Так, ООО обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа в предоставлении ему в собственность земельного участка, на котором расположено нежилое здание (магазин). Отказ городской администрации был основан на том, что спорный земельный участок расположен в границах красных линий (на территории общего пользования) и изъят для муниципальных нужд (строительства объектов теплоснабжения муниципального значения). Однако в судебном заседании было установлено, что постановление об изъятии земельного участка ранее признавалось незаконным, о чем есть вступившее в законную силу решение суда, а факт нахождения земельного участка в границах красных линий администрация не доказала (не предоставила надлежаще утвержденный градостроительный план населенного пункта). Ссылка администрации на утверждение нового плана развития территории отклонена судами, поскольку установление красных линий по границам уже сформированных для эксплуатации объектов недвижимости земельных участков не предусмотрено нормами земельного и градостроительного законодательства. В связи с этим требования общества были удовлетворены Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.09.2011г. №ВАС-11266/11 по делу А32-21746/2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

В результате анализа законодательства и судебной практики возникает закономерный вопрос: а возможно ли вообще предоставление земель общего пользования, которые имеют особый правовой режим, для строительства на них объектов недвижимости? Быть может, для уменьшения количества споров следует запретить возведение объектов недвижимости, находящихся в частной собственности, на землях общего пользования?

Прежде чем попытаться ответить, стоит сказать, что существует точка зрения, согласно которой в случае, «если на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, расположено здание, строение или сооружение, принадлежащее частному лицу, такой участок не может считаться участком общего пользования, поскольку не отвечает признакам, установленным п.1 ст.262 ГК РФ, он не является открытым для всеобщего доступа и, следовательно, на него не распространяется запрет на приватизацию, установленный ч.8 ст.27 ЗК РФАндрианов Н. За границами красных линий // Эж-Юрист. - №23. - июнь 2011. - С.7.».

Данное мнение согласуется с точкой зрения Верховного суда РФ, высказанной в Определении от 27.10.2009 №11-В09-19. При рассмотрении дела по иску гражданина о признании недействительным решения об отказе в предоставлении земельного участка в собственность, понуждении передать земельный участок в собственность, высказал суждение о том, что нормы действующего земельного законодательства не содержат ограничений на бесплатное получение гражданином в собственность земельного участка, на котором находится принадлежащий ему на праве собственности объект недвижимости в случае отнесения его к земельным участкам общего пользования. В свою очередь норма п.12 ст.85 Земельного кодекса РФ не допускает приватизации земельных участков общего пользования уже занятых объектами общего пользования.

Схожая с уже упомянутой точка зрения содержится и в Постановлении Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2011 №11АП-7134/11 по делу №А65-5652/2011: «при определении мест общего пользования законодатель исходит из возможности свободного и беспрепятственного доступа граждан для нахождения на земельных участках, не занятых какими-либо объектами капитального строительства».

Безусловно, нельзя не согласиться с позициями судов, высказанными в названных решениях. При возведении на земельном участке какого-либо объекта недвижимости об общем пользовании речь вести трудно. Однако предоставление в собственность земельных участков может помешать ограничить возможности для благоустройства населенного пункта. Расположение на земельном участке объектов недвижимости практически лишает органы местного самоуправления возможности распоряжаться таким земельным участком. А это, в свою очередь, необходимо для развития населенного пункта и комфортного в нем проживания.

Безусловно, совсем запретить расположение зданий и сооружений на территориях общего пользования невозможно. Ведь они необходимы для нормального функционирования населенного пункта, для того чтобы гражданам было комфортно использовать земли, которые в силу закона предоставлены для отдыха (парки, скверы, улицы, дороги, набережные и т.п.). С другой стороны, установление режима частной собственности в отношении объектов, расположенных на территориях общего пользования, противоречит их правовой природе. Это накладывает определенные ограничения в пользовании. Однако разрешение размещения на территориях общего пользования лишь объектов муниципального или федерального значения также, на наш взгляд, не решит проблему. В условиях рыночной экономики и повсеместного развития предпринимательства, такое ограничение вызвало бы массу протестов со стороны представителей бизнеса.

На наш взгляд, оптимальным решением проблемы в данном случае будет установление законодательного перечня видов деятельности, осуществление которых возможно на территориях общего пользования, а также предупреждение предпринимателей при предоставлении земельного участка о том, что он не может быть приобретен в собственность в будущем в силу особенностей правового режима. Считаем, что это поможет оптимально использовать земли общего пользования в соответствии с их назначением, и не будет нарушать права предпринимателей ввиду того, что они будут заранее уведомлены об условиях пользования земельным участком.

Вопрос ограничения оборотоспособности земельных участков неразрывно связан с вопросом охраны земель.

Исследователи отмечают, что установленные законодательствмо ограничения в использовании земель имеют целью прежде всего обеспечение благоприятной окружающей средыКожевников Ю.А. Экологические аспекты ограничений прав на землю (на примере земель населенных пунктов) // Экологическое право. - 2011. - №3. - С. 7-8.

В настоящее время законодательством не предусмотрено специальных норм, регулирующих порядок охраны земель общего пользования. Однако к ним применимы общие положения об охране земель, предусмотренные главой II Земельного кодекса РФ.

В соответствии с ч.2 ст.12 Земельного кодекса РФ целями охраны земель являются:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Данный вопрос немаловажен и в рамках рассмотрения режима земель общего пользования. В частности, следует вспомнить, что большая часть таких участков - это рекреационные территории (парки, скверы, бульвары и т.п.), помимо этого на них располагаются и другие природные объекты - леса, водные объекты. Все это свидетельствует об актуальности вопроса охраны земель общего пользования.

Так, например, Комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов обратился с иском к Главному штабу Военно-воздушных сил о взыскании ущерба за причиненный вред окружающей среде и земельным ресурсам в результате утечки авиационного керосина. В качестве надлежащего ответчика в дело было привлечено Министерство обороны РФ. Ответчик факт загрязнения признал, однако от устранения его последствий уклонялся со ссылкой на то, что участок загрязнения относится к землям общего пользования. Однако суд не признал этот довод правомерным и признал необходимость взыскания ущерба за загрязнение земель общего пользования в государственный экологический фондПостановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 25.03.1997 №4044/96 // Справочно-правовая система «ГАРАНТ»..

В рамках решения вопроса об охране земель общего пользования сложилась широкая практика расследования земельных правонарушений. Наибольшее распространение получили дела, связанные с совершением административного правонарушения, предусмотренного ст.7.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Самовольное занятие земельного участка». Этот вопрос связан и с охраной земель, поскольку занимая земельный участок без надлежащих для этого документов, вопреки разрешенному использованию, действия пользователя могут привести к ухудшению состояния земель.

В частности, организации привлекаются к ответственности за установку временных сооружений и металлического ограждения без правоустанавливающих документов на землях общего пользования, организацию на них открытой автостоянки с ограничителями въезда, установку шлагбаума Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11.09.2008 по делу №А56-54526/2007 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»., размещение насыпей грунта на земельном участке, входящем в имущество общего пользования в составе садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества при производстве работ по застройке жилого района Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 20.11.2008 №Ф09-8631/08-С1 по делу №А71-5927/08 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

В литературе отмечаются серьезные проблемы в регулировании охраны земель. В частности, говорится о том, что «в угоду рыночным отношениям, из законодательства исключается ряд жизненно важных норм, направленных на охрану земель, включая особо охраняемые территории, сельскохозяйственные угодья, публичные сервитуты, водного, лесного и других фондов. Все продается, все застраивается. Отнимают у населения даже тропинки к храмам, относящиеся к землям общего пользования, лишая их возможности посещать последние либо заставляя идти в обход в два километра по оживленной проезжей части, и т.д.» Пашова М.С., Пашова Д.Б. Сочетание публичных и частных интересов в регулировании использования и охраны земель // Юрист. - 2012. - №19. - С.36-37.

Таким образом, несмотря на широкую практику привлечения землепользователей к ответственности за нарушение законодательства в сфере охраны земель общего пользования, хотелось бы обратить дополнительное внимание к вопросу охраны земель. В целом, и земель общего пользования в частности.

правовой общий земельный автомобильный водный

Выводы

1. Земли общего пользования могут быть выделены в составе любой из закрепленных в Земельном кодексе РФ категории земель. При этом необходимо учитывать законодательные ограничения их правового режима и соответствующей категории земель. На основании норм законодательства можно выделить различные виды земель общего пользования с дифференцированным правовым режимом.

2. В качестве основных правомочий пользователей земельных участков общего пользования закон выделяет право нахождения на нем и прав пользования природными ресурсами. Помимо этого, практика допускает проведение благоустройства земель общего пользования, прилегающих к участку собственника. Проблемным, на наш взгляд, является вопрос о налогообложении рассматриваемого вида земель. Считаем необоснованным отмену нормы о полном освобождении их от налогового бремени.

3. Земли общего пользования, исходя из положений действующего законодательства, являются ограниченными в обороте. В частности, закон устанавливает полный запрет на приватизацию земель общего пользования, что критикуется в научной литературе. Считаем необходимым установление законодательного перечня видов деятельности, допускаемых на землях общего пользования, а также обязательное указание на запрет приватизации в договоре аренды такого земельного участка.

4. Закон не содержит специальных норм об охране земель общего пользования, к ним применяются общие нормы, закрепленные в Земельном кодексе РФ. Несмотря на широкую практику привлечения к ответственности за правонарушения в сфере охраны земель, в литературе, и мы считаем это обоснованным, обращается внимание на необходимость более детального правового регулирования в данной сфере.



Глава 3. Виды земельных участков общего пользования и дифференциация их правового режима

3.1 Территории общего пользования в населенных пунктах и проблемы их правового регулирования

Как мы уже говорили ранее в данной работе, в населенных пунктах выделяются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц -- территории общего пользования (п.12 ст.1 Градостроительного кодекса РФ). К их числу относятся, в частности, площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары. Помимо этого сюда следует отнести также автомобильные дороги, пляжи и другие объекты (ч.12 ст.85 Земельного кодекса РФ).

В литературе отмечается проблема, связанная с отсутствием в законодательстве некоторых определений понятий объектов общего пользования, перечисленных в п.12 ст.1 Градостроительного кодекса РФ и ч.12 ст.85 Земельного кодекса РФ. В частности, речь ведется о таком понятии, как «набережная». В российском законодательстве она рассматривается в нескольких значениях: как гидротехническое сооружение (Общероссийский классификатор основных фондов ОК 013-94) и как улица (Земельный и Градостроительный кодексы РФ). От этого, непонятно, в каком именно смысле следует понимать термин «набережная» в целях реализации норм, касающихся запрета на приватизацию объектов общего пользования. Все это создает проблемы в практике Лапач В. Приватизация земель общего пользования // Эж-Юрист. - №32. - август 2006. - С.6..

Действительно, достаточно проблематично найти нормативное содержание терминов, упоминаемых в указанных выше нормах. Все они являются привычными для нашего понимания. Однако обыденное толкование законодательства не всегда является «помощником» в реализации положений законодательства. Нормативно-правовые акты не должны содержать противоречивых, двусмысленных или неопределенных понятий.

Порядок использования территорий общего пользования в населенном пункте устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Так, например, в соответствии с ч.1 ст.29 Правил землепользования и застройки городского округа «Город Орел» установлено, что использование территорий общего пользования определяется их назначением в соответствии с законодательством. Данные территории могут отображаться на карте градостроительного зонирования, что влечет за собой обязательство уполномоченного в сфере градостроительной деятельности органа администрации города Орла подготовить и утвердить проекты планировки территории, которые обеспечат правовой статус указанных территорий (ч.3 ст.29 Правил). Помимо этого земли общего пользования муниципального образования «Город Орел» освобождаются от уплаты земельного налога Постановление Орловского городского Совета народных депутатов от 17.11.2005 №77/811-ГС «Об установлении земельного налога» (в редакции Решения Орловского городского Совета народных депутатов от 25.04.2013 №32/0619-ГС) // Вестник Орловского городского Совета народных депутатов, №10, 2005; Орловская городская газета, №17, 08.05.2013..

Назначение территорий в населенных пунктах определяется на основании территориальных планов (ч.1 ст.9 Градостроительного кодекса РФ). В этих планах также отмечаются и территории общего пользования. Границы таких территорий (существующих, планируемых, изменяемых, вновь образуемых) обозначаются так называемыми «красными линиями» (п.11 ст.1 Градостроительного кодекса РФ). В проекте межевания территории также указываются линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений (п.2 ч.5 ст.43 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно п. 3.8 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), утвержденной Постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 №18-30, красные и другие линии градостроительного регулирования подлежат обязательному отражению и учету:

- в генеральных планах, совмещенных с проектами детальной планировки, проектах детальной планировки, проектах застройки, проектах планировки магистралей, улиц и площадей;

- в проектах инженерно-транспортных коммуникаций;

- при инвентаризации земель в поселениях;

- при установлении границ землепользований;

- в проектах землеустройства;

- в проектах межевания территорий;

- при установлении границ территориальных зон в поселениях;

- в земельном и градостроительном кадастрах;

- на планах земельных участков, прилагаемых к свидетельству на право пользования, владения.

Правовой статус красных линий имеет огромное значение, поскольку от этого зависит правовой режим земельного участка, находящегося в таких границах.

В качестве основных задач красных линий называются: отграничение территорий общего пользования от иных территорий, определение границ земельных участков, на которых расположены линейные объекты Письмо Министерства экономического развития РФ от 25.04.2011 №Д23-1704 «О рассмотрении обращения» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Департамент недвижимости Минэкономразвития РФ отмечает, что красные линии «сами по себе не создают ограничений или запретов для собственников земельных участков, так как они являются лишь условными обозначениями в проекте планировки территории и проекте межевания территории границ публичных земель или местоположения линейных объектов (существующих или проектируемых)». Далее Департамент говорит о том, что красные линии не ограничивают какую-либо деятельность на территориях, расположенных в этих границах, а их наличие определяет требование к градостроительному плану. При этом участки, которые ограничены красными линиями не предоставляются под строительство Письмо Министерства экономического развития РФ от 01.12.2009 №Д23-4068 «О строительстве объектов капитального строительства в границах красных линий и охранных зон линейных объектов» // Справочно-правовая система «ГАРАНТ».

Данное мнение поддерживается и в литературе. В частности, существует точка зрения, согласно которой «утверждение планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае рассматриваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений о резервировании, выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд» Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. - "Проспект", 2010. - С.481-482. При этом, «при установлении красных линий посредством проектов планировки осуществляется первая стадия регулирования планировочной организации территории, когда «публичные» земли в качестве инфраструктурного планировочного «каркаса» территории (в виде дорог, сетей инженерно-технического обеспечения) отделяются от «частных» земель» Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е., Гудзь Т.В. и др. Правовые вопросы межевания и преобразования застроенных территорий жилого назначения - М.: Фонд "Институт экономики города", 2006.- С. 100-101. Подобная позиция отражена и в судебной практике Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 03.02.2012 №Ф03-6713/2011 по делу №А73-6383/2011 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

Помимо этого в литературе отмечается, что красные линии «лишь отграничивают территории, которые либо уже являются землями общего пользования, либо могут стать ими в перспективе. Следовательно, утверждение красных линий никак не отражается на правовом режиме земельного участка» Андрианов Н. За границами красных линий // Эж-Юрист. - №23. - июнь 2011. - С.7.

Подобный вывод можно сделать и из позиции официальных органов. В частности, в Письме Министерства экономического развития РФ от 25.04.2011 №Д23-1704 указывается, что ограничения в отношении земельного участка общего пользования возникают не на стадии планирования, а на стадии формирования такого земельного участка. Таким образом, из указанной позиции официальных органов можно сделать вывод, что запрет приватизации земельного участка возникает не с момента утверждения проекта планировки, а с момента, когда земельный участок будет сформирован и зависит, как мы уже отмечали ранее, именно от свойств и расположения земельного участка, а не от «воли» органов управления.

Из анализа приведенных точек зрения можно предположить, что проведение красной линии по территории, на которой ранее был расположен недвижимый объект, не является основанием для отказа в приватизации такого земельного участка. Об этом мы уже говорили ранее в данной работе. Данная позиция подтверждается и в Определении Верховного суда РФ от 27.10.2009 №11-В09-19.

Практика арбитражных судов основывается на утверждении, что само по себе установление актом органа местного самоуправления красных линий, обозначающих размещение планируемого объекта общего пользования, не нарушает прав владельца такого земельного участка, поскольку они обозначают планируемый к размещению объект, при условии, что в нем не содержится положений об изъятии или о разделении участка. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 24.02.2011 №ВАС-11626/09 по делу №А56-6916/2008 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 11.12.2012 №04АП-5292/12 по делу № А19-11341/2012 // Справочно-правовая система «ГАРАНТ»; Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15.12.2011 №Ф04-6597/11 по делу №А70-6952/2011 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Однако указывая, что прав собственника проставление красной линии через земельный участок в проекте планировки не нарушает, суды не признают возможности приватизации таких земельных участков. И несмотря на то, что мы не являемся сторонниками отмены законодательного запрета приватизации земель общего пользования, следует отметить некоторую непоследовательность в практике применения законодательства о красных линиях. Казалось бы, если суд допускает размещение красных линий на территориях, которые ранее уже были предоставлены в собственность гражданам и не были изъяты у собственника, то почему бы не разрешить собственнику, который длительное время владеет таким земельным участком на праве аренды, исправно внося арендную плату, не предоставить этот участок в собственность? Такая позиция судов нам не ясна.

В этой связи следует согласиться с мнением о том, что необходима дифференциация правового статуса красных линий на существующие и планируемые. При этом существующие красные линии «будут иметь юридическое значение и должны соответствовать ч.12 ст.85 ЗК РФ - земельные участки общего пользования не подлежат приватизации». В свою очередь, планируемые красные линии, которые будут лишь закреплять намерение органов власти изменить границы территорий общего пользования, однако юридического значения иметь не будут Трубкин Н.В. К вопросу о правовом статусе красных линий // Юрист. - 2012. - №14. - С.14-15..

3.2 Правовой режим автомобильных дорог общего пользования

В соответствии с п.1 ст.3 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования (ч.2 ст.5 Федерального закона). В свою очередь к автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц (ч.3 ст.5 Федерального закона).

Исходя из анализа общего определения автомобильной дороги и из определения автомобильной дороги общего пользования, можно сделать вывод, что к землям общего пользования относится земельный участок в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования.

Согласно ч.1 ст.5 Федерального закона, в зависимости от их значения автомобильные дороги общего пользования классифицируются на несколько видов.

Во-первых, автомобильные дороги федерального значения:

- соединяющие город Москву со столицами сопредельных государств, с административными центрами субъектов РФ;

- включенные в перечень международных автомобильных дорог в соответствии с международными соглашениями Российской Федерации.

Помимо этого, к федеральным автомобильным дорогам общего пользования могут быть отнесены другие виды автомобильных дорог (ч.6 ст.5 Федерального закона):

- соединяющие между собой административные центры (столицы) субъектов Российской Федерации;

- являющиеся подъездными дорогами, соединяющими автомобильные дороги общего пользования федерального значения, и имеющие международное значение крупнейшие транспортные узлы (морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции), а также специальные объекты федерального значения;

- являющиеся подъездными дорогами, соединяющими административные центры субъектов Российской Федерации, не имеющие автомобильных дорог общего пользования, соединяющих соответствующий административный центр субъекта Российской Федерации со столицей Российской Федерации - городом Москвой, и ближайшие морские порты, речные порты, аэропорты, железнодорожные станции.

Полный перечень таких дорог утверждается Правительством РФ На сегодняшний день в РФ действуют: Перечень автомобильных дорог общего пользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.11.2010 №928 (в редакции Постановления Правительства РФ №1364 от 21.12.2012) // СЗ РФ, 29.11.2010, №48, ст. 6402; СЗ РФ, 31.12.2012, №53 (ч. 2), ст. 7921; Перечень федеральных дорог общего пользования в РСФСР, утв. Постановлением Правительства РСФСР от 24.12.1991 №62 (в редакции Постановления Правительства РФ №1364 от 21.12.2012) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». Федеральные автомобильные дороги общего пользования находятся в федеральной собственности (ч.2 ст.6 Федерального закона).

Во-вторых, автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения. Критерии их определения и полный перечень утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации См.: Постановление Правительства Орловской области от 03.06. 2010 №183 «Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования регионального значения» (в редакции Постановления Правительства Орловской области от 04.02.2013 №26) [Электронный ресурс]. При этом в перечень таких дорог не могут быть включены автомобильные дороги общего пользования федерального значения и их участки. Дороги, относящиеся к данному виду, находятся в собственности субъектов Российской Федерации.

Автомобильные дороги общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения должны иметь наименования (ч.1 ст.8 Федерального закона).

В-третьих, автомобильные дороги местного значения. В соответствии с ч.11 ст.5 Федерального закона автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа.

И наконец, закон допускает наличие частных автомобильных дорог общего пользования. К ним относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности физических или юридических лиц, не оборудованные устройствами, ограничивающими проезд транспортных средств неограниченного круга лиц. Данную норму можно назвать исключением из правила, установленного законом для земель общего пользования в границах полосы отвода частной автомобильной дороги: возможность нахождения в частной собственности. Вторым обязательным критерием является отсутствие устройств, ограничивающих проезд транспортных средств неограниченного круга лиц. Если автомобильная дорога не отвечает данному критерию, то она будет являться частной автомобильной дорогой необщего пользования.

Автомобильные дороги общего пользования местного значения и частные автомобильные дороги общего пользования могут иметь наименования, которые им присваиваются соответственно соответствующим органом местного самоуправления по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или непосредственно собственником автомобильной дороги.

Помимо этого, закон (ч.13 ст.5 Федерального закона) подразделяет автомобильные дороги общего пользования в зависимости от условий проезда по ним и доступа на них транспортных средств на:

1) автомагистрали;

2) скоростные автомобильные дороги;

3) обычные автомобильные дороги.

Признаки автомагистрали перечислены в ч.14 ст.5 Федерального закона:

1) наличие на всей своей протяженности нескольких проезжих частей и центральной разделительной полосы, не предназначенной для дорожного движения;

2) она не пересекает на одном уровне иные автомобильные дороги, а также железные дороги, трамвайные пути, велосипедные и пешеходные дорожки;

3) возможность доступа к ней только через пересечения на разных уровнях с иными автомобильными дорогами, предусмотренные не чаще чем через каждые пять километров;

4) на проезжей части или проезжих частях автомагистрали запрещены остановки и стоянки транспортных средств;

5) оборудование специальными местами отдыха и площадками для стоянки транспортных средств.

Автомагистраль не предназначена для обслуживания прилегающих территорий и должна быть специально обозначена в качестве таковой.

К скоростным (ч.16 ст.5 Федерального закона) относятся автомобильные дороги:

1) доступ на которые возможен только через транспортные развязки или регулируемые перекрестки;

2) на проезжей части или проезжих частях которых запрещены остановки и стоянки транспортных средств;

3) оборудованные специальными местами отдыха и площадками для стоянки транспортных средств.

Остальные автомобильные дороги, не отвечающие перечисленным выше критериям автомагистрали и скоростной дороги, относятся к обычным дорогам (ч.17 ст.5 Федерального закона).

Классификация автомобильных дорог и их отнесение к категориям автомобильных дорог (первой, второй, третьей, четвертой, пятой категориям) осуществляются в зависимости от транспортно-эксплуатационных характеристик и потребительских свойств автомобильных дорог в порядке, установленном Правительством Российской Федерации См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 28.09.2009 №767 «О классификации автомобильных дорог в Российской Федерации» // СЗ РФ, 05.10.2009, №40 (2 ч.), ст. 4703 (ч.18 ст.5 Федерального закона).

Использование автомобильных дорог общего пользования осуществляется бесплатно. Однако закон (п.1 ч.1 ст.36 Федерального закона) допускает использование их отдельных участков за плату на основании решения, принятого уполномоченным органом соответствующего уровня либо собственником автомобильной дороги (ч.1.1, 2 ст.36 Федерального закона).

Порядок содержания и ремонта автомобильных дорог устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14.11.2009 №928 «Об утверждении Правил организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог федерального значения» // СЗ РФ, 23.11.2009, №47, ст. 5666; Постановление Администрации города Орла от 13.04.2012 №1121 «Об утверждении Порядка организации и проведения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения» [Электронный ресурс] // Официальный сайт Администрации города Орла (ч.2 ст.17, ч.2 ст.18 Федерального закона).

Проблема автомобильных дорог в Российской Федерации, их качества является одной из важнейших. Недаром в народе бытует пословица, что дороги являются одной из серьезных «бед» России.

В связи с этим в целях повышения качества услуг, предоставляемых пользователям автомобильных дорог, обеспечения безопасности дорожного движения и получения дополнительных финансовых ресурсов на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования Указом Президента РФ от 27.06.1998 №728 «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации» признано целесообразным создание и развитие сети платных автомобильных дорог.

В рамках реализации положений Указа Постановлениями Правительства Российской Федерации от 27.08.1999 №973 были утверждены Временные правила определения стоимости проезда по платным автомобильным дорогам и дорожным объектам и использования взимаемых за проезд средств; от 19.01.2010 №18 - Правила оказания услуг по организации проезда транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам таких автомобильных дорог. Однако на сегодняшний день проблема не была решена.

3.3 Правовое регулирование порядка использования водных объектов общего пользования

В соответствии с ч.1 ст.6 Водного кодекса РФ водным объектом общего пользования (общедоступными водным объектом) является поверхностный водный объект, находящийся в публичной собственности. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать его для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено законом (ч.2 ст.6 Водный кодекс РФ). В частности, закон (ч.4 ст.6 Водного кодекса РФ) допускает возможность установления запретов на:

1) забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

2) купание;

3) использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах;

4) водопой;

5) иные действия в случаях, предусмотренных законодательством.

Использование таких водных объектов, на основании ч.3 ст.6 Водного кодекса РФ, должно осуществляться при обязательном соблюдении:

1) правил охраны жизни людей на водных объектах, утвержденными уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ после их согласования с территориальным органом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в субъекте РФ, Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Срок согласования не может превышать одного месяца Постановление Правительства РФ от 14.12.2006 №769 «О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектов» // СЗ РФ, 18.12.2006, №51, ст. 5469..

2) правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд, устанавливаемых органами местного самоуправления.

В соответствии с уже упоминавшимся ранее п.6 ст.6 Водного кодекса РФ, полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. При этом закон уточняет, что ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 метров. Для каналов, рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Отдельно закон (п.7 ст.6 Водного кодекса РФ) говорит о том, что береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется.

Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

В частности, соответствии со ст.24 Федерального закона от 20.12. 2004 №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». На водных объектах общего пользования допускается осуществление любительского и спортивного рыболовства свободно и бесплатно. Любительское и спортивное рыболовство может осуществляться как с условием возвращения добытых (выловленных) водных биоресурсов в среду их обитания, так и без этого условия.

Помимо этого, закон (ч.2 ст.8 Водного кодекса РФ) содержит положение о том, что пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому или юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического или юридического лица. Отчуждаться они могут в соответствии с гражданским и земельным законодательством. При этом их отчуждение невозможно без отчуждения соответствующего земельного участка.

В свою очередь, в соответствии с ч.8 ст.27 Земельного кодекса РФ запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Таким образом, из вышесказанного следует вывод, что к землям общего пользования из состава земель водного фонда относятся:

1) полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования;

2) земельные участки, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования.

Граждане без каких-либо ограничений имеют право свободно пользоваться указанными земельными участками и водными объектами общего пользования. Однако в правоприменительной практике отмечаются достаточно частые случаи нарушения законодательства в этой сфере.

Для использования водных объектов заключается договор водопользования, по которому одна сторона - исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обязуется предоставить другой стороне - водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату (ч.1 ст.12 Водного кодекса РФ). Однако заключение такого договора не создает обязанности, возможности и правовых оснований для понуждения уполномоченных органов передать пользователю в аренду земельный участок под объектом общего пользования и в пределах его береговой полосы Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.11.2011 № ВАС-16302/09 по делу №А49-3395/2007 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

Как отмечается Генеральной прокуратурой РФ, зачастую встречаются случаи взимания платы за осуществление любительского и спортивного рыболовства на территории объектов общего пользования, а также ограничению прав граждан на свободное пользование водными объектами в некоторых случаях способствуют неправомерные действия органов власти и местного самоуправления Генеральная прокуратура Российской Федерации проверила исполнение законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов [Электронный ресурс] // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, по заявлению прокуратуры суд признал недействительным договор аренды земельного участка, заключенный администрацией муниципального образования с гражданином. Под видом земельного участка в аренду фактически был предоставлен водоем, к которому ответчик незаконно ограничил доступ местного населения Васильева М. И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (проблемы реализации) // Журнал российского права. - 2012. - №8. - С. 43-44..

В судебной практике встречаются различные виды споров, касающихся применении законодательства о водных объектах общего пользования.

Прежде всего, большую группу составляют споры о признании незаконным размещения объектов строительства на территории береговой полосы водных объектов общего пользования.

Так, ООО обратилось в суд с иском о признании незаконным постановления главы администрации муниципального образования об отмене ранее изданных постановлений, в которых содержалось решение о предоставлении земельного участка в пределах береговой полосы водного объекта общего пользования (озера) для строительства набережной и причала для лодок. Оспариваемым актом такое решение было отменено, а участок был снят с государственного кадастрового учета. Для реконструкции гидротехнических сооружений и рекреационной зоны озера образованы четыре земельных участка, прошедшие кадастровый учет, в отношении которых утверждены градостроительные планы. При принятии решения об отмене ранее изданных постановлений администрация ссылалась на ст.6 Водного кодекса РФ. В ходе рассмотрения дела судами было установлено, что в результате планируемого обществом строительства набережной на береговой линии озера должен быть создан объект частной собственности. Строительство такого объекта на земельном участке общего пользования противоречит ст.6 Водного кодекса РФОпределение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.02.2012 №ВАС-13443/11по делу №А21-8212/2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.05.2012 №13443/11 по делу № А21-8212/2010 // Вестник ВАС РФ, 2012, №10..

Также большую группу составляют споры, которые связаны с вопросом приватизации земельных участков, сформированных на территории береговой полосы общего пользования. Выводы судов по данному вопросу аналогичны выводам, высказываемым при рассмотрении дел о приватизации других объектов общего пользования См.напр.: Решение Арбитражного суда Вологодской области от 05.04.2012 по делу №А13-18185/2011 // Справочно-правовая система «ГАРАНТ»; Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 10.04.2012 №ВАС-3810/12 по делу №А41-686/11 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

Следующую группу споров составляют дела, связанные с обеспечением доступа граждан к береговой полосе вдоль водного объекта общего пользования.

В частности, ОАО обратилось с иском о признании недействительным предписания Департамента недропользования и экологии об обеспечении доступа граждан к водному объекту общего пользования. Из материалов дела следовало, что Общество обустроило на территории береговой полосы озера пляж, за вход на территорию которого взималась плата. Территория пляжа была огорожена таким образом, что подход к озеру мог осуществляться только через него. В связи с этим, свободный доступ граждан к водному объекту общего пользования был ограничен. Суды признали это нарушением законодательства и оставили в силе предписание Департамента, при этом указав, что:

1) «водный объект, переданный по договору аренды, перестает быть водным объектом общего пользования и утрачивает свойство общедоступности в части акватории для рекреации, правомерно отклонен судами как основанный на неверном толковании норм материального права»;

2) «беспрепятственный доступ должен быть обеспечен ко всему водному объекту общего пользования и его береговой полосе», а следовательно не может быть ограничен на каком-либо из ее участков Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.03. 2011 по делу №А70-7886/2010 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Помимо законодательных требований, суды при разрешении вопроса о нарушении прав граждан на доступ к земельному участку общего пользования уделяют внимание также и тому, для какой цели он был предоставлен пользователю при заключении договора аренды. В частности, если участок был предоставлен в аренду для размещения пункта проката и летнего кафе, то он не может быть использован в качестве пляжа и возведения забора Определение Верховного Суда РФ от 22.11.2011 №11-Впр11-22 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

Однако в некоторых случаях практика допускает ограничение доступа граждан к береговой полосе водного объекта общего пользования. Это должно вытекать из положений закона.

Администрация города обратилась в суд с иском к ОАО об устранении препятствий в круглосуточном доступе неограниченного круга лиц к береговой полосе водного объекта общего пользования, путем демонтажа металлического забора. Из материалов дела следовало, что организация является санаторно-курортной организацией и осуществляет медицинскую деятельность в соответствии с лицензией. А береговая полоса является лечебным пляжем, что подтверждается паспортом.

Федеральным законом «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и санитарными правилами СанПиН 4060-85 установлены обязательные требования к лечебным пляжам и их использованию, введено ограничение на их посещение и использование. Санаторию при использовании лечебного пляжа, оборудованного для проведения лечебно-профилактических процедур и купаний под контролем медицинского персонала, необходимо организовать ограждение и пропускной режим с целью, в том числе организации сохранности оборудования пляжа. На основании вышеизложенного, суды отказали в удовлетворении требований администрации Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 05.08.2010 №ВАС-7095/10 по делу № А32-38708/2009-15/550 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»..

Следует сказать, что на сегодняшний день вопрос об обеспечении доступа граждан к водным объектам общего пользования является актуальным. Министерством Природных Ресурсов и Экологии Российской Федерации разработан законопроект о внесении изменений в отдельные законодательные акты. Законопроект закрепляет обязанность органов местного самоуправления, собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, полностью или частично расположенных в границах береговой полосы водных объектов общего пользования, либо прилегающих к границам береговой полосы водных объектов общего пользования, обеспечить возможность беспрепятственного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. Это, по мнению разработчиков проекта, должно стать дополнительной гарантией для обеспечения прав граждан, закрепленных в ст.6 Водного кодекса РФ. Однако на сегодняшний день данный законопроект не внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ Об этом см.: Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Подготовлен Минприроды России) // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»; Законопроект, направленный на обеспечение доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговой полосе внесен в Правительство РФ [Электронный ресурс] // Официальный сайт Минприроды России.

В свою очередь Костромской областной Думой в Государственную Думу РФ уже внесен другой законопроект «О внесении изменений в статью 6 Водного кодекса Российской Федерации». В нем устанавливается право организаций эксплуатирующих опасные производственные объекты, собственников гидротехнических сооружений и эксплуатирующих организаций использовать береговую полосу водного объекта общего пользования для проведения мероприятий по соблюдению требований к эксплуатации опасных производственных объектов и обеспечению безопасности гидротехнических сооружений. Порядок такого использования должно будет установить Правительство РФ (ч.6.1 ст.6 Водного кодекса РФ в редакции законопроекта). При этом в целях соблюдения требований к эксплуатации опасных производственных объектов и безопасности гидротехнических сооружений право граждан пользоваться береговой полосой водного объекта общего пользования может быть ограничено в порядке, установленном Правительством РФ (ч.8.1 ст.6 Водного кодекса РФ в редакции законопроекта) Проект Федерального закона №249072-6 «О внесении изменений в статью 6 Водного кодекса Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

По мнению разработчиков проекта, указанное выше предложение должно обеспечить согласованность норм Водного кодекса о беспрепятственном доступе граждан к береговой полосе и положений Федеральных законов «О безопасности гидротехнических сооружений» и «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» в целях обеспечения безопасности граждан Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в статью 6 Водного кодекса Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

Безусловно, вопрос безопасности граждан должен быть одним из приоритетных в любом государстве. Однако вопрос обеспечения прав граждан, закрепленных в законодательстве, также является немаловажным. Поэтому хотелось бы обратить внимание на законопроект, подготовленный Минприроды России, поскольку решение вопроса доступности береговой полосы водных объектов общего пользования также является необходимым.

Выводы

1. Особенностью правового режима земель общего пользования в составе земель населенных пунктов является применение к ним норм градостроительного законодательства. Правовой режим их зависит о правового статуса красных линий, который противоречиво оценивается в судебной практики. В литературе предлагается деление красных линий на существующие, которые будут ограничивать оборотоспособность земельного участка, расположенного в их пределах, и планируемые, которые не будут иметь правового значения. Данная точка зрения кажется нам целесообразной.

2. Закон достаточно детально регулирует правовой режим автомобильных дорог общего пользования. Особенность этого вида земель общего пользования в том, что закон допускает возможность их нахождения в частной собственности.

3. На сегодняшний день актуальным является вопрос об обеспечении права граждан на доступ к водным объектам общего пользования. На сегодняшний день отмечается интерес к развитию законодательства в данной сфере. Однако пока внимание законодательства уделено охране жизни и здоровья граждан, а законопроект, направленный на создание дополнительных гарантий прав граждан на доступ к водным объектам общего пользования, так и не внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ.