года по запросу Читинской областной Думы. Конституционный Суд квалифицировал альтернативность в качестве важнейшего условия подлинно свободных выборов, обеспечивающего избирателю реальную возможность отдать предпочтение одному из нескольких кандидатов путем свободного волеизъявления.

Федеральное избирательное законодательство не содержит полной характеристики принципа альтернативности выборов. Юридически не определено, должно ли это политическое качество избирательного процесса охватывать все его стадии и на каких условиях возможно проведение безальтернативных выборов применительно к их отдельным категориям - повторные выборы, повторное голосование; должен ли он соблюдаться при проведении выборов всех уровней - федеральных и региональных - или существуют определенные ограничения и исключения из данного правила. Неоднозначная трактовка реализации принципа альтернативности позволила ряду субъектов Российской Федерации установить в своем законодательстве режим безальтернативных выборов. Представляется, что принцип альтернативности является общим условием организации и проведения всех выборов и федеральное законодательство прямо должно квалифицировать его в качестве императивного требования демократической избирательной практики.

2.2 Основные этапы подготовки и проведения выборов

Проведение выборов состоит из нескольких стадий, последовательно сменяющих одна другую от момента назначения даты выборов до объявления о результатах голосования. Это и есть избирательный процесс, представляющий собой сложную систему правоотношений, в которых участвуют избиратели, средства массовой информации, политические партии, общественные организации и государственные органы по проведению выборов.

Основные стадии избирательного процесса жестко регулируются законодательством и другими нормативными правовыми актами. Это объясняется необходимостью исключить чей бы то ни было волюнтаризм, способный порождать конфликты и задержки в развитии процесса. Демократические выборы проходят под пристальным наблюдением общественности, которая весьма болезненно реагирует на любые отступления от законности.

Использование Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума является одной из гарантий реализации прав граждан РФ на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме. ГАС «Выборы» используется для электронного наблюдения за ходом и установлением итогов голосования путем передачи данных от нижестоящих комиссий вышестоящим комиссиям, а отдельные ее технические средства - для подсчета голосов избирателей, участников референдума. Эти данные, полученные через ГАС «Выборы», являются предварительной, не имеющей юридического значения информацией, если иное не установлено законом.

С началом избирательного процесса «правила игры», т.е. порядок проведения и условия выборов, меняться не могут, поскольку с момента, когда избирательные правоотношения уже возникли, любые попытки изменить ту или иную норму избирательного закона во имя защиты прав какой-то части избирателей на деле ведут к нарушению прав других избирателей, уже включившихся в избирательную кампанию.

В ноябре 1995 г. в Конституционный Суд РФ поступили запросы группы депутатов Государственной Думы и Верховного Суда РФ о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Эти запросы поступили более чем через два месяца после того, как началась избирательная кампания, на той важной стадии избирательного процесса, когда завершались выдвижение и регистрация кандидатов. Конституционный Суд отказал в принятии этих запросов, указав в своем определении, что «проведение судебного разбирательства в ходе избирательной кампании, непосредственно перед голосованием может неоправданно осложнить избирательный процесс, отрицательно сказаться на волеизъявлении избирателей и, в конечном счете, повлиять на результаты выборов.

В ходе развернувшейся избирательной кампании уже возникли и развиваются конкретные правоотношения, в рамках которых происходит реализация избирательных прав граждан. Изменения в сложившихся правоотношениях в связи с решением Конституционного Суда РФ могли бы повлечь ущемления в этих правах и в конечном счете нанести ущерб основным конституционным принципам избирательного процесса».

После назначения даты выборов избирательный процесс проходит через следующие стадии.

Составление списков избирателей. Включение гражданина в список избирателей или участников референдума служит основанием для его участия в голосовании. В ряде стран такие списки составляются на основе добровольного обращения лиц в соответствующие государственные органы, но это приводит к сокращению электората, так как многие граждане по разным причинам в этих органах не регистрируются. В Российской Федерации в списки избирателей включаются все граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом. Следовательно, для того чтобы быть включенным в список избирателей, гражданину не требуется обращаться в государственный или муниципальный орган, так как список составляется официальным органом по обязанности.

Список избирателей составляется главой местной администрации на основании сведений, предоставляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан по месту жительства или пребывания.

Основанием для регистрации избирателей на конкретном избирательном участке является факт проживания гражданина РФ на территории этого участка, а также временного пребывания или наличия открепительного удостоверения.

Гражданин РФ может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке, участке референдума.

Это исключает возможность плюрального вотума, т.е. голосования на нескольких участках в связи с наличием, например, частного домовладения на разных территориях.

Основания и порядок составления списков избирателей устанавливаются законодательно. Для того чтобы граждане успели до выборов устранить любые недоразумения, установлено, что список избирателей представляется для всеобщего ознакомления за 20 дней до дня выборов. Каждый гражданин Российской Федерации, обладающий избирательным правом, вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования - в течение двух часов участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и либо устранить ошибку, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления.

Решение участковой избирательной комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день голосования - немедленно. Этот механизм, обычный в своих основных чертах для большинства демократических стран, призван гарантировать гражданам осуществление их активного избирательного права.

Целям исключения возможности злоупотреблений служит правило, согласно которому вносить изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей законом запрещается.

Невключение в список избирателей весьма часто порождает конфликты, особенно когда речь идет о беженцах и вынужденных переселенцах, гражданах, находящихся в момент составления списков за пределами Российской Федерации. Один из таких конфликтов, связанный с вынужденным переселением большого числа лиц ингушской национальности с территории Республики Северная Осетия - Алания, где они постоянно проживали, на территорию Ингушской Республики, стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ.

В ноябре 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Правительства Ингушской Республики о проверке конституционности одного из положений Закона Республики Северная Осетия - Алания «О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания».

В соответствии с этим положением Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов указанного парламента установила, что граждане, не проживающие на территории республики и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия в списки избирателей не включаются. Однако Конституционный Суд не признан данное постановление конституционным, указав, что «временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятия с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания. В силу этого наличие регистрации должно рассматриваться в качестве одного из оснований для включения гражданина в список избирателей по месту жительства, что относится и к вынужденным переселенцам. Сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке».

Образование избирательных округов и участков. Для проведения выборов образуются избирательные округа и участки. Округа образуются на основании данных о численности зарегистрированных избирателей. Границы избирательных округов и число избирателей в каждом избирательном округе (схема образования округов) определяются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, и утверждаются соответствующим представительным органом. Избирательные округа образуются при соблюдении определенных требований. Так, должно быть обеспечено примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей в труднодоступных и отдаленных местностях. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - 15% от средней нормы представительства избирателей. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом субъекта РФ, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов. Данные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ.

Избирательный округ составляет единую территорию: не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, за исключением анклавных территорий. При соблюдении законных требований образования избирательных округов учитывается административно-территориальное деление.

Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей избирательный округ разбивается на избирательные участки. Эти участки образуются главой местной администрации по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями. Границы избирательных участков не должны пересекать границ избирательных округов.

В больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, и на полярных станциях могут образовываться избирательные участки в тот же срок, а в исключительных случаях - не позднее чем за три дня до дня голосования; такие избирательные участки входят в избирательные округа, округа референдума по месту их расположения или по месту приписки судна.

Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться только в случаях, установленных законом.

Списки избирательных участков с указанием их границ и адресов участковых избирательных комиссий должны быть опубликованы соответствующим главой местной администрации не позднее чем за 40 дней до дня голосования.

Избирательные комиссии. Эти комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав граждан, а также осуществляют подготовку и проведение выборов. Такими комиссиями являются:

* Центральная избирательная комиссия РФ;

* избирательные комиссии субъектов РФ;

* избирательные комиссии муниципальных образований;

* окружные избирательные комиссии;

* территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии;

* участковые комиссии.

Избирательные комиссии также действуют в качестве комиссий референдума. Все избирательные комиссии действуют на правовой основе. Так, полномочия и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии РФ и иных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти устанавливаются федеральными законами.

Что же касается деятельности избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления, то она устанавливается федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Важнейший принцип деятельности избирательных комиссий всех уровней состоит в том, что при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции они независимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Этот принцип призван исключить любое вмешательство властей в деятельность комиссий, а, следовательно, повлиять на исход выборов.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, кандидатов, избирательных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей, а также нижестоящих (соответственно уровню проводимых выборов) избирательных комиссий.

Государственные органы, органы местного самоуправления, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий, а также предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий.

Формирование избирательных комиссий на каждом уровне происходит на соответствующей правовой базе. Формирование избирательных комиссий субъектов РФ осуществляется законодательными (представительными) органами и высшими должностными лицами субъектов РФ на основе предложений политических партий, прежде всего тех, списки которых были на предыдущих выборах допущены к распределению мандатов в представительных органах, а также общественных объединений, органов местного самоуправления. Половина членов комиссии назначается законодательным органом, другая - высшим должностным лицом субъекта РФ (на основе предложений политических партий).