Административно-правовое регулирование в области предпринимательской деятельности

Иными словами, в административно-правовом регулировании проявляются определенные особенности правового воздействия на общественные отношения, составляющие предмет административного права.

Совместная деятельность предполагает сотрудничество. Разные отрасли регулятивного права призваны обеспечить сотрудничество фактически не равных людей, организаций. При этом гражданское право закрепляет принцип правового равенства фактически не равных субъектов.

Администрирование (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.

Административное право -- юридическая форма, модель формирования и функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник -- подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор -- контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. И не равны полномочия инспекторов саннадзора, рыбоохраны и др.

Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон. В п. 3 ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 N 51-ФЗ Ст. 2.

Административные правоотношения могут возникнуть из договора, а гражданские -- из недоговорных отношений, но административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.

Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. В этом случае государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного властного регулирования отношений.

Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на воинскую службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки.

При административно-правовом регулировании законодатель, руководящий орган исполнительной власти берет на себя роль определяющего центра. Во-первых, нельзя допускать, чтобы субъект административной власти по договору с невластной стороной определял взаимные права и обязанности. Во-вторых, власть должна действовать единообразно в отношении разных субъектов. В-третьих, граждане должны быть равны перед носителями власти.

В условиях возникновения споров между участниками равноправных, гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне -- суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т. д.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.

Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.

Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб в компетентные государственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.

Необходимо отметить, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

Участники управленческих отношений выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры решения дел и разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, чем гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными».

По мнению В.Н. Парахиной, благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также и в том, что право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы. Главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений и средства, близкие к гражданско-правовому методу. Так, оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы. Государственное управление: учебное пособие. - 2-е изд., стер. / В.Н. Парахина и др. - М.: Конкурс, 2008. - С. 218.

Поскольку отношения, составляющие предмет гражданского права, являются такими, в которых их участники находятся в равном положении, то и нормы этой отрасли права, регулируя данные отношения, исходят из равных правовых возможностей сторон, исключая какое-либо одностороннее властное воздействие друг на друга. Поэтому, не случайно считается, что договор должен стать основным документом, определяющим права и обязанности всех хозяйствующих субъектов, в том числе и в области поставок продукции, капитального строительства и т.д. Материалы всероссийской заочной научно-практической конференции «Юриспруденция в современной России» 05 марта 2011 г.

Особенностью гражданско-правового метода регулирования, вытекающей из главного его признака - регулирования отношений на началах равных правовых возможностей сторон, является и предусматриваемый нормами гражданского права порядок, в соответствии с которым граждане и организации выражают волю на установление отношений (заключают договор, совершают иные действия). Эта особенность гражданско-правового метода регулирования позволяет гражданам и организациям полнее учитывать свои интересы, связанные с удовлетворением их материальных и духовных потребностей.

Из регулирования отношений на началах равных правовых возможностей сторон вытекает и такая особенность гражданско-правового метода, как предоставление права участникам отношения самим определять порядок своего поведения. Говоря иными словами нормы гражданского права в значительной своей части являются диспозитивными и применяются в основном в случаях, если иное не определено самими сторонами или специальным законом. Это способствует развитию инициативы участников, дает им возможность, с учетом особенностей конкретного отношения, наиболее целесообразно решать возникающие перед ними вопросы.

Характерной чертой гражданско-правового метода регулирования является и предусмотренный нормами гражданского права способ разрешения возможных споров между участниками отношений. Возникающие между сторонами споры разрешаются органом, стоящим вне этого отношения - судом, арбитражным судом или третейским судом.

Перечисленные особенности гражданско-правового метода регулирования не являются, конечно, исчерпывающими, но они с достаточной полнотой характеризуют гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений как присущий отношениям гражданского права.

Таким образом, сравнивая административно-правовое и гражданско-правовое регулирование, можно отметить, что гражданское право закрепляет принцип правового равенства фактически не равных субъектов, а администрирование (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. Тем не менее, в настоящее время наблюдается усиление влияния принципов гражданско-правового регулирования на административную политику государства.

1.4 Границы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности

Актуальными проблемами формирования и развития предпринимательских структур является определение границ государственного регулирования рыночной экономики. В связи с этим определяющими для развития инновационной составляющей развития рынка становятся способы государственного регулирования и поддержки предпринимательской деятельности.

Государственное регулирование в сфере предпринимательской деятельности предполагает, прежде всего, установление и сохранение равновесия между гражданско-правовым и административно-правовым методами регулирования отношений в сфере экономики.

Содержание государственного регулирования предпринимательской деятельности может быть составлено из следующих элементов:

а) нормативное установление общих требований в данной сфере;

б) экономическое и правовое регулирование развития в данной сфере;

в) государственная поддержка и защита определенных индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность;

г) контроль за выполнением установленных законом требований и положений в данной сфере;

д) координационное управление, реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий в данной сфере.

Механизм государственного регулирования не допускает прямого административного вмешательства органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом используются такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, системы налогообложения (налоги, сборы, тарифы, пошлины); регистрация; лицензирование; государственный заказ и т.п.

Таким образом, государственное регулирование предпринимательской деятельности можно охарактеризовать как перманентное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами во взаимодействии с индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность.

В сферу деятельности этих органов подпадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т.д.

На современном этапе развития теории и практики государственного регулирования предпринимательской деятельности в качестве позитивного момента можно отметить, что законодательство в сфере государственного регулирования конкретных видов и направлений предпринимательской деятельности хотя и бессистемно, но оно постоянно совершенствуется и развивается.

Применяемая в современной России система государственного регулирования рыночной экономики и предпринимательства носит незавершенный характер. Ход реформ показал невозможность эффективного развития экономики, в режиме автоматического саморегулирования. Механизм рынка должен быть дополнен инструментами, компенсирующими его недостатки там, где он не срабатывает, или приводит к результатам, не отвечающим интересам социально-экономической системы. Чем менее развита страна, тем больше пользы должно принести государственное вмешательство, регулирующее рынок и корректирующее его несовершенство. Но по мере экономического прогресса, когда повышается эффективность рыночных регуляторов, одновременно растет и способность органов государственного регулирования устранять несовершенства рынка и решать другие проблемы.

Для определения границ административно-правового регулирования предпринимательской деятельности необходимо исходить из понимания следующего принципа: государство в лице своих органов должно стремиться к тому, чтобы соблюдение интересов общества и государства было выгодно каждому отдельному субъекту предпринимательской деятельности.

Данная цель достигается путем установления административно-правовых ограничений при реализации лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, своих прав и законных интересов.

В связи с вышесказанным, одной из основных задач государства в области административно-правового регулирования предпринимательской деятельности является не просто введение запретов и ограничений, а необходимость содействовать с помощью формирования определенных условий деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, и закреплению у них таких интересов, которые соответствуют интересам всего общества.

Российский опыт показывает, что происходящие рыночные преобразования не должны влиять на правоспособность государства как главного регулятора общественных отношений в сфере экономики. Скорее, нужно говорить о модернизации компетенции государственных органов в связи с рыночными реформами. Участие же государства в целом в правоотношениях в сфере предпринимательской деятельности юридических лиц должно быть определяющим и при этом урегулированным законом.

В современных условиях происходит усиление государственного регулирования и содействия развитию предпринимательства, меняются организационные формы взаимодействия государственных органов с субъектами частного бизнеса, происходят существенные сдвиги в целях, механизме, аппарате управления, в сочетании государственного и рыночного механизмов регулирования.

Государственная политика регулирования экономики направлена на всестороннее обслуживание потребностей предпринимателей, и в частности, по административному надзору и нормативному регулированию производства. Сейчас нормативное регулирование распространилось на новые области, такие как безопасность продукции (продовольственных и фармацевтических товаров), разработка и внедрение унифицированных национальных стандартов качества (в том числе и стандартов безопасности продукции). С целью сдерживания производства и расточительного потребления применяются меры прямого и косвенного регулирования: нормативные стандарты качества продукции, налоговое стимулирование инвестиций, косвенные налоги на потребителей.

Важным направлением государственного регулирования является государственная политика по лицензированию. Она сводится к ограничению срока жизни выдаваемых лицензий и осуществлению принудительного лицензирования новых патентов за относительно умеренную лицензионную плату.

Так, Федеральный закон от 08 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» Федеральный закон от 08 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» Ст. 17. регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным пунктом 1 статьи 17 настоящего Федерального закона.

Данный перечень достаточно обширный, в него попадают более ста видов деятельности из различных областей, например:

1) разработка, производство, ремонт и испытание авиационной техники;

2) разработка, производство, ремонт, утилизация и торговля оружием, вооружением и военной техникой;

3) деятельность по разработке, производству, распространению, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств;

4) деятельность по разработке и производству средств защиты конфиденциальной информации;

5) разработка, производство, реализация и приобретение в целях продажи специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность;

6) эксплуатация взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов;

7) производство, хранение, применение и деятельность по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения;

8) деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;

9) производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений;

10) деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

11) фармацевтическая деятельность и производство лекарственных средств; производство и техническое обслуживание медицинской техники;

12) медицинская деятельность;

13) перевозки морским, внутренним водным, воздушным, автомобильным и железнодорожным транспортом пассажиров и грузов;

14) заготовка, переработка и реализация лома черных и цветных металлов;

15) деятельность по изготовлению и ремонту средств измерений и др.

Особенности лицензирования некоторых других видов деятельности устанавливаются федеральными законами и нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в данных сферах деятельности. Например, отдельными актами регламентируется лицензирование образовательной деятельности (Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 277 г. Москва "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности"); деятельности кредитных организаций (ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» от 08.08.2001 № 129-ФЗ; ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10.07.2002 N 86-ФЗ; ФЗ "О банках и банковской деятельности" от 02.12.1990 N 395-1; ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" от 23.12.2003 N 177-ФЗ; Инструкция Банка России от 14.01.2004 № 109-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций" и др.); деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"); деятельности в области связи (Федеральный закон «О связи» от 07.07.2003 N 126-ФЗ; Постановление Правительства РФ от 5 июня 1994 г. N 642 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области связи в Российской Федерации»); страховой деятельности (Закон «Об организации страхового дела в РФ» от 27.11.1992 г. N 4015-1) и некоторых других видов деятельности.

Важным инструментом финансового регулирования предпринимательской деятельности является предоставление прямых кредитов и субсидий, в первую очередь на обновление и совершенствование производственного аппарата компаний за счет государственных средств. Эти средства применяются тогда, когда частный бизнес не в состоянии самостоятельно вывести то или иное звено национального производства из полосы затруднений. Все большее значение приобретают программы льготного кредитования и субсидирования определенных отраслей, гарантирования займов, меры по поддержанию или сдерживанию роста отраслевых цен в сочетании с протекционистской импортной политикой и другими средствами стабилизации рынка. Регулирование процентных ставок по депозитам и ссудам на рыночной основе предполагает, что частному бизнесу обеспечивается большая свобода выбора условий и способов финансирования.

Так, например, Правительство Российской Федерации Постановлением № 64 от 2 февраля 2006 года утвердило «Положение о предоставлении из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление государственной поддержки в сфере агропромышленного комплекса».

В Положении о предоставлении субсидий указано, чтобы средства федерального бюджета, предусмотренные Минсельхозом Российской Федерации в федеральном бюджете на 2006 год, направлялись в бюджеты субъектов Российской Федерации в виде субсидий на такие цели как поддержка племенного животноводства, овцеводства, элитного семеноводства, завоз семян в северные и высокогорные районы страны, производство льна, закладка и уход за многолетними насаждениями, компенсация части затрат на приобретение средств химизации и страхование урожая сельскохозяйственных культур, а также возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах.

Положение о предоставлении субсидий, принимаемое Правительством Российской Федерации, устанавливает порядок и условия предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление государственной поддержки в сфере агропромышленного комплекса на определенные Положением цели.

Постановлением Администрации Ростовской области № 84 от 04.03.2009 утверждено «Положение о порядке предоставления бюджетных кредитов за счет средств, направляемых на поддержку деловой активности предприятий и организаций отраслей народного хозяйства области (бюджетный кредит)», в котором определяются основные принципы, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов за счет средств, направляемых на финансовую поддержку деловой активности предприятий и организаций отраслей народного хозяйства области, в том числе на поддержку:

- крестьянских (фермерских хозяйств), казачьих обществ, сельскохозяйственных потребительских кооперативов;

- предприятий малого предпринимательства;

- предприятий отраслей народного хозяйства.

Согласно данному Положению бюджетные кредиты предоставляются при обязательном представлении со стороны заемщика гарантий возвратности средств областного бюджета в размере не менее 100 процентов от сумм предоставляемого кредита и расчетных процентов за пользование им.

В рамках реализации целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства в Вологодской области на 2009-2012 годы", утвержденной Постановлением Правительства области № 118 от 27.01.2009г. из регионального бюджета было выделено 16 миллионов рублей на следующие цели:

- на создание собственного дела (далее - грант);

- на возмещение части затрат по уплате процентов по кредитам, полученным в кредитных организациях;

- на возмещение части затрат на уплату первоначального лизингового платежа и (или) по лизинговым платежам по договорам финансовой аренды (лизинга, сублизинга), заключенным с российскими лизинговыми компаниями, на приобретение основных средств (оборудования, техники и материальных ценностей).

За счет выделенных средств около 7000 субъектов малого бизнеса Вологодской области уже в 2009-2011 годах получили гранты на открытие своего малого бизнеса, а также финансовую помощь и государственные субсидии (субсидии на компенсацию 2/3 процентной ставки по кредитам и лизингам).

Субъекты малого бизнеса, подавшие заявки на получение грантов или субсидий проходили рейтинговый отбор, на основе которого, смогли получить денежные льготы. Рейтинг проводила государственная комиссия. Больше половины из отобранных предпринимателей - это бизнесмены из сельской местности, а их малый бизнес направлен на развитие сельского хозяйства. При рассмотрении заявок комиссия учитывала, как предприниматель намерен использовать собственные средства, насколько перспективен его бизнес, сколько рабочих он планирует привлечь. См.: www.business-inkubator.ru

Исходя из сказанного, следует вывод, что для успешного развития предпринимательства, необходимо участие государства в его регулировании и поддержке. Сегодня и в будущем предстоит трудоемкая работа по дальнейшему совершенствованию государственного регулирования предпринимательства в сочетании с рыночным механизмом его функционирования. Это явится надежной основой эффективного развития предпринимательских структур на современном этапе и в долгосрочной перспективе. Важно, повысить роль государства в формировании и развитии инфраструктуры предпринимательства, способствующей повышению эффективности предпринимательской деятельности.

По мнению Барейко С. Н. схема взаимодействия предпринимательских единиц с основными субъектами инфраструктуры должна выглядеть примерно следующим образом:

- федеральные, региональные и местные органы власти осуществляют законодательное и административное регулирование предпринимательской деятельности;

- агентства по поддержке предпринимательства разрабатывают программы его развития;

- фонды поддержки предпринимательства оказывают ему финансовую помощь;

- бизнес-школы обеспечивают обучение и повышение квалификации предпринимателей;

- аудиторские и консалтинговые фирмы осуществляют аудит текущей деятельности, оказывают консультационную помощь предпринимателям в области менеджмента и права, проводят маркетинговые исследования по их заказам и т.п.;

- бизнес-инкубаторы предоставляют материальные ресурсы, необходимые для становления предпринимательских единиц;

- бизнес-центры предоставляют помещения, связь и прочую оргтехнику для начинающих предпринимателей;

- лизинговые компании оказывают помощь в оснащении предпринимательских единиц;

- банки открывают кредитные линии для предпринимателей;

- общественные объединения предпринимателей оказывают им различную помощь и лоббируют их интересы в официальных структурах. Барейко, С. Н. Определение основных направлений государственного регулирования предпринимательской деятельности

В заключении можно сказать что, целью государственного регулирования предпринимательской деятельности является создание определенных условий, обеспечивающих нормальное функционирование экономики в целом и стабильное участие предпринимателей страны в международном разделении труда и получение от этого оптимальных выгод. Правительство каждой страны, безусловно, имеет свои собственные цели на каждом конкретном этапе и добивается их решения доступными ему методами и средствами применительно к складывающейся экономической ситуации в своей стране и в мировом сообществе.

Глава 2. Механизм административно-правового регулирования предпринимательской деятельности

2.1 Формы административно-правового регулирования предпринимательской деятельности

В общенаучном толковании понятие «форма» связано с понятием «содержание». В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти.

Государство, определяя административно-правовые аспекты предпринимательской деятельности, устанавливает формы и методы регулирования субъектов предпринимательской деятельности.

Согласно Мухаеву Р.Т., административно-правовые формы могут быть классифицированы по ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственные и муниципальные финансы» (080504), «Юриспруденция» (030501), «Политология» (030201) / Р.Т. Мухаев. - М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 328.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления.

В настоящее время в России в экономической сфере, в том числе и в области предпринимательской деятельности, происходит коренное изменение видов, форм и методов административно-правового регулирования по сравнению с периодом, предшествующим экономическим и политическим реформам в России. Властные методы руководства в новых условиях претерпели изменения, уступив место новым методам более мягкого воздействия на экономические процессы, к числу которых можно отнести и предпринимательскую деятельность, и многогранному набору форм воздействия на них.

С этой точки зрения административно-правовое регулирование, будь то властное воздействие или экономически выгодная для субъектов деятельность, должно отвечать принципу разумной достаточности и осуществляться только определенными в законе методами и в определенных законом формах. К сожалению, на сегодняшний день данное положение не реализовано в полном объеме. В частности, существует проблема неконкретности компетенции органов исполнительной власти, чрезмерности государственного воздействия (в форме легализации) на предпринимательскую деятельность.

Множество различных задач и функций государственного управления обусловливает существование различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Обычно они закрепляются в специальных (общих и индивидуальных) положениях, уставах и других актах, регламентирующих деятельность органов государственного управления. При этом для решения управленческих функций органы и должностные лица должны использовать только те формы, которые установлены правовыми нормами. Несоблюдение обязательной формы влечет недействительность или оспоримость действий органа или должностного лица.

Однако творческий характер управленческой деятельности невозможен без предоставления субъекту управления самостоятельности в выборе тех или иных установленных законодательством форм. Выбор соответствующих форм должен производиться с учетом конкретной управленческой ситуации, требований эффективности и целесообразности.

Формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые в зависимости от того, влекут ли за собой юридические последствия действия исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций.

Для правовой формы управления характерно то, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно-властный, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов.

Согласно Кореневу А.П., правовые формы государственного управления классифицируются по содержанию, целенаправленности, способу выражения. Коренев, А.П. Административное право России: Учебник - в 3-х частях. Часть I. M.: МЮИ МВД России. Изд-во "Щит-М", 2006.) - с. 161.

По содержанию правовая форма государственного управления подразделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприменителъную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменении и отмене, т.е. в издании нормативных актов управления. Правотворчество представляет собой сложную систему действий:

- решение органа о необходимости разработки проекта нормативного акта управления;

- подготовка текста проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование, предварительное одобрение соответствующим органом, внесение проекта в правотворческий орган;

- обсуждение проекта в правотворческом органе;

- принятие или утверждение проекта;

- опубликование принятого нормативного акта управления.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение факта под соответствующую норму права в целях принятия индивидуального акта, т.е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

Правоприменительная деятельность включает:

- установление фактических обстоятельств дела;

- выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации (проверка подлинности юридической силы нормы, выявление пределов ее действия во времени и пространстве);

- уяснение смысла и содержания нормы, т.е. ее толкование;

- принятие по делу решения, индивидуального акта;

- исполнение акта применения нормы права.

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность. Посредством этой формы деятельности:

- разрешаются юридические споры, возникающие в сфере управления;

- осуществляется защита субъективных прав граждан, государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, государственных и негосударственных служащих в сфере управления;

- применяются меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим административно-правовые и иные юридические обязанности.

По целям использования правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние. Правовые формы внутриуправленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами. Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными. По способу выражения правовые формы государственного управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные. Выбор и использование того или иного способа выражения правовых форм управленческой деятельности предопределяется ее юридическими свойствами.

По мнению Коренева А.П., единственно приемлемым способом выражения правотворческой деятельности следует признать словесный -- письменный способ. Результатом правотворчества субъектов государственного управления является нормативный юридический акт, который представляет собой официальный акт-документ. Только в своем «документально-содержательном» ракурсе нормативный акт может рассматриваться в виде формы права, носителя юридических норм. Коренев, А.П. Административное право России: Учебник. - в 3-х частях. Часть I. M.: МЮИ МВД России. Изд-во "Щит-М", 2006.) - с. 164.

Наиболее распространенным способом выражения результата управленческой правоприменительной деятельности является индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, его стабильности, точности, определенности и т.п.

Широко используется и устный способ (устные приказы, указания, распоряжения, команды). Этот способ часто применяется при решении вопросов оперативного характера.

Правоприменение может осуществляться при помощи определенных жестов, сигналов, движений, знаков и других конклюдентных действий, явно выражающих решение субъекта применения права.

К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению. Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления.

Организационные управленческие действия выражаются в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, в их инструктировании, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций и мероприятий по внедрению достижений науки и техники и др.

Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административно-правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности.

Материально-технические действия имеют вспомогательное значение, однако с их помощью материально обеспечивается осуществление всех форм государственного управления.

К материально-техническим действиям, например, относятся: составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и др. Материально-технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально-технических действий постоянно увеличиваются. Эта форма управленческой деятельности наиболее нуждается, в оснащении оргтехникой, в механизации и автоматизации.

По мнению Потапова Г.А., можно выделить следующие наиболее важные виды административно-правового регулирования предпринимательской деятельности:

1) легализация предпринимательской деятельности;

2) обеспечение безопасности предпринимательской деятельности для граждан, общества и государства;

3) государственный протекционизм;

4) налоговое и таможенное регулирование;

5) тарифное регулирование и регулирование в области ценообразования;

6) осуществление государственного контроля и надзора за предпринимательской деятельностью;

7) защита прав лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. Потапов, К.А. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности юридических лиц

По мнению Мельничука В. Г., среди наиболее распространенных форм административно-правового регулирования выделяются следующие: регулирование посредством разных налоговых стимулов, согласований, регистрации, лицензирования, подбора и расстановки кадров органов исполнительной власти, государственного управления; воплощения контроля за деятельностью должностных лиц; отработка механизма обеспечения законности и дисциплины: постоянно следует предсказывать потребности практики в правовом регулировании, необходимо точнее определять механизм выполнения законов, то есть конкретных исполнителей, формы, способы и сроки их действий, ответственность должностных лиц, а также систему контроля и проверки выполнения. При этом постоянно следует учесть наличие ресурсного (денежного, кадрового, экономического и другого) обеспечения законотворчества и правоприменительной практики. Мельничук, Г.В. Лицензирование как форма государственного регулирования предпринимательской деятельности в России и США

Таким образом, при всем многообразии форм административно-правового регулирования предпринимательской деятельности их можно объединить в принципиально сходные группы: регулирование посредством стимулов, ограничений, а также непрерывный контроль за соблюдением и выполнением принятых норм.

2.2 Создание и ликвидация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их государственная регистрация, лицензирование предпринимательской деятельности

Создание и ликвидация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их государственная регистрация регламентируется Федеральным законом от 08 августа 2001 № 129-ФЗ «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», который раскрывает механизм реализации такой формы административно-правового регулирования как легализация предпринимательской деятельности.

Согласно данному закону, органом государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей является уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в соответствии с территориальной принадлежностью адреса места нахождения исполнительного органа юридического лица, указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации, или места жительства (регистрации) индивидуального предпринимателя - Федеральная налоговая служба РФ в лице территориальных инспекций.

Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 «О едином государственном реестре юридических лиц» (в ред. Постановления Правительства РФ от 08.12.2008 N 930) утверждаются Правила ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений. К данным сведениям относятся следующие:

а) полное наименование юридического лица;

б) идентификационный номер налогоплательщика/код причины постановки на учет (ИНН/КПП);

в) государственный регистрационный номер записи и дата внесения ее в Единый государственный реестр юридических лиц;

г) наименование и адрес органа, осуществившего государственную регистрацию юридического лица;

д) адрес (место нахождения) юридического лица.

Согласно Правилам, Постановка на учет организации или индивидуального предпринимателя в налоговом органе по месту нахождения или по месту жительства осуществляется на основании сведений о создании (в том числе путем реорганизации) организации, приобретении физическим лицом статуса индивидуального предпринимателя, содержащихся в соответствующей записи Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 «О едином государственном реестре юридических лиц» (в ред. Постановления Правительства РФ от 08.12.2008 N 930).

Датой постановки на учет организации или индивидуального предпринимателя в налоговом органе по месту нахождения или по месту жительства, изменения сведений о них в реестре, снятия с учета по основаниям, установленным настоящим пунктом, является дата внесения соответствующих записей в государственные реестры.

Согласно Правилам ведения единого государственного реестрв налогоплательщиков, снятие с учета организации при ликвидации, прекращении деятельности в результате реорганизации, исключении недействующего юридического лица из Единого государственного реестра юридических лиц по решению регистрирующего органа осуществляется в налоговом органе по месту нахождения ликвидированного (прекратившего деятельность, исключенного) юридического лица на основании сведений, содержащихся в соответствующей записи Единого государственного реестра юридических лиц.

Снятие с учета физического лица в качестве индивидуального предпринимателя при прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя, а также в случае его смерти, осуществляется в налоговом органе по месту жительства индивидуального предпринимателя на основании сведений, содержащихся в соответствующей записи Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

Одним из блоков информации, подлежащей внесению в Единый государственный реестр юридических лиц является адрес места нахождения исполнительного органа юридического лица. На практике в налоговые органы поступает информация, в том числе от собственников помещений и правоохранительных органов, о незаконном использовании юридическими лицами адресов, указанных в документах при государственной регистрации в качестве места нахождения организации. Письмо ФНС от 1 февраля 2005 г. N 14-1-04/253@ «По вопросам государственной регистрации юридических лиц».

При наличии у регистрирующего органа документированной информации о незаконном использовании юридическими лицами адресов, указанных в документах при государственной регистрации в качестве места нахождения организации, ФНС России считает возможным отказ в государственной регистрации юридического лица, указавшего в документах адрес (место нахождения), в отношении которого имеется вышеуказанная информация, по следующим основаниям.

Так например, ФАС Уральского округа отказал в удовлетворении требования о признании недействительным отказа в государственной регистрации. Как разъяснил суд, указание в заявлении о регистрации юридического лица при его создании и уставе общества заявителем произвольного адреса без достаточных оснований полагать, что данный адрес будет использоваться в качестве юридического адреса и адреса местонахождения исполнительного органа, не является достаточным основанием для признания таких сведений достоверными. Постановление ФАС Уральского округа от 03 марта 2009 г. по делу № Ф09-839/09-С4. (

Так же Высший Арбитражный Суд Российской Федерации признал правомерным отказ регистрирующего органа в регистрации юридического лица, пояснив, что в силу пп. "в" п. 1 ст. 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в реестре содержатся сведения и документы о юридическом лице, в том числе адрес постоянно действующего исполнительного органа. В результате исследования представленных доказательств судом было установлено, что по адресу, указанному в заявлении, исполнительные и иные органы регистрируемого общества с ограниченной ответственностью не находятся. Документов, подтверждающих наличие у заявителя права пользования указанным им помещением, не представлено. В рассматриваемом случае по адресу, указанному в заявлении, исполнительные органы общества с ограниченной ответственностью не находились, что послужило законным основанием для отказа в регистрации. Определение ВАС РФ от 26 февраля 2009 г. N 1690/09 об отказе в передаче дела в президиум Высшего Арбитражного Суда РФ.

Согласно подпункту "л" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в Едином государственном реестре юридических лиц содержатся фамилия, имя, отчество и должность лица, имеющего право без доверенности действовать от имени юридического лица, а также паспортные данные такого лица или данные иных документов, удостоверяющих личность в соответствии с законодательством Российской Федерации, и идентификационный номер налогоплательщика при его наличии.